modelo de gestão educacional no brasil nos

MODELO DE GESTÃO EDUCACIONAL NO BRASIL NOS ANOS 1990
Amélia Kimiko Noma – UEM
[email protected]
Ângela Mara de Barros Lara – UEM
[email protected]
Resumo: Este texto analisa o modelo de administração pública adotado no processo de reestruturação
do Estado e o modelo de gestão educacional implantado na reforma da educação nacional nos anos
1990. Explicita as diretrizes do modelo de administração pública gerencial que subsidiaram a adoção
de modelo de gestão educacional baseado na gestão por projetos, avaliação de resultados e eficiência
dos serviços educacionais, novos dispositivos de controle e de regulação das unidades escolares,
gestão compartilhada e eficiência da gestão para a melhoria dos sistemas educacionais.
Palavras-chave: educação pública; administração pública gerencial; gestão educacional.
INTRODUÇÃO
Este estudo objetiva analisar os principais elementos do modelo de gestão educacional
implementado na reforma descentralizadora realizada no Brasil nos anos 1990, contexto no
qual países da região latino-americana, ancorando-se em políticas de descentralização e em
novo modelo de administração pública, realizaram amplas reformas educacionais, abrangendo
várias dimensões do sistema de ensino, ou seja, legislação, planejamento e gestão
educacional, financiamento, currículos escolares, avaliação, entre outras.
Para dar conta do proposto, busca-se explicitar convergências de diretrizes entre a
reforma do Estado e a reforma da educação no Brasil na década de 1990. O posicionamento
defendido neste trabalho é o de que a tendência histórica de transposição de teorias e modelos
da administração empresarial para a administração pública e, por sua vez, para a gestão
educacional, manteve-se no período estudado. Em razão do exposto, procura-se evidenciar as
diretrizes que o modelo gerencial de administração pública, conforme proposto no Plano
Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro, imprimiu na reforma educacional no
país da década de 1990.
REFORMA DO ESTADO E REFORMA DA EDUCAÇÃO
As condições históricas do sistema capitalista dos anos 1990, nas quais se
consubstanciaram as reformas do Estado e da educação em análise, resultaram do movimento
do capital rumo à sua reprodução, acumulação e expansão, deflagrado a partir de 1970, em
resposta às sucessivas crises econômicas e financeiras que se abateram sobre o mundo
capitalista. Após trinta anos de prosperidade econômica nos países centrais, advinda da então
chamada “nova ordem econômica”, alicerçada após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945),
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os arranjos políticos e econômicos utilizados pelo capital entraram em falência, engendrando
a necessidade de uma reestruturação do sistema capitalista.
A amplitude da referida crise estrutural do capital foi tal que afetou, em profundidade,
“[...] todas as instituições do Estado e os métodos organizacionais correspondentes [...]” e,
acompanhando essa crise, veio a crise política em geral (MÉSZÁROS, 2002, p. 106-107). A
doutrina neoliberal atribui à interferência estatal a ocorrência das crises econômicas. Nesta
lógica, constituem-se em elementos determinantes para o agravamento das crises do capital, a
oferta estatal de serviços sociais e as garantias trabalhistas, os quais são associados à falta de
capacidade administrativa do Estado. Sendo assim, uma das principais bandeiras neoliberais
consiste na desregulamentação estatal com vistas a viabilizar novas possibilidades
promissoras de acumulação de capital por meio da livre iniciativa. Neste contexto, propõe-se
"[...] a diminuição da participação financeira do Estado no fornecimento de serviços sociais
(incluindo educação, saúde, pensões e aposentadorias, transporte público e habitação
populares) e sua subseqüente transferência ao setor privado" (TORRES, 1997, p. 115). Tratase do denominado Estado mínimo para as políticas de bem-estar social.
É importante salientar que, na versão dos neoliberais, o Estado deixou de aparecer
como fórmula salvadora, como foi para os keynesianos, e se tornou parte essencial do
problema. Em decorrência, não se tratava mais de utilizar o Estado para a promoção de um
projeto de desenvolvimento econômico, mas, pelo contrário, de encurtar o seu raio de ação
para liberar, no mercado, o dinamismo nele contido. Predominou a idéia da mudança do
Estado para realizar as reformas que se fizeram necessárias e dirigir a economia ao rumo
desejado. Este foi (e é ainda) o núcleo das políticas de liberalização ou das reformas
orientadas para o mercado.
O Estado contra o qual se voltaram os neoliberais resultou do padrão de acumulação
baseado na organização do processo de trabalho taylorista-fordista, que proporcionou
condições históricas para a emergência de mecanismos políticos oriundos da socialdemocracia e configurou as chamadas políticas keynesianas. Esta forma de Estado assumiu,
na perspectiva de Harvey (2003), uma variedade de obrigações, na medida em que a produção
em massa requeria altos investimentos em capital fixo e um aumento da demanda
relativamente estável para ser lucrativa. O Estado se empenhava para controlar os ciclos
econômicos, combinando políticas fiscais e monetárias no período pós-guerra. Tais políticas,
segundo o mesmo autor, eram dirigidas para áreas de investimento público, como os setores
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de transporte, de equipamentos públicos, entre outros, vitais para o crescimento da produção e
do consumo de massa, que garantiriam um emprego relativamente pleno. Os governos
buscavam, também, prover um forte complemento ao salário social com gastos de seguridade
social, assistência médica, educação, habitação. Além disso, o poder estatal era exercido,
direta ou indiretamente, sobre os acordos salariais e os direitos dos trabalhadores na produção
(HARVEY, 2003).
A reforma do Estado brasileiro nos anos 1990 significou a redução de sua atuação nas
políticas públicas e sociais, a redefinição dos limites entre o público e o privado e a
constituição da esfera do público não-estatal. As reformas foram norteadas pelo propósito de
reduzir os gastos públicos aplicados em proteção social, em particular entre os mais pobres,
priorizando-se a assistência social aos mais vulneráveis socialmente, valendo-se de fundos
públicos criados para este fim e nem sempre de existência duradoura.
Como a reforma do Estado, nos vários países periféricos, atingiu, de forma direta, os
gastos públicos com as políticas sociais, para corrigir as distorções entre a demanda por
serviços sociais públicos estatais – originados do crescente empobrecimento da população – e
os parcos recursos estatais para financiar tais serviços sociais, a orientação foi racionalizar os
custos, focalizar a parcela da população extremamente pobre. Em síntese, assinala Coraggio
(2000), a primeira resposta dada às conseqüências da crise e do ajuste estrutural foi a
formulação de políticas compensatórias focalizadas na pobreza.
A apologia da educação, como estratégia fundamental para o desenvolvimento
econômico e social dos países capitalistas periféricos, entre eles os da América Latina, faz
parte do ideário de orientação neoliberal. A questão da focalização de recursos estatais
direcionados a parcelas mais pobres da população é uma das ações políticas decorrentes da
doutrina neoliberal. É desse ponto de vista que se deve apreender os ajustes neoliberais,
incluindo a reforma educacional latino-americana realizada durante a década de 1990: uma
estratégia para garantir a governabilidade, a fim de trazer a essas regiões a estabilidade
política (LEHER, 2001, p. 92). As reformas empreendidas na América Latina na última
década do século XX apontam para a focalização das políticas sociais aos excluídos, “[...]
agora redefinidos como pobres [...]” (LEHER, 2001, p. 185), tornando os sistemas
educacionais conformados à atual divisão internacional do trabalho.
Com a definição da agenda para o combate à pobreza, na tentativa de conciliar os
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objetivos de uma política econômica pautada nos preceitos neoliberais, as políticas sociais
passaram a integrar as recomendações das agências multilaterais para os países em
desenvolvimento como forma de intervir no processo de reprodução da pobreza nestes países.
Oliveira (2000, p. 150) resume bem a funcionalidade das políticas sociais ao analisar as
políticas educacionais para a educação básica: “[...] a focalização pode ser entendida como
um método de administrar parcos recursos em abundância de carências”. Destarte, a
focalização também pode ser utilizada como “[...] estratégia de parcimônia de recursos
públicos destinados a certas rubricas, com a finalidade de direcioná-los a outras políticas”.
No Brasil, na década de 1990, políticas de descentralização e um novo modelo de
administração pública foram implementados na Reforma do Estado Brasileiro, cujas diretrizes
encontram-se no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (MARE), elaborado em
1995, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. A premissa que fundamenta este
documento é a de que o Estado, na forma em está organizado, representa um obstáculo ao
processo de fortalecimento da economia do mercado, por cristalizar uma administração
pública pautada na burocracia, na rigidez dos procedimentos e ineficiência. A propalada
reforma, portanto, viria justamente no sentido de “[...] resgatar sua autonomia financeira e sua
capacidade de implementar políticas públicas” (BRASIL, 1995, p. 11). O Estado reduziria
“[...] seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel
de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente, dos serviços sociais, como a
educação e a saúde” (BRASIL, 1995, p. 13).
O referencial do Plano Diretor é a “[...] administração pública gerencial [que] concebe
o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços” (BRASIL, 1995, p.
17). Os parâmetros da “ordem gerencial” seriam os mais adequados para a transformação e
constituição de um Estado moderno e eficiente. As medidas administrativas previstas no
Plano de Reforma perfizeram um quadro de significativas mudanças, promovendo-se, para
tanto, estratégias guiadas pela autonomia, competitividade e concorrência, sem perder de vista
a condição principal de redução de custos. Aliada a tal processo, enfatizou-se, para setores
específicos, a administração descentralizada, que congregaria, com base nos quesitos de
autonomia financeira e administrativa, as principais bases para a sua atuação.
A administração pública gerencial, inspirada nos avanços da administração de
empresas, é caracterizada por Bresser Pereira (1999, p. 242-243) da seguinte forma:
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a) descentralização do ponto de vista político, transferindo-se recursos e atribuições para
os níveis políticos regionais; b) descentralização administrativa, através da delegação de
autoridade aos administradores públicos, transformados em gerentes cada vez mais
autônomos; c) organizações com poucos níveis hierárquicos, ao invés de piramidais; d)
pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; e) controle a posteriori, ao
invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e f) administração
voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.
O argumento recorrente foi que a administração descentralizada abriria caminho para
atuação de setores da sociedade civil junto a esferas estatais específicas. Ancorando-se num
discurso sobre a necessidade de uma maior aproximação entre Estado e sociedade civil, em
que esta estaria contribuindo para o aprimoramento das formas de gestão, o Estado efetivaria
um passo decisivo rumo à redução de seu grau de intervenção no âmbito da oferta dos
serviços sociais. A relevância conferida às formas de participação social passou a incorporarse, definitivamente, ao conjunto das orientações:
Essa forma de parceria entre sociedade e Estado, além de viabilizar a ação pública com
mais agilidade e maior alcance, torna mais fácil e direto o controle social, mediante a
participação, nos conselhos de administração, dos diversos segmentos beneficiários
envolvidos. As organizações desse setor gozam de uma autonomia administrativa muito
maior que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação, seus dirigentes
são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade na
gestão da instituição (BRASIL, 1997, p. 11).
A efetivação dessa forma de descentralização se daria, mais especificamente, na esfera
dos “serviços não-exclusivos” do Estado, em relação aos quais, de acordo com o Plano
Diretor, “[...] as instituições desse setor não possuem poder de Estado. Este, entretanto, está
presente porque os serviços envolvem direitos fundamentais, como os da educação e da saúde
[...]” (BRASIL, 1995, p. 42). Nessa esfera em particular, o Estado atuaria “[...]
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas” (BRASIL, 1995,
p. 41), incluindo universidades, hospitais, centros de pesquisa e museus, que devem ser
organizados como "organizações sociais".
O mecanismo para efetivar isto foi denominado de publicização, por meio deste, o
serviço, outrora de caráter público, passaria a ser ofertado na dimensão do “público nãoestatal” ou terceiro setor. Dessa forma, as demandas dos serviços não-exclusivos do Estado
seriam atendidas com a participação dos agentes privados e das organizações da sociedade
civil, constituídas por um amplo espectro de entidades, como fundações, associações
comunitárias, entidades filantrópicas, empresas cidadãs, organizações não-governamentais,
entre outras (BRASIL, 1997).
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Os aspectos analisados até aqui, em linhas gerais, compõem os principais elementos da
redefinição do Estado, empreendido no transcorrer da década de 1990, destacando-se a
política de descentralização e a concomitante responsabilização da sociedade civil pelo bemestar-social em decorrência da minimização do Estado na garantia e cumprimento dos direitos
sociais.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
Em consonância com um movimento de amplitude mundial, estas reformas foram
direcionadas rumo a padrões descentralizados de gestão dos sistemas educacionais,
fundamentando-se na transferência de poderes administrativos e financeiros para as
instituições escolares e na promoção da participação da comunidade escolar por intermédio de
mecanismos de gestão colegiada e representativa (BORGES, 2004). Na perspectiva de
Krawczyk (2000, p. 4), a retórica da descentralização e da redistribuição do poder,
considerada pela autora como “[...] comum às reformas educacionais em curso, constitui uma
nova organização, em que o localismo e o comunitarismo convertem-se na contrapartida e na
contraface da centralização e da privatização”.
Embora a descentralização, enquanto orientação para o planejamento, não fosse algo
novo, pois já havia sido prevista, na década de 1960, na reforma do Estado, a mesma ganhou
um novo vigor na reforma dos anos 1990 (OLIVEIRA, 2004). A reforma educacional do
referido período implantou um novo modelo de organização e de gestão da educação pública,
do sistema e de suas instituições. Esta questão é melhor explicitada por Krawczyk (2000, p. 4)
da seguinte forma:
A reestruturação da organização e da gestão do sistema educacional nos diferentes países
da América Latina trouxe, de diferentes formas e graus, profundas mudanças na
organização do trabalho docente, nas suas relações de trabalho e na sua prática sindical, na
definição das fronteiras entre o público e o privado, na distribuição das responsabilidades
a atribuições entre as instâncias centrais, locais e institucionais, na concepção e lógica do
financiamento para a educação, entre outros.
Salienta Rosemberg (2001, p. 153) que a movimentação nas políticas educacionais do
referido período traduziu-se em reformas direcionadas pelo “[...] enfrentamento de ampliar a
oferta, acertar o fluxo de alunos/as, obter ganhos de qualidade e, ao mesmo tempo, restringir o
uso de recursos públicos”. Tais reformas fizeram parte de um movimento internacional “[...]
que vem outorgando à educação a condição de estratégia fundamental para a redução das
desigualdades econômicas e sociais nacionais e internacionais” (ROSEMBERG, 2001, p.
153).
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Cumpre salientar que as referidas políticas públicas educacionais foram resultantes do
embate entre as orientações externas e os interesses internos decorrentes do processo de
acumulação capitalista, dos conflitos de classe e dos acordos feitos nas esferas de poder que
perpassam as instituições do Estado e da sociedade como um todo. Portanto, atribuir às
instituições internacionais a total responsabilidade pelos resultados que vêm sendo obtidos na
reforma educacional brasileira pode constituir-se num equívoco teórico e político. Não se
pode deixar de considerar que a referida reforma ocorreu com a participação e consentimento
de autores e atores nacionais.
Na virada do século XX para o XXI, novas formas de sociabilidade presentes nas
redes e movimentos sociais são identificadas por Gohn (2001, p. 93). “Parafraseando Eder
Sader, a autora indica que ‘novos atores entraram em cena’ na sociedade civil, novos atores
coletivos que passaram a constituir uma nova figura jurídica: privados sem fins lucrativos,
voltados para áreas de interesse público”. Com a ressignificação da sociedade civil como
elemento dissociado da esfera econômico-social, o campo de conciliação se forjou, não
havendo mais lugar para as lutas na perspectiva das classes sociais. Destarte, com a abstração
das relações sociais, os conflitos e lutas de classes foram ocultados (LEHER, 2001). Foi nesse
contexto que entrou em cena o chamado Terceiro Setor cuja atuação tornou-se a da
negociação, do acordo, da parceria (entre classes), diferenciando-se, de modo radical, do
caminho histórico seguido anteriormente, que foi o “[...] das lutas, do confronto, da conquista
(das classes exploradas e oprimidas)” (MONTAÑO, 2002, p. 158).
Deste
modo,
“[...]
todos
estes
novos
movimentos
sociais
contribuíram
significativamente, através de suas lutas e demandas, para o processo de redemocratização da
sociedade brasileira, e com a volta do poder civil” (HADDAD, 2002, p. 3). Da atuação desse
poder civil, circunscrito ao processo da redemocratização do Estado brasileiro após o período
do regime militar, resultou, em grande medida, a ampliação dos direitos de cidadania. A partir
da conquista desses direitos, anunciou-se um outro período, havendo certas mudanças nos
padrões de mobilização. Esses movimentos modificaram suas formas de intervenção, não
mais se posicionando contrariamente ao Estado, mas, sim, agindo sob uma nova concepção de
participação na “gestão dos direitos”. Assim, a participação deveria efetivar-se, por exemplo,
sob formas de “[...] definição e implantação das leis estaduais e municipais, a construção dos
diferentes conselhos e câmaras de interlocução do Estado com a sociedade” (GOHN, 2000, p.
25).
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O Estado procurou atender, de maneira ambivalente, à demanda resultante da luta pela
democratização que se iniciou em década anterior à de 1990 e que se traduziu, por
determinado tempo, na luta pela universalização do ensino. Por um lado, adotou medidas que
visavam dar respostas imediatas às manifestações sociais mais incisivas e, por outro, buscou o
atendimento das demandas, de forma a compatibilizá-las com uma política de diminuição dos
gastos públicos em políticas sociais, não obstante, centralizando o poder de direcionar o
processo.
Mudanças na relação entre o Estado e a sociedade civil resultaram na transferência da
responsabilidade estatal de oferta e manutenção da educação para as organizações sociais e na
institucionalização de desigual divisão de responsabilidades entre as esferas administrativas
federal, estadual e municipal. As articulações políticas de interesses de classes, presentes nos
movimentos sociais de décadas anteriores, foram cedendo espaço para a interferência de uma
sociedade civil sob condições consoantes aos interesses das classes dominantes. A cultura
participativa favoreceu os paradigmas da solidariedade, da filantropia e da benemerência.
Nesse processo, incrementou-se a difusão da idéia de participação da comunidade e da família
nas decisões e encaminhamentos relacionados à educação, sendo-lhes conferido um status de
parceiros e importância de interlocutores diferençados.
Nas políticas sociais, as reformas descentralizadoras foram associadas à defesa do
empoderamento (empowerment) da comunidade escolar. Pode-se definir o termo
empoderamento “[...] como a capacidade de determinado grupo ou indivíduo controlar seu
próprio ambiente, envolvendo não apenas o acesso a recursos materiais e o controle sobre as
decisões relevantes, mas também uma disposição psicológica compatível com o autogoverno”
(BORGES, 2004, p. 79). O empoderamento vincula-se à descentralização política em razão
desta envolver a transferência de poder decisório a grupos e indivíduos que são subrepresentados e desfavorecidos, bem como implicar na implantação de unidades
administrativas relativamente independentes, tais como conselhos escolares e a eleição direta
dos gestores educacionais (BORGES, 2004).
No Brasil, a luta pela administração educacional descentralizada e pelo
empoderamento da comunidade escolar “[...] se confundiu, ao menos no início, com o
processo de redemocratização do país e com a crítica ao Estado autoritário e seu modelo de
gestão das políticas sociais” (BORGES, 2004, p. 84). Wanderley (2000, p. 142) enfatiza a
representatividade assumida pela sociedade civil na década de 1980 em meio a um cenário
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marcado “[...] por governos de exclusão política que suprimiram e controlaram os setores
sociais organizados de oposição”. O mesmo autor explicita que, com a mobilização
empreendida, “[...] se ergueu uma bandeira que sensibilizou a opinião pública [...], a do
fortalecimento da Sociedade Civil em contraposição ao Estado”. Detentora, portanto, de um
perfil marcado pela oposição em relação ao Estado, a sociedade civil da década de 1980
distingue-se, fundamentalmente, do perfil representado pela atuação das décadas anteriores,
no qual a expressão dos ideais democráticos, no respectivo momento histórico, é a marca
principal empenhada por esse segmento. Similarmente, como expressão dessas mudanças, na
década de 1990, com a apropriação e (re)significação dos conceitos de democracia,
autonomia, participação, descentralização, gestão democrática entre outros, por parte dos
setores e governos alinhados ao neoliberalismo, estes pouco guardaram da identidade forjada
em suas origens.
Cabe rememorar que a luta dos movimentos sociais pela universalização do ensino no
Brasil conduziu à defesa da gestão democrática da educação pública. Nos anos 1990, a luta
pela democratização do ensino assumiu a defesa, como um direito, da qualidade, do ingresso,
da permanência e conclusão da escolaridade. No mesmo movimento, o posicionamento a
favor de uma educação antiautoritária, gradualmente, foi construindo a noção de autonomia,
muitas vezes, entendida como autogoverno, autogestão, autoformação, autodeterminação. A
participação, considerada como elemento essencial do processo democrático, também foi
mais uma das bandeiras dos movimentos sociais na batalha pela democratização da sociedade
brasileira. Nesse mesmo contexto, por outro lado, a ação do Estado foi “[...] imprimir maior
racionalidade à gestão da educação pública, buscando cumprir seus objetivos, equacionar seus
problemas e otimizar seus recursos, adotando em muitos casos o planejamento por objetivos e
metas” (OLIVEIRA, 2004, p. 101).
O modelo de gestão educacional, implementada nas reformas descentralizadoras
anteriormente referenciadas neste trabalho, pressupõe, concomitantemente, o aumento da
centralização do planejamento e do controle e a descentralização da execução. Por um lado,
as funções regulatórias e normativas do governo federal se expressam na sua atuação como
planejador, regulador e coordenador das políticas educacionais. Por outro lado, reforça-se a
ação distributiva do Estado, que se concretiza na transferência dos encargos de execução dos
serviços educacionais para os estados e municípios.
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A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 e a Lei 9131/95,
que regulamenta o papel do Conselho Nacional de Educação, determinam o fortalecimento
do poder do Ministério da Educação (MEC) como órgão central na formulação,
implementação e controle da política nacional para a educação, colocando em segundo lugar
o Conselho Nacional da Educação (CNE). O CNE é restringido a atuar como um órgão
consultivo, com “[...] função normativa e de supervisão e atividade permanente [...]” – Art.
9°, § 1° da LDB (BRASIL, 2003) – e, também, como órgão assessor do MEC segundo a Lei
nº 9131/95, Art. 79. Embora esteja previsto que os diferentes sistemas possam se organizar
autonomamente, a LDB atribui ao executivo o poder de definição, normatização e avaliação.
Destarte, ao mesmo tempo em que as políticas educativas descentralizam os sistemas de
ensino e estabelecem bases para a autonomia da gestão das instituições escolares, o Estado
centraliza as funções de regulamentar, avaliar e monitorar as unidades escolares, ou seja,
mantém centralizadas as decisões relevantes. Como exemplos, podem-se citar: a definição de
diretrizes curriculares nacionais e a prescrição de um currículo nacional comum por meio dos
Parâmetros Curriculares Nacionais, a avaliação de desempenho como a realizada pelo Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM) e pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Básica (SAEB), a realização de Censos Escolares, entre outros.
A descentralização significa a redistribuição do poder central, envolvendo, portanto,
modificações nos núcleos de poder com uma maior repartição do poder decisório e
redefinição dos papéis assumidos pelas esferas governamentais federal, estadual e municipal
(VIRIATO, 2004, p. 39). Por sua vez, desconcentrar denota a delegação de determinadas
funções à comunidade local com a concomitante centralização das decisões de âmbito
financeiro, administrativo e pedagógico (VIRIATO, 2004). No modelo da administração
gerencial, a descentralização se confunde com a desconcentração, visto que aos “[...] órgãos
centrais cabe o papel de regulamentar e controlar as ações da escola, sem, no entanto, ser
responsável por sua manutenção” (VIRIATO, 2004, p. 49). A responsabilidade pelo ensino
público é transferida para as organizações sociais e para a comunidade escolar.
Apreende-se pelo exposto que o Estado tendeu a assumir a função de regulação,
eximindo-se das funções mantenedoras, em especial no setor de serviços sociais, para
desempenhar as funções de subsidiar, redistribuir e realocar recursos financeiros, atuando em
parceria com a sociedade. Ao eximir-se da responsabilidade direta de fornecer bens e
serviços, o Estado induz mecanismos de contratação externa, transferindo, para as
instituições privadas ou setor público não-estatal, funções/serviços tradicionalmente
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desempenhados pelo aparato governamental, ou estabelecendo parcerias com as organizações
sociais.
O que tem sido denominado de terceiro setor foi um dos alicerces das políticas
governamentais, a partir da década de 1990, para cumprir os compromissos, assumidos
internacionalmente, de educação para todos. Assim, a execução compartilhada com a
sociedade civil na oferta dos serviços educacionais, orientando-se pelos critérios da
negociação e da parceria entre os serviços públicos e privados, reforçou o discurso a favor da
minimização do Estado, legitimando-se na valorização das ações de caráter privado, sejam
filantrópicas, sejam lucrativas. Cabe salientar, no entanto, a existência de variada e complexa
teia, na qual estão entrelaçados os elementos que dão suporte à atuação das referidas
organizações sociais. Evidencia-se uma dinamicidade e uma simbiose parcial, que permeia a
relação entre as esferas pública (federal, estadual e municipal) e privada no atendimento, em
graus e formas muito diferenciadas, à demanda educacional no país.
Na perspectiva da administração gerencial, a gestão por projetos é a forma mais
adequada de eliminar custos desnecessários; de oferecer e executar serviços adaptados às
mudanças e inovações exigidas pelos diferentes clientes, de manter vantagens competitivas;
de constituir estrutura organizacional integradora com maior participação e cooperação entre
as pessoas, equipes, setores, enfim, entre coletivos envolvidos. A característica peculiar à
metodologia de projetos é serem estes elaborados segundo critérios de produtividade e
eficiência previamente definidos pelos órgãos centrais e assegurados pelos processos de
avaliação (OLIVEIRA, 2004). Com relação à questão da gestão por projetos, Garcia (2004,
p. 122) faz a pertinente ressalva de que “[...] não se conhece nenhum país que tenha
transformado radicalmente seu sistema de educação pública sem um esforço continuado e
persistente de elevados investimentos. E isto, seguramente, não será obtido através de
projetos que têm data para começar e para terminar”.
Consoante com o modelo gerencial de administração pública, o governo
empreendedor deve financiar os resultados e não os recursos. “É a inovação orientada para
resultados ou produtos” (FONSECA, OLIVEIRA, TOSCHI, 2004, p. 57 grifos dos autores).
Sobressai a concepção de que a adoção de mecanismos de mercado facilitaria a obtenção da
eficiência e a eficácia nos gastos públicos com a educação. Explica-se, assim, a tendência
cada vez mais forte, da administração pública de associar financiamento e avaliação e
também a vinculação entre estes e a gestão. Cumpre-se uma das funções do Estado, o
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controle e fiscalização dos serviços prestados. Para tanto, adota mecanismos de avaliação e
de aferição de rendimento e desempenho, os quais, disponibilizados através de “ranking”,
classificam e tornam públicos os resultados.
A avaliação de resultados é considerada como um instrumental para o controle, a
indução à prestação de contas e à responsabilização pelos resultados alcançados. Um
indicativo da eficiência está na produtividade dos serviços educacionais. Dessa forma,
reforça-se o conceito de accountability (responsabilidade pelos resultados). Esta
responsabilização implica em sistemas de avaliação dos resultados de aprendizagem que
permitem a identificação dos estabelecimentos segundo parâmetro de êxito e fracasso, como,
também, avalia os professores e seus desempenhos dentro das instituições de ensino.
Inspirando-se em princípios da administração empresarial, trata-se de estabelecer
parâmetros para a comparação e classificação das escolas. A estratégia visa implementar a
competição e a livre escolha, como os novos paradigmas do campo da gestão educacional. A
competição por estudantes e por recursos seria o instrumento de revitalização da educação, o
elemento de inovação. A escola, liberta do Estado, deveria ser gerida como empresa.
Na perspectiva da administração gerencial, a gestão compartilhada ou gestão
participativa implica no afastamento do Estado da obrigação e o conseqüente
compartilhamento por parte da comunidade escolar na manutenção e desenvolvimento das
atividades na escola pública. Parte-se do pressuposto de que, ao ser a educação uma
responsabilidade social, o encargo pela captação de recursos não deve ser unicamente dos
estados, mas de toda a sociedade. Defende-se a diversificação das fontes de financiamento,
dispondo-se a aumentar os aportes financeiros à educação, o que redunda na busca de fontes
alternativas, incluindo contribuições familiares, parcerias com instituições privadas,
filantrópicas e organizações sociais.
Esta concepção de gestão compartilhada implica na participação da comunidade na
provisão dos serviços públicos. Neste sentido, é valorizada a participação dos pais; na
categoria de consumidores, são considerados os principais agentes de controle externo da
qualidade do serviço educacional oferecido ao aluno-cliente. Sendo assim, a participação dos
pais, reduzidos à condição de clientes, é destituída de seu caráter político, fundamental na
perspectiva da gestão democrática da escola. A escola, à semelhança de uma empresa como
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outra qualquer e que vende serviços educacionais, deve nortear-se pela busca da satisfação do
cliente-consumidor individual.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Evidencia-se a redefinição do papel do Estado, por meio do qual o Brasil buscou
articular medidas de ajuste econômico para sua inserção na nova configuração mundializada
do capital. Estas medidas foram acompanhadas da implantação de políticas neoliberais que
desenvolviam o capital financeiro em detrimento do setor produtivo e social. Foram reduzidos
os investimentos nos serviços públicos e feitos cortes nos gastos sociais, levando a um
conseqüente processo de privatização, no qual as políticas sociais passaram a ser acessadas
via mercado. Por isso, analisar as novas formas de gestão da política educacional implica em
situar a reforma educacional por meio dos ajustes econômicos regulados pela demanda do
capital, visto que ela acompanha as estratégias de reforma do Estado e as orientações das
agências internacionais, em especial do Banco Mundial.
A gestão educacional se fundamenta em novos princípios, ou seja, na participação e em
formas coletivas de trabalho, ao compartilhar responsabilidades. O gestor eficiente é aquele
que tem competência para influenciar pessoas, não ditando normas, mas organizando as
ações e sendo um catalisador que trabalha na diversidade, convive com opiniões
diferenciadas, busca resolver os problemas ao estimular o trabalho em equipe. Predomina a
retórica da eficiência da gestão, evidenciada como o principal mecanismo para a melhoria
dos sistemas educacionais.
As reformas foram implantadas com um suposto discurso de que o investimento em
educação seria condição fundamental para os países em desenvolvimento melhorar a
condição econômica e social, reduzindo os níveis de desigualdade. No Brasil, tais reformas
foram operacionalizadas a partir do Plano Decenal de Educação Para Todos, que, seguindo as
orientações das agências internacionais, priorizou os investimentos na Educação Básica,
ressalte-se ensino fundamental, voltada para garantir a qualidade e a eqüidade do sistema
educacional.
Nesse sentido, este estudo mostrou que a reforma educacional, articulada com a
política de ajuste econômico, priorizou os investimentos em educação básica, além disso,
adotou um conjunto de medidas gerenciais, imprimindo características de mercado para
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garantir a modernização do ensino e, conseqüentemente, o alcance das novas metas de gestão
escolar.
A educação destinada a garantir o acesso a todos, conforme princípios constitucionais,
restringiu-se aos limites da política econômica que estabelece baixos investimentos na área
educacional, o que contribuiu para a precarização do sistema de ensino e o sucateamento das
instituições. Nesse processo, entrou em cena a política de descentralização como uma das
estratégias utilizadas pelos reformadores para estimular a participação da sociedade civil, que
passou a assumir responsabilidades pelo financiamento e execução dos serviços educacionais.
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