Autor: Leânia Alves de Almeida

Autor: Leânia Alves de Almeida
TÍTULO DO PROJETO
Cláusula de Barreira: comportamento eleitoral e desempenho partidário nas
eleições de 1998 e 2002.
Projeto
de
pesquisa
apresentado
ao
Programa de Pós-Graduação do Cefor como
parte
das
exigências
do
Curso
de
Especialização em Instituições e Processos
Políticos do Legislativo.
Brasília
2006
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Cláusula de Barreira: comportamento eleitoral e desempenho
partidário nas eleições de 1998 e 2002.
Autor: Leânia Alves de Almeida
Finalidade/Natureza do Projeto: elaboração do trabalho de monografia
como requisito para conclusão do Curso de Pós-Graduação em Instituições
e Processos Políticos do Legislativo, do CEFOR da Câmara dos Deputados.
Instituição: CEFOR - Câmara dos Deputados
Data: 20/08/2006
Orientador: Danilo Freire Pires
2. APRESENTAÇÃO
Desde o início de minha militância partidária, há 26 (vinte e seis) anos,
em 1980 (mil novecentos e oitenta), comecei a ouvir sobre o tema Reforma
Política, não só nos Diretórios Políticos Partidários, mas nos corredores da
Universidade. Como sempre fui uma eterna apaixonada por política. Atuei
no movimento estudantil (década de 80), participava muito de discussões
acadêmicas e debates onde sempre aparecia a expressão "reforma
política".
Também, atuando no movimento
sindical (Sindicato
dos
Bancários), ouvia nas discussões "reforma política". Mais tarde, fui membro
efetiva de Diretórios Municipal e Estadual de Partido onde com muita
frequência ouvia-se e debatia-se reforma política. Ainda, trabalhei por 8
anos em Assembléia Legislativa de Estado, aí sim, o tema aparecia cada
vez mais forte.
Essa experiência despertou-me imensa curiosidade em um dia estudar,
com mais profundidade, sobre esse tema tão comentado no seio da
sociedade, não só acadêmica, política, como na própria sociedade civil.
Já na Câmara dos Deputados, em 2003, como Assessora Parlamentar,
ouvi e participei de discussões e debates, com muita frequência, sobre o
referido tema, visto que o parlamentar que sempre assessorei era membro
titular de uma Comissão Especial, criada em 2003 para analisar a
necessidade de uma Reforma Política para o Brasil.
Daí tive a grata
oportunidade de acompanhar, por um ano e meio, essa Comissão e
participei ativamente assessorando o parlamentar, de onde elaborou-se
um Projeto de Lei que, mais tarde, foi aprovado, nessa Comissão Especial e
na CCJC da Câmara dos Deputados para uma possível reforma política no
sistema eleitoral e partidário brasileiro.
Entre
outros
pontos
desse
Projeto,
como
fidelidade
partidária,
financiamento público de campanha, sistema de listas, federações
partidárias, foi também incorporado ao texto cláusula de barreira. O que
seria essa expressão tão pouco usada? Vários Seminários aconteceram na
Câmara dos Deputados sobre reforma política, com cientistas políticos
renomados e políticos especialistas no tema. Também na CCJC, foram
debatidos, especificamente, os pontos do referido Projeto de Lei sobre
Reforma Política, de onde se produziu uma Cartilha sobre o tema, a qual
faz parte de minhas análises para aprofundamento de meu estudo.
Comecei a ler mais sobre o tema Cláusula de Barreira e descobri, a
partir de minha concepção, com influência de outros autores, que é
necessária, para o sistema eleitoral e político brasileiro, a implantação da
chamada "Cláusula de Barreira", de "Desempenho", ou de "Exclusão", quer
seja incluída num contexto mais amplo de Reforma Política ou isolada,
como é o caso que acontece agora para as eleições de 2006. A referida
Cláusula está inserida como Lei, no ordenamento jurídico brasileiro, desde
1995, na Lei dos Partidos Políticos Nº 9096/95, mas durante esse período
não foi implementada. Somente agora, viu-se a necessidade maior de sua
aplicação e por exigência da lei.
Portanto, a trajetória acadêmica e profissional levou-me a descobrir,
estudar, trabalhar e aprofundar o tema que ora analiso como parte
principal de minha pesquisa, para elaboração do trabalho monográfico do
Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do
Legislativo, desenvolvido pelo CEFOR da Câmara dos Deputados, do qual,
com muito orgulho, faço parte.
3. PROBLEMA
A expressão Cláusula de Barreira, surgiu no Brasil, no Código Eleitoral
de 1950, no seu artigo 148 e hoje está prevista no Artigo 13 da Lei dos
Partidos Políticos, Nº 9096/95 e trata do funcionamento parlamentar.
Definida na referida lei como sendo:
"tem direito a funcionamento
parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido
representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos
Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo de 5% dos votos apurados, não
computados os nulos e os brancos, distribuídos em, pelo menos, 1/3 dos
Estados da Federação, ou seja, 09 Estados, e em cada Estado obter no
mínimo de 2% do total dos votos". Com isso, pretende-se saber quais os
desempenhos que os partidos tiveram nas eleições de 2002, e quais
ficaram fora, sem direito a funcionamento parlamentar.
Parte-se da hipótese de que a Cláusula de Barreira repercute nos
partidos políticos e na política. E, assim sendo, tem influência direta na
vida dos cidadãos, desde que estes estejam imbuídos de orientação
política e de formulação de políticas para conviverem socialmente e
participarem ativamente da vida política do país.
Entende-se que a Cláusula de Barreira esbarra, ou põe um freio na
multiplicação exagerada de partidos, ou seja, um instrumento necessário
para coibir a pulverização de partidos.
Hoje, há o registro no TSE de 29 (vinte e nove) partidos e com
representação no Congresso tem-se 17 (dezessete).
Um número grande de partidos, alguns sem legitimidade e muitos sem
representação no Congresso, muitas vezes sem teor programático e
ideológico, que confundem em períodos pré-eleitorais a consciência dos
cidadãos/eleitorado.
Diversos autores analisam que a Cláusula de Exclusão concorre para o
enfraquecimento das agremiações partidárias, para o surgimento das
chamadas "legendas de aluguel" que afetam, em última análise a
governabilidade. Para outros, há necessidade de aplicação dessa Cláusula
para uma melhor organização e valorização dos partidos. Partindo do
princípio de que, um número menor de partidos qualifica melhor a
legenda,
tendo
em
vista
uma
melhor
compreensão
do
conteúdo
programático e ideológico.
Portanto, várias são as hipóteses que são levantadas e estudadas a
favor ou contra a referida Cláusula de Barreira. Políticos, jornalistas,
cientistas políticos e outros interessados analisam e discutem de formas
variadas sua necessidade e aplicação.
Saber quais seriam as estratégias e os entraves políticos que dificultam
a implantação. E dessa forma, também, pretende-se estudar e analisar
partindo dos diversos pressupostos.
4. OBJETIVOS
-
analisar a continuidade de implantação ou não da Cláusula de
Barreira na Reforma Política brasileira;
-
A importância e repercussão partidária dessa Cláusula nos anos de
1998 e 2002, em sendo aplicada;
-
Quais partidos não teriam funcionamento parlamentar, mesmo
tendo representação no Congresso;
-
Com a aplicação da Cláusula, se inibiria a pulverização exagerada de
partidos;
-
Se, com a aplicação da Cláusula, contribui ou não para a valorização
e fortalecimento dos partidos e do sistema eleitoral e político do
Brasil.
5. JUSTIFICATIVA
O Projeto é importante porque analisa a implementação histórica da
Cláusula de Barreira, no ordenamento jurídico brasileiro, desde sua criação
até os dias atuais, os entraves políticos para não aplicação e os métodos
novos criados numa tentativa de implantação e aplicação.
A partir do conhecimento legal, inserido no artigo 13 da Lei dos Partidos
Políticos, Lei 9096/95, constatou-se a importância da Cláusula de Barreira
e deu-se a oportunidade de saber, e a necessidade de conhecer melhor
sobre esta, para implantação no sistema político brasileiro e aprofundarse sobre o tema e algumas produções ajudaram a reflexão, como:
cadernos Adenauer - Reforma Política: Agora Vai? Autores:
Fleischer, Sérgio Abranches, Antonio e Cintra e outros;
David
Cláusula de
Barreira e Funcionamento Parlamentar - Autora: Kátia de Carvalho;
Reforma Política: Instituições e Democracia no brasil atual - autores: José
Dirceu e Marcus Ianoni; A proposta de Reforma Política: Prós e Contras -
autor: Antonio O. Cintra; Reforma Política e Governabilidade (periodicoautor: Dep. Gustavo Fruet e Sistemas Eleitorais do autor Jairo Nicolau.
Nos cadernos Adenauer - Reforma Política - Agora Vai? um autor descreve
uma análise política das perspectivas da reforma política no Brasil de 2005
a 2006.; um outro analisa os dilemas da governabilidade no Brasil: se é
Reforma Política ou Reforma do Estado?; um outro tece considerações
acerca do sistema eleitoral brasileiro, majoritário ou proporcional? E ainda,
sobre a regulação do financiamento político no Brasil.
Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar, da autora Kátia de
Carvalho:
São diversas as considerações que a autora faz sobre a Cláusula de
Barreira e o Funcionamento Parlamentar. Analisa desde sua implantação no
ordenamento jurídico brasileiro através do Decreto-Lei 8.835/56, em seu
artigo 5º, e com o Código Eleitoral de 1950, cujo Artigo 148, que previa o
cancelamento do registro do partido que não conseguisse eleger ao menos
um representante para o Congresso Nacional, ou que não obtivesse ao
menos 50 mil votos. Faz um histórico da Cláusula de Barreira prevista
através de Emendas Constitucionais até a legislação em vigor Lei nº
9096/95. Ainda coloca que não há definição legal ou doutrinária, o
entendimento do que seja "funcionamento parlamentar". Também comenta
sobre a aplicação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Por fim
faz um breve comentário sobre o resultado das eleições de 2002.
Reforma Política - Instituições e Democracia no Brasil atual, dos autores:
Dirceu e Ianoni.
Esses autores analisam a Cláusula de Barreira a partir de colocações do
relatório do ex-senador Sérgio Machado e ainda do ponto de vista do
cientista político Leôncio Martins Rodrigues e dos cientistas políticos Jairo
Nicolau e Renato Lessa.
E acrescenta que no Relatório Sérgio Machado deixa claro que prosseguiria
a liberalidade na criação de partidos, mas não em relação ao acesso aos
recursos institucionais. Já o cientista Leôncio Rodrigues afirma: "não tem
sentido, no modelo de representação proporcional, ter uma cláusula de
exclusão, porque estaremos cortando a representação das minorias. E
contrapondo a essa idéia, os autores afirmam que, consequentemente,
teremos minorias que não serão capazes de se representar, o que é um
problema para a legitimidade do sistema democrático".
A Proposta de Reforma Política; Prós e Contras, do Autor Antonio O.
Cintra.
O autor ressalta que há anos discute-se no Brasil a fragmentação do
sistema partidário e afirma que o regime militar tentou enquadrar a
disputa partidária em duas agremiações, a ARENA e o MDB. Afirma ainda
que, há um grande debate, na literatura internacional e brasileira, sobre o
significado
de
um
quadro
partidário
muito
fragmentado
para
a
democracia. E ainda afirma que, no caso brasileiro, o problema se
complica pela existência de outras pequenas legendas cuja existência
parece justificar-se apenas em termos de negociação de tempo de rádio e
televisão. Também mostra a existência de outras pequenas legendas que
veiculam opções ideológicas legítimas.
Reforma Política e Governabilidade, do autor, Gustavo Fruet.
O autor ressalta que "é essencial para uma democracia que não seja
excluída a formação de novos partidos; que a nenhum partido seja dada a
posição privilegiada ou um monopólio". Isso falando da Claúsula de
Barreira. Diz que a proposta existe no Congresso e caminha para não se
proibir a criação de partidos, mas estabelecer critérios para acesso a
instrumentos como rádio e TV e ao Fundo Partidário, de acordo com um
percentual mínimo de votos em um mínimo de Estados.
Contribuições potenciais da pesquisa em nível teórico:
Contribui para a valorização e o fortalecimento dos partidos e do sistema
eleitoral e político brasileiro.
Contribuições potenciais da pesquisa em nível prático:
Contribui para uma melhor organização
político-partidária. Também,
para o avanço na Reforma Política e, ainda que, há um grande debate, na
literatura internacional e brasileira, sobre o significado de um quadro
partidário muito fragmentado para a democracia. Nesse sentido, analisase que vários partidos e minorias que não se fazem representar é um
problema para a legitimidade do sistema democrático. Portanto, entendo
que contribui também para inibir a pulverização exagerada de partidos na
formação e constituição do sistema político brasileiro.
Relevância Social do Projeto
O Projeto que ora apresento, é de fundamental importância porque, com
a inclusão da Cláusula de Barreira tanto no ordenamento jurídico
brasileiro, como na formação e organização do sistema político brasileiro,
a população passa a compreender melhor as ideologias dos partidos, seus
programas e começa a escolher seus representantes conforme seus
partidos, e não conforme a conveniência pessoal de cada candidato.
6. REVISÃO DA LITERATURA
Alguns conceitos que serão utilizados no desenvolvimento da pesquisa.
Conceito
de
Cláusula
de
Barreira
da
autora
Kátia
de
Carvalho:
"doutrinariamente, entende-se por Cláusula de Barreira, a disposição
normativa que nega, ou existência, ou representação parlamentar, ao
partido que não tenha alcançado um determinado número ou percentual
de votos". Já o conceito de Cláusula de Barreira incorporada pela Lei dos
Partidos Políticos, em seu artigo 13, restringe ao funcionamento
parlamentar de pequenas agremiações.
Lei 9096/95 - Art. 13 - tem
direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para
as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para
a Câmara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento
dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos
em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento
do total de cada um. Este conceito é também usado pelo autor Antonio
Otávio Cintra e vários outros.
Conceito de Reforma Política do autor David Fleischer, em que cita a
análise feita por outros analistas que caracterizam a reforma política como
sendo: "...aperfeiçoamentos nos sistemas eleitoral e partidário..." como a
mãe de todas as reformas. Também este conceito na visão de outros
autores.
Conceito de Sistema Eleitoral do autor Jairo Nicolau. "A literatura da
ciência política sobre as eleições tem reservado a denominação "sistema
eleitoral" ao conjunto de normas que definem (1) a área geográfica em que
os representantes serão eleitos e em que os votos serão coletados e
computados - as circunscrições ou distritos; (2) os graus de liberdade à
disposição do eleitor na votação e, sobretudo, (3) a forma de traduzir os
votos em cadeiras parlamentares ou em postos no executivo".
Dentre as diversas teorias, a que será utilizada como base seria uma
teoria alemã, do livro Reforma Política: Cláusula de Barreira na Alemanha e
no Brasil, do autor João P. S. Leão Viana. Em que define a cláusula de
barreira brasileira, como sendo inspirada na teoria alemã.
7. METODOLOGIA
A pesquisa é de caráter documental (documentos legais do Poder
Legislativo; Regimento Interno, Livro de Legislação Eleitoral - 3ª edição Câmara dos Deputados). Estudo da autora/consultora, Kátia de Carvalho
sobre: Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar, de fev.2003.
Estudo do autor/consultor, Antonio Octávio Cintra sobre: A proposta de
Reforma Política: Prós e Contras, de Jan.2005. Periódico do Dep. Federal
Gustavo Fruet: Reforma Política e Governabilidade - ed.2003 . Outros
livros de autores diversos.
A coleta dos dados é feita através de livros e documentos por
fichamento. Também entrevistas. Dados técnicos de análise e conteúdo e
Bibliografia.
8. CRONOGRAMA
Coleta de dados
Análise e Interpretação
Redação do Trabalho Final
9. BIBLIOGRAFIA
1. BRASIL.2. Legislação Eleitoral: Código Eleitoral e Legislação Correlata, 3ª
edição - Brasília. Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações,
Ano 2002. 304p.
2. CARVALHO, Kátia - Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar,
Estudo, Câmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, Fev.2003,
págs.2 - 11.
3. CINTRA, Antonio Octávio - Estudo. A Proposta de Reforma Política: Prós
e Contras. Câmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. Brasília DF. Jan.2005, págs. 12-16.
4. JORNAL DA CÂMARA, Ano 8 Nº 1737, Brasília, 20 de nov.2006, pág. 3.