Artigo Dary Julio

FUNDOS SOBERANOS DE RIQUEZA: FORMAÇÃO DO
FUNDO SOBERANO BRASILEIRO
Julio Cesar Moreira 1
Dary Pretto Neto2
RESUMO
O tema proposto neste artigo é a formação do Fundo Soberano do Brasil,
nosso estudo se propõe a verificar a estrutura organizacional em torno da
formação e gestão do Fundo Soberano do Brasil, com a intenção de conferir a
veracidade das justificativas para sua concepção. Para chegarmos a tal
conclusão precisaremos entender o funcionamento e a atuação dos Fundos
Soberanos de Riqueza em âmbito global. Para tanto, será coletado dados
desses fundos que incluem valor do patrimônio, transparência nas informações
de seus dados, fontes de recursos, entre outros. Os Fundos Soberanos de
Riqueza são instrumentos financeiros formados por Estados Soberanos para
administrar parte de suas elevadas reservas cambiais, eles têm ganhado
notoriedade pelo seu tamanho e rápida proliferação, em especial na última
década. Com o processo de globalização da economia, varias nações
passaram a obter superávits permanentes em conta corrente, seja por
exportações de commodities ou produtos manufaturados. Com o aumento das
reservas cambiais, conjugado a alta do real ante o dólar e o baixo rendimento
dos títulos do tesouro americano, as autoridades monetárias brasileiras foram
levadas a propor a formação do Fundo Soberano do Brasil. Embora nosso país
tenha melhorado sua situação econômica, principalmente ao passar de
devedor para credor internacional e ter a perspectiva de ganhos futuros com a
exploração do petróleo da camada pré-sal, nossa economia ainda é frágil, com
desequilíbrios fiscais e déficit em conta corrente o que coloca em duvida a
necessidade de criação do fundo soberano brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: Fundo Soberano de Riqueza – reservas cambiais –
globalização.
ABSTRACT
The theme of this article is the formation of Brazil's Sovereign Fund, our study
aims to determine the organizational structure around the formation and
management of Sovereign Wealth Fund in Brazil, with the intention to check the
veracity of the justifications for its design. To reach this conclusion we need to
understand the function and operation of sovereign wealth funds globally. To do
so, will collect data from these funds which include asset value, information
transparency of their data, sources of funds, among others. The Sovereign
1
Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade Católica de Pelotas, , Email:
[email protected]
2
Mestre em Economia pela UFRGS, Professor Assistente e Coordenador do Pós Graduação MBE em
Controladoria e Finanças da Universidade Católica de Pelotas, Email: [email protected]
Wealth Funds are financial instruments consisting of sovereign states to
manage part of its high foreign exchange reserves, they have gained notoriety
for its size and rapid proliferation, especially in the last decade. With the
process of economic globalization, many nations began receiving permanent
surpluses on current account, either through exports of manufactured goods or
commodities. With increased foreign reserves, combined discharge from the
real against the dollar and the low yield of U.S. Treasury Bonds, the Brazilian
monetary authorities were led to propose the formation of the Sovereign Fund in
Brazil. Although our country has improved its economic situation, especially
when passing from debtor to creditor internationally and have the prospect of
future income from oil exploration in the pre-salt, our economy is still fragile,
with fiscal and current account deficit in the that puts in doubt the need for
creation of sovereign fund in Brazil.
KEYWORDS: Sovereign Wealth Fund - Foreign exchange reserves globalization.
INTRODUÇÃO
Os Fundos Soberanos de Riqueza, conhecidos globalmente na
língua inglesa como Sovereign Wealth Funds
- SWF, pertencem a uma
modalidade de investimento que são administrados, direta ou indiretamente,
por autoridades monetárias de nações com certo acúmulo de reservas
internacionais. O patrimônio desses fundos, embora lastreados em ativos
estrangeiros, são geridos separadamente das reservas oficiais.
A proliferação dos Fundos Soberanos no mercado financeiro,
sobretudo na ultima década, se intensificou devido à formação permanente de
superávits comerciais que resultaram em grandes montantes em reservas
cambiais.
Embora tenham um conceito comum, esses fundos possuem várias
diferenças como: tamanho, fonte de recursos, estrutura, opacidade e alocação
de ativos.
Donos de grandes fortunas os Fundos Soberanos procuram
investimentos que vão além do setor financeiro, esse fato, por vezes, gera
reclamações a órgãos reguladores do mercado internacional. Sem uma
normatização especifica que defina limitações para suas inserções como
investidores, criam-se dúvidas sobre as verdadeiras intenções de seus
investimentos, se econômico ou político.
Os aumentos freqüentes nos preços de produtos com grande
demanda internacional como o minério de ferro, aço, petróleo e outros do setor
de alimentos levam especialistas em comércio internacional a analisar que
existe uma tendência favorável para que os Fundos Soberanos aumentem em
quantidade e tamanho nos próximos anos.
No segundo semestre de 2007, já prevendo esse cenário de
crescimento de longo prazo, o governo brasileiro criou seu Fundo Soberano
para gerir parte de suas crescentes reservas internacionais, ancoradas
principalmente na venda de commodities.
O fundo soberano brasileiro foi projetado para vários objetivos, entre
os principais estão:
a) possibilidade de diversificar as aplicações do país em ativos estrangeiros, no
exterior;
b) obtenção de maiores rendimentos nas aplicações, no mínimo iguais a taxa
Libor;
c) estabilização das receitas fiscais;
d) diminuição nos efeitos de eventuais excessos de divisas sobre a taxa de
câmbio, a dívida pública e a inflação;
e) maior transparência na gestão das reservas internacionais.
Nossa proposta nesse trabalho é verificar se os objetivos elencados
pelo Ministério da Fazenda para formação do Fundo Soberano do Brasil estão
sendo cumpridos e também avaliar se tal instrumento financeiro contribui
verdadeiramente para o desenvolvimento da política monetária e fiscal do país.
Começaremos nosso estudo, no primeiro capítulo, pela arquitetura
dos Fundos Soberanos de Riqueza no mundo. Com a finalidade de abranger
nossas informações, vamos descobrir como se dá a sua criação, bem como, é
feita a administração dos recursos mantidos nesses fundos. Também será
importante conhecermos a fonte, o patrimônio e onde são investidos os seus
ativos. Para fechamento do capítulo, analisaremos o grau de informação que
os fundos passam ao mercado sobre seus negócios.
Continuando
o
conhecimento
sobre
os
Fundos
Soberanos,
abordaremos, no segundo capítulo, sobre os objetivos e estratégias para os
quais os fundos são criados. Para cumprirmos nossa finalidade deveremos
observar alguns itens que, embora não sejam comuns a todos, são relevantes,
tais como: obediência a regulamentações internacionais, forma de atuação
dentro de seus mercados como estabilizadores fiscais e cambiais, provedores
de poupança para as gerações futuras, além de desvendar o quanto buscam
diversificar seus riscos ao fazerem suas aplicações no mercado. Também,
nesse capítulo abordaremos dois temas importantes na sustentabilidade dos
fundos, que são a formação das reservas e o mercado de commodities.
Por fim, no terceiro capítulo, faremos uma abordagem ao tema
central que é a formação do fundo soberano brasileiro. Apresentaremos uma
analise da formação de nosso fundo, observando assuntos periféricos como
fluxo de capital em conta corrente, formação de poupança pública, a utilização
do fundo soberano brasileiro para reduzir os efeitos de crises econômicas e
como os recursos contraídos nas aplicações financeiras poderá ajudar na
promoção de investimentos industriais para desencadear o desenvolvimento do
país.
1. Proliferação e gestão dos Fundos Soberanos de Riqueza
Segundo Rozanov3 (2005), os Fundos Soberanos de Riqueza são
fundos estatais que possuem algumas características diferenciadas ante outros
fundos de investimentos no mercado financeiro mundial. O termo “soberano” foi
definido em razão dos fundos pertencerem a nações soberanas, independente
do regime político adotado.
De acordo com (Butt, 2008, p. 73):
A compreensão total da dinâmica dos FSR é desafiante tendo em
conta a diversidade de objetivos, filosofias de investimento e
ambições políticas e econômicas. Além disso, muitos fundos passam
por processos de transição e re-estruturação, mudanças nos
padrões de alocação de ativos e realização de parcerias com
corporações e instituições financeiras.
3
Andrew Rozanov é Diretor Administrativo e Chefe da Acessória Soberano no Estado
(Inglaterra). Foi ele quem cunhou pela primeira vez o termo “Soberano” para designar os
fundos de poupança formados com reservas cambiais.
Conforme o Sovereign Wealth Fund Institute - SWF4 os Fundos
Soberanos de Riqueza são fundos de investimentos de propriedades
governamentais, lastreados em ativos estrangeiros, mas administrados
separadamente das reservas oficiais. Os Fundos Soberanos são criados pelas
nações conforme suas necessidades e objetivos, e estas, podem formar vários
fundos sem que, necessariamente, haja uma fusão entre eles.
A formatação desses “fundos de poupanças estatais” remonta ao
inicio do século XIX, quando a França, abalada por sucessivas guerras, decidiu
restaurar suas finanças. Conforme Hildebrand (2008), durante o reinado de
Luis XVIII, em 1816, foi criado um fundo público chamado Caísse des Dépots
et Consignation com objetivo de modernizar o país, financiando projetos de
infra-estrutura,
possibilitando
empréstimos
habitacionais,
garantindo
a
aposentadoria de funcionários públicos, entre outras finalidades.
De acordo com Freitas (2008), o primeiro Fundo Soberano de
Riqueza criado no mundo foi o Kuwait Investment Authority. Em 1953 o Kuwait
resolveu gerir, de modo diferenciado, suas reservas financeiras auferidas com
as crescentes receitas pela venda de seu petróleo, este fato ocorreu antes de
sua independência do Reino Unido, o que veio a acontecer em 1961. O
segundo Fundo Soberano também foi criado sob a administração britânica, foi
o de Kiribati5 no ano de 1956. Este fundo foi constituído com o objetivo de
formar poupança para as gerações futuras a partir das receitas obtidas no
comércio de fosfato, recurso natural que teve suas jazidas esgotadas na
década de 1970. Atualmente o “Kiribati – Fundo de Reserva de Equalização de
Receitas” tem cerca de 400 milhões de dólares, enquanto o PIB do Kiribati
arquipélago, em 2009, foi de 76 milhões de dólares.
A partir da década de 1950 o crescimento dos Fundos Soberanos foi
contínuo, com especial ascensão na ultima década (ver gráfico 1).
4
O Sovereign Wealth Fund Institute - SWF é uma organização privada fundada para investigar
e analisar os Fundos de Riqueza Soberanos. Sua base de dados traz informações atualizadas
referentes a tendências políticas, impactos na economia global, mercados financeiros,
crescimento e transparência dos “Soberanos”.
5
Kiribati é um arquipélago formado por 33 ilhas no Oceano Pacífico. Teve sua independência
do Reino Unido em 1979.
30
25
20
15
28
10
5
0
3
5
5
7
1950
1970
1980
1990
2000
Gráfico 1: Número de fundos criados por décadas
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Sovereigh wealth fund Institute – Jun,
2010.
Atualmente existem 50 Fundos Soberanos de Riqueza, efetivamente
criados e reconhecidos pelo SWF - Sovereigh Wealth Fund Institute, conforme
ANEXO A, estando previsto, ainda para 2010, o Fundo Soberano de Angola
que terá como fonte de receita a venda de petróleo. Também a Índia, Japão e
Tailândia estudam o lançamento de seus Fundos Soberanos.
1.1 Patrimônio dos Fundos Soberanos de Riqueza
Espalhados pelo mundo, (ver gráfico 2) com patrimônio estimado em
US$ 4036,1 trilhões, resultado do somatório dos saldos patrimoniais com os
resultados de suas aplicações financeiras (ver gráfico 3), os
Soberanos são exemplos práticos do liberalismo econômico mundial.
Fundos
52%
28%
13%
Oriente Médio
Asia
Europa
4%
2%
1%
Africa
America do
Norte
America Latina
Gráfico 2: Fundos Soberanos por área geográfica
Fonte: Morgan Stanley– Atualizado em dez, 2009. Disponível
em:<http://www.morganstanley.com>. Acessado em: 30 mai 2010.
3.789
3.190
3.130
3.927
3.976
3.587
3.628
3.752
3.809
3.839
3.891
4036,1
3.300
set/07 dez/07 mar/08 jun/08 set/08 dez/08 mar/09 jun/09 set/09 dez/09 mar/10 jun/10 set/10
Gráfico 3: Patrimônio em valores trimestrais dos Fundos Soberanos de Riquezas
Fonte: Sovereign Wealth Fund Rankings – Atualizado em set, 2010. Disponível em:
<http://www.swfinstitute.org/>. Acessado em: 08 out 2010.
Conforme os dados do quadro 1, verifica-se que o total de ativos dos
dez maiores Fundos Soberanos, atualmente, é de US$ 3200,4 trilhões, isto
significa que os dez maiores fundos têm juntos 79,29% do total de ativos dos
cinqüenta Fundos Soberanos, oficialmente constituídos.
Quadro 1: Os dez maiores Fundos Soberanos de Riqueza atualmente
País
Abreviação
Fundo
Ativos
U$$ Bilhões
EAU /
Abu Dhabi
ADIA
Abu Dhabi Investment Authority
627
Noruega
GPF
Fundo de Pensão do Governo - Global
512
Arábia Saudita
SAMA
Estrangeiros Holdings SAMA
415
China
SAFE
SEGURO Companhia de Investimento
347,1
China
CIC
China Investment Corporation
332,4
Cigapura
GIC
Governo da Corporação Cingapure
247,5
China
Hong Kong
HKMA
Hong Kong Investment Portfolio Autoridade
Monetária
227,6
Kuwait
KIA
Kuwait Investment Authority
202,8
China
NSSF
Fundo Nacional de Segurança Social
146,5
Rússia
RNWF
Fundo Nacional do Bem-Estar
142,5
Estudos publicados pelo Fundo Monetário Internacional conjeturam
uma evolução patrimonial nos Fundos Soberanos para o ano de 2012, à cifra
de 10 trilhões, (ver gráfico 5).
Gráfico 5: Previsão de patrimônio para os Fundos Soberanos
Fonte: Elaboração própria baseada em dados coletados junto ao FMI. * Estimativas da fonte.
Conforme Maslakovic (2010), atualmente o total de ativos dos
Fundos Soberanos ultrapassam os Fundos de Hedge e Private Equity, mas
ainda permanecem bem abaixo dos totais de ativos em Fundos de Seguro,
Mútuos e de Pensão, (ver gráfico 6). Em comparação aos outros agentes
financeiros, os Fundos Soberanos têm a seu favor o fato de serem investidores
de longo prazo, o que traz calma aos mercados.
Gráfico 6: Ativos dos maiores Fundos de Investimento no mundo.
6
Fonte: Research IFSL . Sovereign Wealth Funds 2010. (em US$ trilhões, final de
2009).Disponível
em:<http://www.ifsl.org.uk/media/2172/CBS%20Sovereign%20Wealth%20Funds%202010.pdf>.
Acessado em: 25 out 2010.
1.2 Fontes de recursos dos Fundos Soberanos de Riqueza
Existem duas vertentes principais para formação de excedentes em
reservas cambiais, de acordo com Freitas (2008, p. 126) apud US Treasury
(2007), o tesouro americano entende que o critério para mensurar os Fundos
Soberanos deva ser através das origens das receitas cambiais, por esse
motivo classifica-os como commodities e non-commodities:
[...] Segundo esse critério, haveria dois tipos de fundos: (1)
commodity, cujos recursos são provenientes de impostos ou receitas
sobre exportação de commodities (em geral petróleo, gás, metais e
minerais), e não commodity, cujos recursos são transferidos das
reservas oficiais acumuladas a partir de expressivos superávits em
transações
correntes,
obtidos
com
a
exportação
de
manufaturados.[...]
Atualmente o Sovereign Wealth Funds vem adotando igual forma
para caracterizar os fundos quanto a origem de seus ativos, (ver gráfico 7).
6
London Internacional Financial Services - IFSL é uma instituição sem fins lucrativos com 40
anos de experiência prestando serviços financeiros à indústria britânica.
Gráfico 7: Origem de recursos dos Fundos Soberanos de Riqueza globalmente
Fonte: Sovereign Wealth Funds 2010. Disponível em:
<http://www.ifsl.org.uk/media/2172/CBS%20Sovereign%20Wealth%20Funds%202010.pdf>.
Acessado em: 25 out 2010.
1.3 Investimentos dos Fundos Soberanos de Riqueza
Conforme Freitas (2008, p.131)
Atualmente, em torno de 95% das reservas oficiais estão investidas
em títulos de dívida soberana ou de agências internacionais,
denominados em dólar, euro e libra esterlina, que são aplicações
consideradas líquidas e seguras. Os SWF buscam diversificação dos
seus portfólios e investem também em bônus corporativos, ações,
private equity, imóveis e outros ativos em um espectro de divisas
mais amplo, que inclui as moedas dos países do G10 e alguns
países em desenvolvimento, dos chamados mercados emergentes
Referindo-se ainda sobre o mesmo assunto, Xavier Junior; Brandão
(2009) explicam:
Os especialistas não alcançaram um consenso sobre a definição
desses FSR, mas já se observa a preocupação com as
conseqüências dessa modalidade de investimento. De forma geral, é
possível afirmar que os FSR são entidades governamentais de
investimentos criadas com diversos objetivos. O perfil desses fundos
geralmente envolve uma alocação de ativos financeiros de maneira
mais arriscada, através de investimentos de longo prazo em holdings
no exterior. Ao contrário das reservas governamentais tradicionais,
cujos objetivos primordiais são liquidez e segurança, os FSR buscam
alta rentabilidade através do investimento simultâneo em diversos
setores do mercado.
Durante
o auge da crise do subprime7 os Fundos Soberanos mostraram
ser uma ferramenta de socorro importante, alguns fundos, especula-se que por
pressões políticas, investiram em bancos falidos com altas taxas de alavancagem,
(ver quadro 2). Posteriormente, declararam prejuízos em torno de 30%, como foi o
caso do Abu Dhabi Investment Auhority que comprou 4,9% do capital do banco
Citigroup, conforme Ministério da Fazenda (2007).
Quadro 2:Aporte de capital em instituições financeiras durante a crise do subprime
americano
Data do
anuncio
Fundo Soberano de Riqueza
26/11/2007 Abu Dhabi Investment Authority
Singapore Gov.
10/12/2007 Invest.Corporation
19/12/2007 China Investiment Corporation
24/12/2007 Temasek Holding ― Cingapura
Singapore Gov.
15/1/2008 Invest.Corporation
15/1/2008 Kuwait Investment Authority
15/1/2008 Korea Investment Corporation
15/1/2008 Kuwait Investment Authority
Instituição
financeira
Citigroup
Montante em US$
Bilhões
7,5
9,8
5
4,4
UBS
Morgan Stanley
Merril Lynch
Citigroup
Citigroup
Merril Lynch
Merril Lynch
Total
6,9
3
2
2
40,6
Fonte: GIEVE, John. Sovereign wealth funds and global imbalance. Disponível em Google
tradutor: <http://www.bis.org/review/r080319d.pdf>. Acessado em: 13/out/2010.
Devido à demorada turbulência nos mercados financeiros globais, na
crise do mercado de hipotecas subprime, os fundos voltaram a ter uma
regularidade em seus investimentos, somente a partir do primeiro trimestre de
2010, (ver gráfico 8).
7
A crise do subprime foi desencadeada em 2006 atingindo a economia mundial em 2007. Ela
aconteceu porque bancos americanos concederam empréstimos hipotecários de alto risco,
entrando em situação de insolvencia pela inadimplência em massa de seus clientes.
Gráfico 8: Investimentos dos Fundos Soberanos direto, por trimestre
8
Fonte: SWFTD - (Valores em bilhões de dólares). Disponível em:
<http://www.swfinstitute.org/>. Acessado em 27/set/2010.
Como as compras ou vendas dos Fundos Soberanos costumam
mexer diretamente no mercado financeiro mundial, analistas monitoram o
interesse desses fundos, buscando melhorar o controle de suas posições, (ver
gráfico 9).
Gráfico 9: Grau de atratividade dos Fundos Soberanos por produtos de mercado
9
Fonte: SWF Institute- Demand Consensus Meter - Atualizado: set/2010. Disponível em:
<http://www.swfinstitute.org/>. Acessado em: 09/out/2010.
8
O Fundo Soberano de Transações Database - SWFTD é um produto com banco de dados
dedicado a acompanhar as operações dos Fundos Soberanos desde 1986. Suas informações
baseiam-se em operações registradas de compras e vendas cujos recursos sejam
provenientes dos SWF.
Sobre as questões ideológicas que envolvem os investimentos dos
Fundos Soberanos, Lavelle (2008, p. 135) faz a seguinte observação:
A propagação de empresas estatais e fundos soberanos que
compram ações nos mercados ocidentais apresentam uma nova
contradição entre os nacionalistas e os de ideologias liberais da
economia política internacional. A teoria econômica liberal está
comprometida com o livre mercado e intervenção estatal mínima,
enquanto os nacionalistas argumentam que as atividades
econômicas devem estar subordinadas aos interesses mais amplos
do Estado
Transparência
Os Fundos Soberanos com grau bom de transparência são aqueles
que publicam relatórios periódicos, tornando público a origem dos ativos, o
local onde estão sendo aplicados e a missão financeira dos investimentos.
O grau de transparência dos Fundos Soberanos está ligado a sua
governança. Para Cagnin et al. ( 2008, p.40):
Teme-se ainda que os fundos controlados por governos possam
desencadear ondas de altas nos preços dos ativos, comprando
títulos, ações, moedas e imóveis; ou de baixa, vendendo
repentinamente os ativos, ampliando a volatilidade dos preços dos
ativos mobiliários e imobiliário e/ou precipitando uma crise.
Xavier Junior; Brandão (2009) chamam atenção sobre a falta de
transparência nos investimentos dos Fundos Soberanos:
O expressivo crescimento dos FSR traz à ordem jurídica
internacional uma série de novos paradigmas de regulação e
estruturação da economia global. A problemática da transparência
dos fundos é um dos principais pontos discutidos pelos governos
cujas empresas se tornaram alvos desses investimentos. A escassez
de informações públicas e confiáveis acerca do volume financeiro
dos fundos bem como a indefinição sobre seus reais objetivos têm
criado incertezas nos países hospedeiros dos investimentos, que se
questionam sobre a estrutura institucional, as políticas de
investimento e o gerenciamento de risco dos fundos.[...]
9
Demand Consensus Meter é um indicador que monitora a locação de ativos pelos Fundos
Soberanos, trimestralmente. A ordem de atração por investimentos vão do zero (baixa) para
dez (alta).
A manutenção do grau de opacidade dos Fundos Soberanos não
está ligada somente ao sigilo da localização e quantia de suas aplicações,
serve também para encobrir prejuízos e falta de habilidade dos gestores em
buscar bons investimentos para essas poupanças. Esses motivos podem estar
ligados a pressões políticas, como foi observado na crise do subprime
americano.
O Sovereign Wealth Funds Institute desenvolveu um índice, através
de dez critérios éticos de boa governança, que avalia a conduta dos Fundos
Soberanos aplicando pontuação que serve de balizador para empresas e
países hospedeiros de investimentos desses fundos, (ver gráfico 10).
Gráfico 10: Classificação do Índice de Transparência – 1° trimestre de 2010
Fonte: Sovereign Wealth Funds - Linaburg-Maduell Transparency Index
10
Teoricamente, a aceitação de investimentos dos Fundos Soberanos
pelas nações vai depender do nível de transparência em suas contas. Para
encobrir o baixo grau de opacidade, algumas economias acabam criando
vários fundos, como é o caso de Cingapura, esta Cidade-Estado possui
atualmente dois Fundos Soberanos: o Singapore Governo Investiment
Corporation, com grau 6 de opacidade e o Singapore - Temasek Holdings, com
grau 10, o nível máximo, conforme o índice
de transparência Linaburg-
Maduell.
Embora os Fundos Soberanos busquem as mesmas garantias que
os fundos privados, eles possuem uma política diferenciada quanto sua
atuação nos mercados, para entendê-los melhor precisamos ampliar nossos
conhecimentos quanto aos seus objetivos e estratégias de investimentos.
10
O Linaburg-Maduell Transparency Índex é o índice, mundialmente aceito, que mede o grau
de opacidade dos Fundos Soberanos. Foi desenvolvido por Carl e Michael Linaburg Maduell,
fundadores do Sovereign Wealth Funds Institute. Os fundos são classificados por critérios de
pontuação, vai do 0 para aqueles menos transparentes até 10, para os de maior transparência.
Segundo o instituto o nível 8 já reproduz boa transparência, a reavaliação do índice é feita
trimestralmente, quando é tornado público.
Formação do Fundo Soberano do Brasil
A capitalização inicial formadora do Fundo Soberano do Brasil foi de
US$ 8,6 bilhões ou R$ 14,2 bilhões, recursos retirados da composição do
superávit primário, equivalente a 0,5% do PIB, mediante o Decreto 6.519,
editado no dia 30 de julho de 200811.
Sobre o cenário que precedeu a criação do Fundo Soberano
Brasileiro, Cagnin et al. (2008, p. 1 e 2) nos diz:
Entre o final de 2002 e dezembro de 2007, o cenário econômico
internacional foi marcado por diversos fatores, conformando uma
conjunção historicamente rara. Em primeiro lugar, por um dinamismo
econômico razoavelmente concomitante em todas as regiões do
mundo, com taxas de crescimento acima de 4% ao ano. Em segundo
lugar, uma elevada liquidez financeira, fruto das baixas taxas de
juros nas principais áreas monetárias internacionais (dólar, euro e
iene). Embora as taxas de juros tenham sido elevadas nos EUA, na
zona do euro e no Japão, elas permaneceram em patamares
historicamente baixos, sobretudo, no Japão. Na segunda metade de
2007 e nos meses iniciais de 2008, o Federal Reserve reduziu a taxa
de juros básica em resposta à crise das hipotecas de alto risco
(subprime). Em terceiro lugar, os preços das commodities –
agrícolas, metálicas e fontes de energia (petróleo e gás natural) – se
mantiveram em patamares elevados, em decorrência do
desempenho econômico internacional, da demanda suplementar
oriunda da China e da Índia, que registraram elevadas taxas de
crescimento
por vários anos consecutivos. Em quarto lugar,
verificou-se um desalinhamento entre as moedas – que provocou
depreciação do dólar – em detrimento das moedas dos países que
adotaram o regime de câmbio flutuante (com destaque para a área
do euro, dos países da América Latina, mas também Austrália, Nova
Zelândia, Islândia, Turquia etc.). As operações de carry trade, em
que os agentes tomam dinheiro emprestado nas moedas (iene,
dólar, franco suíço) com baixas taxas de juros e aplicam nas que
pagam juros elevados, acentuaram este movimento. Tal impacto nas
taxas de câmbio desses países aprofundou-se com a persistência de
moedas de países com importante participação no comércio
internacional, como a China e outras moedas asiáticas, mantidas
sistematicamente desvalorizadas. [...]
Em 23 de maio de 2008, o Ministro da Fazenda Guido Mantega
solicitou ao Presidente Lula, através da EM12 n° 00083/2008 a criação do
Fundo Soberano do Brasil por meio de Projeto de Lei, em regime de urgência
constitucional, conforme ANEXO B.
11
Dados contidos no site do Ministério da Fazenda, <www.fazenda.gov.br>.
Exposição de motivos é o expediente dirigido ao Presidente da República ou ao VicePresidente por um Ministro de Estado. A exposição de motivos, de acordo com sua finalidade,
apresenta duas formas básicas de estrutura: uma que tenha caráter exclusivamente informativo
e outra que proponha alguma medida ou submeta projeto de ato normativo.
12
No dia 02 de julho de 2008, através da Mensagem n°466 (ANEXO
C), o Presidente Lula solicita a deliberação aos membros do Congresso
Nacional, do pedido de seu ministro.
Através do Decreto n° 7.055 de 28 d e dezembro de 2009, art. 3° da
Lei n° 11.887 de 24 de dezembro de 2008, o Presiden te Lula regulamenta o
Fundo Soberano do Brasil (ANEXO D).
O Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil - CDFSB foi
instituído através do Decreto nº 7.113 de 19 de fevereiro de 2009. O CDFSB
ficou composto pelo Presidente do Banco Central, Ministro do Planejamento e
pelo Ministro da Fazenda que o presidirá, conforme anexo E. Caberá ao
CDFSB a tarefa de escolher onde e quando aplicar os ativos do fundo.
Conforme CARVALHO (2009), o Fundo Soberano Brasileiro foi
planejado para evitar a vulnerabilidade às flutuações da demanda internacional,
como ocorreu no passado, quando o modelo agrário-exportador prevaleceu na
América Latina por décadas:
É aqui que entra o FSR. O fundo permite que as receitas de
exportação sejam investidas de forma rentável no exterior, em vez
de serem queimadas em importações supérfluas. O país não deixa
de utilizar aquilo que percebe como oportunidade de expansão das
exportações, mas evita os danos que isso pode causar. Assim, a
movimentação das reservas em dólares é feita conforme se julgue
adequado. Como conseqüência, a moeda local não se sobrevaloriza
e o país protege sua produção e o emprego doméstico.
As reservas internacionais brasileiras, hoje, são provenientes de três
fontes:
a) saldo da balança comercial;
b) dólares investidos na Bolsa de Valores;
c) compra de dólares pelo Banco Central (a maior parte proveniente da
emissão de títulos da dívida interna, ou seja, empréstimos).
Conforme o Bacen (2010, p. 07):
No que diz respeito ao gerenciamento dos investimentos, a estrutura
de governança das reservas está amparada em uma política de
gestão de riscos integrada da área de política monetária do Banco
Central do Brasil (BCB). Os investimentos são realizados de acordo
com diretrizes estabelecidas pela Diretoria Colegiada da instituição,
que definem o perfil de risco e retorno esperado por intermédio de
uma carteira de referência apropriada [...]
A partir da crise do subprime americano, o Banco Central do Brasil
modificou sua estratégia de aplicação das reservas brasileiras. Visando reduzir
os riscos e aumentar a segurança, liquidez e rentabilidade, nessa ordem, a
instituição encurtou o prazo médio de investimento, reduzindo assim sua
exposição às incertezas do mercado internacional, (ver gráfico 15).
Gráfico 15: Prazo médio de investimento das reservas brasileiras
Fonte: Banco Central do Brasil. Relatório de Gestão das Reservas Internacionais, v. 2.
Reservas no conceito caixa (dados de fim de período). Disponível em:
<www.bcb.gov.br/>.Acessado em: 19/out/10.
Segundo o Banco Central, o montante das reservas internacionais é
aplicado em diferentes moedas no mercado internacional e os resultados
gerenciais são avaliados utilizando-se como base monetária o dólar norteamericano13, (ver gráfico 16).
Gráfico 16: Rentabilidade das reservas cambiais brasileiras
13
A adoção desse critério implica apuração de resultados obtidos em função da variação das
taxas de câmbio do dólar contra as outras moedas que compõem as reservas internacionais.
Fonte: Banco Central do Brasil. Relatório de Gestão das Reservas Internacionais, v. 2.
Disponível em:<www.bcb.gov.br/>. Acessado em: 19/out/10.
O Fundo Soberano Brasileiro como destinatário de parte das
reservas cambiais trouxe questionamentos periféricos, conforme Izique (2008,
p. 20):
[...] Há críticas também entre especialistas na matéria. "O FSB não
deveria ser classificado como Fundo de Riqueza Soberana", diz
Maria Cristina Penido de Freitas, professora da Faculdade de
Economia da Pontifícia Universidade Católica (PUC) de São Paulo.
"O que caracteriza os SWFs é serem constituídos a partir de
recursos originários ou da exploração de recursos naturais escassos
ou de receitas de exportação", afirma. Os fundos soberanos, explica
a professora, investem em ativos denominados em moeda
estrangeira com o objetivo de viabilizar um fluxo de receita
sustentável para fazer face ao esgotamento de recursos naturais ou
à perda de competitividade internacional das empresas nacionais, ou
ainda para a redução dos custos de carregamento das reservas
internacionais, que, em geral, são aplicadas pelos bancos centrais
em títulos, líquidos e seguros, dos tesouros dos países
industrializados. [...]
Conforme argumenta Bello (2008, p.1), pode-se verificar que a
criação de um Fundo Soberano para o Brasil tornou-se assunto polêmico, pois
mesmo antes de sua formação, o fundo já causava divergências:
Embora importante e necessário – tanto é assim que praticamente
todos os países com excedentes cambiais têm fundos soberanos – a
criação de um destes pelo Brasil parece prematura.
Caso o SWF brasileiro, se criado, que esteja mesmo voltado aos
interesses das empresas brasileiras no exterior. O grau de exposição
a riscos dos recursos desse fundo poderá ser maior do que se
houvesse uma diversificação de suas aplicações
Os Fundos Soberanos não possuem conceitos ou configurações que
lhes possam classificar de modo abrangente, em sua totalidade. As nações
procuram criar seus fundos conforme suas necessidades, esta é mais uma
peculiaridade desses instrumentos financeiros. O fundo soberano brasileiro, por
exemplo, foi concebido com características próprias; alguns críticos comparamno, jocosamente, à jabuticaba, uma fruta típica que somente existe no Brasil.
Fluxo de capital em conta corrente
Sobre a definição de conta corrente Sachs; Larrain (2006, p.193) nos
dizem:
Em uma economia com livre mobilidade de capital, a poupança não
precisa ser igual ao investimento nacional. O excedente da
poupança sobre o investimento é a conta corrente do balanço de
pagamentos. O saldo da conta corrente tende a ser uma função
crescente da taxa de juros, porque quanto maior a taxa de juros mais
tende a haver aumento da poupança [...]
[...] Portanto, a conta corrente também é definida como variação da
posição do investimento internacional líquido de uma nação. [...]
A crescente entrada de dólar na economia brasileira cria alguns
reflexos negativos no longo prazo, dentre eles esta a apreciação do real que
colabora para a formação de saldo negativo em transações correntes, sobre
esse comportamento da economia Bello (2010, p. 4 e 5), adverte:
Vários fatores vêm contribuindo para esse saldo negativo além da
perda de vigor das exportações, resultado da crise mundial aliada à
valorização cambial. Dentre outros, podem ser citados o crescimento
acelerado das importações, o maior gasto dos brasileiros com
viagens ao exterior, o aumento das remessas de lucros e dividendos
pelas empresas multinacionais com sede no Brasil e os maiores
gastos com transporte (fretes e passagens), todos eles decorrentes
da retomada de ritmo da economia do País e do dólar barato. [...]
[...] Essa guinada no saldo da conta corrente ganha importância
quando se leva em conta a fonte de recursos para o seu
financiamento: se oriundos da balança comercial ou da conta de
capital e financeira. Isso porque os dólares obtidos com exportações
não implicam compromissos de gastos futuros, enquanto aqueles
oriundos de empréstimo ou de investimentos no País podem
acarretar posteriores pagamentos como juros ou remessa de lucros
e, quando derivam de empréstimos em moeda, estes ainda terão de
ser amortizados futuramente.[...]
A apreciação da moeda doméstica prejudica o desempenho dos
setores exportadores e pode levar a um processo de substituição de bens
produzidos internamente Cagnin et al. (2008, p.5):
A outra face do processo de internacionalização dos fluxos de
divisas consiste em desafios como a excessiva pressão à
valorização da taxa de câmbio em função do volume de recursos em
um determinado período. A apreciação da moeda doméstica
prejudica o desempenho dos setores exportadores e pode levar a um
processo de substituição de bens produzidos internamente por
similares importados, colaborando, assim, com a desintegração de
cadeias e simplificação da estrutura produtiva da economia.
Sobre déficit em conta corrente, Cano (2010, p. 22) faz algumas
observações relevantes:
[...]Nossos saldos comerciais subiram entre 2003 e 2007, quando
atingem US$ 40 bilhões, mas caem para cerca de US$ 25 bilhões no
biênio 2008-2009; desaceleraram no último trimestre de 2009 e
tornaram-se reduzidos neste início de 2010, sendo as previsões,
mantida a política de valorização cambial, ruins. Os gastos com
serviços e rendas (notadamente remessa de lucros e de rendimentos
de títulos públicos) cresceram fortemente, dada a situação
internacional, com o que o saldo em transações correntes, quase
nulo em 2007, saltou em 2008 e 2009, respectivamente, para -US$
28 bilhões e -US$ 24 bilhões e, como sugerido, há previsões ainda
piores para 2010.[...] Esse déficit tem sido coberto com sobras: pelo
forte aumento, desde 2003, de investimentos diretos, que atingiram
US$ 45 bilhões em 2008, mas despencaram para US$ 26 bilhões em
2009; e pela enxurrada de investimentos em carteira, que, dos US$ 5
bilhões de 2005, atingem US$ 48 bilhões em 2007, quase zeram em
2008 e alcançam US$ 41 bilhões em 2009. É fato que a dívida
externa pública, que era de US$ 88 bilhões em 2005 cai para US$ 69
bilhões em junho de 2009, mas a privada, nas mesmas datas, saltou
de US$ 82 bilhões para US$ 130 bilhões, com o que a dívida total
(incluindo os financiamentos entre empresas) aumentou, dos US$
188 bilhões em 2005 para US$ 270 bilhões em junho de 2009.
Considerando-se que o capital externo em 31/8/2009 possuía US$
212 bilhões em ações e títulos de renda fixa, e que estes, diante de
certas circunstâncias, podem ser liquidados em 24 horas, não vejo
razão para muito otimismo, diante do colossal aumento do passivo
externo.[...]
Uma das questões macroeconômicas mais importantes para um país
é estabelecer seu fluxo de capital. É a partir do controle das receitas e
despesas que o governo promoverá a sua poupança interna que resultará em
futuros investimentos, internos e externos.
1.7 Formação de poupança pública
Segundo dados do Banco Central, atualmente o Brasil poupa cerca
de 18% do seu PIB, (ver gráfico 17), o ideal seria 25% para apoiar seu objetivo
que é um crescimento entre 5% e 7% ao ano, sem pressões inflacionárias.
16,70%
2000
18,40%
17,40%
16,00%
2001
2002
14,80%
2003
15,80% 16,00% 16,40%
2004
2005
2006
17,90%
17,10%
15,80%
2007
2008
2009
2010
Gráfico 17: Taxa de poupança no segundo trimestre (poupança/PIB).
Fonte: IBGE e Banco Central
De acordo com Bresser-Pereira (2007):
A poupança pública ou do governo é uma das medidas de resultado
14
fiscal de um país que, relacionadas com o PIB , se transformam em
índices de desempenho fiscal. Segue de perto a idéia de “renda não
consumida” utilizada para determinar a poupança de qualquer
agente econômico, sendo definida formalmente como “a diferença
entre as receitas correntes e as despesas correntes de consumo do
governo”, incluídos, nestas últimas, os gastos referentes ao
pagamento de juros incidentes sobre a dívida pública. Por outro lado,
da mesma forma que os gastos privados na formação de capital não
entram no conceito de poupança privada, os gastos governamentais
em capital, isto é, os investimentos públicos, também não entram no
cálculo da poupança pública.
Para Singer (2003) o fato de que os governos se endividam para
financiar bens, como obras e equipamentos, e que, por vezes, podem ter
origem meramente política. Embora, nem sempre se possa cogitar o resgate
desses financiamentos, caso a economia cresça, a receita fiscal poderá
devolver aos cofres públicos as quantias gastas através dos aumentos de
arrecadações, o que justificaria a expansão da divida pública.
Taylor (2007) esclarece que quando a demanda por investimento é
maior que a oferta interna é preciso se socorrer de poupança externa e isto
colabora para aumentar a vulnerabilidade a choques externos. Esse quadro
leva o Banco Central a manter um volume necessário de reservas cambiais
14
O PIB é o Produto Interno Bruto de um país, representa a soma de todos os bens e serviços
finais produzidos durante um período determinado (mês, trimestre, ano). É um dos indicadores
mais utilizados na macroeconomia com o objetivo de mensurar a atividade econômica de uma
região.
que acompanhe a exposição internacional líquida, pois quanto maior for à
dívida externa, maior deverá ser suas reservas. O custo na capitação em
moeda estrangeira fica refém das variações dos juros internacionais e
volatilidade da taxa de câmbio aumentando o risco inflacionário.
Nas considerações finais em seu artigo “Déficit em transações
correntes: o retorno”, Bello (2010, p. 11) observa:
[...] enquanto o fluxo de capital for capaz de cobrir o déficit em conta
corrente sem necessidade de o Brasil recorrer às suas reservas
cambiais, o País deverá continuar financiando o Déficit em
Transações Correntes sem maiores atropelos, criando a ilusão de
que esse fluxo será perene. Entretanto, se o déficit em transações
correntes for maior do que o superávit na conta de capital e
financeira ou se, na pior das hipóteses, esta também apresentar-se
deficitária e o País tiver de recorrer às suas reservas cambiais, em
um curto espaço a penúria cambial poderá voltar já que,
estruturalmente, o Brasil ainda é um país vulnerável financeiramente
em relação ao exterior, com ou sem crise externa.
Sobre a o crescimento da economia com poupança externa BresserPereira; Gala (2007) nos fala:
[...] A entrada de capitais ou de poupança externa tende a provocar
apreciação cambial, aumento dos salários reais e das importações,
dado que a variação do consumo em relação à remuneração dos
trabalhadores e da classe média é em geral maior do que zero (µ >
0). Tende também, do lado da demanda, a reduzir exportações,
investimentos, e poupança interna. Em conseqüência, temos uma
substituição de poupança interna pela externa [...]
[...] Quando, porém, a economia vive um momento de altas taxas de
crescimento, no qual o diferencial entre a taxa de lucros esperada e
a taxa de juros de longo prazo é alto, o aumento do consumo pode
ser pequeno, porque principalmente a classe média poderá
direcionar seu aumento real dos ordenados para o investimento
tornado muito mais atrativo. É isto que explica porque, em
determinados momentos, como os Estados Unidos na segunda
metade do século XIX, ou a Coréia do Sul e o Brasil, na primeira
metade dos anos 70, cresceram com poupança externa.[...]
[...] durante os anos 90, essa condição excepcional não está
presente e a poupança externa se transformará simplesmente em
maior consumo e em maior endividamento financeiro ou patrimonial
do país, o segundo endividamento menos líquido que o primeiro,
mas ambos implicando em pesado ônus de remessa de rendimentos
para o exterior sem que tenha havido aumento da capacidade de
investir e exportar do país. Isto explica também porque os países
asiáticos têm defendido tão fortemente sua taxa de câmbio,
mantendo-a competitiva, através da estratégia de crescer com
despoupança externa, ou seja, com superávits em conta corrente e
aumento ou de reservas ou de investimentos no exterior.[...]
Manter a taxa de poupança é importante para o país conservar o seu
nível projetado de crescimento. Ela serve como parâmetro à capacidade de
financiamento do governo, porque representa a disponibilidade de recursos
aplicáveis nos mercados interno e externo, contribuindo também para a
mitigação de efeitos gerados pelos ciclos econômicos.
1.8 Mitigação dos efeitos dos ciclos econômicos
O tema ciclo econômico15 tem grande importância dentro do estudo
da teoria econômica. Empiricamente, seus impactos podem ser sentidos
através de flutuações financeiras que podem atingir diretamente os indivíduos
ou indiretamente afetando os cofres do Estado. Vários teóricos já se
debruçaram sobre esse capitulo da economia, entre os economistas mais
renomados que deixaram escritos mencionando suas impressões sobre o
assunto estão: Willian Jevons, Arthur Pigou, Friedrich von Hayek, Ludwig von
Mises e Joseph Alois Schumpeter.
Conforme Heilbroner (1996, p. 277):
[...] Schumpeter chegou a duas explicações em Business Cycles, um
trabalho de mil páginas, em dois volumes, publicado em 1939. Ele
atribuía a severidade da depressão, em parte ao fato de não haver
um, mas sim três tipos de ciclos econômicos — um de duração muito
curta, um segundo com um ritmo de sete a onze anos, e um terceiro
com pulsação mais ampla, de cinqüenta anos, associada às
invenções da época, tais como a locomotiva a vapor ou o
automóvel[...]
A respeito do mesmo assunto o economista Badaró (2008), assim se
expressou:
Por definição um ciclo é uma variação periódica para cima e para
baixo nas variáveis econômicas (produção, emprego, consumo,
investimento, etc.). O ciclo é inerente de mercados livres,
capitalistas, mas alguns autores marxistas e mesmo os liberais
enquadram a teoria dos ciclos nas economias planificadas. Certos
autores abordam a questão de influências exógenas e endógenas no
comportamento dos ciclos, como aspectos culturais, sociais e
institucionais entre outros.
15
Ciclo no sentido econômico refere-se à alternância entre prosperidade e depressão. Este
conceito atende somente a didática, pois em sentido lato a palavra fica inadequada, porque as
condições econômicas não costumam retornar precisamente ao seu ponto de partida.
Segundo Stiglitz; Walsh (2003, p. 219), sobre o mesmo assunto,
assim se manifestaram:
Os ciclos econômicos são comuns a todas as economias modernas,
mas sua freqüência, ritmo e sua gravidade diferem entre os países.
Como somos parte de uma economia global, o que ocorre nos
Estados Unidos é afetado pelas condições econômicas de outros
países.
Constantino (2009) alerta sobre o novo ciclo econômico que começa
acontecer, atingindo o Brasil em relação à expansão do crédito, ele faz um
comparativo com a recente crise do subprime americano que atingiu o mundo
inteiro:
Dessa vez, o erro pode estar sendo feito no Brasil. Quando o Banco
do Brasil divulgou seu último resultado, o ministro Guido Mantega
chegou a convocar uma entrevista coletiva para celebrar o
crescimento da carteira de crédito do banco, alertando que os
bancos privados poderiam “comer poeira” se não seguissem o
mesmo curso. Chega a ser temerário um ministro da Fazenda
estimulando dessa forma o crescimento do crédito, num momento
onde a cautela se faz necessária. Será que não aprendemos nada
com os problemas dos americanos?
[...] Não é meu objetivo aqui alardear uma crise iminente de grandes
proporções. Apenas considero fundamental para a boa saúde
econômica o constante alerta em relação aos estímulos artificiais do
governo para produzir crescimento econômico no curto prazo. Por
negligenciarem este importante alerta, os americanos sofreram
bastante recentemente, com o estouro da bolha de crédito [...]
Sobre o mesmo tema Oliveira (2009, p. 10), faz as seguintes
observações:
[...] A economia mundial tende em direção a uma estrita
“financeirização” das atividades e das trocas. Esse fenômeno é uma
expressão contemporânea de definição, gestão e transformação da
riqueza no capitalismo, cuja acumulação produtiva abriu espaço para
um regime de acumulação com predominância especulativa.
A instabilidade financeira que assola atualmente os Estados Unidos
da América e que repercute em todo o mundo, derrubando, por sinal,
a crença de que países emergentes estariam imunes, é o reflexo do
estouro de uma série de bolhas especulativas que propiciaram o
aumento da financeirização e a estabilidade econômica induzido pela
existência de crédito abundante e fácil nos últimos anos.
A presente crise foi gerada, inicialmente, por uma excessiva fé na
habilidade do mercado de autocorrigir-se e autorregular-se e,
posteriormente foi exacerbada pela ansiedade e falta de confiança
no mercado financeiro e nos negócios em geral.
A regulação insuficiente das atividades financeiras é preocupante,
tendo em vista a falta de controle quanto a práticas ilegais e à
especulação descontrolada. [...]
De acordo com Cagnin et al. (2008, p.5) a volatilidade do mercado
leva ao aparecimento de miniciclos em meio aos grandes ciclos:
Salienta-se ainda a natureza volátil dos ciclos de liquidez
internacional para as economias emergentes que são entrecortados
por miniciclos que se sobrepõem à tendência principal. A formação
desses miniciclos acentua a volatilidade e a incerteza dos agentes, à
medida que se torna impossível a priori determinar sua duração e
intensidade ou mesmo saber se constituem ou não o início do
processo de reversão da fase anterior do ciclo mais longo. Em
miniciclos ou reversão de tendência das condições de liquidez
internacional, a volatilidade da taxa de câmbio se acentua e
mudanças abruptas de cotações são verificadas. [...]
Sobre a ação do governo brasileiro e o papel do BNDES16 na
alocação de recursos para viabilizar uma ação anticíclica no contexto da crise
do subprime, assim nos falam Pereira; Simões (2010, p. 7):
[...] O Tesouro Nacional, em 2009, concedeu empréstimo ao BNDES
na forma de um aporte em títulos públicos cujo valor de mercado
montou em R$ 100 bilhões. Tal empréstimo equacionou as
necessidades de funding do Sistema BNDES em 2009, permitindo
ao Banco dar sustentação ao vigoroso crescimento do orçamento de
investimentos e viabilizar sua atuação anticíclica no contexto de
aprofundamento da crise externa.
A carteira de títulos públicos entregue ao BNDES foi composta por
Letras do Tesouro Nacional (LTN), Letras Financeiras do Tesouro
(LFT) e Notas do Tesouro Nacional, séries F e B (NTN-F e NTN-B),
com diversos vencimentos e com duração de cerca de 4,2 anos.
Com a operação, o Tesouro constitui um ativo de crédito contra o
Banco e um passivo do mesmo montante, sendo a operação
responsável pela elevação da dívida bruta do setor público
consolidado, porém neutra, na largada, sob o ponto de vista da
dívida líquida do setor público consolidado. O BNDES, de posse dos
títulos recebidos, monetizou os papéis em mercado secundário. Sem
o referido aporte, o Banco teria racionado o crédito aos projetos de
investimentos apoiados, o que teria sido fator relevante de
aprofundamento da crise em 2009. [...]
O fundo soberano brasileiro ao servir como instrumento gerenciador
de parte das reservas cambiais que compõe poupança de longo prazo, passa
ser um indutor da política industrial, dentro e fora do país. Os dividendos
16
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, empresa pública
federal, é hoje o principal instrumento de financiamento de longo prazo para a realização de
investimentos em todos os segmentos da economia, em uma política que inclui as dimensões
social, regional e ambiental.
recebidos pelas aplicações do fundo soberano deverão ser destinados para
fomentar projetos industriais.
1.9 Fundo Soberano do Brasil como indutor de política industrial interna e
externa
Em seu relatório anual a Confederação Nacional da Indústria - CNI17
(2009, p. 36) comenta sobre a importância da integração internacional da
indústria brasileira:
A inserção das empresas brasileiras no mercado global estimula a
inovação, melhora a qualidade do produto nacional e é decisiva para
o crescimento econômico. [...]
[...] O aumento das exportações e das importações e dos
investimentos externos fortalece a economia brasileira, incentiva a
inovação na indústria e melhora a qualidade do produto nacional.
Para ampliar a inserção das empresas no mercado global, a CNI
mantém serviços e parcerias voltados à promoção das exportações,
principalmente de pequenas e médias empresas. Com o respaldo do
Conselho Temático de Integração Internacional e da Coalizão
Empresarial Brasileira, acompanha e dá sugestões para os
negociadores oficiais buscarem acordos comerciais que favoreçam o
acesso ao mercado externo. [...]
Para Miles e Scott (2005, p.290) os governos devem se preocupar
com a taxa de retorno sobre o investimento e com o seu nível:
[...] Cada vez mais, as firmas estão empreendendo investimentos
que produzem, ou se destinam a produzir no exterior, bem como na
economia nacional. O investimento se torna cada vez mais
independente e, por isso, sensível a diferenças no custo e na taxa de
retorno entre os países. [...]
[...] Quando avaliamos o desempenho dos países, seria bizarro
classificá-los em termos de níveis de gastos com investimento. O
que realmente importa é quanto é produtivo o investimento que foi
realizado. [...]
17
A CNI se diz “a voz da indústria brasileira”: representa vinte e sete federações das indústrias,
nos estados e no Distrito Federal com cerca de 100 mil empresas e mais de mil sindicatos
patronais associados. Tem como missão de defender e representar a indústria na promoção de
um ambiente favorável aos negócios, à competitividade e ao desenvolvimento sustentável do
Brasil, além de garantir a participação da comunidade industrial na formulação de políticas
públicas, acompanhando as proposições de interesse do setor industrial que estejam em
tramitação no Congresso Nacional.
Sobre os efeitos da política cambial nos investimentos, Taylor (2007,
p. 450) faz a seguinte ressalva:
[...] Determinar os efeitos da política cambial sobre os empregos é
tarefa complexa e que envolve diversas variáveis. Entretanto, alguns
sinais parecem dar razão aos que acham que a resposta é positiva,
porque as empresas brasileiras estão levando parte da produção e
com ela os empregos, para outros países. China e Índia,
principalmente. [...]
[...] Segundo a Associação Brasileira das Indústrias de Calçados
(Abicalçados), as indústrias que ainda não foram para o exterior
trabalham com margens de lucro apertadas ou até prejuízo nas
exportações para não perder mercado. [...]
[...] Cerca de 30 grandes empresas brasileiras de vários setores
possuem pertode120 fabricas no exterior. [...]
Sobre o processo de internacionalização da economia brasileira,
Bueno (2008) conclui:
[...] O recente processo de internacionalização, explicado pela
literatura econômica por fatores microeconômicos enseja um debate
sobre suas possíveis conseqüências no âmbito econômico – balanço
de pagamentos, criação de empregos e incorporação de novas
tecnologias – e político – influências sobre a política externa
brasileira, constituição de políticas públicas específicas e
incorporação, dentre os fatores que passam a influenciar a
mobilização da burguesia brasileira, da dinâmica política dos países
que receberam investimentos brasileiros.
A respeito da necessidade de internacionalização de empresas
brasileiras, Corrêa; Lima (2007 p. 16) apud Alem e Cavalcanti (2005), referemse assim:
A internacionalização deve ser vista como um meio essencial para o
aumento da competitividade internacional das empresas,
promovendo o desenvolvimento dos países e facilitando o acesso a
recursos e mercados, e a reestruturação econômica. Em linhas
gerais, a internacionalização das empresas é importante para
assegurar e expandir mercados para seus bens e serviços. O acesso
a mercados maiores fortalece a competitividade das empresas
multinacionais pelas economias de escala, por meio dos efeitos de
especialização de aprendizado e pelo fornecimento de uma maior
base financeira para reinvestimentos e desenvolvimento
tecnológico.[…]
Cano (2010, p. 3), se opõe a política industrial atual, adotada pelo
governo:
[…] O governo parece entender como inevitável a política de juros
elevados e câmbio baixo, o que impossibilita melhor proteção ao
mercado interno, desestimula o investimento, e, ainda, diminui a
competitividade das exportações industriais. No intuito de fortalecer a
grande empresa nacional e torná-la internacionalmente mais
competitiva, o governo vem praticando uma política de
“agigantamento” de algumas dessas empresas, financiando inclusive
seus investimentos privados no exterior, pensando com isso
aumentar sua competitividade externa. Para isso, talvez tenha se
espelhado, como exemplos externos, nos famosos conglomerados
do Japão e da Coréia do Sul, criados e fortalecidos, contudo, em
outro momento histórico e sob outras condições internacionais; no
plano interno, nos casos da Petrobras – empresa estatal – e da Vale
– privatizada, mas ainda com presença e certo poder do Estado –
ambas operando recursos naturais sob controle oligopólio e
amparadas com o crédito do BNDES.[…]
Cano (2010, p. 19), ainda nos alerta:
[...] Nossa capacidade inovadora é baixa, como constata o Instituto
de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi), afirmando que
do total de 4,4 milhões de empresas, só 6.000 realizam atividades de
P&D (Pesquisa & Desenvolvimento), e a razão disso reside na
fragilidade de nossa política industrial. Mostra ainda o IEDI que do
total de recursos públicos incentivados para isso, 61% provém da Lei
de Informática e significam, na realidade, subsídios para manter as
empresas que ainda restaram no restante do país, para compensar
os elevados incentivos fiscais concedidos a empresas da Zona
Franca de Manaus.24 Não se trata, portanto, de política de Ciência &
Tecnologia (C&T) e, sim, de manutenção de atraso.[...]
Conforme CAVALHO (2009 p.12) referindo-se sobre a importância do
Fundo Soberano no processo de internacionalização da economia:
[...] O fundo permite que as receitas de exportação sejam investidas
de forma rentável no exterior, em vez de serem queimadas em
importações supérfluas. O país não deixa de utilizar aquilo que
percebe como oportunidade de expansão das exportações, mas
evita os danos que isso pode causar. Assim, a movimentação das
reservas em dólares é feita conforme se julgue adequado. Como
conseqüência, a moeda local não se sobrevaloriza e o país protege
sua produção e o emprego doméstico [...]
Todos os fundos estatais são formados com objetivos pré-definidos,
alguns têm como alvo principal a estabilização de seus orçamentos, outros
poupar para as próximas gerações, ou ainda, apenas garantir melhores lucros,
diversificando os riscos. O fundo soberano brasileiro foi formado para ter estas
e várias outras configurações, algumas não se enquadram nos modelos
costumeiros adotados por outros países, mas isso não invalida sua
participação no mercado. O formato do Fundo Soberano do Brasil poderá servir
de exemplo para novos Fundos Soberanos que serão criados ou para
modificações futuras, aos já existentes. O modelo formatado pelo governo
brasileiro procurou adquirir a boa governança dos outros fundos, mas fez
adequações a realidade da nossa economia.
CONCLUSÃO
Os Fundos Soberanos de Riquezas são agentes financeiros públicos
criados para administrar parte das reservas cambiais de um país em
investimentos no exterior. O aumento do comércio internacional com o advento
da globalização levou algumas nações à formação de gigantescos patrimônios
cambiais em suas economias, este seria o principal motivo da robustez e
proliferação dos Fundos Soberanos.
Seus investimentos podem causar preocupação devido a interesses
políticos e por manterem, com algumas exceções, sigilo sobre suas aquisições
e gestão de seus recursos. Contudo, os Fundos Soberanos de Riqueza ajudam
as economias de seus países atuando como instrumento anticíclico e formador
de poupança para o futuro.
O Brasil, por manter uma política de juros altos para atrair
investimentos externos, tem gerado acumulo em suas reservas cambiais. Por
usar taxa de câmbio flexível e ter um custo elevado na esterilização da moeda
estrangeira, as autoridades monetárias propuseram a criação de um Fundo
Soberano. O projeto do fundo soberano brasileiro começou a ser articulado
num período anterior à crise do subprime americano. Sua criação se deu em
meio à crise e a autorização para funcionamento aconteceu em sua etapa final,
quando a economia brasileira começou a esboçar certa recuperação.
A versão brasileira de Fundo Soberano é única. Todos os fundos
nascem com objetivos pré-definidos, podendo até se modificar com o tempo,
mas o nosso fundo já nasceu misto, com configurações fiscais e monetárias.
Alguns críticos dizem que é um fundo “de bordas rasas”, outros o comparam
com a “jabuticaba”, fruta nativa do Brasil que só existe aqui.
Assim como os seus objetivos, as fontes de recursos para o fundo
soberano brasileiro podem ser diversificadas, podendo ser de natureza fiscal,
financeira e ou comercial. Ao confrontarmos as proposições para criação do
fundo soberano brasileiro, em 2008, com o atual cenário econômico,
observamos que, retirando a previsão otimista de ganhos com o pré-sal, não
haveria, hoje, necessidade para sua formação.
REFERÊNCIAS
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