Lilian Moreira Costa

Universidade Federal de Minas Gerais
Programa de Formação de Conselheiros Nacionais
Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais
Lílian Moreira Costa
Controle Social e Participação no Conselho Municipal de Assistência
Social de Belo Horizonte: Desafios e Possibilidades
Belo Horizonte
2010
Lilian Moreira costa
Controle Social e Participação no Conselho Municipal de Assistência
Social de Belo Horizonte: Desafios e Possibilidades
Monografia
apresentada
à
Universidade Federal de Minas
Gerais como requisito parcial para
obtenção do titulo de Especialistas em
Democracia Participativa, República
e Movimentos Sociais
Orientador (a): Marlise Miriam de
Matos Almeida
Co – orientador (a): Ana Paula Salej
Belo Horizonte
2010
Agradecimentos
A toda equipe do Conselho Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte, pela
disposição permanente em colaborar, em especial a Domingos Sávio e Filipe Carvalho.
Resumo
O novo modelo de política de assistência social que se concretiza
com o
Sistema Único de Assistência Social - SUAS, compreende os conselhos como espaços
privilegiados onde se efetiva a participação popular e devem se constituir de fato como
espaço público de controle democrático.
Este trabalho pretendeu compreender o papel do Conselho Municipal de
Assistência Social de Belo Horizonte – CMAS BH, no tocante ao controle social e à
participação no âmbito do SUAS. Objetivou-se ainda delinear o funcionamento dessa
instância e seus mecanismos de efetivo controle social.
A pesquisa utilizou-se de registros das Atas das Plenárias do CMAS BH, durante
o período de 2009, e legislações afetas. As principais conclusões são as de que este
conselho vem trabalhando para rever seu papel de órgão fiscalizador da política de
assistência social, uma vez que sua função normativa, atualmente, baseia-se em habilitar
e desabilitar entidades.
Palavras - Chave: Controle Social. Participação. SUAS. Assistência Social.
Lista de Abreviaturas
CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especilaizado da Assistência Social
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
NOB SUAS – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
Sumário
1- Introdução .................................................................................................................. 08
2 - Instrumentos de Controle Democrático......................................................................10
2.1 - Controle Social e Participação................................................................................15
3 - Os Conselhos de Assistência Social...........................................................................19
3.1-
O
Desafio
da
Participação
nos
Conselhos
de
Assistência
Social
.........................................................................................................................................21
4 - O Conselho Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte e o Controle
Social...............................................................................................................................27
4.1 - Apresentação de Resultados ..................................................................................29
5- Considerações Finais...................................................................................................40
6 - Bibliografia ................................................................................................................43
1. Introdução
Esse trabalho estudará especificamente o caso do Conselho Municipal de
assistência Social de Belo Horizonte e propõe um estudo acerca do Controle Social1, no
âmbito do CMAS BH e sobre os mecanismos que este utiliza para efetivação do
controle
social,
principalmente
no
que
tange
à
fiscalização
dos
serviços
socioassistenciais prestados por entidades privadas.
A assistência social, no rol de política pública não contributiva, destinada a
quem dela necessitar, prevê a oferta à população de atendimento gratuito por entidades,
ultrapassando e rompendo paradigmas que localizam a assistência social enquanto
caridade, benemerência e doação. Portanto, o caráter público destas entidades e a
garantia de direito aos usuários,2 devem prevalecer.
Ademais, a violação desses direitos é uma questão pública, assim como a
prevenção de sua violação. A partir do processo de descentralização, a estrutura
organizacional da assistência social deve ser reordenada, a fim de trazer a participação
de entidades privadas para uma relação que implica nova regulação do Estado. Esta
percepção evidencia a importância do estudo conduzido nesse trabalho.
Decorridos mais de quinze anos da regulamentação da Lei 8.742, de 07 de
dezembro de 1993 - Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, faz-se necessário
realizar um profundo debate sobre os caminhos do controle social no âmbito do Sistema
Único de Assistência Social - SUAS. Ressalte-se que a dimensão política do controle
social está relacionada à dinâmica e ao compromisso que os conselhos de assistência
social alcançam. Nesse contexto é que se estabelece a necessidade de aprofundar o
debate em âmbito local, como também na instância nacional. O fortalecimento do
controle sobre a política e a recriação de uma cultura que responda às necessidades
demandadas pela assistência social, para o alcance da universalidade das atenções de
proteção social, demonstram os desafios que têm os conselhos de assistência social.
Para conduzir a reflexão que envolve a temática Participação e Controle Social
no SUAS3, é sabido que a reorganização jurídica, política e técnica no tratamento da
assistência social como direito do cidadão e dever do Estado, inauguram tempo novo
1
Justifica-se o uso do termo controle social, o fato do mesmo ser apropriado e definido para a área da
assistência social.
2
O termo usuário é definido pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) como “[...] cidadãos e
grupos que se encontram em situação de vulnerabilidade e riscos [...]” (PNAS, p. 33).
3
O SUAS foi instituído por meio da Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS
nº.145, de 15 outubro de 2004.
8
com a promulgação da Constituição Federal de 1988. No entanto, mais de 20 anos
depois, pouco se percebe nos municípios uma efetiva representação dos interesses da
população ou dos segmentos.
[...] no entanto, há uma significativa unanimidade nos estudos e avaliações da
experiência dos conselhos quanto à frágil presença dos segmentos populares
em tais espaços, por meio de suas associações e representações coletivas. Se
a pobreza, para além de sua expressão monetária, é um tipo de relação social
que define sociabilidades e lugares dos indivíduos na sociedade, sua
contraface é a carência de representação política nos espaços públicos
(Raichellis. 2006, p.113).
Entre as funções dos conselhos, merece destaque aquela regulamentada pelo
Governo Federal, por meio do Decreto nº 6.308, de 14 de dezembro de 2007, que
regulamentou a obrigatoriedade da inscrição dos serviços, programas, projetos e
benefícios executados pelas entidades de assistência social, além de sua mera inscrição
no Conselho de Assistência Social como ato cartorial. Espera-se que esse novo
procedimento traga transparência e legitimidade ao órgão. 4
Atualmente, estas entidades prestadoras de serviços complementam a rede
socioassistencial, sendo denominadas co-gestoras, parceiras da política de assistência
social. Entretanto, a função da execução desta política pública é do Estado que não deve
eximir-se de seu papel. É de suma importância ter referenciado ao CMAS, as atividades
prestadas pela entidade privada de assistência social, bem como o público que esta
atende, pois cabe aos Conselhos a fiscalização dos serviços de assistência social
prestados pela Rede socioassistencial, definindo padrões de qualidade de atendimento e
estabelecendo critérios para o repasse de recursos no âmbito do Sistema Único de
Assistência Social - SUAS (PNAS/2004).
Como o intuito de promover a discussão proposta, essa monografia está
organizada em 5 (cinco) partes, sendo I) introdução, II) identificação do objeto de
estudo, o CMAS BH; III) desenvolvimento, considerando os instrumentos de controle
democrático, marco regulatório e os conselhos de assistência social, controle social, os
desafios da participação nos conselhos de assistência social; IV) apresentação de
resultados; e V) considerações finais. A abordagem metodológica a ser utilizada neste
trabalho, prevê estudo bibliográfico e pesquisa documental ou com material consultado
em bases de dados do CMAS BH.
4
Referido Decreto estabelece que as entidades e organizações de assistência social terão prazo de doze
meses, a contar da data de publicação deste Decreto, para requerer a inscrição de seus serviços,
programas, projetos e benefícios nos Conselhos Municipais de Assistência Social ou Conselho de
Assistência Social do Distrito Federal.
9
2 – Instrumentos de Controle Democrático
A década de 1980 contribuiu para um novo debate acerca da Democracia. Muito
se discutiu sobre o funcionamento do regime democrático e os possíveis caminhos para
a sua sustentação e consolidação. Neste mesmo período, o conceito de accountability
surgiu como um dos instrumentos de controle democrático.
Schedler (1999), citado por Bronzo (2004) define accountability como a
capacidade de resposta dos governos, sendo obrigação dos agentes públicos
responderem por seus atos; e a capacidade das agências de accountability impor sanções
e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos. A concepção de
accountability remete a uma visão bidimensional, envolvendo a capacidade de resposta
e capacidade de punição.
As formas de accountability são classificadas por O`Donnell (1998) em dois
tipos: vertical, realizado pelo eleitorado, e horizontal, realizado pelas instituições
administrativas, ou seja
horizontal como sendo a existência de agências estatais que estão
legalmente capacitadas e autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a
tomar ações que ultrapassem da vigilância rotineira a sanção criminal
ou impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes
ou agências do Estado que podem ser qualificadas como ilegais... e
vertical para referir-se à vigilância e sanções que eleitores, imprensa,
ONG´s, e outras organizações da sociedade civil exercem sobre
funcionários públicos. Implica a existência de um agente de controle
externo, principalmente o eleitorado (O’DONNELL 1998. p.10, apud
DÁLIA 2007, p. 5).
O autor referenda ainda que nas poliarquias modernas, a dimensão democrática da
accountability é assegurada pelo exercício da accountability vertical, principalmente por
meio dos mecanismos das eleições e do voto. Porém, tais mecanismos são insuficientes
para o controle da ação governamental.
Carneiro (2004) destaca que alguns autores, como Przerworsky, Manin e Stokes,
apontam esta insuficiência. Nesse sentido, conclui-se que as eleições não constituem o
mecanismo democrático por excelência para induzir a representatividade.
Distinguindo entre governo responsivo (adota política assinaladas como
preferidas pelos cidadãos) e accountable (na medida em que os cidadãos podem
discernir se os governos estão agindo em seus interesses e podem punir
apropriadamente os governos não representativos) os autores identificam que
um governo pode agir de forma representativa (agir no melhor interesse do
cidadão) porque ou é responsivo ou accountable, ou ambos (CARNEIRO,
2004, p. 05).
10
Ou seja, “um governo pode ser responsivo sem ser representativo, uma vez que pode ter
informações e condições de agir no melhor interesse do cidadão mas não o faz, embora
siga as orientações de seu mandato ” (CARNEIRO, 2004). Partindo do princípio básico
da Teoria Democrática de que a Democracia equivale à soberania popular, uma vez que
o poder é exercido pelo povo, o desafio seria pensar os mecanismos de controle para
além do processo eleitoral.
Nesse sentido, um terceiro tipo, a accountability societária ou social, aparece
como formato vertical de controle que não advém do eleitorado em relação ao governo e
sim da sociedade civil, da opinião pública que vem pressionar o governo para corrigir
determinados comportamentos. É a Democracia cumprindo seu papel: pensar em como
coibir os abusos.
Schedler (1999), citado por Carneiro (2004), “enfatiza que um cenário de
perfeito controle do poder é fictício, uma vez que este nunca pode ser totalmente
controlado em um sentido estrito”. A partir de um cenário de informação insuficiente e
“opacidade do poder”, surge a demanda por accountability, que tem como eixo básico o
princípio da publicização. No entanto, o exercício da accountability só tem sentido
quando preserva suas três dimensões: informação, justificação e punição.
Levando em conta que cada uma das tradições políticas tem sua forma de
organização da burocracia - mais eficiente ou mais constituída - podemos dizer que o
Brasil tem suas especificidades no tocante ao controle público e à gestão pública.
Até 1988, a União contava com a ação legal do Governo, por meio da Advocacia
Geral da União - AGU. Após esse período, o Ministério Público começou a incorporar
as reclamações das minorias organizadas.
(...) a criação no Brasil do Ministério Público, após a reforma
constitucional de 1988, introduziu um ator institucional acessível e
aberto às reivindicações cidadãs, fomentando um notável crescimento
do uso da estratégia judiciária por parte da sociedade civil.
(PERUZZOTTI, 2005, p. 13)
Novos elementos para promoção, desenvolvimento e consolidação da accountability
social surgem com a inserção de diretrizes de promoção da participação social, tais
como os conselhos gestores de políticas públicas, conferências, fóruns, orçamentos
participativos, além do próprio Ministério Público.
A partir dos anos 1990, com a emergência de novas formas associativas e
organizativas, a sociedade civil ficou mais complexa. Conquistou centralidade com a
expansão do chamado "associativismo civil" que abarca um conjunto heterogêneo de
11
instituições sociais, entidades prestadoras de serviços de variadas naturezas, organizações
comunitárias e entidades com caráter assistencial, que passaram a disputar os espaços
públicos como novos atores políticos. Considerando o universo de formas associativas
que os atores da accountability social assumem, é importante considerar duas das
principais instâncias participativas e de intervenção social: os movimentos sociais e as
associações civis e de caráter permanente.
Outro ator de fundamental importância da política de acountability social,
afirma ainda o autor, é a mídia que denuncia possíveis atos ilegais dos governos e
também dá visibilidade às reinvidicações da sociedade civil. Quando a sociedade civil
consegue voltar a atenção da mídia para si, possui maiores respostas de mobilização
social que não alcançaria pelas iniciativas cívicas do setor.
Há que se pensar na produção equilibrada dos três atributos produzidos e
conquistados
da
ordem
democrática:
democracia
estável,
accountability
e
representatividade. Segundo Anastasia (2006), estes “requerem a institucionalização e a
operação continuada de mecanismos de vocalização de preferências e de accountability
horizontal e vertical” (ANASTASIA; INACIO, 2006, p. 03).
Os conselhos gestores de políticas públicas, como instrumentos de Controle
público, exercem um conjunto de ações de natureza sócio - política e técnico -operativa,
objetivando exercer influências sobre as ações governamentais. Nesse contexto, é
oportuno elencar, de acordo com Campos (2009), três dimensões distintas e
indissociáveis desse processo complexo:
a) a dimensão política, que refere-se à mobilização da sociedade para influenciar
a agenda governamental e indicar prioridades;
b) a dimensão técnica que corresponde ao trabalho da sociedade de fiscalizar a
gestão de recursos e a apreciação das ações governamentais, inclusive sobre o grau de
efetividade dessa última na vida dos destinatários; e
c) a dimensão ética que diz sobre a construção de novos valores e de novas
referências, fundadas nos ideais de solidariedade, da soberania e da justiça social.
...o ideal que orienta a constituição dos conselhos de assistência
social está comprometido com a participação direta da sociedade nos
assuntos de governo, destacando-se entre suas principais virtudes a
influência que a sociedade civil pode exercer na agenda do governo; a
aproximação entre governantes e governados, reduzindo, dessa
forma, o hiato provocado pela democracia representativa entre
eleitores e eleitos e, ainda; envolver a sociedade civil em assuntos de
interesse público, fortalecendo vínculos de integração social, ao
12
mesmo tempo em que estimula comportamentos cooperativos.
(CAMPOS, 2009, p.24)
O Brasil tem hoje em torno de cem mil conselheiros - praticamente o mesmo
número de vereadores. Dessa forma, o envolvimento da sociedade civil, no que se refere
ao controle das ações dos governantes, é cada vez maior.5 Nesse sentido, é fundamental
que a representação não governamental tenha seus fóruns próprios para avaliar e debater
os rumos desta política, no intuito de ampliar e democratizar essa representação nos
conselhos.
Para Campos (2009), a democracia participativa, ao contrário da democracia
representativa, “valoriza, se apoia e se nutre nos atores coletivos, ou seja, nos cidadãos
organizados.” Nesse viés, o povo pode se constituir, efetivamente, em fonte de poder,
em autoridade.
O cidadão é dotado de um conjunto de direitos civis, políticos e
sociais. Em tese, é dotado de autoridade para realizar escolhas e eleger governantes. Todavia, na prática, o experimento democrático
representativo estimula e cultiva o afastamento do cidadão comum
das arenas que tratam do negócio público. Como afirma Hirst (1992,
p. 34), um dos limites da democracia representativa consiste no
inexpressivo controle que os eleitores exercem sobre os eleitos, visto
que [...] “Os eleitores escolhem algumas das pessoas envolvidas na
tomada de decisão governamental, mas não podem escolher
diretamente as decisões” (CAMPOS, 2009, p. 19).
Arendt (1983), citada por Campos (2009) revela que
a autoridade originada das bases não significa a ficção de um povo
absoluto, pois se trata da articulação desses corpos constituídos em
convenções e assembléias. Nesse caso, o povo significa um conjunto
de cidadãos organizados segundo leis reconhecidas por todos
(ARENDT, 1983, apud CAMPOS, 2009, p.19).
O sistema democrático e participativo de gestão e de controle social na
assistência social, pode se dar por meio de vários mecanismos, tais como os Conselhos
e Conferências de Assistência Social realizadas a cada biênio, organizadas e sustentadas
pela respectiva esfera de governo; publicização de dados e informações referentes às
demandas e necessidades de usuários, da localização e padrão de cobertura dos serviços
de Assistência Social; canais de informação e de decisão com organizações
5 Quanto à representação da sociedade civil, os conselhos de assistência social apresentam três
segmentos: trabalhadores, entidades de assistência social e representantes de usuários; escolhidos em foro
próprio sob fiscalização do Ministério Público Federal.
13
socioassistenciais parceiras, submetidos ao controle social; por meio de audiências
públicas; mecanismos de audiência da sociedade, de usuários, de trabalhadores sociais;
conselhos paritários de monitoramento de direitos socioassistenciais; comissões e
comitês temáticos; e conselhos de gestão dos serviços.
As formas de controle usadas pelos conselhos de políticas públicas são
definidas, basicamente, por um Plano de Ação e pela prestação de contas dos recursos
públicos. Na área da assistência social, existe anualmente um Plano de Ação das ações
socioassistenciais e um Demonstrativo de Execução Físico - Financeira (instrumento de
prestação de contas) preenchidos pelos gestores em âmbito municipal, do Distrito
Federal e estadual, aprovados, logicamente, pelos seus respectivos conselhos de
assistência social.
Nesse sentido, a assistência social, por meio da Rede Suas, que se configura no
sistema de informação do SUAS, inova possibilitando a gestores, sociedade civil, bem
como a população em geral, obter informações atualizadas acerca dos recursos públicos
utilizados no atendimento aos usuários da assistência social. Cada ator, munido de
senha e login próprios para acessar o sistema, deverá lançar os dados de acordo com o
papel que exerce na política pública e posteriormente, validar tais informações. O gestor
deve referir-se ao público atendido especificamente com recurso federal, como também,
sobre os recursos estaduais (se for o caso) e recursos próprios, utilizados no exercício
para execução das ações da assistência social. O Conselho, no papel de órgão
fiscalizador, deverá informar se o atendimento foi realmente realizado e se o recurso foi
executado pela rede socioassistencial - composta por órgãos públicos e pela rede
privada de assistência social - além de definir padrões de qualidade de atendimento e
estabelecer critérios para o repasse de recursos no âmbito do SUAS.6
Através do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, a política de
assistência social assegura a primazia e a precedência da regulação estatal sobre essa
atividade pública, cuja dinâmica democrática do controle social prevê a participação da
população e da sociedade na formulação e controle das ações, bem como o comando
único das ações em cada esfera de governo (NOB SUAS/2005, p. 26).
A descentralização político-administrativa é uma importante diretriz estruturante
do SUAS. Esta afirma-se no provimento de poder político a cada esfera de governo
(estados, municípios e Distrito Federal) favorecendo, dessa forma, a constituição de
6
Deve constar dos estatutos e regimentos das entidades, definição/especificação do atendimento que
realiza e a natureza de suas atividades.
14
novas dinâmicas de gestão redesenhadas no âmbito municipal e orientadas pela
perspectiva de acesso universal. Nesse sentido, “a diretriz participativa confere à
sociedade poderes para interferir na agenda do governo, definindo prioridades e também
dotando-a de prerrogativas para avaliar as ações governamentais em todos os níveis.”
(CAMPOS, 2009, p. 18)
O caso da assistência social ilustra que a tarefa de concretizar o controle público
não é fácil. Passa pela conjugação de esforços dos órgãos públicos e das instâncias de
articulação e participação social - Conselhos de Políticas Públicas, Entidades de Defesa
e Garantia de Direitos, Associações - além da mídia que, vale salientar, exerce papel
fundamental.
Faz-se necessário, portanto, estreitar os laços entre Estado e Sociedade civil para
se ter uma maior força política nos formatos possíveis de accountability. Tal ação
pode implicar numa maior efetividade das sanções tanto eleitoral quanto
administrativa e pode repercutir em um maior impacto da sanção simbólica. A partir
do momento em que os representantes governamentais darem crédito ao poder da
opinião pública, haverá transparência nas ações governamentais e logo o fortalecimento
das instituições públicas.
2.1 - Controle Social e Participação
Sobre o tema, o que se observa é uma convergência de alguns autores no
entendimento da categoria Controle Social. Nessa seção, destacaremos as contribuições
de alguns deles, a começar por Correia (2002) que destaca duas concepções que são
básicas para este debate. A primeira é aquela que entende o controle social como
controle do Estado sobre a sociedade. Esse controle favorece os interesses da classe
dominante e as políticas sociais são meios utilizados para abrandar conflitos sociais. A
autora referenda ainda que tal perspectiva garante o consenso social para aceitação da
ordem do capital sobre os membros da sociedade e classifica esse estado de “Estado
Restrito”, apoiando-se na teoria de Marx sobre o Estado. A segunda concepção refere-se
ao controle social como controle da sociedade. Nesta última, a sociedade tem
possibilidades de controlar as ações do Estado em benefício dos interesses das classes
subalternas (CORREIA, 2002, p. 121). É nessa dicotomia que se baseiam algumas
críticas ao uso do termo controle social, substituindo-o por outros como, controle
público ou societal. Contudo, a despeito dos debates teóricos, os gestores públicos e os
15
atores sociais que integram os espaços institucionalizados de participação na gestão
pública usam primordialmente o termo controle social, ficando alheios ao debate
teórico. Essa atitude desses atores é que orientou a decisão de usar o termo controle
social a despeito do conhecimento de seus desafios.
Raichellis (2009), por sua vez, enfatiza que, sobre o tema do controle social, há
um debate atual originado no contexto político dos anos de 1970/1980 - anos de
enfrentamento da ditadura estabelecida em 1964, e no processo de transição
democrática no Brasil - quando se deu a luta pela conquista e extensão de direitos,
associada à construção democrática do Estado e da sociedade. A autora reforça ainda
que, no movimento de mobilização que culminou com a Constituição Federal de 1988,
mesmo que a intenção fosse restabelecer o regime político democrático e reativar os
canais de representação política (eleições diretas, partidos políticos, funcionamento do
Congresso Nacional), diversos setores e movimentos sociais ao discutirem a
importância dessa conquista, também sinalizaram seus limites para a efetiva
democratização, em especial quanto a sua capacidade de fomentar uma cultura de
relações democráticas na sociedade brasileira.
A discussão se baseava na própria concepção de democracia, vista não apenas
como um conjunto de procedimentos e normas que regulam a participação do cidadão
na vida político - institucional do País, “mas principalmente como reconhecimento da
dimensão dos direitos como fundamento das novas leis e instituições democráticas a
serem criadas.” (RAICHELLIS, 2009, p. 13)
Em sua compreensão de esfera pública, Raichelis (1998) propõe como
elementos constitutivos e que devem estar articulados dinamicamente: visibilidade
social, representação de interesses coletivos, democratização, cultura política e controle
social, traduzidos como:
(…) acesso aos processos que informam as decisões no âmbito da sociedade
política. Permite participação da sociedade civil organizada na formulação e
na revisão das regras que conduzem as negociações e a arbitragem sobre os
interesses em jogo, além do acompanhamento da implementação daquelas
decisões, segundo critérios pactuados (RAICHELIS, 1998, p. 41).
Campos (2009) já ressalta que o exercício do controle social pressupõe de um
lado, a existência de uma sociedade civil organizada, mobilizada, representativa e
politicamente estimulada para a valorização do interesse público, e de outro, a existência de governantes democráticos que valorizem o diálogo com a sociedade civil e
que demonstrem disposição para partilhar decisões com a sociedade. O autor destaca
16
ainda que, numa gestão democrática, é atribuição da sociedade civil intervir na definição
de políticas e na fiscalização das ações governamentais. No entanto, cabe a ela o
exercício do controle social, de modo que
esta é uma questão já reivindicada por Rousseau no século XVIII em suas
preocupações sobre o "bom governo". Rosseau afirmava que o governante é
um comissário do povo, e a fiscalização pelo povo sobre as ações do governo
é a forma segura para evitar a usurpação e o predomínio do interesse privado
sobre o interesse público (CAMPOS, 2006, p. 115)
Outra questão, trazida por alguns autores e com merecimento à reflexão, aborda
as particularidades que os conselhos de assistência social apresentam. Os três segmentos
que compõe a sociedade civil - entidades de assistência social, trabalhadores do setor e
representantes ou organizações de usuários - são muito diferentes entre si e em âmbito
interno, ou seja, na dinâmica de seus espaços de funcionamento.
Nesse eixo, o primeiro fato a ser avaliado é a forte tendência, observada em
muitos conselhos, acerca das entidades de assistência social que, historicamente,
operam serviços e ações do Estado e em muitos conselhos ocupam vagas do segmento
de usuários.
Há que se questionar quais os motivos da baixa participação e do
protagonismo das organizações e representações de usuários da política de
assistência social. A desigualdade de recursos, informações e organização estão na base dessa situação (PAZ, 2009, p. 27)
O segundo refere-se aos casos em que na presidência dos Conselhos Municipais
de Assistência Social predomina a presença das primeiras-damas, fragilizando as
representações de trabalhadores e tornando praticamente ausentes as organizações
coletivas de usuários Essas últimas, na maioria das vezes, são confundidas com a
representação das entidades de assistência social, o que termina por sonegar dos
usuários sua fala e presença autônomas.
No campo da sociedade civil, é preciso repensar também a própria dinâmica da
participação e da representação nos conselhos, devido à influência de alguns fatores tais
como: heterogeneidade dos atores e das concepções ideopolíticas, fragmentação de
interesses e demandas, deslocamento do debate frente às questões da política de
assistência social e de seus programas, serviços, projetos e benefícios para a luta por
interesses particulares, tornando ainda mais difícil a construção de alianças estratégicas
e processos de pactuação em torno de pautas coletivas.
Na representação das entidades de assistência social, verifica-se a presença de
um conjunto heterogêneo e fragmentado de instituições e organizações, com
17
antigos e novos interlocutores que disputam acesso ao fundo público: as
tradicionais entidades assistenciais, com histórica intervenção na assistência
social, mas com forte tradição de autonomia em relação à regulação pública e
ao controle social; as ONGs de diferentes naturezas, que passam a disputar
novos espaços de intervenção, em muitos casos substituindo o papel do
Estado e as responsabilidades estritamente governamentais; a chamada
filantropia empresarial, que introduz nova racionalidade privada na produção
de serviços, programas e projetos de interesse público (RAICHELLIS, 2009,
p. 17).
A heterogeneidade e as disputas que caracterizam a sociedade civil, possibilita que se
constate suas dificuldades em assumir uma postura propositiva sem perder seu papel
crítico e trazer riscos de despolitização das relações entre Estado e sociedade.
A participação, imbuída de um caráter político transformador entre os atores
sociais, potencializa a atuação nos conselhos setoriais de políticas públicas, fóruns,
conferências das cidades e orçamento participativo, resultando em participação política
transformadora da cultura política tradicional, do poder público centralizado, em que o
indivíduo não passa da condição de cliente da política. Tais práticas de participação
fortalecem os valores de solidariedade, de ação coletiva, de participação política e de
prática cidadã cotidiana. A concepção de cultura política merece ser “considerada não
como uma variável independente, mas um fator impulsionador da participação política e
da construção da democracia em suas diversas dimensões” (OLIVEIRA, 2003 apud
MONTEIRO; LOPES, 2009, p. 5569). Nesse sentido, há que se concluir que a
participação política, além de romper com a cultura política tradicional, também estimula
o indivíduo a comprometer-se com o processo de conquista da sua condição de sujeito e
cidadão ativo. Isso ocorre à medida que este sujeito constrói as relações políticas e
sociais na sociedade, ou seja, no momento em que ele decide sobre a sua condição de ser
sujeito, a partir do exercício efetivo da cidadania (OLIVEIRA, 2003 apud MONTEIRO;
LOPES 2009, p. 5573).
Estabelecer diretrizes nacionais para fortalecer o controle social e a participação
tem sido o rumo que os conselhos de assistência social vêm tomando. Recentemente, os
Conselhos Estaduais de Assistência Social pactuaram com o governo federal prioridades
nacionais a serem trabalhadas com os conselhos municipais. Foi estabelecido um plano de
atividades que contempla apoio técnico aos municípios, inclusive fortalecendo a
participação e o controle social no âmbito local e capacitação permanente a gestores,
técnicos e conselheiros da área. Esse movimento é condição indispensável para trazer à
tona o significado da ação política no processo de construção histórica dessas relações,
18
uma vez que o cenário político atual prevê uma sinergia entre Estado e sociedade civil.
Isso irá refletir em uma análise acerca dos novos formatos participativos, os quais
apontam para a efetivação do controle social nos Conselhos de assistência social, por
meio da participação pró-ativa de seus atores.
3 - Os Conselhos de Assistência Social
Os conselhos são espaços públicos com força legal para atuar nas políticas
públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários,
de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados. A composição
plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em diferentes
formatos, caracteriza os conselhos como instâncias de negociação de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas políticas, de conceitos e
processos, de significados e resultados políticos (RAICHELLIS, 2006, p.11).
Paz (2006) afirma que os conselhos “são essencialmente espaços de interlocução
política, negociação e deliberação, lugares de disputa de projetos e recursos,
mecanismos de partilha de poder e de democratização da vida social”. A autora ressalta
ainda que
um dos problemas da representação ou do ato de delegar
poderes é uma certa omissão na participação, como se
só
o
representante
tivesse
responsabilidades.
Representação é uma via de mão dupla. De um lado o
coletivo de um determinado segmento que precisa
discutir, mobilizar e, de outro, o representante escolhido
que deve fomentar o debate e defender as propostas do
segmento que o colocou naquele espaço. Dessa forma, a
representação política coloca no centro do debate a
representatividade, ou seja, o maior ou menor grau de
legitimidade do representante (PAZ, 2009, p. 26).
Em seu artigo 16, a Lei 8.742/1993 - Lei Orgânica da Assistência Social/LOAS normatiza o formato dos conselhos de assistência social no âmbito das três esferas de
governo, mais o Distrito Federal. As instâncias deliberativas do sistema descentralizado
e participativo de assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre
governo e sociedade civil, são:
I – o Conselho Nacional de Assistência Social;
II - os Conselhos Estaduais de Assistência Social;
III – o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal; e
19
IV – os Conselhos Municipais de Assistência Social.
Nesta mesma linha, o artigo 18 da LOAS dispõe que:
“os conselhos têm como principais atribuições a deliberação e a fiscalização
da execução da política e de seu financiamento, em consonância com as
diretrizes propostas pela conferência; a aprovação do plano; a apreciação e
aprovação da proposta orçamentária para a área e do plano de aplicação do
fundo, com a definição dos critérios de partilha dos recursos, exercidas em
cada instância em que estão estabelecidos. Os conselhos, ainda, normatizam,
disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os serviços de assistência
social prestados pela rede socioassistencial, definindo os padrões de
qualidade de atendimento, e estabelecendo os critérios para o repasse de
recursos financeiros” (PNAS, 2004, p. 47).
Para o avanço pretendido, a política aponta para a construção de uma nova
agenda para os conselhos de assistência social. Uma primeira vertente é a articulação do
Conselho Nacional de Assistência Social com os conselhos nacionais das outras
políticas sociais, integrando um novo movimento neste País. Outra é a construção de
uma agenda comum dos conselhos nacional, estaduais e municipais de assistência
social. Esta última tem como objetivo organizar pontos comuns e ações convergentes,
resguardando as peculiaridades regionais (PNAS/2004).
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004), a
assistência social se expressa em cada nível da Federação na condição de comando
único, na efetiva implantação e funcionamento de um Conselho de composição paritária
entre sociedade civil e governo, bem como do Fundo, que centraliza os recursos na área,
controlado pelo órgão gestor e fiscalizado pelo conselho, e do Plano de Assistência
Social que diz sobre a Política e suas inter-relações com as demais políticas setoriais e
ainda com a rede socioassistencial. Portanto, Conselho, Plano e Fundo são os elementos
fundamentais de gestão da Política Pública de Assistência Social.7
É oportuno dizer ainda que, na conjuntura atual, com a promulgação da Lei
12.101, de 27 de novembro de 2009, que dispõe sobre as novas regras para Certificação
de Entidades Beneficentes de Assistência Social, o CNAS não mais será o órgão
responsável pelo processo de certificação de entidades. A partir desta nova regra, é chegado o momento deste Conselho rever e propor novas medidas que busquem de fato o
exercício do controle social na perspectiva do SUAS.
7
De acordo com o art. 30 da LOAS, é condição sine qua non para o repasse de recursos federais aos
Estados, Distrito Federal e municípios, a existência de Conselho, Plano e Fundo de assistência social.
20
3.1 - O Desafio da Participação nos Conselhos de Assistência Social
A PNAS (2004) faz algumas reflexões acerca da participação dos usuários nos
Conselhos de Assistência Social. A primeira delas é sobre a natureza da assistência
social, que só em l988 foi elevada à categoria de política pública. A concepção de
doação, caridade, favor, benemerência e ajuda que, tradicionalmente, caracterizou essa
ação, reproduz usuários como pessoas dependentes, frágeis, vitimizadas, tuteladas por
entidades e organizações que lhes “assistiam” e se pronunciavam em seu nome. Em
consequência disso, esse segmento, por um período, demonstrou baixo nível de atuação
propositiva na sociedade. Nesse sentido é importante dizer da necessidade de um amplo
processo de formação, capacitação, investimentos físicos, financeiros, operacionais e
políticos, que envolva esses atores da política de assistência social.
Sabe-se que a participação é algo que se aprende e se experimenta na relação
com pares - no enfrentamento dos conflitos e na construção de processos cooperativos na reflexão crítica sobre a realidade vivida e compartilhada no coletivo. Para tanto, não
haverá espaço político de sujeito de direitos dos usuários dos serviços socioassistenciais
se não houver um investimento político-pedagógico no cotidiano em que se desenvolve
o trabalho social.
A seguir abordaremos alguns temas que perpassam esse processo. Comecemos
pela descentralização das ações em instâncias regionais consultivas, ela é uma saída
para tornar os Conselhos mais próximos da população. Outra estratégia para
mobilização dos Conselhos e garantia de maior participação da população passa pela
realização de reuniões itinerantes nos três níveis de governo. Há ainda a “organização
do conjunto dos Conselhos no nível regional, propiciando articulação e integração de
suas ações, fortalecendo a política de assistência social, já que a troca de experiência
capacita para o exercício do controle social” (PNAS, 2004, p. 46).
Nesse processo de inclusão, os usuários se deparam com dois riscos principais: o
primeiro, diz respeito às possibilidades de cooptação política que se expressam na
inclusão subalterna, e o segundo trata da “incorporação artificial que desconsidera a
representatividade dos atores e exponencia o simbolismo da presença.” Contudo, tais
riscos não podem servir de obstáculos para coibir a participação desse segmento nas
instâncias de fiscalização da execução da política (CAMPOS, 2009, p. 23).
Faz-se necessário pensar mecanismos que venham garantir a participação dos
usuários nos conselhos enquanto sujeitos não mais sub - representados. Além das
21
dificuldades decorrentes da frágil representatividade da sociedade civil, o exercício do
controle social enfrenta também o grande desafio de ser efetivado em um ordenamento
institucional marcado pela precariedade de instrumentos legais e culturalmente
amparado por uma tradição avessa ao ideal de cidadania. A gestão participativa, para ser
bem sucedida, precisa estruturar-se em bases institucionais sólidas que assegurem aos
cidadãos instrumentos legais para exercerem soberania na relação com o governo.
Mesmo considerando os relevantes avanços preconizados na LOAS, observa-se,
entretanto, que o formato dos Conselhos e a legislação disponível para balizar o
controle social, limitam estritamente o agir das organizações da sociedade, no desafio
para fiscalizar as ações governamentais no interior da assistência social.
Sem a garantia de instrumentos legais, a gestão participativa, nas condições
previstas no sistema de assistência social brasileira, pode significar para a
sociedade civil uma aposta política de resultados profundamente incertos
(CAMPOS, 2009, p. 23).
No CNAS, atualmente, há seis representantes legítimos de usuários e de
organizações de usuários. Tal fato é uma grande conquista, no entanto há muito a ser
feito e muitos outros segmentos devem se fazer representar. Esse parâmetro deve se
configurar não apenas no Conselho Nacional, mas também nos conselhos estaduais,
municipais e do Distrito Federal.
No intuito de integrar uma agenda estratégica para aperfeiçoar o controle social
no âmbito do SUAS, Raichellis (2009) indica alguns pontos - no âmbito do público,
democrático e participativo – que podem afirmar um novo lugar político dos usuários na
política de assistência social:
I. fortalecimento dos espaços de controle social, como conselhos e conferências,
para discutir e deliberar sobre a política de assistência social, em termos de suas
prioridades, da qualidade dos bens e serviços públicos aos usuários e da garantia
de acesso aos direitos socioassistenciais;
II. o avanço na articulação entre Conselhos de Assistência Social (nacional,
estaduais e municipais) e conselhos das demais políticas setoriais, em torno de
pautas e agendas comuns;
III. ampliaçao e fortalecimento de novos espaços de participação da sociedade civil,
menos formalizados e mais permeáveis à participação popular, como fóruns,
plenárias e redes, entre outros;
22
IV. combate a subalternidade dos usuários nos espaços públicos da assistência
social, estimulando a criação de comissões locais eleitas pela população, nos
equipamentos estatais CRAS (Centro de Referência da Assistência Social) e
CREAS (Centro de Referência Especializado da Assistência Social) e nos
serviços da rede socioassistenciais; e
V. estímulo a presença atuante e autônoma de organizações coletivas de usuários,
que contribuam para conferir níveis crescentes de representação e legitimidade
às deliberações na esfera pública da assistência social.
Mais uma questão de grande relevância neste processo é o diálogo e a
articulação entre as entidades e organizações de assistência social e os gestores nos três
níveis de governo. Sabe-se que a responsabilidade constitucional pela prestação da
assistência social a quem dela necessitar é do Estado, nas três esferas de governo, e as
instituições e organizações de assistência social, por fim, acabam por desempenhar esse
papel mediante convênios ou custeio próprio das ações socioassistenciais.
Para que haja articulação e diálogo efetivo e produtivo, é necessário que as
entidades não fiquem submissas a questões partidárias, que transcendam
essas injunções, ao contrário de determinados gestores que, ao assumir uma
pasta de qualquer natureza, desconsideram tudo que seu antecessor realizou
e iniciam uma nova caminhada no campo da assistência social, como se nada
do que fora realizado anteriormente pudesse ser aproveitado ou estivesse de
acordo com os postulados da política de assistência social (COELHO, 2009,
p. 30) .
É de suma importância considerar sociedade civil e Estado como pólos que se
complementam e conflitam em uma dinâmica permeada de tensões. É necessário,
portanto, superar análises reducionistas e dicotômicas que ora enfatizam a sociedade civil
como o pólo de todas as virtudes, ora satanizam o Estado como responsável por todos
os problemas (PAZ, 2006, p. 118).
Isso irá refletir em uma análise acerca dos novos formatos participativos, os quais
apontam para a efetivação do controle social nos Conselhos de assistência social, por
meio da participação pró-ativa de seus atores. “Estamos vivendo um momento de
reconstrução histórica, em que idéias cristalizadas como a de democracia se misturam a
concepções mais fluidas como a de participação” (De Paula, 2009, p. 39). Nesse
sentido, os Conselhos devem ser compreendidos como instrumentos importantes para a
promoção da descentralização administrativa, ampliação da participação popular no
processo decisório e introdução de maior eficácia na implementação de políticas
23
públicas. Sendo assim, no processo de democratização da gestão do SUAS, a
participação da sociedade civil, torna-se elemento desafiador para uma gestão
democrática e para a consolidação de direitos no SUAS. Na perspectiva da ação
intergovernamental, a articulação entre conselhos deve ser considerada na diretriz de
gestão, tanto entre conselhos afins à política, dentro da mesma esfera de governo, como
entre as demais esferas de governo.
A responsabilidade de aprovar a política em seu âmbito caberá a cada um dos
conselhos de assistência social, conforme estabelecido no artigo 18 da LOAS, uma vez
que a cada um dos Conselhos, além de normatizar as ações e regular a prestação de
serviços de natureza pública e privada no campo da assistência social, deve ainda
apreciar e aprovar a proposta orçamentária, acompanhar e avaliar a gestão dos recursos,
entre outros. Nesse contexto, não é demais reafirmar o compromisso que os conselhos
de assistência social têm para efetivar a democratização da gestão do SUAS.
Certamente configura-se a partir disso um grande desafio quando sabemos que o papel
dos conselhos de assistência social nem sempre está acompanhado de interesses em prol
do coletivo.
O Brasil apresenta outra característica: um conjunto amplo de heterogeneidades
estruturais, gerando uma sociedade desigual e diferentes identidades que eclodem na
dinâmica social. Essas condições afetam a operação das instituições democráticas. “No
plano da norma há uma fragilidade na constituição do direito e seu exercício efetivo.
Aqueles que não sabem que têm direitos, não vão reivindicá-los” (Informação verbal)8.
Padrões extremados de desigualdade econômica e social afetam negativamente o
exercício dos direitos consagrados no plano da norma.
No que tange aos recursos, financeiros e informacionais, para o debate político,
se torna mais difícil para alguns cidadãos transformarem direitos em capacidades, que
permitam sua intervenção na ordem política e social. A capacidade dos cidadãos
controlarem os atos de seus representantes eleitos requer o acesso a um conjunto de
recursos, tais como: educação, informação e participação no debate politico. No entanto,
essas questões não estão disponíveis a todos da mesma forma. Os direitos iguais são
afetados pelas desigualdades que se expressam no plano social. Do ponto de vista civil,
temos direito a um Estado que nos proteja, nos dê segurança, liberdade e propriedade.
Posto isso, o maior desafio se inscreve em combinar, de forma adequada,
8
Informação obtida por meio de vídeo aulas apresentadas pela professora Fátima Anastasia para o curso
de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais. UFMG. 2009
24
instituições e condições para garantir a tradução dos direitos, recursos e preferências dos
diferentes atores politicos. Anastasia (2006) comenta essa questão ao dizer que
embora a ativação desses recursos dependa de uma série de condições a partir
das quais a cidadania é exercida, cabe ressaltar o impacto dessas inovações
no sentido de tornar mais complexas as cadeias de interação que compõem o
sistema decisório. Para além das relações horizontais entre os Poderes
constituídos, as decisões relativas à ação governamental passam a ser
instruídas também pelas deliberações oriundas de arenas de participação
continuada dos cidadãos (ANASTASIA; INACIO, 2006, p. 10).
A autora reitera ainda que, do ponto de vista dos atributos democráticos desta relação,
tratar destas questões requer uma maior discussão acerca da capacidade desse arranjo
convergir com as instâncias participativas e representativas em direção à ação pública
democrática e responsável.
No contexto de um sistema representativo de governo, Anastasia (2006) reforça
que a promoção dessa convergência supõe:
1) que os diferentes atores em interação – cidadãos, legisladores e líderes de
coalizões – sejam dotados das capacidades requeridas para o desempenho
adequado de seus papéis;
2) o reconhecimento das diferenças entre essas arenas quanto aos seus
potenciais para promover os princípios basilares da democracia: igualdade
política, participação, deliberação e não-tirania (Fishkin, 1995)
A construção de ações sinérgicas entre as instâncias participativas e
representativas requer, portanto, o reconhecimento
(ANASTASIA; INACIO, 2006, p. 10).
O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS vem demonstrando que é
possível a convivência entre instâncias de participação e representação. Também no
Conselho Nacional de Assistência Social há avanços importantes como a definição do
que são entidades e organizações de assistência social, regulamentado por meio do
artigo 3º da LOAS, que originou o Decreto 6.308/07 e reconheceu o caráter público das
ações prestadas pelas entidades socioassistenciais, questão fundamental para a inserção
destas à rede socioassistencial e para o controle social. A LOAS e a PNAS
reconheceram a ampliação da concepção de “prestação de serviços públicos
assistenciais”, ao incluir o atendimento, o assessoramento aos beneficiários e a defesa e
garantia de direitos, e ao estabelecer como campos de ação desta política pública a
proteção e a vigilância social, bem como a defesa de direitos socioassistenciais. (PAZ,
2009, p. 28.)
A inserção nos espaços de decisões imprime ao CNAS autonomia para discutir o
formato desta política, de modo a atender realmente as demandas de seus usuários,
25
porque estas foram ouvidas. O planejamento conjunto e o esforço dos vários atores
culminam com a efetivação da política de assistência social. A Frente Parlamentar em
Defesa dos Direitos da Assistência Social, existente desde 2007 na Câmara Federal,
juntamente com o CNAS, trabalham para garantir a aproximação entre representantes e
representados, ou representantes e cidadãos que conhecem seus direitos. Ademais, as
Conferências de assistência social, nas três esferas de governo, também possibilitam aos
usuários a manifestação à respeito do desenho da política formatada para eles.
Gestão e Controle Social juntos elaboram estratégias que promovem a interação
e a aliança entre os vários atores envolvidos na construção desta política pública.
A relação entre democracia representativa e participativa deve ser de
tencionamento e complementaridade e não de subordinação de uma a outra, o
que tem se observado em muitas situações, como a interferência de disputas
político-partidárias e eleitorais na agenda das instâncias participativas (PAZ,
2009, p. 08).
Diante disso, acredita-se que é possível contribuir para a construção de uma
sociedade justa e igualitária, prevista na Constituição brasileira, e esta deixa de ser
tarefa de alguns e passa a ser tarefa de todos. “O Estado deixa de ser o “Estado do
governo” e se torna o “Estado Nação” construído pelo povo brasileiro” (COELHO,
2009, p. 30).
26
4 - O Conselho Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte e o
Controle Social
O Conselho Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte - CMAS BH é
um órgão colegiado de caráter permanente e deliberativo, paritário entre Governo e
Sociedade Civil e vinculado à Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social de
Belo Horizonte.
No que tange às suas diretrizes básicas e competências, o CMAS BH, no
exercício de suas atribuições,
“propugnará para que a Assistência Social seja direito do cidadão e dever do
Estado e assegurada como política de seguridade social não contributiva, que
provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às
necessidades básicas” (Lei nº 7.099/96).
De acordo com o Decreto 12.033, de 02 de maio de 2005, que dispõe sobre a
composição do Conselho Municipal de Assistência Social - CMAS, criado pelo art. 7º da
Lei nº 7.099, de 27 de maio de 1996, composto por 40 (quarenta) membros titulares,
além dos respectivos suplentes, respeitada a composição paritária entre poder público e
sociedade civil, é constituído da seguinte forma:
a) 01 (um) representante da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social;
b) 01 (um) representante da Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Direitos de
Cidadania;
c) 01 (um) representante da Secretaria Municipal Adjunta de Esportes;
d) 01 (um) representante da Secretaria Municipal de Saúde;
e) 01 (um) representante da Secretaria Municipal de Educação;
f) 01 (um) representante da Secretaria Municipal de Governo;
g) 01 (um) representante da Secretaria Municipal de Finanças;
h) 01 (um) representante da Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento;
i) 01 (um) representante da Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento;
j) 01 (um) representante da Fundação Municipal de Cultura;
k) 01 (um) representante da Associação Municipal de Assistência Social;
l) 01 (um) representante de cada uma das 9 (nove) Secretarias de Administração
Regional Municipal.
27
II - 20 (vinte) representantes da sociedade civil, sendo:
a) 09 (nove) representantes dos usuários, sendo 01 (um) de cada Conselho Regional de
Assistência Social - CRAS;
b) 03 (três) representantes de entidades prestadoras de serviços, programas e projetos de
assistência social, com atuação municipal;
c) 03 (três) representantes de entidades de defesa dos direitos dos usuários de assistência
social;
d) 01 (um) representante do Conselho Municipal do Idoso;
e) 01 (um) representante do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente;
f) 01 (um) representante do Conselho Municipal de Pessoas Portadoras de Deficiência;
g) 02 (dois) representantes dos trabalhadores da área, sendo 01 (um) representante dos
servidores públicos municipais e 01 (um) representante dos trabalhadores do setor
filantrópico e privado.
§ 1º - Cada membro poderá representar apenas um órgão, entidade ou instituição.
§ 2º - Os CRAS organizar-se-ão segundo a divisão territorial das Secretarias de
Administração Regional Municipal.
No que se refere à representação das entidades de assistência social no CMAS
BH, verifica-se a presença de um conjunto heterogêneo e fragmentado de instituições e
organizações.
A representação do estado no CMAS BH, tentou reunir órgãos ligados à gestão
da assistência social. Sobre suas ações, percebe-se uma grande necessidade de ampliar a
discussão acerca da participação e do controle social junto a este Conselho, uma vez que
se instituiu um novo modelo de política de assistência social no país que se concretiza
com o Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
Quanto à sua organização e competência de seus órgãos, o CMAS BH é
composto por um Plenário, uma Diretoria Executiva e uma Secretaria Executiva.
Por meio do SUAS, a política de assistência social assegura a primazia e a
precedência da regulação estatal sobre essa atividade pública, cuja dinâmica
democrática do controle social prevê a participação da população e da sociedade na
formulação e controle das ações, bem como o comando único das ações em cada esfera
de governo (NOBSUAS/2005).
A análise realizada nessa pesquisa tomará como objeto de estudo as Atas das
Plenárias (ordinárias e extraordinárias) ocorridas no exercício de 2009, bem como a
28
análise da legislação pertinente neste período, perfazendo um total de 13 (treze) atas e
as respectivas Resoluções, sendo que estas últimas somam 49 (quarenta e nove). Tem
como objetivo verificar as ações voltadas ao controle social pautadas em Plenária.
Sendo assim, a abordagem metodológica utilizada teve caráter qualitativo, baseando-se
em estudo bibliográfico e pesquisa documental com informações consultadas em base
de dados do CMAS BH.
Nesta perspectiva, alguns pontos serão observados no intuito de: apresentar uma
reflexão acerca da concepção de controle social existente no CMAS de Belo Horizonte,
remetendo-a ao modelo implantado pelo SUAS; verificar a regulamentação existente no
âmbito do controle social; proceder análise da capacidade que o CMAS BH detêm no
processo de acompanhamento das ações executadas pela entidades prestadoras de
serviços socioassistenciais, bem como seu grau de autonomia na formulação, execução
e fiscalização desta política; proceder análise da metodologia utilizada pelo CMAS BH
quanto à verificação da execução dos serviços prestados pela Rede Socioassistencial
pública e privada, a fim de emitir parecer anual acerca do Plano de Ação e da prestação
de contas dos recursos próprios, estaduais (se for o caso) e federais.
4.1 – Apresentação dos Resultados
As 13 (treze) atas analisadas
contemplam o período de março de 2009 a
dezembro de 2009, conforme tabela a seguir:
Atas das Plenárias em ordem cronológica
Data
Ata da Plenária Ordinária, nº 124
11 /03/2009
Ata da Plenária Ordinária, nº 125
08/04/2009
Ata da Plenária Extraordinária nª 24
16/04/2009
Ata da Plenária Ordinária, nº 126
13/05/2009
Ata da Plenária Ordinária, nº 127
10/06/ 2009
Ata da Plenária Ordinária, nº 128
08/07/ 2009
Ata da Plenária Extraordinária nº 26
28/08/2009
29
Ata da Plenária Ordinária, nº 129
12/08/2009
Ata da Plenária Ordinária nº 130ª
09/09/2009
Ata da Plenária Extraordinária nº 27
17/09/2009
Ata da Plenária Ordinária nº 131
21/10/2009
Ata da Plenária Ordinária nº 133
09/12/2009
Ata da Plenária Extraordinária nº 28
17/12/2009
Sobre a prestação de contas e o Plano de Ação da assistência social - aprovados
pelo CMAS por estarem em conformidade com as diretrizes nacionais - destacamos um
movimento de efetivação do controle social por meio dos instrumentos de planejamento
das ações continuadas desta politica, que de forma clara e transparente, os gestores
apresentaram os gastos dos recursos da proteção social básica e proteção social especial
no âmbito do SUAS, bem como o público atendido.
Percebe-se, quanto a inscrição das entidades no CMAS, que as ações e
atividades deste Conselho estiveram, na maioria das vezes, voltadas para a questão
normativa e cartorial, principalmente no tocante à mera inscrição das entidades. O
controle social sobre as ações das entidades de assistência social, requer atenção no
intuito de garantir o acesso gratuito do usuário aos serviços, programas, projetos,
benefícios e à defesa e garantia de direitos, previstos na PNAS/2004, sendo vedada a
cobrança de qualquer espécie. As entidades de assistência social devem ainda possuir
finalidade pública e transparência nas suas ações, comprovadas por meio de
apresentação de planos de trabalho, relatórios ou balanço social de suas atividades ao
CMAS e aplicar suas rendas, seus recursos e eventual resultado operacional
integralmente no território e na manutenção e no desenvolvimento de seus objetivos
institucionais.
Sobre a política de assistência social a pauta se baseou na gestão do SUAS, no
âmbito da proteção social básica e proteção social especial, seus instrumentos de gestão,
sobre controle social, representação externa, avanços e desafios do SUAS.
30
Pôde-se constatar que o Conselho esteve atento ao planejamento do órgão gestor
da assistência social sobre a implantação do equipamento público CRAS no município,
inclusive sobre os critérios de escolha das áreas consideradas vulneráveis.
No que tange aos desafios do SUAS, cabe salientar a Lei nº 12.101, de 27 de novembro
de 2009, que dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social.
Após regulamentação da Lei 12.101/2009, percebe-se que grande parcela dos
conselheiros do CMAS demonstraram preocupação em compreender o papel deste
conselho, principalmente no tocante à inscrição e fiscalização das entidades e
organizações que prestam serviços socioassistenciais. Uma questão relevante tratada na
lei é sobre a comprovação do vínculo da entidade à rede socioassistencial privada no
âmbito do SUAS, como condição suficiente para a concessão da certificação como
Entidade Beneficente de Assistência Social pelo Conselho Nacional de Assistência
Social - CNAS. Para tal vinculação à rede socioassistencial, a entidade deverá: ser
constituída conforme art. 3º da LOAS9; estar inscrita no CMAS e constar no
CADSUAS, sistema que comporta todas as informações cadastrais de prefeituras, órgão
gestor da assistência social, fundo e conselho municipal de assistência social, além de
entidades que prestam serviços socioassistenciais.
Nesse contexto, o CNAS deixa de
ter papel de gestão (cartorial), no entanto continua a executar o de controle social sobre
os atos do governo, inclusive sobre o processo de certificação.
Na mesma linha de avanços e desafios do SUAS, aparece o Decreto 6.308/2007,
que, além de definir o que são entidades de assistência social, trata também da inscrição
dos programas e projetos executados pelas entidades e que o CMAS terá
responsabilidade em fiscalizar a execução destes.
Este trabalho apresenta a seguir um resumo das Atas das Plenárias do CMAS
BH, no exercício de 2009, como forma de ilustrar em detalhe as atividades do Conselho,
a evidência dos temas acima descritos e a verificação do efetivo controle social.
Partindo de uma análise em ordem cronológica, a Ata da Plenária Ordinária, nº
124, de 11 de março de 2009, discutiu e avaliou a inscrição de Entidades de Assistência
Social no CMAS BH10 , e trata ainda da Prestação de Contas dos Recursos da
Assistência Social do FMAS do ano de 2008; do processo de implantação de 6 (seis)
Centros de Referência de Assistência Social - CRAS, considerando a aprovação pela
9
O Art. 3º da lei 8.742/93 - LOAS dispõe que as entidades e organizações de assistência social são
aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por
esta lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos.
10
Essa deliberação corresponde às Resoluções CMAS nº 02/2009 a 011/2009.
31
Câmara Municipal de Belo Horizonte em dezembro de 2008, e os demais já previstos
para 2008, 2009 e 2010;
e discute e institui a Comissão Organizadora da VIII
Conferência Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte, prevista para o
exercício de 2009. No que se refere a implantação do equipamento CRAS no município,
o Vereador convidado Arnaldo Godoy, ressaltam a importância da mobilização do
conselho para que a implantação dos CRAS ocorram prioritariamente nos territórios
mais vulneráveis da cidade. Nesse sentido, a representante da SMAAS, Shirley Jacimar
Pires, apresentou os indicadores para a escolha das áreas dos CRAS, no âmbito do
Programa BH Cidadania. Pontuou que são considerados os seguintes indicadores
sociais: Indice de Qualidade de Vida Urbana – IQVU e Índice de Vulnerabilidade
Social – IVS (Mapa da Exclusão Social); Índice de Vulnerabilidade à Saúde: índices de
alto e baixo risco da Saúde; condições urbanas: áreas com planejamento de intervenções
estruturais urbanas cronologicamente compatíveis com a implantação do Programa
BHC (OP, Vila Viva, Habitar Brasil); áreas com características urbanas definitivas; e
áreas com existência de espaços físicos adequados às intervenções do Programa BH
Cidadania. A usuária da região nordeste, Edvalda de Souza Modesto, destaca que a
implantação do CRAS em sua região foi deliberada em Conferência, com participação
de aproximadamente mil pessoas e questionou o por que do não cumprimento desta
deliberação. A SMAAS se prontificou a posteriormente esclarecer sobre o assunto.
A pauta referente a Prestação de Contas dos Recursos da Assistência Social do
FMAS do ano de 2008, foi encaminhada para a plenária seguinte.
A Ata da Plenária Ordinária, nº 125, de oito de abril de 2009, discutiu a
organização da VIII Conferência Municipal de Assistência Social em Belo Horizonte;
discutiu e avaliou a proposta do equipamento CREAS – Centro de Referência
Especializado da Assistência Social, cuja implantação está sendo prevista nas
Regionais; discutiu e avaliou a Prestação de Contas dos Recursos da Assistência Social
do FMAS do ano de 2008; e discutiu e avaliou a inscrição de Entidades de Assistência
Social no CMAS BH.
No tocante à VIII Conferência Municipal de Assistência Social, cujo tema foi a
Participação Popular e o Controle Social no SUAS, o representante da SMAAS, Mário
Moreira ressaltou que no primeiro momento da Conferência Municipal seriam avaliados
as deliberações da VII Conferência Municipal de Assistência Social e o que foi
realizado para além destas deliberações. Num segundo momento, os trabalhos
ocorreram com o intuito de sensibilizar, identificar e levantar junto aos usuários quais
32
os entraves que dificultaram sua participação nos Conselhos. Mário destacou ainda as
questões a serem trabalhadas segundo orientações do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate a Fome – MDS e CNAS a respeito da participação popular, além do
exercício do controle social no âmbito do SUAS:
I-
avaliação da dinâmica de efetivação dos (10) Dez Direitos
Socioassistenciais aprovados na IV Conferência Nacional de
Assistência Social, definindo estratégias de fortalecimento da
participação popular;
II-
discussão e avaliação da participação popular e do controle social em
relação ao orçamento e ao co-financiamento para a implementação do
Plano Decenal da Assistência Social nos três níveis de governo;
III-
debate sobre a atuação do trabalhador da assistência social na
perspectiva da articulação do protagonismo dos usuários na
implementação do SUAS e no fortalecimento do controle social;
IV-
discussão da gestão, instrumentos e processos de trabalho no âmbito
do SUAS na perspectiva dos direitos dos trabalhadores;
V-
sobre a representatividade, composição, dinâmica e processo de
escolha dos membros dos Conselhos de Assistência Social, visando a
democratização e efetivação do controle social e da participação
popular;
VI-
da
atuação
das
entidades
de
Assistência
Social,
sua
co-
responsabilidade no âmbito do SUAS na execução da política e na
perspectiva do fortalecimento do controle social em todos os níveis, da
participação popular e da democratização de sua gestão interna;
VII-
conhecer e debater experiências de implementação do SUAS, que
envolvam a participação popular e o controle social.
Na seqüência, sobre a inscrição das entidades, foi apresentado pela conselheira
Mary Cristina as entidades que tiveram sua inscrição deferida. Quanto à apresentação
pela SMAAS sobre o equipamento público CREAS, foi esclarecido pela conselheira
Débora Akerman, que o mesmo tem como proposta o reordenamento dos serviços de
forma descentralizada, com objetivo de superar a fragmentação e sobreposição das
ações, dentre outros aspectos, unificar os serviços da proteção social especial de média
complexidade: Serviço de Orientação Sociofamiliar - SOSF, Programa de
Enfrentamento ao Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, Programa de
33
Erradicação do Trabalho Infantil - PETI, Serviço de Abordagem de Rua, Serviço de
atendimento a medidas socieducativas de Prestação de Serviço a Comunidade - PSC, e
Liberdade Assistida -LA.
A Ata da Plenária Extraordinária nº 24ª, de dezesseis de abril de 2009, que
corresponde às Resoluções CMAS nº 18, 19 e 21/2009, trata da seguinte matéria: a
aprovação do Plano de Ação, referente ao exercício de 2009, da SMAAS e da prestação
de contas, referente ao exercício de 2008, do Fundo Municipal de Assistência Social –
FMAS.
Referida Ata nomeia a representante da SMAAS, Ana Paula Simões Hilário para
proceder aos esclarecimentos e orientações acerca do Plano de Ação/2009. Foram
apresentados o planejamento para execução da Proteção Social Básica e da Proteção
Social Especial, uma vez que as metas de atendimento aumentaram significativamente.
No tocante à prestação de contas dos recursos financeiros, o sr. Roberto César,
Gerente Administrativo Financeiro da SMAAS, apresentou os gastos executados pelo
FMAS no exercício de 2008. Houve ainda apresentação dos recursos do exercício de
2007, reprogramados para utilização em 2008 e possivelemente em 2009 e aplicação
destes nas ações da proteção social básica. Na sequência, Domingos Sávio, secretário
executivo do CMAS, apresentou o parecer favorável da Comissão de Financiamento do
conselho em relação ao Plano de Ação 2009 e aos recursos empenhados, orçados e
pagos pelo FMAS em 2008.
No que tange à definição de padrões da qualidade de atendimento ao público e
estabelecimento de critérios para o repasse de recursos no âmbito do SUAS, o relatório
da Comissão de Avaliação do CMAS, em seu parecer, propôs: discutir e estruturar fluxo
de atendimento à pessoa idosa, elaborando proposta de articulação entre CMAS,
SMAAS, Conselho Municipal do Idoso e outros Conselhos; discutir e avaliar o Serviço
de Socialização Infanto- Juvenil de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos, tendo em vista as
dificuldades no conveniamento com entidades para atendimento a este público em Belo
Horizonte, além da necessidade de se avaliar o Sistema de Educação Integral no
município.
Não obstante constatação pelo CMAS do empenho de recursos para execução da
política de assistência social no exercício de 2008 chegar a 93%, constata-se que não há
uma verificação por este CMAS in loco da qualidade dos serviços públicos prestados
pela rede socioassistencial.
34
A Ata da Plenária Ordinária, nº 126, de treze de maio de 2009, deu continuidade
a pauta da plenária anterior sobre a organização da VIII Conferência Municipal de
Assistência Social, mais especificamente sobre as pré – conferências regionais.
A Ata da Plenária Ordinária, nº 127, de dez de junho de 2009, apresentou o
Demonstrativo Sintético Anual de Execução Físico e Financeiro, referente ao exercício
de 2008, instrumento de gestão dos recursos do Sistema Único da Assistência Social –
SUAS e que o prazo para sua aprovação seria até o dia 15/06/2009. Nesse sentido, a
conselheira Ana Paula Simões apresentou os pisos que compõem a proteção social
básica e proteção social especial para que o Demonstrativo fosse apreciado e aprovado
pelo conselho de acordo com as orientações do governo federal.
Em seguida foi apresentado a relação das entidades de educação que teriam as
inscrições deferidas e que seria constiuído um Grupo de Trabalho que aprofundaria a
discussão acerca da transição da inscrição destas entidades no conselho municipal de
educação, a partir dos dispositivos da Lei 12.101/2009.
A Ata da Plenária Ordinária, nº 128, de oito de julho de 2009, apresentou a
Proposta de Resolução que se refere ao processo de inscrição de Entidades de
Assistência Social no CMAS BH; discutiu e avaliou o projeto do Ministério do MDS
para financiamento dos CREAS; e deu continuidade sobre os assuntos da organização
da VIII Conferência Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte.
A Ata da Plenária Extraordinária nº 26, de vinte e oito de agosto de 2009,
correspondente à Resolução CMAS nº 46/2009, tratou do Plano Plurianual de Ação
Governamental 2010/2013 – PPAG da SMAAS.
Pressupondo a garantia e o reconhecimento da importância do debate público
para o processo democrático, foi apresentado aos conselheiros o conteúdo do referido
PPAG pela conselheira Mary Cristina Xavier. O PPAG é um instrumento de
planejamento estratégico de médio prazo, que explicita diretrizes, objetivos, ações,
programas e metas a serem atingidas pelo governo. Seu período corresponde a 4
(quatro) anos, sendo os 3 (três) últimos do governo atual e o primeiro, 1 (um) ano da
gestão seguinte. Tem como objetivo: definir metas e prioridades do governo; organizar
as ações em programas, voltados para a oferta de bens e serviços que atendam
demandas da sociedade; nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais; e
permitir o gerenciamento das ações, atribuindo responsabilidade por seu monitoramento
e resultados. Posto isso, a Comissão de Financiamento e a Comissão de Política do
CMAS, emitiram parecer favorável à aprovação do PPAG 2010/2013 da SMAAS.
35
A Ata da Plenária Ordinária, nº 129, de doze de agosto de 2009, correspondente
a Resolução CMAS n 43/2009, discutiu sobre a inscrição de Entidades de Assistência
Social no CMAS BH e as regras de transição para resolução CMAS nº 027/09 que trata
da inscrição das entidades de Assistência Social; apresentou o Programa Pro Jovem; e
discutiu sobre a realização da VIII Conferência Municipal de Assistência Social de Belo
Horizonte.
A assessora jurídica do CMAS, Daniela Nogueira, apresentou a minuta de
resolução que define as regras de transição para a exigibilidade dos requisitos previstos
no artigo 1º da resolução 027/09 do CMAS. Tal normativa, concede o prazo de 120
(cento e vinte dias) para que as entidades adéqüem seu Estatuto Social sem prejuízo da
tramitação do processo de inscrição/renovação de inscrição no Conselho. Na seqüência,
a conselheira Jaqueline Matias fez a leitura das entidades de assistência social e
educação que tiveram seu processo de inscrição deferido no conselho.
Em seguida, a presidente do conselho, Ana Paula Simões, apresentou o segundo
ponto de pauta: o Programa Pro Jovem Adolescente e convidou a representante da
SMAAS, Raquel, Gerente de Proteção Social Básica, para apresentá-lo. Raquel
contextualizou as diretrizes e metodologia deste Programa, esclarecendo que o Pro
Jovem Adolescente é uma modalidade do Programa Nacional de Inclusão de Jovens
(Pro Jovem) voltado, exclusivamente, para jovens de 15 (quinze) a 17 (dezesset) anos,
pertencentes a famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família (PBF); egressos de
medida socioeducativa de internação ou em cumprimento de outras medidas
socioeducativas em meio aberto; em cumprimento ou egressos de medida de proteção;
egressos do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI); e egressos ou
vinculados a programas de combate ao abuso e à exploração sexual.
O último ponto de pauta desta plenária tratou da realização da VIII Conferência
Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte, destacando os pontos discutidos na
reunião com a Comissão Organizadora da VIII Conferência, que avaliou os avanços
conquistados tais como: apoio do grupo técnico da SMAAS; metodologia adotada para
mobilização, (desde as reuniões das Comissões Locais, Ampliadas, Pré-Conferências,
Capacitação de Delegados, Conferência), metodologia adotada, eixos temáticos, e
condução da Plenária Final.
A Ata da 130ª Plenária Ordinária do CMAS, datada de nove de setembro de
2009, tratou sobre inscrição das Organização da Sociedade Civil de Interesse Público OSCIP no CMAS; eleição dos Delegados para Conferência Estadual de Assistência
36
Social; proposta de Capacitação de Conselheiros; inscrição de Entidades no CMAS BH;
e cadastramento de Conselheiros no Sistema de Cadastro do SUAS - CADSUAS.
Sobre a inscrição das OSCIP’s no CMAS, a assessora jurídica do CMAS,
Daniela Nogueira, esclareu que após estudo jurídico sobre a matéria, contatou-se que
não existe impedimento legal para inscrição de OSCIP no CMAS, desde que as mesmas
apresentem os requisitos necessários para certificação conforme resolução CMAS n.º
27/2009. Quanto a eleição de delegados para a Conferência Estadual de Assistência
Social, o município de Belo Horizonte teve direito a 06 (seis) representantes
governamentais, preferencialmente 04 (quatro) do órgão gestor e 02 (dois) de outras
secretarias; e 06 (seis) representantes da sociedade civil, sendo 04 (quatro)
representantes dos usuários; 01 (um) representação de entidade defesa direitos e ou
prestadora de serviços; e 01 (um) de trabalhador da área. Na seqüência, a conselheira
Mary Cristina apresentou a proposta de capacitação para os Conselheiros, dividida em
três módulos. O primeiro módulo abordaria o histório, funcionamento, composição,
competências, estrutura e organizacional do CMAS, bem como direitos e deveres dos
Conselheiros e ainda o funcionamento dos Conselhos Regionais e Comissões Locais de
Assistência Social. Essa capacitação foi executada pela secretaria executiva do CMAS
com o apoio da SMAAS.11
A conselheira Fúlvia apresentou a relação de entidades com processo de
inscrição a ser deferido pelo conselho e em seguida foi repassado aos membros do
CMAS a relação de entidades com processo indeferido. Em seguifa foi apresentado e
informado sobre o cadastramento de Conselheiros no Sistema de Cadastro do SUAS CADSUAS, a partir de uma demanda do MDS. Dessa forma, foi encaminhado aos
conselheiros, formulário e documento esclarecendo o objetivo do preenchimento do
instrumental, e que os dados seriam disponibilizados para o CADSUAS.
A Ata da Plenária Extraordinária nº 27, de dezesseis de setembro de 2009,
refere-se à prestação de contas do FMAS sobre o período de janeiro a agosto de 2009.
Assim sendo, o conselheiro Marcelo Emediato procedeu à leitura do parecer da
Comissão de Financiamento, esclarecendo que o olhar da Comissão sobre referida
matéria caracterizou-se por observar prioritariamente a proporcionalidade entre recurso
empenhado, recurso orçado e recurso pago, na perspectiva de que uma possível
11
O CNAS e o MDS vêm desde 2003, apoiando tecnicamente os conselhos quanto a capacitação aos
conselheiros governamentais e da sociedade civil, constituindo expressão da vontade política para além
do cumprimento de suas atribuições legais.
37
discrepância não comprometesse, ao fim do exercício, a porcentagem de 90% de
execução exigida por este Conselho na análise da Prestação de Contas anual. Nesse
sentido, foi emitido indicativo de parecer favorável pela Comissão de Financiamento do
CMAS. Na seqüência, o representante da SMAAS, Roberto César de Assis Fonseca
apresentou o detalhamento da Prestação de Contas do FMAS no referido período.
A Ata da Plenária Ordinária nº 131, de vinte e um de outubro de 2009,
correspondente as Resoluções CMAS nº 59/2009 a nº 61/2009, tratou sobre as
Mensagens e Comunicados da SMAAS; proposta de utilização do Saldo Reprogramável
do ano de 2008; relação do Programa de Socialização Infanto Juvenil e Escola
Integrada, bem como a transição do Programa de Socialização Infanto Juvenil para a
Educação; inscrição de entidades de assistência social, educação e saúde no CMAS
BH.
No tocante às Mensagens e Comunicados da SMAAS, a Mensagem de Abertura
tratou do processo público de escolha de entidade para cobertura de 15 (quinze) novas
vagas em unidade de acolhimento institucional (abrigo) para crianças e adolescentes na
forma descrita na Proposta da SMAAS de nº. 19/2009. A presidente do conselho
proferiu a leitura dos outros comunicados da SMAAS, aprovados pela Comisão de
Financiamento do conselho. Dando seqüência, foi apresentada a relação de entidades
que teriam sua inscrição deferida ou indeferida.
Sobre o saldo reprogramável, a representante da SMAAS, Eliane Quaresma, fez
a apresentação da proposta de utilização do saldo reprogramável, do exercício de 2008,
em ações continuadas da assistência social. Alguns conselheiros questionaram a
execução deste saldo, sugerindo sua aplicação em capacitação de equipe dos CRAS.
Ficou pactuado ainda na plenária, que esta pauta seria tratada em plenária
extraordinária.
Sobre a Ata da Plenária Ordinária nº 133, de nove de dezembro de 2009,
destaca-se a apresentação, pela Secretária Adjunta de Assistência Social de Belo
Horizonte, Elizabeth Leitão, sobre execução do SUAS.
No que se refere as ações intersetoriais, na perspectiva do controle social,
informou a realização das Conferências Municipais da Assistência Social e dos Direitos
da Criança e do Adolescente; a realização do processo de escolha dos Conselheiros
Tutelares – Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente - CMDCA; a
criação na estrutura da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte da Gerência de
Acompanhamento de Colegiados, objetivando o acompanhamento dos Conselhos de
38
Políticas. No que tange à representação externa, destacou a participação na Comissão
Intergestores Tripartite - CIT, Comissão Intergestores Bipartite - CIB; Colegiado dos
Gestores Municipais de Assistência Social de Minas Gerais – COGEMAS ; Conferência
Nacional de Assistência Social; Seminário Preparatório para a I Conferência Mundial
sobre Sistemas de Seguridade Social.
Sobre os desafios elencados pela Secretaria, destaca-se: a reestruturação física e
dos processos de trabalho nos Conselhos; qualificação dos processos de monitoramento
e acompanhamento dos serviços; implantação do vínculo SUAS; consolidação do
Sistema Municipal de Assistência Social integrando, regulando e definindo fluxos dos
serviços socioassistenciais; concluir a implantação do Sistema de Informações
Gerenciais das Políticas Sociais - SIGPS, integrando os serviços de execução direta e
indireta; garantir a legislação municipal e regulação do SUAS BH; aumentar aporte de
recursos para financiamento das ações; aperfeiçoar a relação com as entidades que
compõem a rede socioassistencial; e ampliar o quadro de trabalhadores efetivos nos
serviços. Após a fala da Secretária, foi aberto debate e o conselheiro Antônio João
questionou a localização do CRAS na região centro-sul, especificamente na Vila
Fátima, devido à dificuldade de acesso para o usuário.
A conselheira Maria Aparecida Mendes propôs que a SMAAS articule o
aperfeiçoamento da interlocução entre o usuário, órgão gestor e as entidades.
Assim sendo, a Secretária finalizou sua apresentação destacando os principais
avanços do SUAS BH no exercício de 2009.
Ainda sobre a Ata 133/2009, foi apresentado pela conselheira Eloisa, as
Mensagens e Comunicados da SMAAS, e análise da Comissão de Financiamento acerca
destes. Finalizando, foi apresentado a relação de entidades de assistência social,
educação e saúde com processo de inscrição deferido ou indeferido, além de entidades
que pleiteavam renovação de inscrição.
A Ata da Plenária Extraordinária nº 28, de dezessete de dezembro de 2009,
tratou da discussão acerca da Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, que dispõe
sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social.12 Dessa forma, a
assessora jurídica do conselho, Daniela Nogueira, contextualizou todo o processo de
12
Entidade portadora do Certificado emitido pelo CNAS passa a ter condições para requerer benefícios
concedidos pelo Poder Público Federal, dentro de sua área de atuação. Em especial, destaca-se a isenção
da quota patronal junto a Receita Federal do Brasil - SRFB.
39
inscrição das entidades de saúde e educação no CMAS BH, se reportando à legislação
afeta.
A presidente do CMAS, Ana Paula Simões, enfatizou esse momento de
transição, e reforçou a necessidade de uma a interlocução com os parceiros da educação
e saúde, uma vez que referida lei, divide a responsabilidade sobre inscrição de entidades
com o Ministério da Saúde e Ministério da Educação. Informou ainda que o CMAS
emitiu ofício à Procuradoria Geral do Município – PGM e ao Conselho Nacional de
Assistência Social – CNAS, solicitando esclarecimentos sobre a lei e para os conselhos
de saúde e educação do município, convidando-os à fomentar mais a discussão e
responsabilidades afetas a cada pasta.
Domingos Sávio, secretário executivo do conselho, apresentou os Comunicados
enviados pela SMAAS de nº 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14 e 15, esclarecendo que o
conteúdo dos mesmos foram discutidos e suficientemente entendidos pelos membros da
Comissão de Financiamento.
A coordenadora da Comissão de Financiamento, Renilde Nassar, esclareceu
sobre o Projeto do MDS para financiamento do CREAS, de modo que a comissão de
financiamento analisou a proposta de convênio para aquisição de material permanente e
equipamento para o Centro de Referência da Criança e Adolescentes, que significa a
aquisição de computadores e impressoras com vistas à inclusão digital de 50 (cinqüenta)
crianças e adolescentes atendidos diariamente no referido Centro. Em seguida, a
conselheira Jaqueline Matias apresentou a relação de entidades de assitência social e
saúde que tiveram o processo de inscrição deferido ou indeferido pelo conselho. 13
5- Considerações Finais
Após ter sido realizado nesse trabalho toda a trajetória acerca do controle social
como processo político, no âmbito do CMAS BH, conclui-se que os atores da sociedade
civil estão munidos de prerrogativas para intervir propositivamente na agenda do governo.
13
Sobre a escolha das entidades que iriam compor a rede socioassistencial, ou seriam desligadas desta,
percebe-se, no tocante à inscrição das mesmas no CMAS, que o conselho exerce ainda somente sua
função cartorial, uma vez que a partir de 2009, com a legislação acima referendada, é que o mesmo
anuncia a importância de um controle social mais efetivo.
40
Os conselhos e as organizações credenciadas para atuar na área da assistência social
estão investidos de atribuições e competências legais para definir as prioridades políticas que
deverão nortear os compromissos governamentais no âmbito das três esferas de governo.
Contudo, os limites a que os Conselhos de Assistência Social estão expostos - o
poder de controle dos governos sobre a agenda política e a produção das políticas
públicas, os riscos de burocratização, cooptação e rotinização do seu funcionamento –
confirmam o desafio para o exercício do controle social.
Não existe controle social quando os Conselhos Municipais de Assistência
Social - CMAS cumprem somente suas funções básicas de meros órgãos
normatizadores. O equívoco é sobre a concepção da função deste órgão somente como
normativa, no sentido de regulamentar as ações do Conselho, perdendo de vista o
acompanhamento das ações da rede socioassistencial pelo poder público e pelas
entidades privadas de assistência social.
No tocante aos pontos analisados neste trabalho, foi possível elaborar reflexão
acerca da concepção de controle social existente no CMAS de Belo Horizonte,
remetendo-a ao modelo implantado pelo SUAS. Verificou-se ainda que não há
regulamentação existente no âmbito do controle social, no entanto esforços foram
empregados para cumprimento das diretrizes nacionais que orientam os Conselhos
quanto à fiscalização e normatização de suas ações, inscrição e procedimentos para
cumprimento do controle social no âmbito do SUAS, uma vez que as recentes
normatizações do governo federal orientarão este CMAS nesse sentido. Quanto a
capacidade que o CMAS BH detêm no processo de acompanhamento das ações
executadas pela entidades prestadoras de serviços socioassistenciais, pode-se dizer que é
inexistente, contudo seu grau de autonomia na fiscalização da política pública se
restringe à verificação da execução dos serviços prestados pela Rede Socioassistencial
pública, a fim de emitir parecer anual acerca do Plano de Ação e da prestação de contas
dos recursos financeiros próprios, estaduais (se for o caso) e federais.
A análise das atas permitiram observar que o tema mais recorrente durante as
plenárias foi sobre a inscrição das entidades no CMAS, uma vez que consta em 9 (nove)
das 13 (treze) atas analisadas. Sobre a prestação de contas dos recursos da assistência
social, foi tratado em 5 (cinco) reuniões durante o exercício de 2009. A realização da
Conferência Municipal de Assistência Social mobilizou o conselho na sua organização,
uma vez que foi assunto para 4 (quatro) plenárias. Sobre a política de assistência social
- no que tange ao planejamento, gestão, controle social, plano de ação, organização da
41
proteção social básica e da proteção social especial no âmbito do SUAS - as discussões
foram mais esparsas, de modo que estes assuntos foram pautados em 7 (sete) reuniões
das 13 (treze) ocorridas no exercício de 2009.
Pôde-se perceber a importância de se repensar e investir no trabalho de base com
os usuários nos territórios onde estão instalados os equipamentos públicos CRAS e
CREAS e onde são prestados os serviços socioassistenciais junto à população em
situação de vulnerabilidade social. O protagonismo da população precisa ser estimulado
por meio de processo pedagógico de experimentação de relações democráticas e
participativas junto aos grupos de usuários dos serviços, programas, projetos e
benefícios da assistência social, nas comissões de bairro, nos conselhos locais, nos
fóruns e articulações com os diversos movimentos populares.
Faz-se necessârio também aprofundar a articulação entre os múltiplos conselhos
setoriais (saúde, educação, habitação, trabalho) e de desfesa e garantia de direitos em
funcionamento nas diferentes políticas públicas, sendo aqueles transversais a várias
áreas, como dos segmentos: criança e adolescência, idosos, juventude, pessoas com
deficiência; além da relação interconselhos no próprio campo específico da política de
assistência social, nas três esferas de governo.
Urgente se faz ainda redefinir o papel dos conselhos, em todo território nacional,
quanto ao modelo construído, até a atualidade, de exercício do controle social
principalmente quanto à verificação da qualidade dos serviços públicos prestados pelas
entidades privadas, uma vez que a Lei 12.101/2009 regulamenta tais procedimentos.
Importante se faz desconstruir o modelo predominante acerca da prestação de serviços
socioassistenciais sob o viés assistencialista e como atividade auxiliar ao Poder
Executivo.
42
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