GT11: Movimentos Sociais, participação cidadã e políticas

GT11: Movimentos Sociais, participação cidadã e políticas públicas.
O CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Ana Cristina de Lima Santos
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social/PPGSS
Universidade Federal da Paraíba/UFPB
[email protected]
Bernadete de Lourdes Figuerêdo de Almeida
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social/ PPGSS
Universidade Federal da Paraíba/UFPB
[email protected]
Resumo
Este trabalho originou-se de um estudo bibliográfico para construção da monografia do Curso
de Especialização em Gestão Pública Municipal, da Universidade Estadual da Paraíba
(UEPB) no ano de 2014. Tem como objeto de investigação o controle social, entendido como
categoria primordial nos processos democráticos, sobre a Política de Assistência Social desde
a Constituição Federal de 1988. O objetivo do estudo é analisar o processo de controle social
nessa referida política a partir do Conselho Municipal de João Pessoa (CMAS/JP). Para tanto,
foi realizado uma pesquisa bibliográfica e documental, utilizando-se fontes secundárias como
os relatórios de atividades do CMAS/JP e atas de reuniões do colegiado. O trabalho está
organizado em quatro itens, todos considerando como marco legal, político e histórico a
Constituição Cidadã. No primeiro aborda-se como se deu o novo processo de relação entre o
Estado e a sociedade civil, no trato das políticas sociais. O segundo trata do controle social na
Política de Assistência Social, focando a análise nos Conselhos de Assistência Social,
entendendo que a efetiva fiscalização das ações, depende da dimensão ético política no
exercício dos conselheiros enquanto agentes públicos, como também a participação dos
cidadãos enquanto sujeitos de sua história. Aponta a importância dos conselhos, sem negar a
contradição desse espaço, dentro de um sistema capitalista. O terceiro e quarto item tratam
respectivamente sobre o papel dos Conselhos e as limitações do Conselho de Assistência
Social de João Pessoa em efetivar o controle social. Por fim, se teceu as considerações finais,
onde destaca-se a necessidade constante de estudos nessa área, tendo em vista o aspecto
recente desse instrumento de controle social, como também aponta-se o desafio de
mobilização da sociedade, afim de fortalecer os movimentos sociais e outras formas de
participação e controle social, já que os conselhos não são os únicos condutos de participação
social.
Palavras-chave: Política Social. Controle Social. Conselho de Assistência Social.
1
Introdução
Com a Constituição de 1988, as políticas públicas, em especial as políticas sociais,
foram fortalecidas por um projeto democrático de ampliação de direitos sociais. No âmbito
da proteção social, reconheceu a Política de Assistência Social, enquanto direito do cidadão e
dever do Estado, de modo que passou a incorporar, ao lado da previdência e da saúde, a
Seguridade Social. A Constituição teve papel fundamental na afirmação dos direitos sociais,
destacando que os problemas de ordem social são de responsabilidade pública e devem ser
garantidos por lei. Para tanto, outros marcos legais foram regulamentados, como a Lei
Orgânica de Assistência Social (LOAS), que prevê: “II- participação da população, por meio
de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos
os níveis” (BRASIL, Presidência da República. 1993, p.11). Além de aparatos operacionais
como a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e as regulamentações correlatas,
como a implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e da Norma
Operacional Básica (NOB, 2005 e 2012).
Desta forma, os Conselhos são espaços legítimos de participação social, são
inovadores no trato da gestão das políticas públicas por serem democráticos - ao menos no
ponto de vista legal - “Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e
do governo, pela natureza deliberativa de suas funções e como mecanismo de controle social
sobre as ações estatais [...]” (RAICHELIS, 2000, p. 6).
Atendendo as normativas legais, a Prefeitura Municipal de João Pessoa criou o
Conselho no ano de 1996. Através de um estudo bibliográfico e documental buscou-se
identificar como ocorre o controle social no CMAS/JP, a partir da caracterização desse espaço
e reflexões de categorias centrais, como Estado, sociedade civil, políticas sociais e controle
social, para entender a dinâmica desse espaço de formulação e avaliação da Política de
Assistência Social no Município.
1. A relação entre Estado e sociedade civil
No final da década de 1970, a sociedade brasileira experimentou o surgimento de
ações coletivas mobilizadas pela sociedade civil na reivindicação em especial de direitos
sócio políticos. Os movimentos sociais ganharam força com o advento da Constituição de
1988, portanto, “A forma de organização das políticas públicas no Brasil democrático tem
2
relação direta com ações da sociedade civil durante o processo constituinte e na elaboração de
legislação complementar” (AVRITZER, [s.d.] p. 22).
A sociedade civil é formada por grupos que se dizem privados, relativamente
autônomos, mas que ofertam serviços públicos, disseminando também sua própria ideologia.
Segundo Gramsci a superestrutura é formada pela sociedade civil e sociedade politica, a
primeira com função de estabelecer o consenso e a segunda a coesão e ambas estão
interligadas (COUTINHO, 2012). Nesse entendimento, considera-se sociedade civil: “[...] o
cidadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou não institucionalizados,
suas redes e suas organizações” (BRASIL, Presidência da República, 2014, p.1).
Conforme Gohn (2011), os elementos centrais da esfera pública são os diversos
sujeitos relacionando entre si de forma solidária, superando assim a individualidade de ações.
Assim, a esfera pública torna-se parte “[...] do processo de democratização, pela via do
fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expresso fundamentalmente pela inscrição dos
interesses das maiorias nos processos de decisão política” (RAICHELIS 2011, p. 27).
Desta forma, a partir da década de 1980 sob um viés democrático, onde incorporou o
princípio da participação direta da sociedade, segue, portanto, um amplo conjunto de
mudanças políticas que reordenou o sistema político do País, enfatizando a descentralização e
a participação do cidadão tanto na formulação, quanto na execução das políticas públicas.
Essa inovação trouxe “[...] uma nova institucionalidade capaz de modificar o padrão de
gestão vigente e da introdução de práticas participativas na gestão pública [...]” (SALLES,
2009, p.74. Grifo do autor).
Nessa perspectiva, a Constituição de 1988 torna-se um marco legal no processo de
redemocratização da sociedade brasileira que vem regulamentar e garantir um sistema
democrático, participativo e descentralizado, consolidado em seu art. 1°. No Brasil há duas
modalidades de democracia que devem ser complementares: a participativa e a representativa.
Para Malmegrin (2009), a ideia de participação está inteiramente relacionada ao
conceito de cidadania, onde os cidadãos tornam-se responsáveis no aprimoramento dos
serviços públicos prestados através das políticas sociais.
Desta forma, se desenhou um
cenário onde o foco na “[...] participação popular abre caminho para o estabelecimento de um
novo espaço público, denominado público não estatal, no qual começaram a se desenvolver
os conselhos [...]” (MALMEGRIN, 2009, p. 95. Grifo do autor).
O termo participação é muito discutido e carrega significados completamente
diferentes em cada conjuntura. Considerara-se o conceito de Gohn, “[...] processo social
propriamente dito; trata-se das ações concretas engendradas nas lutas, movimentos e
3
organizações para realizar algum intento” (2011, p. 17). Quando se fala em participação, se
remete a nova gestão de governar, com base em princípios democráticos entre vários sujeitos
que fazem o Estado, entendido como uma forma social, “[...] produto da divisão social do
trabalho” (MANDEL, 1982, p. 333), que para o autor, tem função integradora, através dos
acordos, como a própria PNAS aponta, as alianças entre sociedade civil e Estado para
formação de consensos e para isto, elaboração de estratégias no jogo de forças (BRASIL,
MDS, 2004).
.
Nessa perspectiva, em 2014, foi criado o decreto 8.243, que institui a Política Nacional
de Participação Social, como também o Sistema Nacional de Participação Social, destaca-se
uma das suas diretrizes, “I - reconhecimento da participação social como direito do cidadão e
expressão de sua autonomia”. (BRASIL, Presidência da República, 2014, p. 2). Como um dos
seus objetivos busca “I - consolidar a participação social como método de governo”.
(BRASIL, Presidência da República, 2014, p. 2. Grifo nosso). Este documento recente revela
a necessidade de fortalecimento de ações que promovam a participação do cidadão.
Corroborando com a discussão, Behring e Boschetti (2008, p.178), apontam três sentidos para
a palavra participação:
a) a participação social promove transparência na deliberação e visibilidade
das ações, democratizando o sistema decisório; b) a participação social
permite maior expressão e visibilidade das demandas sociais, provocando
um avanço na promoção da igualdade e da equidade nas políticas públicas; e
c) a sociedade, por meio de inúmeros movimentos e formas de
associativismo, permeia as ações estatais na defesa e alargamento de
direitos, demanda ações e é capaz de executá-las no interesse público.
Todavia, para além de instrumentos legais, é necessário que o cidadão conscientize-se de
sua situação de classe e reivindique seus direitos como um grande grupo coletivo, em prol de
uma sociedade justa e igualitária.
A partir da reestruturação produtiva, com o aprofundamento da crise do capital, marcado
pela flexibilização da produção e globalização da economia, há uma redefinição da relação
entre Estado e sociedade, onde a implementação das políticas sociais adquire um novo
modelo de gestão pública, na tentativa de recuperar sua legitimidade, o Estado desenvolve
práticas de descentralização político-administrativa.
Nessa nova relação entre Estado e sociedade civil, as entidades não governamentais
tornam-se parceiras na implementação das políticas públicas, desta forma, a esfera estatal
associa-se a esfera não estatal para alcançar a efetividade, no atendimento aos reclames
4
sociais; para que isto aconteça, “[...] requer a organização da sociedade civil, sua estruturação
e capacitação para esse fim, de forma permanente, em múltiplos espaços públicos, antes e
durante a implementação das políticas [...]” (MALMEGRIN, 2009. p 97).
A articulação entre o público e privado, é o que denomina-se de público não estatal,
como exemplo, as entidades e organizações de assistência social, que a LOAS, as define
como “aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e
assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta lei, bem como as que atuam no
assessoramento, na defesa e garantia de seus direitos” (BRASIL, Presidência da República,
1993, p.2). Em se tratando do funcionamento das entidades que tem finalidade pública, em
seu art. 9º, dispõe que: “[...] depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de
Assistência Social ou no Conselho do Distrito Federal, conforme o caso” (BRASIL,
Presidência da República, 1993, p.7).
Diante de toda essa discussão, destaca-se como um dos eixos estruturantes do SUAS
o controle social, o qual será abordado no item a seguir.
2. O Controle Social na Política de Assistência Social
O SUAS constitui-se como um divisor de águas, em todo processo de ressignificação
da Assistência. “[...] materializa o conteúdo da LOAS, cumprindo no tempo histórico dessa
política as exigências para a realização dos objetivos e resultados esperados que devem
consagrar direitos de cidadania e inclusão social” (BRASIL, Presidência da República, 2004,
p. 23), pelo menos de forma legal, já que ainda encontram-se práticas clientelistas baseadas na
cultura do favor.
Desde a década de 1980 o sistema de controle social vem consolidando-se como um
mecanismo legítimo para elaboração e fiscalização das políticas sociais, neste trabalho em
especial, da Política de Assistência Social, é uma nova forma de conceber e gerir esta política,
a partir da cultura do direito. É um dos elementos constitutivos de uma esfera pública
ampliada e democrática, ou seja, constitui-se um instrumento próprio das sociedades
democráticas, que fomenta “[...] um ciclo decisório que envolve o parâmetro do direito, o
planejamento, o papel do gestor, o financiamento, o Ministério Público, a sociedade civil,
entre outras instâncias [...]” (BEHRING, 2001, p. 6). Inscreve-se dentro do processo de
democratização do Estado, nos quais os Conselhos caracterizam-se como espaço privilegiado
de controle social, que ver “[...] a participação dos cidadãos no exercício do poder colocando a
vontade social como fator fundamental para [...] implementação de mecanismos de
5
fiscalização e de prestação de contas do uso dos recursos públicos” (MALMEGRIN, 2009, p.
96).
Salienta-se que participar não significa está presente fisicamente, mas ser cidadãos
ativos, politizados, através de uma visão crítica da realidade e da totalidade do fato social.
Significa dividir responsabilidades na construção conjunta de algum processo político. O
fortalecimento do controle social demanda tempo e vontade política, “[...] o exercício da
democracia, em nome da cidadania de todos, é um processo, não uma engenharia de regras”
(GOHN, 2011, p.67).
A discussão sobre o controle social está atrelada a um reordenamento do Estado,
justificado pelo aumento da demanda da sociedade civil por espaços de participação, como
exemplo, se tem os Conselhos de Assistência Social que transformaram-se em uma alternativa
prática de descentralização das esferas de atuação e articulação social diversa, na perspectiva
de incorporar novos atores, especialmente no campo da Política de Assistência Social - que
tradicionalmente era ocupado apenas pelo Estado - como forma de democratizá-lo.
Ressalta-se que para além do Conselho, há outros espaços de controle social, como os
fóruns, conferências, ouvidorias, audiências públicas, entre outros, afirmação consolidada
pelo Decreto 8.243/2014, onde diz que estes espaços promovem a participação social, no
sentido de assegurar os interesses coletivos e “[...] influir nas políticas públicas, além de
possibilitar o acompanhamento, a avaliação e a fiscalização das instituições públicas e
organizações não governamentais [...]” (BRASIL, Presidência da República, 2010, p. 33).
O controle social assume papel estratégico e fundamental nas três instâncias
federativas: União, Estados e Municípios. O controle social na assistência social, “[...] é o
exercício democrático de acompanhamento da gestão e avaliação da Política de Assistência
Social, do Plano Plurianual de Assistência Social e dos recursos financeiros destinados a sua
implementação [...]” (CNAS, 2006, p. 3).
Quando se fala em controle social inevitavelmente se reporta a espaços de participação
seja ela social, através de espaços formais como os Conselhos, ou popular através de espaços
informais, independentes e autônomos como os movimentos sociais.
Para isto é preciso que se desenvolva uma cultura política democrática, uma cultura
que gere a disseminação de informações de forma crítica e que as demandas sociais,
representem de fato interesses coletivos. Nesse sentido, controle social fomenta o “[...] acesso
aos processos que informam as decisões no âmbito da sociedade politica. Permite participação
da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as
negociações [...]” (RAICHELIS 2011, p. 43).
6
Esta descentralização permite aos cidadãos tornarem-se agentes ativos de seu
Município, controlando as ações do governo. “Dentro desta lógica, o controle do Estado é
exercido pela sociedade na garantia dos direitos fundamentais e dos princípios democráticos
balizados nos preceitos constitucionais” (BRASIL.MDS, 2004, p.34).
O exercício da
cidadania se dá quando os usuários das políticas públicas fazem o seu monitoramento e
avaliação, através da participação nos mais variados espaços de controle social, assim,
apresenta-se no item a seguir o papel dos Conselhos na efetivação do controle social e
participação social, focando na realidade do CMAS/JP.
3. O papel dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas
O novo pacto federativo, possui como exigência novas instâncias participativas e
descentralizadas, constitui-se em desafio para a esfera pública e um avanço para a
consolidação de uma sociedade democrática, através do fortalecimento de espaços de
participação e deliberação sobre as políticas públicas, como é o caso da implementação de
Conselhos Gestores.
As políticas sociais possuem dois campos de atuação: a formulação onde se pode
encontrar como atores principais os Conselhos e na implementação, o poder executivo. Rua
(2009) aponta um ciclo importante nesse processo, em que os Conselhos também se inserem:
formação da agenda política, a definição e análise do problema, a tomada de decisão, a
implementação, o monitoramento e a avaliação.
Os Conselhos Gestores com função deliberativa sobre o que é público, são espaços
legítimos de controle social e participação social, entendida “[...] como ação planejada e
implementada no direito dos indivíduos em interferir na condução da vida pública de forma
direta ou por meio de mecanismos representativos” (MALMEGRIN, 2009, p. 94). A ideia
dos Conselhos de Políticas Públicas, é que as decisões sejam tomadas de forma
compartilhada. Eles figuram como parte importante do repertório de relação entre Estado e
sociedade. É uma instância no arcabouço institucional brasileiro que vem atingindo a
maioridade, porém ainda tem que romper com muitas práticas conservadoras, como o
corporativismo e autoritarismo. O decreto 8.243/2014 nos traz o conceito de Conselho de
Políticas Públicas, “II - instância colegiada temática permanente, instituída por ato normativo,
de diálogo entre a sociedade civil e o governo para promover a participação no processo
decisório e na gestão de políticas públicas” (BRASIL, Presidência da República, 2014, p.1.).
7
Os Conselhos proporcionam uma maior interação entre Estado e sociedade civil tornase, portanto, um mediador “[...] na qualidade de instrumento de expressão, representação e
participação da população” (GOHN, 2011, p. 88). Apresentam-se como novas esferas de
participação, novos arranjos institucionais, que incorporam a dimensão redistributiva de
poder, esses espaços de negociação e consenso possibilitam a ampliação de acesso e
protagonismo, fato que não é um processo simples e acabado, devido as relações de forças.
“Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonância das demandas sociais, os
conselhos possuem dimensão jurídica e têm poder de tornar efetivos as questões, os valores e
os dilemas vivenciados no espaço da sociedade civil” (RUA, 2009, p.51).
Em âmbito geral, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas são estruturados e
regidos por legislações nacionais, “[...] com atribuições legalmente estabelecidas no plano da
formulação e implementação das políticas na respectiva esfera governamental, compondo as
práticas de planejamento e de fiscalização das ações” (SALLES, 2009, p. 48). Em nível
municipal, tem a sua importância, pois garante a consolidação de práticas democráticas e
ações descentralizadas, além de possibilitar o exercício da cidadania na rede local.
Nesse contexto, os Conselhos são importantes mecanismos de controle social, ou seja,
são canais de participação política, negociação e geração de consensos, espaços de
argumentação, formação de opiniões, “[...] são espaços públicos (não estatais) que sinalizam a
possibilidade de representação de interesses coletivos na cena política e na definição da
agenda pública, apresentando um caráter híbrido” (RUA, 2009. p.50).
Em se tratando dos Conselhos de Assistência Social, “[...] é a instância do Sistema
Descentralizado e Participativo da Assistência Social, de caráter permanente e deliberativo, de
composição paritária entre governo e sociedade civil [...]” (CNAS. 2006, p.3).
Desta forma, estes Conselhos são órgãos permanentes, criados pelo Estado com
funções específicas, que objetivam a institucionalização da sociedade civil no controle da
Política de Assistência Social, obedecendo, além dos princípios da administração pública, há
princípios democráticos e deliberativos.
O primeiro deles é o princípio da participação, que corresponde à ampliação
dos canais de participação política da sociedade e, em especial, dos
diferentes atores sociais que se relacionam com a política de assistência
social. O segundo é o da representação, que considera que as diferentes
concepções acerca da amplitude e da direção que os direitos de cidadania
devem ter a possibilidade de expressão. (CUNHA, 2011.p. 52).
8
Os Conselhos Municipais de Assistência Social devem atuar na efetividade da gestão
da Política de Assistência Social, considerando o caráter democrático, participativo e
descentralizado que o SUAS propõe. Assim, são responsáveis pelo controle desta política em
cada nível de governo, é uma forma inovadora de trabalho na gestão pública, pois fomenta
relações horizontais, que devem se pautar numa construção conjunta de processos coletivos
de decisão partindo de reflexões críticas e ética política já que “[...] os conselhos são uma das
formas de constituição de sujeitos democráticos” (GOHN, 2011, p. 10) e sua representação
deve demonstrar motivação de interesses da coletividade, para que influencie na formação da
agenda política que é uma das fases principais da política pública. Tem o objetivo de dar
transparências aos processos decisórios e contribuir num aprendizado democrático tanto para
o poder executivo quanto para a sociedade civil.
Assim como os Conselhos, as Conferências também se constituem como mecanismo
de controle social, pois são espaços de gestão democrática e de deliberações importantes
sobre a política pública nas três esferas de governo. Assim, segundo a PNAS “As
conferências têm o papel de avaliar a situação da assistência social, definir diretrizes para a
política, verificar os avanços ocorridos num espaço de tempo determinado” (BRASIL.MDS
2004, p.34). É uma forma de avaliar as ações do poder executivo e propor melhorias através
de reflexão de temas pertinentes a cada política pública, ou seja, é uma “[...] instância
periódica de debate, de formulação e de avaliação sobre temas específicos e de interesse
público, com a participação de representantes do governo e da sociedade civil, [...] para
propor diretrizes e ações” (BRASIL, Presidência da República, 2014, p.1).
A VII Conferência de Assistência Social no ano de 2009 teve como tema central
“participação e controle social”, sendo um resultado das últimas conferências para que as
deliberações fossem de fato implementadas através da ampliação da participação social,
conforme a PNAS orienta. “[...] os espaços privilegiados onde se efetivará essa participação
são os conselhos e as conferências, não sendo, no entanto, os únicos, já que outras instâncias
somam força a esse processo” (BRASIL.MDS, 2004, p. 34).
Apesar de toda conquista democrática, ou seja, de se ter um espaço legitimado para o
controle social, Raichelis (2009) aponta desafios para serem superados, como Investimento
político permanente para seu aprimoramento; uma reavaliação da conjuntura atual do
funcionamento dos conselhos, tanto sobre suas formas de representação, quanto de sua forma
de participação.
9
4. O controle social no CMAS/JP
O Conselho Municipal de Assistência Social de João Pessoa (CMAS/JP) é uma
unidade vinculada a Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDES), o qual cumpre o papel
de controle social da Política de Assistência Social, atribuição estabelecida nas legislações
pertinentes.
Criado através da Lei 8.0593 de 21 de julho de 1996, com função deliberativa,
normativa, fiscalizadora e consultiva, o qual tem por objetivo o estabelecimento,
acompanhamento, avaliação e controle social da Política de Assistência Social e das diretrizes
do Plano Municipal de Assistência Social do Município de João Pessoa, contribuindo para o
seu permanente aprimoramento em consonância com as necessidades da população usuária.
Com relação ao ano de criação, percebe-se que a criação deste espaço está atrelada as
orientações nacionais.
Consideram-se as três dimensões do Conselho, a dimensão política no sentido da
mobilização da sociedade, para influenciar a agenda governamental indicando as prioridades
da política pública; a dimensão técnica relacionada ao trabalho da sociedade para fiscalizar a
gestão de recursos e dos serviços governamentais, como o impacto e a efetividade deste
trabalho na vida dos usuários e a dimensão ética, que trata-se da construção de novos valores
e de novas referências, fundadas nos ideais de direito e da justiça social, para “I - supremacia
do atendimento das necessidades sociais sobre exigências da rentabilidade econômica”
(BRASIL, Presidência da República, 1993, p.3). Desta forma, o controle social não é uma
opção política de um governo, mas é um dever constitucional.
Pautado de princípios constitucionais, o CMAS/JP faz parte do sistema que regula a
Política de Assistência Social do município e tem a missão de contribuir para a consolidação
de um modelo de gestão participativa e transparente em relação à fiscalização e o
monitoramento da execução da desta política no tocante a rede sócio assistencial. No que
concerne ao seu funcionamento, existe um colegiado, uma presidência, uma secretaria
executiva com suporte técnico e administrativo e as comissões temáticas, embora apresente
várias limitações para suas ações, devido fragilidades na manutenção financeira do Conselho.
A lei que rege o CMAS/JP garante a composição paritária, sociedade civil e poder
público, formando um colegiado com 32 membros, entre titulares e suplentes. A composição
paritária dos Conselhos é um elemento importante, conforme imposição da legislação vigente,
a fim de garantir o equilíbrio das decisões. No entanto, na prática “[...] tem sido muito difícil
reverter a centralidade e o protagonismo do Estado
na definição das políticas e das
10
prioridades
sociais”
(TATAGIBA,
2002,
p.55).
Muitos
conselheiros
têm
pouca
representatividade, muitos segmentos por vezes ficam vagos e outras vezes há um
esvaziamento das plenárias estrategicamente para que não ocorram as deliberações que não
são interesse do poder executivo aprovar, dado registrado nas atas de reuniões.
Os conselheiros exercem função de agentes públicos, portanto, realizam um serviço
público relevante e não remunerado, no exercício do controle social da política pública.
Portanto, “ser conselheiro é mais do que mera formalidade” (BRASIL, MDS, 2010, p.74). É
estar ciente da importância de sua participação, através de uma postura ética, numa
perspectiva do coletivo, buscando dar respostas sustentáveis no acompanhamento dos
serviços ofertados pela rede sócio assistencial. Conforme a PNAS, destaca-se ainda que cada
conselheiro não só representa um segmento, mas a Política de Assistência como um todo, daí
o interesse privado não deve se sobrepor ao interesse coletivo. É necessário que todos
compreendam seu papel e o papel do Conselho para saberem interferir nos processos de
tomada de decisão, para isto o CMAS/JP realizou duas capacitações no período analisado ano de 2013.
Sendo o colegiado dotado de competências, de acordo com art. 30° do Regimento
interno, destaca-se a participação ativa no tocante a manifestações quanto a assuntos referente
a Política de Assistência Social. “I - Participar da plenária e das comissões ou grupos de
trabalho para os quais forem designados, manifestando-se a respeito de matérias em
discussão”. (CMAS. 1996, p. 7). No que tange as competências do CMAS, em seu art. 25º
destaca-se:
IAtuar na formulação e controle da execução da política de Assistência
Social, incluídos seus respectivos aspectos econômicos, financeiros e de
gerência técnico-administrativa;
IIPropor o equacionamento de gestão de interesse do município, aprovar
as prestações de contas dos recursos do Fundo Municipal de Assistência
Social e aprovar contas, projetos e convênios com a rede complementar do
nível municipal (CMAS, 1996, p. 6).
Com relação às Plenárias, conforme Regimento interno, o colegiado realiza uma vez
por mês uma reunião ordinária, por convocação de seu Presidente ou pela maioria de seus
membros efetivos. Realiza ainda reunião extraordinária, observando os seguintes prazos para
convocação: 08 (oito) dias e 24 (vinte e quatro) horas respectivamente. As reuniões são
abertas ao público e realizadas conforme pauta anteriormente enviada aos conselheiros, estes
apreciam, discutem e deliberam assuntos de sua competência, conforme atribuições previstas
na LOAS e em suas legislações próprias.
11
Para além de um espaço de participação, a plenária também é um espaço de decisão
política acerca da gestão de políticas públicas, suas decisões giram em torno da construção de
um bem comum, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação municipal, das
definições de prioridades sociais, da regulação e normatização das ações referente à Política
de Assistência Social. Todavia, analisando documentos do CMAS/JP, percebe-se que não há
participação da sociedade - usuários e outros sujeitos políticos institucionalizados ou não - nas
plenárias, em outros casos, nem ocorrem a reunião por falta de quórum.
O CMAS/JP possui comissões temáticas, que fazem parte da sua estrutura
organizacional, conforme o Regimento Interno do CMAS, são regulamentadas por resoluções
próprias e funcionam como espaços de reflexão, análise minuciosa de documentos a fim de
otimizarem tempo nas deliberações durante as plenárias; algumas comissões são temporárias
como é o caso da Comissão para organização da Conferência e outras permanentes.
Outra questão importante no que se refere as principais competências do CMAS, é o
acompanhamento do Fundo Municipal de Assistência Social – FMAS, já que instituir os
Fundos é um fator fundamental para que Estados e Municípios recebam o repasse do Governo
Federal. “Transferências fundo a fundo “[...] é um instrumento de descentralização de
recursos disciplinado em leis específicas que se caracterizam pelo repasse direto de fundos da
esfera federal para fundos [...]” (ABRANTES, 2010, p. 102).
A NOB-SUAS/2012, em seu art. 85 é incisiva, quando incumbe ao Conselho, exercer
o controle e a fiscalização do FMAS, também conforme determinação legal da LOAS e de
acordo com as legislações internas deste Conselho, cabe a este, apreciar trimestral e
anualmente o relatório de execução orçamentária do Fundo Municipal de Assistência Social,
seja ele utilizado nos equipamentos públicos ou nos convênios com entidades não
governamentais, assim, a comissão de financiamento analisa as prestações de contas da
SEDES- Secretaria de Desenvolvimento Social e das entidades conveniadas, levando parecer
à plenária, onde o Colegiado delibera a respeito.
É importante destacar que o CMAS deve participar de todo processo do ciclo
orçamentário e aprovar a proposta orçamentária da SEDES conforme legislação interna, a fim
de realizar controle social sobre as contas públicas, segundo legislações nacionais. A Lei de
Responsabilidade fiscal “[...] tornou o controle social requisito obrigatório no planejamento e
nas Leis Orçamentárias trazendo o desafio de democratizar a gestão pública” (PINHEIRO,
2010, p. 106).
Torna-se um desafio derrubar as barreiras culturais e institucionais para travar um
debate em especial sobre o fundo público, pois o executivo acredita que a sociedade é
12
ignorante no assunto. “Podemos notar que os desafios para que os conselhos sejam de fato o canal
de expressão de demandas da sociedade, atuando como mecanismos de accountability [...] e de
participação cidadã, estão ainda longe de ser superados [...]” (RUA, 2009, p. 5. Grifo do autor).
Obedecendo aos princípios da Administração Pública, em especial o princípio da
publicidade, entendendo a informação como um direito garantido na Constituição Federal, em
2011, a Secretaria executiva do CMAS criou um blog, onde são encontradas informações,
sobre o CMAS/JP e deliberações do colegiado, no intuito de divulgar as suas ações nas redes
sociais, assim uma das formas do controle social ocorrer “[...] quando forem implementados,
de forma ampla, instrumentos informacionais de divulgação das ações de Governo, bem como
estruturas para receber e processar as reclamações da população” (MALMEGRIN, 2009. p.
96.).
Entende-se que uma das vias que transforma o cidadão é facilitar-lhe a informação de
maneira clara, objetiva e crítica, para ampliação e fortalecimento do debate e participação
qualificada, evitando uma manipulação e ou uma pseudoparticipação.
Destacar temas ou minimizá-los, ou mesmo ocultá-los, são formas de ir
modelando com o cuidado do artesão o perfil de cidadão desejado. [...]
vivemos em uma sociedade midiática, da qual decorrem os benefícios do
acesso à informação, mas também os males da manipulação que a maioria
não percebe, sobretudo em um país com uma população de baixa
escolaridade. O cidadão bem informado é vital para a Democracia; a
informação é que qualifica as pessoas para suas escolhas, e não apenas as
eleitorais. (SALLES, 2009. p. 32-33).
Desta forma, o acesso à informação é a maior capacitação para as tomadas de decisões
politicas, porém precisa ser uma informação crítica, na perspectiva dialética do fato.
Diante do exposto, salienta-se que os Conselhos apesar de serem inovadores no campo
democrático, precisam ainda ser divulgados entre os cidadãos, para que a sociedade utilize-se
desse mecanismo legítimo de participação e controle social.
5 Conclusões
Desde a década de 1988, acompanha-se o aparecimento de novos sujeitos sociais,
novos consensos, novos espaços de mobilização, de participação, de controle social, como é o
caso dos conselhos gestores.
Não se pode negar a importância desses mecanismos de
interação entre Estado e sociedade civil, todavia, não se pode deixar de considerar que novas
lutas precisam ser travadas. Ainda se tem grandes desafios, em especial no que tange à
13
Política de Assistência Social, no sentido de romper radicalmente com a filantropização das
ações e do clientelismo que assola algumas posturas políticas, como também o Conselho
precisa, para além de ser um espaço de representação, mobilizar a sociedade, para que detenha
esse instrumento de controle social, como espaço privilegiado de participação ativa e
qualificada, ou seja, a sociedade para além de ser representada precisa participar de todos os
processos sociais que aprofundem a democracia, conforme destaca Ferraz (2006), o Conselho
é um espaço de vocalização, porém o modelo de democracia representativa do Brasil, tem
enfraquecido a democracia participativa, ou seja, na suas palavras um “descolamento” entre
as duas.
Destaca-se ainda a necessidade constante de estudo nessa temática, já que a inovadora
experiência de Conselhos enquanto espaço democrático é recente.
Referências
ABRANTES, Luiz Antônio; FERREIRA, Marco Aurélio Marques. Gestão tributária. Florianópolis:
Departamento de Ciências da Administração / UFSC/ UAB, 2010.
AVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil e Participação Social no Brasil. Texto preparado para coordenação da
área social do projeto Brasil em Três Tempos. DCP/UFMG. [S.D]
BEHRING, E. R. Controle Social: histórico e estratégias de aprimoramento. Disponível em: <www.cfess.org.
br>. Acesso em: 18 jan. 2004. In: CNAS. Texto preparado para a III Conferência Nacional de Assistência
Social, 2001.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. MDS. Capacitação para Controle Social
nos Municípios: SUAS e Bolsa Família. Brasília: Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação; Secretaria
Nacional de Assistência Social, 2010.
_______. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, Senado Federal. 1988.
_______. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. MDS. Política Nacional de Assistência
Social (PNAS). Brasília, 2004.
_______. Presidência da República. LOAS. Lei Orgânica de Assistência Social: lei 8.742, de 7 de Dezembro de
1993. Brasília, 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências.
14
________. Presidência da República. Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014. Institui a Política Nacional de
Participação Nacional – PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS e dá outras providências.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm Acesso em: 12
out. 2014.
________. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. MDS: Cartilha 1: SUAS - Orientações
acerca dos Conselhos e do Controle Social da Política Pública de Assistência Social. Brasília: MDS, 2006.
COUTINHO. Carlos Nelson. Teoria ampliada do Estado. Cap. V. IN Gramsci: Um estudo sobre seu pensamento
político. 4ª edição. Rio de Janeiro. Civilização Brasileira, 2012. P. 119-135.
CUNHA. Eleonora Schettini Martins. Conselhos e Conferências: o desafio de aprimorar o controle social no
SUAS. CNAS. 2011. Caderno de Texto da VIII Conferencia Nacional de Assistência Social.
CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL/CNAS. Resolução nº 24, de 16 de fevereiro de 2006 –
Regulamenta entendimento acerca de representantes de usuários e de organizações de usuários da Assistência
Social. Brasília, 2006.
_________. Resolução nº 237, de 14 de dezembro de 2006 – Dispõe sobre diretrizes para estruturação,
reformulação e funcionamento dos conselhos de assistência social. Brasília, 2006.
CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE JOÃO PESSOA. CMAS - JP. Relatório Anual de
Gestão do CMAS. João Pessoa, 2013.
__________. CMAS - JP. Regimento Interno. João Pessoa, 1996.
GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2011.
JOÃO PESSOA. Prefeitura Municipal de João Pessoa. Lei 8.059. Cria o Conselho Municipal de Assistência
Social e o Fundo Municipal de Assistência Social. João Pessoa, 1996.
MALMEGRIN, Maria Leonídia. Redes Públicas de Cooperação Local. Florianópolis: Departamento de Ciências
da Administração/ UFSC; Brasília: CAPES/ UAB, 2009.
MANDEL, Ernest. O Capitalismo Tardio. Trad. Carlo Eduardo S. Matos et all. São Paulo: Abril Cultural. Os
economistas, 1982.
PINHEIRO, Otille Macedo. Plano Diretor e Gestão Urbana. Florianópolis: Departamento de Ciências da
Administração/ UFSC; Brasília: CAPES/ UAB, 2010.
15
RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/ UFSC.
Brasília: CAPES/ UAB, 2009.
RAICHELIS, Raquel. Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social: caminhos da construção democrática.
6. ed. São Paulo: Cortez, 2011.
__________, Raquel. Breve histórico das Conferências Nacionais de Assistência Social: elementos para
reflexão. In: Conselho Nacional de Assistência Social. Caderno de Textos: Participação e Controle Social no
SUAS. Brasília: CNAS/MDS, 2009.
__________, Raquel. Raquel. Democratizar a Gestão das Políticas Sociais – Um desafio a ser enfrentado pela
Sociedade Civil. Programa de Capacitação Continuada para Assistentes Sociais. Brasília, CFESS, ABEPSS,
CEAD/NED-UNB, 2000.
SALLES, Helena da Motta. Gestão democrática e participativa. Florianópolis: Departamento de Ciências da
Administração/ UFSC; Brasília: CAPES/ UAB, 2009.
TATAGIBA, Luciana. Os Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas Públicas no Brasil. In:
DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.
16