Autor: Leânia Alves de Almeida
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Autor: Leânia Alves de Almeida TÍTULO DO PROJETO Cláusula de Barreira: comportamento eleitoral e desempenho partidário nas eleições de 1998 e 2002. Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo. Brasília 2006 CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: Cláusula de Barreira: comportamento eleitoral e desempenho partidário nas eleições de 1998 e 2002. Autor: Leânia Alves de Almeida Finalidade/Natureza do Projeto: elaboração do trabalho de monografia como requisito para conclusão do Curso de Pós-Graduação em Instituições e Processos Políticos do Legislativo, do CEFOR da Câmara dos Deputados. Instituição: CEFOR - Câmara dos Deputados Data: 20/08/2006 Orientador: Danilo Freire Pires 2. APRESENTAÇÃO Desde o início de minha militância partidária, há 26 (vinte e seis) anos, em 1980 (mil novecentos e oitenta), comecei a ouvir sobre o tema Reforma Política, não só nos Diretórios Políticos Partidários, mas nos corredores da Universidade. Como sempre fui uma eterna apaixonada por política. Atuei no movimento estudantil (década de 80), participava muito de discussões acadêmicas e debates onde sempre aparecia a expressão "reforma política". Também, atuando no movimento sindical (Sindicato dos Bancários), ouvia nas discussões "reforma política". Mais tarde, fui membro efetiva de Diretórios Municipal e Estadual de Partido onde com muita frequência ouvia-se e debatia-se reforma política. Ainda, trabalhei por 8 anos em Assembléia Legislativa de Estado, aí sim, o tema aparecia cada vez mais forte. Essa experiência despertou-me imensa curiosidade em um dia estudar, com mais profundidade, sobre esse tema tão comentado no seio da sociedade, não só acadêmica, política, como na própria sociedade civil. Já na Câmara dos Deputados, em 2003, como Assessora Parlamentar, ouvi e participei de discussões e debates, com muita frequência, sobre o referido tema, visto que o parlamentar que sempre assessorei era membro titular de uma Comissão Especial, criada em 2003 para analisar a necessidade de uma Reforma Política para o Brasil. Daí tive a grata oportunidade de acompanhar, por um ano e meio, essa Comissão e participei ativamente assessorando o parlamentar, de onde elaborou-se um Projeto de Lei que, mais tarde, foi aprovado, nessa Comissão Especial e na CCJC da Câmara dos Deputados para uma possível reforma política no sistema eleitoral e partidário brasileiro. Entre outros pontos desse Projeto, como fidelidade partidária, financiamento público de campanha, sistema de listas, federações partidárias, foi também incorporado ao texto cláusula de barreira. O que seria essa expressão tão pouco usada? Vários Seminários aconteceram na Câmara dos Deputados sobre reforma política, com cientistas políticos renomados e políticos especialistas no tema. Também na CCJC, foram debatidos, especificamente, os pontos do referido Projeto de Lei sobre Reforma Política, de onde se produziu uma Cartilha sobre o tema, a qual faz parte de minhas análises para aprofundamento de meu estudo. Comecei a ler mais sobre o tema Cláusula de Barreira e descobri, a partir de minha concepção, com influência de outros autores, que é necessária, para o sistema eleitoral e político brasileiro, a implantação da chamada "Cláusula de Barreira", de "Desempenho", ou de "Exclusão", quer seja incluída num contexto mais amplo de Reforma Política ou isolada, como é o caso que acontece agora para as eleições de 2006. A referida Cláusula está inserida como Lei, no ordenamento jurídico brasileiro, desde 1995, na Lei dos Partidos Políticos Nº 9096/95, mas durante esse período não foi implementada. Somente agora, viu-se a necessidade maior de sua aplicação e por exigência da lei. Portanto, a trajetória acadêmica e profissional levou-me a descobrir, estudar, trabalhar e aprofundar o tema que ora analiso como parte principal de minha pesquisa, para elaboração do trabalho monográfico do Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo, desenvolvido pelo CEFOR da Câmara dos Deputados, do qual, com muito orgulho, faço parte. 3. PROBLEMA A expressão Cláusula de Barreira, surgiu no Brasil, no Código Eleitoral de 1950, no seu artigo 148 e hoje está prevista no Artigo 13 da Lei dos Partidos Políticos, Nº 9096/95 e trata do funcionamento parlamentar. Definida na referida lei como sendo: "tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo de 5% dos votos apurados, não computados os nulos e os brancos, distribuídos em, pelo menos, 1/3 dos Estados da Federação, ou seja, 09 Estados, e em cada Estado obter no mínimo de 2% do total dos votos". Com isso, pretende-se saber quais os desempenhos que os partidos tiveram nas eleições de 2002, e quais ficaram fora, sem direito a funcionamento parlamentar. Parte-se da hipótese de que a Cláusula de Barreira repercute nos partidos políticos e na política. E, assim sendo, tem influência direta na vida dos cidadãos, desde que estes estejam imbuídos de orientação política e de formulação de políticas para conviverem socialmente e participarem ativamente da vida política do país. Entende-se que a Cláusula de Barreira esbarra, ou põe um freio na multiplicação exagerada de partidos, ou seja, um instrumento necessário para coibir a pulverização de partidos. Hoje, há o registro no TSE de 29 (vinte e nove) partidos e com representação no Congresso tem-se 17 (dezessete). Um número grande de partidos, alguns sem legitimidade e muitos sem representação no Congresso, muitas vezes sem teor programático e ideológico, que confundem em períodos pré-eleitorais a consciência dos cidadãos/eleitorado. Diversos autores analisam que a Cláusula de Exclusão concorre para o enfraquecimento das agremiações partidárias, para o surgimento das chamadas "legendas de aluguel" que afetam, em última análise a governabilidade. Para outros, há necessidade de aplicação dessa Cláusula para uma melhor organização e valorização dos partidos. Partindo do princípio de que, um número menor de partidos qualifica melhor a legenda, tendo em vista uma melhor compreensão do conteúdo programático e ideológico. Portanto, várias são as hipóteses que são levantadas e estudadas a favor ou contra a referida Cláusula de Barreira. Políticos, jornalistas, cientistas políticos e outros interessados analisam e discutem de formas variadas sua necessidade e aplicação. Saber quais seriam as estratégias e os entraves políticos que dificultam a implantação. E dessa forma, também, pretende-se estudar e analisar partindo dos diversos pressupostos. 4. OBJETIVOS - analisar a continuidade de implantação ou não da Cláusula de Barreira na Reforma Política brasileira; - A importância e repercussão partidária dessa Cláusula nos anos de 1998 e 2002, em sendo aplicada; - Quais partidos não teriam funcionamento parlamentar, mesmo tendo representação no Congresso; - Com a aplicação da Cláusula, se inibiria a pulverização exagerada de partidos; - Se, com a aplicação da Cláusula, contribui ou não para a valorização e fortalecimento dos partidos e do sistema eleitoral e político do Brasil. 5. JUSTIFICATIVA O Projeto é importante porque analisa a implementação histórica da Cláusula de Barreira, no ordenamento jurídico brasileiro, desde sua criação até os dias atuais, os entraves políticos para não aplicação e os métodos novos criados numa tentativa de implantação e aplicação. A partir do conhecimento legal, inserido no artigo 13 da Lei dos Partidos Políticos, Lei 9096/95, constatou-se a importância da Cláusula de Barreira e deu-se a oportunidade de saber, e a necessidade de conhecer melhor sobre esta, para implantação no sistema político brasileiro e aprofundarse sobre o tema e algumas produções ajudaram a reflexão, como: cadernos Adenauer - Reforma Política: Agora Vai? Autores: Fleischer, Sérgio Abranches, Antonio e Cintra e outros; David Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar - Autora: Kátia de Carvalho; Reforma Política: Instituições e Democracia no brasil atual - autores: José Dirceu e Marcus Ianoni; A proposta de Reforma Política: Prós e Contras - autor: Antonio O. Cintra; Reforma Política e Governabilidade (periodicoautor: Dep. Gustavo Fruet e Sistemas Eleitorais do autor Jairo Nicolau. Nos cadernos Adenauer - Reforma Política - Agora Vai? um autor descreve uma análise política das perspectivas da reforma política no Brasil de 2005 a 2006.; um outro analisa os dilemas da governabilidade no Brasil: se é Reforma Política ou Reforma do Estado?; um outro tece considerações acerca do sistema eleitoral brasileiro, majoritário ou proporcional? E ainda, sobre a regulação do financiamento político no Brasil. Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar, da autora Kátia de Carvalho: São diversas as considerações que a autora faz sobre a Cláusula de Barreira e o Funcionamento Parlamentar. Analisa desde sua implantação no ordenamento jurídico brasileiro através do Decreto-Lei 8.835/56, em seu artigo 5º, e com o Código Eleitoral de 1950, cujo Artigo 148, que previa o cancelamento do registro do partido que não conseguisse eleger ao menos um representante para o Congresso Nacional, ou que não obtivesse ao menos 50 mil votos. Faz um histórico da Cláusula de Barreira prevista através de Emendas Constitucionais até a legislação em vigor Lei nº 9096/95. Ainda coloca que não há definição legal ou doutrinária, o entendimento do que seja "funcionamento parlamentar". Também comenta sobre a aplicação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Por fim faz um breve comentário sobre o resultado das eleições de 2002. Reforma Política - Instituições e Democracia no Brasil atual, dos autores: Dirceu e Ianoni. Esses autores analisam a Cláusula de Barreira a partir de colocações do relatório do ex-senador Sérgio Machado e ainda do ponto de vista do cientista político Leôncio Martins Rodrigues e dos cientistas políticos Jairo Nicolau e Renato Lessa. E acrescenta que no Relatório Sérgio Machado deixa claro que prosseguiria a liberalidade na criação de partidos, mas não em relação ao acesso aos recursos institucionais. Já o cientista Leôncio Rodrigues afirma: "não tem sentido, no modelo de representação proporcional, ter uma cláusula de exclusão, porque estaremos cortando a representação das minorias. E contrapondo a essa idéia, os autores afirmam que, consequentemente, teremos minorias que não serão capazes de se representar, o que é um problema para a legitimidade do sistema democrático". A Proposta de Reforma Política; Prós e Contras, do Autor Antonio O. Cintra. O autor ressalta que há anos discute-se no Brasil a fragmentação do sistema partidário e afirma que o regime militar tentou enquadrar a disputa partidária em duas agremiações, a ARENA e o MDB. Afirma ainda que, há um grande debate, na literatura internacional e brasileira, sobre o significado de um quadro partidário muito fragmentado para a democracia. E ainda afirma que, no caso brasileiro, o problema se complica pela existência de outras pequenas legendas cuja existência parece justificar-se apenas em termos de negociação de tempo de rádio e televisão. Também mostra a existência de outras pequenas legendas que veiculam opções ideológicas legítimas. Reforma Política e Governabilidade, do autor, Gustavo Fruet. O autor ressalta que "é essencial para uma democracia que não seja excluída a formação de novos partidos; que a nenhum partido seja dada a posição privilegiada ou um monopólio". Isso falando da Claúsula de Barreira. Diz que a proposta existe no Congresso e caminha para não se proibir a criação de partidos, mas estabelecer critérios para acesso a instrumentos como rádio e TV e ao Fundo Partidário, de acordo com um percentual mínimo de votos em um mínimo de Estados. Contribuições potenciais da pesquisa em nível teórico: Contribui para a valorização e o fortalecimento dos partidos e do sistema eleitoral e político brasileiro. Contribuições potenciais da pesquisa em nível prático: Contribui para uma melhor organização político-partidária. Também, para o avanço na Reforma Política e, ainda que, há um grande debate, na literatura internacional e brasileira, sobre o significado de um quadro partidário muito fragmentado para a democracia. Nesse sentido, analisase que vários partidos e minorias que não se fazem representar é um problema para a legitimidade do sistema democrático. Portanto, entendo que contribui também para inibir a pulverização exagerada de partidos na formação e constituição do sistema político brasileiro. Relevância Social do Projeto O Projeto que ora apresento, é de fundamental importância porque, com a inclusão da Cláusula de Barreira tanto no ordenamento jurídico brasileiro, como na formação e organização do sistema político brasileiro, a população passa a compreender melhor as ideologias dos partidos, seus programas e começa a escolher seus representantes conforme seus partidos, e não conforme a conveniência pessoal de cada candidato. 6. REVISÃO DA LITERATURA Alguns conceitos que serão utilizados no desenvolvimento da pesquisa. Conceito de Cláusula de Barreira da autora Kátia de Carvalho: "doutrinariamente, entende-se por Cláusula de Barreira, a disposição normativa que nega, ou existência, ou representação parlamentar, ao partido que não tenha alcançado um determinado número ou percentual de votos". Já o conceito de Cláusula de Barreira incorporada pela Lei dos Partidos Políticos, em seu artigo 13, restringe ao funcionamento parlamentar de pequenas agremiações. Lei 9096/95 - Art. 13 - tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um. Este conceito é também usado pelo autor Antonio Otávio Cintra e vários outros. Conceito de Reforma Política do autor David Fleischer, em que cita a análise feita por outros analistas que caracterizam a reforma política como sendo: "...aperfeiçoamentos nos sistemas eleitoral e partidário..." como a mãe de todas as reformas. Também este conceito na visão de outros autores. Conceito de Sistema Eleitoral do autor Jairo Nicolau. "A literatura da ciência política sobre as eleições tem reservado a denominação "sistema eleitoral" ao conjunto de normas que definem (1) a área geográfica em que os representantes serão eleitos e em que os votos serão coletados e computados - as circunscrições ou distritos; (2) os graus de liberdade à disposição do eleitor na votação e, sobretudo, (3) a forma de traduzir os votos em cadeiras parlamentares ou em postos no executivo". Dentre as diversas teorias, a que será utilizada como base seria uma teoria alemã, do livro Reforma Política: Cláusula de Barreira na Alemanha e no Brasil, do autor João P. S. Leão Viana. Em que define a cláusula de barreira brasileira, como sendo inspirada na teoria alemã. 7. METODOLOGIA A pesquisa é de caráter documental (documentos legais do Poder Legislativo; Regimento Interno, Livro de Legislação Eleitoral - 3ª edição Câmara dos Deputados). Estudo da autora/consultora, Kátia de Carvalho sobre: Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar, de fev.2003. Estudo do autor/consultor, Antonio Octávio Cintra sobre: A proposta de Reforma Política: Prós e Contras, de Jan.2005. Periódico do Dep. Federal Gustavo Fruet: Reforma Política e Governabilidade - ed.2003 . Outros livros de autores diversos. A coleta dos dados é feita através de livros e documentos por fichamento. Também entrevistas. Dados técnicos de análise e conteúdo e Bibliografia. 8. CRONOGRAMA Coleta de dados Análise e Interpretação Redação do Trabalho Final 9. BIBLIOGRAFIA 1. BRASIL.2. Legislação Eleitoral: Código Eleitoral e Legislação Correlata, 3ª edição - Brasília. Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, Ano 2002. 304p. 2. CARVALHO, Kátia - Cláusula de Barreira e Funcionamento Parlamentar, Estudo, Câmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, Fev.2003, págs.2 - 11. 3. CINTRA, Antonio Octávio - Estudo. A Proposta de Reforma Política: Prós e Contras. Câmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. Brasília DF. Jan.2005, págs. 12-16. 4. JORNAL DA CÂMARA, Ano 8 Nº 1737, Brasília, 20 de nov.2006, pág. 3.
