Políticas Sociais no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995

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TCC/UNICAMP B38Sp
Universidade Estadual de Campinas
Instituto de Economia
U:NlCAMP
Políticas Sociais no Governo
Fernando Henrique Cardoso
(1995/2002)
Mariana Linger Becker
RA:981744
Professor orientador: Antônio Márcio Buainain
CE - 851 -Monografia 11
Campinas, 2004
TCC/UNICAMP
B388p
IE/1582
CEDOCIIE
Sumário
Introdução ............................................................................................................................. .4
Capítulo 1- O Sistema de Proteção Social Existente ............................................................. 6
Capítulo 2- A estratégia de desenvolvimento social.. ........................................................ 14
Capítulo 3 -As políticas sociais 1995/2002 ........................................................................ 27
Conclusões: alguns desafios para o governo Lula ............................................................... 61
Bibliografia ........................................................................................................................... 63
3
Introdução
Fernando Henrique Cardoso toma posse da Presidência da República do Brasil em 1995 em
um período em que o país encontra-se em plena transformação em um mundo altamente
globalizado. Um momento particulannente grave. Principalmente no que diz respeito à
situação social do Brasil, não só era extremamente enorme o número de pessoas que viviam
em situação de extrema pobreza e indigência, como também se elevaram as desigualdades
de renda entre os mais ricos e os mais pobres. Por isso, é proposto um projeto de
desenvolvimento voltado para um modelo de justiça social no qual o direito à vida com
dignidade seja garantido.
Sob uma inspiração social-democrata, a política social proposta por FHC teve como
objetivo caminhar o mais possível para a direção dos ideais de um Estado de Bem-Estar
Social.
O governo propôs concentrar esforços nos serviços sociais básicos de responsabilidade
pública, promovendo também sua reestruturação, assim caminhando no sentido da
universalização do acesso a esses serviços, aumentando sua eficácia e eficiência,
melhorando a qualidade dos serviços prestados, promovendo a descentralização, a
participação e as parcerias, e enfim aumentando o seu papel redistributivo.
Os planos destacados pelo govemo que serão abordados neste trabalho são: saúde;
educação; previdência; assistência social, alimentação e nutrição; trabalho, emprego e
renda; e reforma agrária.
Esta é, portanto, a finalidade deste trabalho; conhecer as propostas de Fernando Henrique
voltadas para área social, seus resultados e principais avanços. Também será interessante
conhecer quais foram os principais desafios deixados para ser alcançados pelo governo
Lula, para que se possa avançar cada vez mais na construção de um Estado mais justo e
igual para toda a população.
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Dessa forma, o trabalho será dividido em três partes:
Na primeira parte haverá um breve resumo histórico sobre o sistema de proteção social
existente. A segunda parte mostrará as principais propostas de governo do presidente
Femando Henrique Cardoso para a área social, em suas duas gestões (1995/1998 e
1999/2002), nas áreas acima mencionadas. E na última parte haverá uma análise dos
principais resultados obtidos e os avanços conseguidos na área social para a construção de
uma sociedade menos desigual e injusta. Junto à conclusão também serão apresentados
alguns desafios que devem ser superados para que haja a possibilidade de se criar um
modelo melhor de justiça social.
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1.
O Sistema de Proteção Social Existente
Quando pensamos em um Estado de Bem Estar Social, é mais provável que venha em nossa
mente Canadá ou Suécia, países em que seus Estados oferecem garantias mínimas de
proteção social (renda, alimentação, saúde, educação, habitação, etc) ao conjunto todo de
suas populações. Dificilmente o Brasil vem em mente. Isso ocorre não pelo fato de não
existir um sistema de proteção social no Brasil, mas sim pela ineficácia e ineficiência desse
sistema. O Brasil sim construiu um sistema de proteção social, entretanto com
características diferentes de países em que tais políticas abrangem eficientemente a
população carente e contribuem para diminuição da desigualdade social. Portanto, para
entendermos a particularidade de nosso sistema, e as dificuldades postas aos recentes
governos para a área social, cabe um estudo de suas características, padrão de
financiamento, e as transformações ocorridas em um período mais recente.
I. I
Características Estruturais do Sistema e Suas Principais Distorções
Segundo Sônia Draibe (1993), desde o período colonial existiram políticas ligadas às áreas
educacional e de assistência social. No entanto, essas políticas não podem ser identificadas
como partes de um Estado moderno de Bem-Estar Social, pois este só emerge no Brasil a
partir de mudanças político-institucionais que foram iniciadas na década de 30 e acabaram
por consolidar este sistema somente na década de 70. Já na década de 80, apesar desse
sistema "medíocre" ainda estar muito aquém do que se espera de um "Weifare State", os
gastos governamentais destinados às áreas sociais representavam um percentual de 15 a
20% do PIB.
A introdução, nos anos 30, de um Estado de Bem-Estar Social ocorreu a partir de condições
políticas e institucionais que legitimaram a presença estatal no âmbito de proteção social,
tais corno a ruptura do Estado Oligárquico e de sua base federalista e a emergência de urna
nova forma de Estado Nacional Moderno - centralizador e concentrador de poder - que
pôde efetivar políticas de âmbito nacional. As principais inovações desse período 193011943 - dizem respeito às políticas legislativas, com a criação dos Institutos de
Aposentadoria e Pensões
- IAP's (1933), com destaque para a legislação trabalhista
consolidada em 1943 (CLT- carteira de trabalho, jornada de 8 horas, salário maternidade,
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férias remuneradas, etc). Também são observadas nesse período, transfonnações nas áreas
de política educacional e de saúde. Entre o período que se estende de 1945 a 1964 há uma
expansão fragmentada - nos planos institucional e financeiro; heterogênea - no plano dos
beneficios e seletiva - no plano dos beneficiários, da intervenção social do Estado (Draibe,
1989).
Dadas as grandes transformações nos processos de industrialização e urbanização, que
acabaram por transformar a estrutura social do país, sob uma ditadura militar (1964/1985),
o Brasil sofre uma enonne transfonnação nas políticas sociais, com a organização de
sistemas nacionais públicos ou regulados pelo Estado, deixando para trás sua fo1ma
fragmentada e seletiva. É nesse período que se tem a consolidação institucional do Welfare
State no Brasil, e uma expansão massiva das políticas públicas, com uma cobertura
relativamente maior ao conjunto da população. É também nesse período que se introduz a
intervenção estatal na área de habitação, com a introdução em 1964 do Serviço Federal de
Habitação e Urbanismo, do Banco Nacional de Habitação (BNH) e do Plano Nacional de
Habitação. Foi também sob regime militar que se criaram mecanismos de fonnação do
patrimônio dos trabalhadores através da participação nos lucros das empresas (Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS/1966) e PIS- PASEP/1972 ).
Esse tipo específico de sistema de proteção social obedeceu, entre os períodos de sua
introdução e consolidação, a um padrão tipo conservador ou Meritocrático-Particularista 1.
Como mérito entende-se "a posição ocupacional·e de renda adquirida ao nível da estrutura
produtiva, que constitui a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de política social"
(Draibe, 1989). Considerando essa característica específica, podemos ver que são poucos os
aspectos redistributivos e igualitários do nosso padrão de proteção social, o que acaba por
reproduzir e não corrigir as desigualdades da sociedade. Também identificam-se no nosso
sistema marcas "corporativistas e clientelistas na consagração de privilégio e na concessão
de beneficios", marcas essas que segundo a autora normalmente estão presentes em padrões
do tipo Meritocrático-Particularista.
1
O padrão tipo meritocrático-particularista a que Sônia Draibe se refere em seu texto foi definido por
Titmus, que estudou os diferentes Estados de Bem-Estar Social, e propôs três modelos de política social; O
ModeloResidua, O Modelo Meritocrático-Particularista e O Modelo Institucional Redistributivo. Como este
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Apesar das tentativas de estender as políticas sociais a um conjunto maior da população,
como por exemplo, a unificação dos IAPs, sob o INPS (1967), extensão da obrigatoriedade
de educação básica para oito anos (1971), entre outras, o Welfare State brasileiro esteve
longe de reproduzir características de sistema do tipo "Institucional-Redistributivo". Os
programas sociais, então, quase nada cooperaram para a diminuição da alta desigualdade
social -marca registrada da sociedade brasileira. Praticamente inexistia um mecanismo de
incorporação social, deixando excluído um grande número de pessoas, principalmente a
população rural, a de pequenas cidades nordestinas e os miseráveis de áreas industriais e
urbanizadas.
A ineficácia do padrão consolidado se deu pela própria estrutura que se montou e tendeu-se
a reproduzir ao longo do período. A extrema centralização política e financeira em nivel
federal, que além de concentrar os recursos financeiros, estabelecia normas às políticas
sociais e submetia a aplicação de fundos federais às decisões da União, tirando assim, o
poder dos estados e municípios de ações sociais realmente necessárias.
A multiplicação de inúmeros organismos públicos, tais como, fundações, institutos,
empresas públicas, causava uma tremenda burocratização, ausência de mecanismos de
controle, superposição de programas e de clientelas, entre outros problemas.
Essas distorções apontadas acima - centralização em nível federal e fragmentação
institucional - acabavam por causar outro problema ao funcionamento do sistema. Ao
excluir a população (sindicatos, partidos e movimentos políticos) da participação social e
política nos processos decisórios, eram quase inexistentes as discussões de diretrizes
básicas voltados para a área social, bem como também eram inexistentes os mecanismos de
controles públicos, abrindo então, caminho à desorganização e à corrupção. Além disso, a
falta de controle público por outro lado, contribuía para o uso clientelístico da máquina
social.
trabalho não objetiva estudar as diferenças entre esses modelos, apenas acho interessante colocar que o
Modelo Institucional Redistributivo é aquele que mais obedece a critérios universalistas e igualitários.
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Portanto, devido a essas características estruturais do sistema de proteção social brasileiro
apontadas acima, não é dificil de entender que, mesmo apresentando um gasto social de
quase 20% do PIB, os resultados obtidos por ele tenham sido ineficazes e ineficientes.
1.2
O Padrão de Financiamento das Políticas Públicas
No período de 1930 a 1964, as políticas sociais das áreas de saúde e educação foram
financiadas por recursos de origem fiscal. De maneira diferente, os benefícios
previdenciários eram financiados por recursos provenientes dos próprios empregados e
empregadores.
No entanto, a partir da década de 60, o financiamento do gasto social sofre algumas
transformações, deixando-o muito sensível às variações da atividade econômica, ao volume
de emprego, dos salários e da massa salarial (Draibe, 1994). Essas reformas ocorridas nesta
década fizeram com que os gastos sociais fossem financiados por recursos particulares
(contribuições sociais). Criavam-se fundos específicos "geridos por fundações especiais,
responsáveis pela política à qual se destinava o fundo". Assim, os programas sociais
começavam
a
depender menos
de
impostos,
e
mais
de
contribuições.
Isso
conseqüentemente acabava por criar um menor grau de manobra no que diz respeito às
decisões prioritárias para área social. Esse novo padrão, portanto, é um padrão instável e
frágil, fortemente questionável. Isso porque em situações de recessão, desemprego ou
arrocho salarial, situações nas quais a população terá maiores necessidades de programas
assistenciais, será também o período em que haverá menores capacidades de recolhimento
do Estado, diminuindo o volume dos fundos, e assim prejudicando os programas sociais.
Esta por si só é uma contradição do padrão de financiamento -quando existe a necessidade
de uma demanda maior por ajuda, tem-se uma menor capacidade de ação.
A centralização em nível federal da arrecadação dos recursos também representava uma
distorção no padrão de financiamento do gasto social. A maior parte desses recursos não
era repassada para os Estados e Municípios. Um exemplo claro dessa distorção pode ser
verificado claramente no ano de 1986, quando as receitas municipais representavam cerca
de apenas 6,6% do total, quando no mesmo período as despesas dos municípios chegavam a
35% do gasto social, ficando, portanto, altamente dependente de transferências da União. O
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problema da centralização não pára aqui. Quando existe o repasse, estes recursos quase não
são suficientes para atender às necessidades dos estados e municípios, pois está vinculado
às prioridades estabelecidas em nível federal, o que muitas vezes não representava as
necessidades reais do local.
Ainda há que se destacar o problema da regressividade do financiamento e do gasto social,
que apresentam enom1es desigualdades na forma em que se arrecadam os recursos e a
forma em que são feitos os gastos sociais.
Essas contribuições acabam por penalizar
também o conjunto das empresas, que como forma de diminuir seus prejuízos, repassam
estes custos adicionais aos seus preços, assim prejudicando toda população, e
principalmente as camadas mais pobres. Outro problema é a vinculação do beneficio a um
fundo. Pessoas que estão fora do mercado formal de trabalho ficam totalmente excluídas
desse sistema. Como exemplo da regressividade desse sistema cabe citar o FGTS onde o
valor do beneficio é diretamente proporcional ao nível salarial.
Algumas transformações a partir do final da década de 80 começaram a ocorrer em direção
à melhoria do padrão de financiamento do gasto. A Refonna Tributária de 1988 iniciou um
processo de repasse de impostos federais para os Estados e Municípios, avançando no
processo de descentralização financeira pela União.
1.3
A Reestruturação do Sistema ao Final da Década de 80 e Início dos Anos 90
Como visto, o Welfare State construído no Brasil obedeceu a critérios diferentes daqueles
de sociedades menos desiguais. Não poderia haver outro comportamento para este sistema
com o esgotamento do ciclo econômico de crescimento da década de 70 e a recessão em
que se encontrou o país na década seguinte, senão um comportamento modesto, pouco
expressivo, e que deixava parte da população marginalizada, principalmente aquela mais
carente.
Não há dúvida de que reformas na estrutura do sistema de proteção foram necessárias
visando uma melhoria na sua qualidade e cobertura de seus programas.
A Constituição de 1988 teve então, esta finalidade. De acordo com Draibe (1993), no que
se refere as suas características, as modificações da constituição pareceram em um primeiro
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momento, apresentar um movimento do padrão de proteção social do tipo MeritocráticoParticularista para um com caráter mais universal e igualitário do tipo InstitucionalRedistributivo.
Como coloca a autora ''vistas em conjunto, as inovações introduzidas sugerem um
adensamento do caráter redistributivista das políticas sociais, assim como de uma maior
responsabilidade pública na sua regulação, produção e operação. Ou seja, a ampliação e
extensão dos direitos sociais, a universalização do acesso e a expansão da cobertura, um
certo afrouxamento do vínculo contributivo como princípio estruturante do sistema, a
concepção de seguridade social como fonna mais abrangente de proteção, a recuperação e
redefinição de patamares mínimos dos valores dos beneficios sociais e, enfim, um maior
comprometimento do Estado e da sociedade no financiamento de todo o sistema" (Draibe,
1993).
Dessa forma, quando se observa a Seguridade Social (áreas previdenciária, de saúde e
assistência social), com a redefinição dos planos de beneficios houve avanços quanto à
universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos beneficios e
serviços para o conjunto da população; democratização e descentralização da gestão, maior
participação da população, entre outros.
Na área da saúde foi garantido acesso igualitário para toda população, com a criação do
SUS - Sistema Unificado de Saúde - uma rede integrada, descentralizada, regionalizada e
hierarquizada. Quanto à assistência social, tem-se a instituição do direito à proteção da
família, maternidade, inf'ancia, adolescência e velhice, e beneficio de um salário aos idosos
e deficientes. Em relação à previdência o maior avanço foi aquele que igualou no plano de
beneficios os trabalhadores rurais e urbanos. E no que diz respeito à área educacional, a
inovação foi a garantia de creche e pré-escola como um direito da criança.
Nos anos 90, as principais transformações das áreas sociais foram a criação do Ministério
da Ação Social, que agregou todos os programas e instituições assistenciais (LBA, CBIA,
Habitação), a junção das áreas do trabalho e da previdência social no Ministério do
Trabalho e da Previdência e a junção do INAMPS (medicina previdenciária) com o
Ministério da Saúde.
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1.4
Resumo dos principais programas sociais
1.4.1
A política educacional
O ministério da Educação e Saúde foi criado em 1930. A extensão da escolaridade básica
obrigatória e gratuita para 8 anos se deu somente no começo de 70 com a reforma
educacional.
O ensino público brasileiro é gratuito em todos os níveis escolares. Porém, muitas vezes de
baixa qualidade (com exceção do nível superior) e insuficiente, o que favoreceu, com o
passar dos anos, à multiplicação de instituições privadas, já que o setor privado é livre.
1.4.2 Previdência Social
O sistema público de previdência social começou a ser montado na década de 30, com a
criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), que cobria riscos relacionados à
perda de capacidade de trabalho, e organizava a prestação de serviços de assistência
médica. Em 1977, este sistema sofre reestruturação, com a criação do Sistema Nacional de
Previdência e Assistência Social - SINPAS - gerido por um novo ministério e composto
por sete unidades entre as quais as mais importantes são o INPS e o INAMPS. Esta enorme
estrutura estatal, ao final dos anos 70, operava recursos da ordem de 4% do PIB.
Em 1991, ocorreu uma reforma administrativa que reorganizou este sistema, separando a
área médica, integrando ao Ministério da Saúde (SUS) e juntando o INSS, ao novo
ministério do trabalho e previdência social.
Até os anos 70, apenas trabalhadores urbanos eram beneficiados com seguros
previdenciários, quando então, em 1971, cria-se o FUNRURAL, beneficios para
trabalhadores rurais. Empregados domésticos e autônomos são incorporados em 1972 e
1973 respectivamente.
Até os anos 80, não havia nenhum plano de seguro-desemprego, que foi introduzido na
seguridade social brasileira com a Constituição de 1988. O critério básico de elegibilidade é
a vinculação do trabalhador ao mercado formal, com a comprovação de 15 meses de
trabalho nos últimos 2 anos.
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Até 1988, tinham direito à aposentadoria homens a partir de 70 anos e mulheres a partir de
65, quando então, a Constituição de 1988 baixou estas idades para 65 e 60 anos
respectivamente. Há também a aposentadoria por tempo de serviço, homens que
trabalharam por 35 anos e mulheres por 30 anos também têm direito aos beneficios.
1.4.3
A política da saúde
O Ministério da Educação e Saúde foi criado em 1930. Organizam-se assim, duas estruturas
voltadas à área de saúde; a de saúde pública, desenvolvida pelo Ministério através de
Campanhas Nacionais, e outra de seguro-saúde, realizada pelos serviços médicos dos IAPS.
O SUS foi criado pela Constituição de 1988, reforçando assim, o plano de medicina
curativa, em detrimento da medicina preventiva. Assim, a universalização dos serviços,
sem a distinção entre segurados e não-segurados, para fins de atenção médica, só se efetiva
realmente ao longo dos anos 80. Com a implantação do SUS, nos anos 80, ocorre a
descentralização do sistema, com tendência municipalizadora. Antes, a centralização de
recursos pelo INAMPS e o pelo ministério de previdência e assistência social fazia com que
todo poder decisório concentra-se em poder da União.
1.4.4 A política assistencial e os programas de alimentação e nutrição
Os programas assistencialistas no Brasil se deram através de ações nos três níveis de
governo, de forma esporádica e emergencial. A LBA - Legião Brasileira de Assistência
(1942) - a partir da década de 70 passou a integrar o Sistema de Previdência e Assistência
Social. Os programas de assistência são destinados principalmente às crianças e às mães,
idosos e deficientes, e população de baixa renda também.
Os programas assistenciais em sua maioria não estão condicionados à contribuição prévia;
ao contrário, são dirigidos para a população necessitada, mas que em geral envolvem um
teto de renda, que em geral foi estabelecido em 2 salários mínimos de renda familiar como
limite para se ter acesso aos programas.
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2. A estratégia de desenvolvimento social
Este capítulo tem como objetivo apresentar as políticas, os programas e as ações sociais
propostas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, com a finalidade de promover,
consolidar ou garantir direitos sociais básicos e a igualdade de oportunidades para a
população.
A política social do Presidente Fernando Henrique Cardoso foi baseada na socialdemocracia a qual tinha como objetivo caminhar na direção dos ideais de urna sociedade de
bem-estar.
Consciente de que as condições sociais do momento eram adversas - grande quantidade de
brasileiros vivendo em situação de extrema pobreza e indigência e desigualdade de renda
atingindo patamares altamente elevados - foi considerado necessário promover uma maior
integração entres as políticas do governo e desenvolver alguns subconjuntos de ações,
algumas das quais só teriam seus beneficios colhidos no médio e longo prazo.
Assim, as políticas propostas por Fernando Henrique Cardoso incluiriam um conjunto
amplo, heterogêneo e complexo de políticas específicas, ações e iniciativas. Porém, sabe-se
que algumas condições eram necessárias, porém não suficientes para a garantia de um
desenvolvimento social sustentado.
No que diz respeito às condições necessárias, era fundamental assegurar a estabilidade
macroeconômica, realizar a reforma do Estado (administrativa, fiscal e tributária) e
retomar, sob as novas condições de abertura da economia e elevada competição, o
crescimento econômico.
A estratégia de desenvolvimento social foi elaborada da seguinte maneira;
1. Foco das ações nos serviços sociais básicos de vocação universal: educação, saúde,
previdência social, e saneamento básico, trabalho e assistência social. O governo FHC
comprometeu-se a reestruturar e a reformar esses setores visando à eliminação dos
desperdícios, o aumento da eficiência, a descentralização, universalização, melhoria da
qualidade, e por fim a melhoria dos impactos redistributivos.
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2. Incentivo ao aumento da quantidade e qualidade de oportunidade para a geração de
empregos e renda.
3. Implementação de ações prioritárias tais como, para acelerar o processo de Reforma
Agrária, melhorar o ensino fundamental, e reduzir a mortalidade infantil
4. Desenvolver um novo mecanismo de coordenação de políticas focalizadas de combate à
fome e à miséria e de mobilização, participação e parcerias com a sociedade civil em suas
diversas organizações, mobilizando empresas, universidades, igrejas, sindicatos, etc.
Assim, os princípios nos quais foi baseada a estratégia de desenvolvimento podemos
destacar: universalidade, solidariedade e igualdade de oportunidade; participação;
descentralização e parcerias.
Este capítulo irá mostrar cada um dos itens acima mencionados de forma detalhada
conforme proposto pelo governo FHC.
CONDIÇÕES NECESSÁRIAS
Estabilidade macroeconômica
O novo plano de estabilização monetária, adotado a partir de 1994- o Plano Real- teve sem
sombra dúvida um grande êxito no que diz respeito à estabilidade dos preços. Porém, esta
não deve ser encarada corno um fim em si mesma, mas sim como uma condição necessária,
que trás beneficios tais corno transparência de custos para as empresas, maiores
rendimentos em termos reais para os trabalhadores, eliminação do imposto inflacionário,
entre outros.
Portanto, FHC enfatizou a necessidade da consolidação do Plano Real. Para o crescimento
econômico e conseqüentemente a geração de empregos é necessária a estabilidade de
preços. Para o médio e longo prazos, são obtidos beneficios como a eliminação das
incertezas, ambientes propícios a novas inversões, alargamento de mercado e, portanto,
rompimento do círculo vicioso de estagnação, que tanto pune o Brasil nos últimos anos,
cabendo ainda ressaltar seus efeitos redistributivos.
15
Reforma do Estado
As reformas do Estado sugeridas tinham como objetivo dotar o país de ambiente
institucional que favoreça o crescimento econômico sustentado, sem pressão inflacionária e
ainda pennita que o Estado desempenhe melhor as suas funções, reorientando-as para
atividades prioritárias.
O modelo de crescimento no Brasil foi apoiado no Estado como promotor direto da
industrialização e do desenvolvimento econômico através de empresas estatais,
principalmente em áreas como de infra-estrutura. No entanto, existia uma negligência em
relação aos gastos na área social. Esse descaso, como visto no capítulo anterior agravou a
situação de profunda desigualdade social, com o próprio Estado gastando mais com as
can1adas menos necessitadas. Isso por si só já justificaria as refonnas necessárias. Além do
mais, o governo ainda considerou necessário um ciclo de privatizações, visando o alívio
fiscal, para promover da melhor maneira possível políticas sociais e políticas de comércio
exterior. Assim, o redirecionamento dos recursos para áreas sociais, e não mais às áreas
diretamente produtiva, consolidaria ainda mais o Estado como um agente redistributivo.
E por fim, mudanças no financiamento do gasto público (mais especificamente urna
refonna fiscal e tributária) são necessárias para instaurar uma nova solidariedade tributária,
eliminar a fraude e a sonegação fiscal e melhorar a gestão do gasto, e portanto assim
aumentar a eficiência e eficácia das políticas públicas.
Descentralização, participação e alianças
A descentralização é um ponto estratégico dado o tamanho e a heterogeneidade do país.
De acordo com a estratégia de desenvolvimento social de FHC o Estado deve usar seu
poder de regulamentação e sinalização, e a sua capacidade de investir para viabilizar os
investimentos de outras instituições (estados, municípios, empresas privadas, comunidades)
que considere desejáveis. Isso aproxima o poder público da população passando a ser ativa
na concepção e execução na tomada das decisões.
O planejamento participativo juntamente com a tomada de decisões descentralizada é uma
forma eficiente de gerir o gasto público, o que pressupõe também a descentralização de
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encargos. A proximidade com o público-alvo permite, com mmor segurança, que as
diversas esferas de governo participem da oferta dos serviços, evitando possíveis
desequilíbrios entre oferta e demanda, causados por desconhecimento das necessidades da
população. Esse caminho a descentralização foi iniciado com a Constituição de 1988.
Estados e Municípios passaram a receber parte da receita da União, porém a redistribuição
de receitas que ocorreu, não correspondeu a uma redistribuição de encargos, explicando
assim a insuficiência de oferta em alguns setores sociais, como a saúde, tornando-se
necessário uma ampla organização do Governo Federal e demais esferas, para que não
houvesse uma descontinuidade na prestação de serviços. Ademais, regras para o
endividamento devem ser estabelecidas, para que não fiquem prejudicadas futuras
administrações.
Também é necessário evitar a duplicidade de ações das esferas de governo, extinguindo
alguns órgãos federais e procurando eliminar programações orçamentárias em áreas nas
quais a presença da União tornou-se inadequada, e também é necessário regularizar e dar
transparência para as transferências voluntárias, principalmente aos setores de educação e
saúde.
Além disso, algumas desigualdades inter e intra-regionais demandariam, mesmo que
temporariamente, uma transferência diferenciada de encargos, de acordo com a capacidade
financeira e administrativa das unidades. Assim, caso um município não dispusesse
condições para prestar um serviço tipicamente municipal, outras esferas poderiam auxiliálo, mas algumas medidas corretivas deveriam ser postas em prática, para que tal situação
não se perpetuasse.
A reforma funcional do Estado que redefine e redistribuí entre estados e municípios as
funções do setor público, aumenta a participação cidadã nos processos decisórios e é
condição necessária à refonna da administração pública visando à execução de um conjunto
eficiente de políticas de proteção social.
Essas reformas têm o objetivo de fortalecer as estruturas estatais necessárias, eliminar as
obsoletas e permitir a consolidação de um novo federalismo, condição indispensável para o
bom funcionamento de um sistema eficiente, moderno e democrático de proteção social.
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PROGRAMAS BÁSICOS
Como parte de sua estratégia de desenvolvimento social, foi selecionado um conjunto de
programas e ações prioritárias, por sua importância e impacto imediato nas condições de
vida da população, especialmente, das camadas mais pobres.
A Câmara de Política Social da Casa Civil da Presidência da República terá a
responsabilidade de assegurar as condições necessárias para a execução desses programas,
tanto em relação à garantia do fluxo de financiamento e à qualidade do gerenciamento,
quanto no acompanhamento, avaliação e revisão das ações propostas, quando o resultado
for considerado insatisfatório.
A ação social dos diversos ministérios foi agrupada com base em quatro critérios
principais: programas voltados a alterar o modo rotineiro de funcionamento de serviços
sociais básicos; programas para enfrentar situações graves e emergenciais de segmentos
sociais em situação de extrema dificuldade; ações específicas destinadas a reduzir ou
eliminar a fome; e programas que envolveriam tarefas urgentes ditadas pelo novo padrão de
crescimento econômico e sua exigência de aumentar a empregabilidade de importantes
segmentos da força de trabalho.
2.2.1 Saúde
No momento que FHC assume a presidência o quadro da saúde não era dos melhores; por
exemplo, a mortalidade infantil atingia, especialmente em regiões mais pobres como as do
Nordeste, patamares muito altos.
Os serviços relacionados à área de saúde do setor público, geralmente são insuficientes,
incapazes e não dispõem de recursos suficientes para suprir as necessidades de um
atendimento, que deve ser igual, universal e integral. De acordo com as expectativas do
governo federal para que houvesse um progressivo aperfeiçoamento do SUS, era necessária
a ação conjunta entre as três esferas de governo; federal, estadual e municipal, ou seja, para
uma melhor eficiência dos serviços de saúde era necessário melhorar a gestão através da
descentralização,
municipalização,
participação
social,
combate
às
fraudes
e
irregularidades e o adequado financiamento do sistema.
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Para área da saúde, dois objetivos fundamentais foram enfatizados; a melhoria do quadro
sanitário, com ênfase na redução da taxa de mortalidade infantil, e a reorganização políticoinstitucional do setor.
Quanto à área sanitária, seria dado maior atenção ao controle de doenças transmissíveis, à
prevenção e recuperação da desnutrição, às ações de atenção integral à saúde da mulher e
da criança e o acesso a serviços de saneamento básico.
Para a redução da mortalidade infantil, metas como ampliação da cobertura vacinal (vacina
tríplice, BCG, antipólio e anti-sarampo); expansão do Programa de Agentes Comunitários
de Saúde; implementação das ações dos Programas de Assistência Integral à Saúde da
Mulher - PAISM e da Criança - PAISC; fortalecimento das ações de prevenção e
recuperação da desnutrição de gestantes e crianças; e melhorias nas condições de acesso a
serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário seriam priorizadas.
No que diz respeito à reorganização político-institucional do setor o objetivo era ampliar a
capacidade e eficiência da cobertura dos serviços, caminhando para a atuação nos campos
da assistência individual e coletiva, o das intervenções ambientais e o das políticas extrasetoriais.
A descentralização da gestão dos serviços, o fortalecimento do papel regulador e
redistributivo do nível federal, J·untamente ao esforço de Reforma do Estado, senam
requisitos indispensáveis para promover a reorganização do Ministério da Saúde,
ajustando-o às suas funções no sistema, com aprimoramento da regulação sobre os sistemas
público e privado de atenção à saúde, modernização da Vigilância Sanitária e apoio a
estados e municípios mediante cooperação técnica e financeira. "O objetivo é agilizar a
reorganização do setor, acelerando o processo de descentralização, com apoio aos estados e
municípios na definição de modelos mais eficientes de gestão e estimulando a adoção de
fom1a mais avançada de gestão municipal e a constituição de consórcios municipais. Nessa
direção, serão implementadas ações visando reforçar os processos de planejamento,
programação, controle e avaliação. A implantação de centros de apuração de custos e a
melhoria do sistema de informações, em todas as esferas de governo, serão instrumentos
importantes nesse processo. Neste processo, uma questão crucial se refere ao financiamento
l9
do SUS. É fundamental a garantia da estabilidade dos recursos federais, que permanecerão
como principal fonte de custeio no longo prazo".
Assim, as principais metas para a área da saúde foram:
* Redução
da mortalidade infantil e melhoria da qualidade da assistência à saúde da
mulher, principalmente em relação ao
pré~natal,
parto e pós-parto, planejamento familiar e
controle das doenças sexualmente transmissíveis;
*Reforma do Setor Saúde- REFORSUS - com a ampliação da capacidade e da eficiência
do SUS pela recuperação física da rede existente;
*Controle da Febre Amarela e do Dengue no Brasil;
*Eliminação da Hanseniase, reduzindo os números para menos de um caso por 10.000
habitantes até o ano 2.000; e
* Modernização da Vigilância Sanitária, através do fortalecimento do controle de ações
sanitárias, principalmente as relativas ao uso de agentes químicos fomentando a vigilância
sanitária e epidemiológica nas áreas de risco.
2.2.2 Educação
Os principais problemas identificados na educação brasileira eram a baixa escolarização,
baixa valorização do magistério em termos de qualificação e remuneração, existência de
mecanismos de gestão e financiamento de programas e projetos educacionais que
favorecem práticas clientelistas; e elevados custos das escolas técnicas e de ensino superior,
que, via de regra, estariam atendendo às camadas privilegiadas da população.
Visando um desenvolvimento mais rápido e uma redução dos desequilíbrios sociaiS a
educação básica foi um dos pontos mais graves a serem enfrentados.
O sistema educacional encontrava-se altamente deficiente, e a qualidade do ensino também
deixava a desejar. Era necessário, então, aumentar o subsídio de recursos públicos à
educação fundamental e valorizar os docentes. Dessa forma, também era necessário deixar
mais claro na constituição as responsabilidades dos estados e municípios, bem corno
garantir uma distribuição mais equitativa dos recursos disponíveis.
20
Entre as principais propostas para a educação tem-se:
1. Plano de Valorização do Ensino Fundamental e do Magistério, com o obJ. etivo de
melhorar a qualidade do ensino fundamental e a valorizar o magistério, beneficiando
regiões mais necessitadas do país e permitindo, de forma gradual, o aumento da
remuneração dos professores. Para isso haveria um Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Professor, que através da criação de um fundo contábil que
vincularia 15% da arrecadação de estados e municípios ao ensino fundamental,
redistribuiria os recursos do fundo entre o Estado e seus municípios e garantiria através
Governo Federal um gasto mínimo por aluno quando a redistribuição dos recursos não
atingisse um mínimo; e ainda vincularia 60% desses recursos ao pagamento do professor.
A valorização do professor se daria através de apoio aos sistemas de ensino na
reorganização dos estatutos e na implementação de mn novo plano de carreira e salários.
Ainda sobre o Ensino Fundamental foram propostos os programas de Educação à
Distância: TV Escola e Treinamento de Professor para melhorar a fonnação dos
professores e fornecer ferramentas para maior qualificação do conteúdo das aulas através de
uma rede televisiva; Programa Nacional do Livro Didático - PNLD para garanti a
distribuição de livros de 1" a 8" série; Programa de Repasse de Recursos para a
Manutenção das Escolas Públicas do Ensino Fundamental com objetivo de transferir
recursos para as escolas das redes estaduais e municipais para despesas de manutenção da
escola, aquisição de material didático e pedagógico; Avaliação Educacional vísando
desenvolver instrumentos que monitorem a qualidade, igualdade e eficiência da educação
brasileira; e Definição dos Conteúdos Curriculares Nacionais de la a 4a série introduzindo
parâmetros curriculares nacionais, para o estabelecimento de uma política de ensino e a
reestruturação de propostas educacionais que preservem as especificidades locais.
2. Alfabetização para Todos. Este programa teria como objetivo a alfabetização de
cidadãos entre 14 e 55 anos, com a ajuda dos estados, municípios, ONGs e iniciativa
privada.
21
3. Democratização e Expansão do Ensino
Profissiona~
com o objetivo de aumentar as
oportunidades de educação, otimizando a utilização da infra-estrutura existente para atender
à diversidade de demanda de trabalhadores e empregadores.
2.2.3 Previdência
De acordo com FHC, a previdência social é o eixo do sistema de proteção social pelo
volume de recursos movimentados e pelo número de pessoas que ampara Alguns fatores
conjunturais, no entanto, têm contribuído para uma crise nesse sistema; redução do nível de
atividade econômica, aumento do desemprego e grande número de trabalhadores no
mercado infmmal de trabalho.
Há também, contribuindo para a crise nesse sistema, fatores como fraudes, sonegações,
desvios de recursos, burocratização e má qualidade dos serviços, que somados às mudanças
demográficas como o aumento da longevidade, tendem a aumentar cada vez mais as
despesas, levando a quase uma insustentável situação de dois contribuintes para um
beneficiário.
Diante desses problemas, esse sistema que tem como fonte de financiamento no mercado
formal de trabalho, tem que passar por uma reforma estrutural que assegure sua viabilidade
econômico-financeira,avance
na
modernização,
informatização,
democratização
e
profissionalização de sua gestão, respeitando os direitos adquiridos.
Entre as principais proposta tem~se:
* Acelerar o processo
de implantação do Cadastro Nacional de Informações Sociais, com
um levantamento completo dos segurados e contribuintes; bem corno informatizar, em rede,
os postos de beneficios e as gerências de arrecadação e fiscalização;
* Introduzir critérios mais claros de igualdade e justiça social, tanto na incidência dos
encargos, quanto nos critérios de cálculo e concessão de beneficios, respeitando os direitos
adquiridos;
* Criar planos complementares e facultativos de previdência, custeados por contribuintes
adicionais e sob o regime de capitalização.
22
2.2;4 Assistência Social, Alimentação e Nutrição
Entre os programas propostos para a Assistência Social destacam-se:
- Renda Mínima para Idosos e Deficientes: salário-mínimo mensal, para melhoria das
condições de vida de pessoas de 70 anos ou mais e dos portadores de deficiência severa ou
profunda pertencentes a famílias com renda mensal "per capita" de até um salário mínimo.
- Brasil Criança - Cidadã: atendimento sócio-educativo de crianças e adolescentes, na
faixa de 7 a 14 anos; desenvolvimento de atividades de iniciação profissional, propiciando
ao adolescente, a partir de 12 anos, a aquisição de conhecimentos sobre o mundo do
trabalho; desenvolvimento de ações de apoio e orientação familiar e erradicação do trabalho
infantil por meio da concessão de uma bolsa-cidadania para a família matricular e manter
as crianças na escola.
Quanto à alimentação e nutrição, os principais programas de governo foram:
- Programa Nacional de Alimentação Escolar , com o objetivo de garantir urna refeição
diária (suplementação alimentar) durante 180 dias letivos a escolares de primeiro grau da
rede pública;
- Programa de Distribuição Emergencial de Alimentos - PRODEA, com o objetivo de
promover a distribuição emergencial de gêneros de primeira necessidade, a populações
carentes 'nos municípios dos bolsões de pobreza selecionados pelo Comunidade Solidária,
municípios em estado de emergência e acampamentos dos trabalhadores rurais sem-terra.
Dessa forma, a merenda escolar contribui de duas formas, de um lado supre essa
deficiência, e por outro ao tornar-se um estímulo para a permanência da criança na escola,
uma importante fonte protéico-calórica que permite melhor desempenho por parte do aluno.
2.2.5 Trabalho, emprego e renda
A preocupação do governo na área de geração de Oportunidades de Trabalho e Renda seria
centrada em dois eixos: o reordenamento do marco institucional que regula as relações
capital-trabalho e políticas específicas na promoção de emprego e assistência ao
trabalhador desempregado.
23
Para a reforma e o reordenamento institucional na área do trabalho seria necessário instituir
o contrato coletivo como núcleo central da relação capital-trabalho de forma a ampliar a
negociação na resolução dos conflitos de interesses; reestruturar a organização sindical e o
seu mecanismo de financiamento, objetivando o fortalecimento e a democratização das
representações dos trabalhadores e dos empregadores; e modernizar os institutos
trabalhistas por meio da reforma da CLT. Esta reforma permitiria induzir o crescimento do
nível de emprego formal, aumentando o número de trabalhadores protegidos pelo sistema
de seguridade social.
A política de emprego e de assistência ao trabalhador desempregado, custeada com
recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador- FAT, seria aperfeiçoada pela integração das
ações de qualificação profissional e de intermediação de mão-de-obra com o provimento do
seguro-desemprego, que beneficia o trabalhador do setor fonnal, despedido sem justa
causa. Estas atividades, se desenvolveram de forma desarticulada, gerando baixa eficiência
e permitindo o surgimento de fraudes. A proposta, também deveria aperfeiçoar as ações de
fomento às microempresas e pequenos empreendimentos.
As atividades de fomento, desenvolvidas por meio do PROGER, são orientadas para o
financiamento de pequenos empreendimentos e de microempresas e para assegurar a
prestação de assistência técnico-gerencial aos projetos.
A reduçã\) da pobreza e da desigualdade seria alcançada mediante a geração de empregos e
de trabalho e a ampliação de oportunidades de renda. A existência de um tratamento
diferenciado e simplificado para a pequena produção, tanto urbana quanto rural, facilitaria o
acesso desses grupos ao crédito. Nesse sentido, seriam aperfeiçoados programas específicos
de geração de emprego e renda para as áreas urbana e rural.
Entre eles tem-se o Proger Rural com o objetivo de gerar emprego e renda por meio do
apoio aos pequenos e microempreendedores rurais, suas cooperativas e formas associativas
de produção e aos trabalhadores autônomos, no acesso ao crédito junto ao Banco do Brasil
e ao Banco do Nordeste do Brasil; Proger Urbano visando a geração de emprego e renda
por meio do apoio aos pequenos e microempreendedores urbanos, suas cooperativas e
formas associativas de produção e às iniciativas do setor informal, no acesso ao crédito
24
junto ao Banco do Brasil e Banco do Nordeste do Brasil; Proemprego para apoiar projetos
de investimento em infra-estrutura, visando ao aumento de oportunidades e emprego e à
melhoria das condições de vida da população, com a aplicação de recursos nos seguintes
segmentos:
transport~
coletivo de massa, saneamento ambiental, ferrovias, hidrovias, portos
e infra-estrutura turística; Sistema Nacional de Emprego - SJNE visando prestar
atendimento integrado ao trabalhador nas áreas de intermediação de mão-de-obra,
qualificação profissional e seguro-desemprego; Abono Salarial para assegurar a destinação
de recursos do PIS/PASEP para o pagamento do Abono Salarial aos trabalhadores de baixa
renda e Programa de Crédito Produtivo Popular com os objetivos de viabilizar novos
mecanismos de financiamento, por meio do BNDES, para geração de ocupação e renda que
atendam à população de baixa renda, dando acesso, inclusive, aos trabalhadores do setor
infom1al, seja para o auto-emprego, seja para formação de cooperativas de trabalho, de
fonna a Criar condições de sobrevivência, crescimento e formalização desses negócios,
criar alternativas de investimentos para a geração de empregos, notadamente nas
microempresas e elevar a produtividade dos empreendimentos apoiados, por meio do
incentivo ao investimento fixo associado à capacitação técnico-gerencial do empreendedor,
de fonna a minimizar o risco do negócio, possibilitar seu crescimento e estimular a
formalização da microempresa.
Observou-se que a população economicamente ativa do Brasil tinha em média, apenas
quatro aJ;J,os de estudo. Portanto, a educação básica e profissional eram cada vez mais,
fatores determinantes de empregabilidade, ou seja, de capacidade não só de se obter um
emprego, mas de se manter em um mercado de trabalho altamente competitivo e seletivo.
Para tanto foram propostos o Programa Nacional de Qualificação Profissional para
desenvolver ações de qualificação e requalificação profissional, em escala crescente e
contínua,
beneficiando,
prioritariamente,
trabalhadores
de
baixa
escolaridade,
desempregados, empregados afetados por processo de reestruturação produtiva e outros
contingentes efetiva ou potencialmente excluídos do mercado de trabalho, sempre com
vistas à sua empregabilidade, e o Protocolo de Emprego para incentivar as empresas em
processo de reestruturação produtiva ou privatização a investir na qualificação e
treinamento de trabalhadores que poderão vir a ser dispensados nesse processo, por meio de
financiamento junto ao BNDES com juros mais baixos e maior prazo de carência, melhorar
25
a qualidade dos empregos, por mero de programas de investimentos na qualificação e
treinamento dos trabalhadores, bem como na criação de estímulos a estratégias empresariais
de valorização do trabalho, quando da concessão de financiamentos e aprimorar as relações
entre o capital e o trabalho, mediante a intensificação da ação governamental em atividades
que promovam a modernização do aparato normativo que regula estas relações.
2.2.6 Reforma Agrária
O padrão de crescimento econômico observado nas últimas décadas foi incapaz de reduzir
as desigualdades de renda, deixando grupos sociais rurais à margem de seus beneficios.
Entre esses grupos, estão massas de trabalhadores rurais sem-terra e microproprietários
rurais empobrecidos. Isso fez com que a questão agrária brasileira se transformasse em
pennanente foco de tensões sociais, necessitando de ações urgentes de democratização do
acesso à terra.
Dessa forma, além de se promover políticas de reforma agrária, deve-se também privilegiar
a agricultura de base familiar, como estratégia na garantia de geração de empregos e
aumento da renda para trabalhadores do campo.
O programa sugerido para intensificar o processo de Reforma Agrária foi:
Programa de Assentamento de Trabalhadores Rurais: cujo objetivo era o assentamento
progressivo de famílias de agricultores sem-terra, identificadas, cadastradas e selecionadas
'
nas diversas unidades da federação.
26
3. As políticas sociais 1995/2002
3.1 Resultados por área de atuação
3.1.1 Saúde
Os resultados mais positivos obtidos na área da saúde foram os programas relacionados ao
combate à AIDS - que se tornaram exemplos mundial e a inovação introduzida pelos
medicamentos genéricos.
A vali ando-se as condições de saúde da população brasileira durante os govemos FHC
podemos observar um avanço conseguido em relação à mortalidade infantil e à expectativa
de vida dos brasileiros em todas as regiões. No entanto, os avanços também são resultados
de políticas de longo prazo, tais como fatores demográficos, sociais, econômicos e
sanitários. Assim, juntamente às políticas adotas durante a era FHC, esses fatores também
tiveram sua margem de participação.
Tabela 1 -Taxa de mortalidade infantil
Brasil e grandes regiões
1990/1999
Região
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
BRASIL
49,4
47,0
44,8
42,8
41,0
39,4
38,0
37,4
33,1
31,8
Norte
44,6
42,3
40,4
38,9
37,7
36,8
36,1
36,0
34,6
33,9
Nordeste
74,3
71,2
68,4
65,9
63,8
62,0
60,4
58,3
53,5
52,4
Sudeste
,,,
33,6
3\,6
30,0
28,6
27,5
26,6
25,8
26,1
22,1
20,6
27,4
25,9
24,9
24,1
23,5
23,1
22,8
24,0
18,7
17,2
Centro-Oeste
31,2
29,7
28,6
27,6
26,9
26,3
25,8
27,1
25,6
25,1
1999
Fonte: MSJSElpatasus e RJPSAIIDB 2001.
Ao final da década de 90, a mortalidade infantil era de aproximadamente 30 em mil, uma
taxa ainda elevada a qual, portanto, requer a atuação de políticas diferenciadas por região
geográfica. Isso porque, as causas de mortalidade infantil entre as regiões brasileiras são
diferentes; enquanto nas regiões Norte e Nordeste predominam aquelas que podem ser
reduzidas por ações básicas de saúde e de saneamento, nas regiões Sudeste, Sul e CentroOeste, onde a mortalidade infantil já apresenta-se mais baixa, a redução acaba sendo mais
dependente de melhoria das condições de assistências ao pré-natal, ao parto e ao recémnascido.
Considerando os avanços por regiões, a Região Nordeste foi a que apresentou os melhores
resultados. Comparando-se resultados obtidos entre os anos de 1990 e 1999, é a primeira
27
vez que a região apresenta reduções equivalentes à média nacional, pem1itindo portanto que
as desigualdades inter-regionais possam vir a diminuir progressivamente. Esse resultado
positivo é atribuído principalmente à expansão da cobertura por serviços de saúde, dada a
efetividade das ações de imunização, assistência à gestante e de acompanhamento do
crescimento e desenvolvimento das crianças. Aqui sim, as medidas de saúde,
principalmente as do Sistema Único de Saúde (SUS), tiveram importância para as reduções
da taxa de mortalidade infantil, uma vez que o aumento da cobertura com ações de
saneamento básico foi pouco significativo.
Quanto à expectativa média de vida dos brasileiros, de acordo com dados do IBGE, a
esperança de vida ao nascer da população brasileira em 2002 era de 69,4 anos. Em relação
ao início da década houve um aumento médio de 3 anos. A população da região Nordeste
obteve valores superiores à média nacional. A população da região Sul, obteve um
incremento menor no mesmo período. Por isso, o diferencial da esperança de vida entre
essas regiões diminuiu.
Tabela 2- Esperança de vida ao nascer Brasil, 1991-2002
Região
1991
2002
Região Norte
65,49
69,04
Região Nordeste
62,71
66,38
Região Sudeste
67,61
69,96
Região Sul
68,79
71,46
Regiil.o Centro-Oeste
66,97
69,89
Total
66,03
69,04
Fonte: IBGE/Contagom populacional e projeções demográficos pre lin1inares
As causas dos óbitos da população brasileira por doenças infecciosas e parasitárias, muitas
das quais são evitáveis ou controláveis por medidas e recursos associados à melhoria das
condições ambientais e sociais, em 2001 representavam menos de 6% do total de mortes
dos brasileiros, e doenças cardiovasculares eram mais de 30%, o que portanto, dificulta a
possibilidades de ganhos contínuos na esperança de vida da população. Outras causas, que
dificultam ganhos na esperança de vida são causas externas (acidentes, agressões, etc) e
neoplasias.
Quanto ao controle de enfermidades, os melhores resultados foram conseguidos em relação
às doenças controláveis por vacinas, tais como Sarampo e também a Aids.
28
Tabela 3- Mortalidade proporcional por grupos de causas
Ao o
Doenças
infecciosas e
parasitárias
1990
2001
Neoplasias
Doen~as do
aparelho
circulatório
Doenças do
aparelho
respiratório
Afccções
originadas no
período
perinatal
Causas
externas
Demais
causas
definidas
Total
6,23
12,42
34,34
10,59
5,72
15,05
15,64
100
5,45
15,18
31,91
10,94
4,15
14,64
17,73
100
Fonte: MS/SEJDatasllS e R!PSA/IDB 2001
No Brasil, em 1997 houve 53.664 casos confirmados de sarampo o que acabou por
intensificar o programa de vacinação em massa de todas as crianças entre 9 meses e 14 anos
que havia sido iniciado em 1992. O programa tomou-se mais efetivo neste período, através
das ações de vigilância epidemiológica e das campanhas de vacinação, o que portanto, fez
com que desde 2000 o sarampo tenha sido praticamente eiTadicado do BrasiL
Tabela 4- Incidência de sarampo- casos confirmados por Ano 1996-2002
Ano
Casos confirmados
1997
53664
1998
2781
1999
908
2000
36
2001
Fonte' MSISE!Datasu< e RlPSA/IDB 2001.
Quanto à Aids, as ações de prevenção também foram altamente eficazes. O programa
brasileiro tem sido citado muitas vezes como exemplo mundial de combate a Aids. Na
metade da década de 1990, uma das principais causas de óbito em indivíduos de 20 a 49
anos foi a Aids. Por causa dos programas de combate a Aids, e medidas de prevenção e
assistênCia, através da distribuição gratuita de anti-retrovirais, implementados efetivamente
no governo FHC, a taxa de incidência apresenta tendência declinante e a sobrevida de
adultos com Aids aumentou em relação à década de 1980.
Tabela 5- Taxa de incidência de AIDS -casos novos
Aoo
Menor de 1 ano
1998
402
1999
382
245
2000
2001
2002
188
104
la4anas
493
424
406
333
306
5 a 12 anos
13a19anos
20 a 39 anos
40 a 59 anos
60 anos+
Totat
634
597
30185
638
615
27225
7215
6642
592
22293
171
208
570
20595
7320
471
18177
6835
215
470
410
17890
7361
210
16546
188
327
14\34
27094
25517
Fonte: MSISEJDatasu< e R1PSAIIDB 2001.
29
Não tanto animador foi o desempenho obtido no controle da epidemia da dengue e nas
ações de controle da tuberculose, da hanseníase, e da malária. Por exemplo, a eliminação da
hanseníase para 2000 não foi possível, muito pelo contrário, os casos cresceram.
T Tabela 6- Taxa de mortalidade específica por aids
Ao o
Menor 13 ann<
15 a 19 ano<
20 • 29 onos
30 a 39 anos
40 a 49 anos
352
389
369
175
160
4162
6176
2867
3922
6281
2896
124
3138
4942
2359
313
296
103
84
2538
4448
2230
1999
2363
4362
2194
2000
257
93
2134
4278
2001
251
95
2125
4353
1995
1996
1997
1998
50 a 59 anos
893
921
748
60 anos e mais
Tola!
412
15037
355
14924
312
11992
344
10694
377
10459
2660
718
783
889
374
10685
2638
989
428
10879
Fonte: MSISE/Dalaôus c RlPSNIDB 2001
O número de casos de malária registrou recordes com 637.474 e 615.247 casos em 1999 e
2000, respectivamente. Por isso, a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) colocou em
prática em 2000, o Plano de Intensificação das Ações de Controle da Malária (PIACM),
que através da descentralização e da integração das ações básicas, e melhor efetividade das
ações seletivas de controle, ampliou o acesso ao diagnóstico e ao tratamento. O plano
também estabelecia normas específicas voltadas à instalação de assentamentos rurais e de
projetos de desenvolvimento em áreas de maior risco de transmissão. Com isso em 2001
ocorreu uma redução no número de casos - 388.807 mais ou menos 40% dos casos
registrados em 1999.
Tabela 7- ;raxa de detecção de hanseníase
UF
Total
1997
1998
1999
2000
2001
2002
44959
42055
41226
43488
35975
50930
Fonte: MSISE/Datasus e RlPSNIDB 2001.
Tabela 8" Índice parasitário anual (IPA) de malária- exames positivos
UF
Total
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
444048
405049
501894
637474
615247
389762
349953
Fonte: MSISEJDatasus e RlPSAIIDB 2{)()1.
Contribuindo também negativamente para o sucesso do controle e enfermidade, a dengue
registrou números inéditos - 528.388 casos em 1999, tendo ainda ocorrido casos
hemorrágicos (de alta letalidade). Assim, em 2001 foi implementado o Plano de
Intensificação das Ações de Controle da Dengue (PIACD) selecionando 657 municípios
prioritários para a intensificação de medidas e para a adoção de iniciativas mais eficazes.
Entre as principais medidas destacam-se a intensificação das ações de combate a dengue,
30
prioridade para municípios com maior número de casos; o fortalecimento das ações de
vigilância epidemiológica e entomológica para ampliar a oportunidade da resposta ao risco
de surtos; a integração das ações de vigilância e de educação sanitária, com os programas
Saúde da Família e de Agentes Comunitários de Saúde; e uma forte campanha de
mobilização social e de informação pública para garantir a efetiva participação da
população.
Tabela 9" Taxa de incidência da dengue" casos novos
UF
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total 39322 104398 1658 7388
56584 137308
Fonte: MS/SE/Datasus e RlPSNIDB 2001.
183762
249239
528388
209668
239870
428117
794219
Tem sido também priorizada a melhoria na capacidade de detecção de casos de dengue
hemorrágica, para que diminuam as mortes. Ainda assim, os dados não são animadores,
atingindo novo record em 2002.
Tabela 10" Incidência da febre hcmorrãgica do dengue
tJF
Total
1997
1998
1999
2000
2001
32
105
72
62
682
2002 _
2714
Fonte: MS/SE/Datasus e RJPSA/IDB 2001.
O processo de descentralização do sistema da gestão da saúde para estados e municípios,
que começou a ser implantado desde o final da década de 80, apenas ganha estratégias mais
efetivas com a Norma Operacional Básica NOB/SUS 1993, que estabeleceu procedimentos
reguladores do processo de descentralização da gestão das ações e serviços de saüde. Ainda
assim, a's mudanças mais importantes foram as decorrentes da NOB 0111996, que só
começou a ser efetivamente implantada em 1998.
A gestão municipal foi simplificada a atenção básica e plena do sistema municipal de
saúde. Alguns municípios que não tinham condições para a gestão integral do sistema
puderam ao menos administrar o nível mais básico da atenção à saúde.
Alguns outros resultados favoráveis foram:
l. a ampliação da descentralização de recursos, incluindo repasses automáticos, além dos
recursos destinados à assistência médica, recursos destinados ao controle de doenças
transmissíveis e às vigilâncias sanitária e epidemiológica;
31
CEDOC/IE
2. a criação do Piso Assistencial Básico (PAB), um valor por habitante que passou a ser
transferido diretamente aos municípios habilitados e destinado ao custeio de serviços
básicos de saúde;
3. a sinalização para mudança do modelo assistencial, ao intensificar o apoio para a adoção
de programas Saúde da Família e Agentes Comunitários de Saúde; entre outros.
Em 2000, quase todos os municípios já haviam implantado um dos dois tipos de gestão
descentralizada, pem1itindo o desenvolvimento e o amadurecimento do SUS.
A gestão municipal tem permitido uma melhor adequação das prioridades e necessidades
dos municípios. Juntamente à municipalização da operação do Sistema de Informação de
Internações Hospitalares e ao Sistema de Informação de Atendimentos Ambulatoriais
pennitiu a criação de sistemas informatizados para o agendamento de internações e
consultas médicas em vários municípios criando maior comodidade e presteza no acesso a
esses serviços. Resultados positivos também começaram a aparecer na diminuição de
internações suscetíveis de prevenção, como nos casos de doença diarréica, infecções
respiratórias em crianças, em decorrência de um melhor atendimento ambulatorial. Apesar
das inúmeras experiências positivas, o processo de descentralização, dada a maneira como
tem sido implementado, criou problemas de eficiência, integralidade do atendimento e
eqüidade na alocação de recursos e utilização dos serviços.
As NOBs favoreceram sem dúvida o processo de descentralização, ao aumentar a sua
velocidade, mas se por um lado possibilitaram a incorporação de um grande número de
municípios ao processo, por outro devido à falta de regulação entre estados e municípios,
gerou fragmentação do sistema e comprometimento da organização da atenção à saúde,
com reflexos negativos sobre a continuidade e a integralidade do atendimento. Houve a
retração das secretarias estaduais de Saúde no seu papel de coordenador do SUS.
Municípios pequenos não foram capazes de atender, dada a falta de eficiência, falta de
recursos humanos especializados e de recursos financeiros, a todas as demandas por
serviços, principalmente os mais caros e complexos. Para isso foi necessário a existência de
espaços supra-municipais de assistência à saúde, para enfrentar esses problemas com a
32
associação de diversos municípios oferecendo determinados serviços. No entanto, essas
associações não foram capazes de resolver o problema, tomando-se instáveis e incapazes.
Ainda procurando enfrentar esse problema, foi criada a Norma Operacional da Assistência
Saúde (Noas/SUS - 2001), para incrementar a atenção básica e a acessibilidade a mais
integral através da regionalização
e a hierarquização da rede assistencial.
A
responsabilidade dos municípios na provisão da atenção básica foi ampliada com a criação
da Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada (Gpaba), para que todos os municípios
assumissem procedimentos mínimos de menor complexidade. As regiões de saúde devem
ser definidas para o planejamento da atenção à saúde. O município-sede deve ofertar, além
dos procedimentos de atenção básica ampliada, um conjunto mínimo de serviços de média
complexidade, como radiografia simples, ultra-sono grafia obstétrica, primeiro atendimento
em clínica médica e pediatria, entre outros, para a sua população e para a de outros
municípios a ele vinculado.
A partir de 1996, intensificaram-se as iniciativas de reorientação do modelo assistencial
através da estratégia de expansão da atenção básica da saúde, que teve nos programas
Saúde da Família e Agentes Comunitários de Saúde e na instituição do Piso de Atenção
Básica seus principais instrumentos.
Tabela 11 -Proporção de municlpios com programa de Saúde da Famflia implantado
Região
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
BRASIL
1,1
3,0
4,6
10,3
20,3
34,0
56,5
66,3
2002
75,3
N()rtc
0,5
0,8
0,8
0,7
22,5
49,7
62,4
61,0
71,9
Nurdeste
1,6
5,2
8,2
9,9
19,9
39,7
61,0
71,3
78,7
Sudeste
1,0
3,1
4,7
20,4
30,0
39,0
59,5
64,6
73,3
Sul
1,1
1,7
2,2
3,4
11,0
18,1
41,9
57,1
67,0
Ccntm-Oestc
0,2
0,2
0,5
1,8
7,6
17,5
58,5
81,2
94,0
f()n!c: MS/Secretaria de Políticas de Saúde/Departamento de Atenção Básica
Tal estratégia possibilitou urna notável expansão dos serviços básicos de saúde, mas não
resolveu os problemas de articulação com os demais níveis de atendimento e até mesmo
entre diferentes ações que são desenvolvidas no âmbito da atenção básica.
O acesso aos serviços do SUS tomou-se menos desigual entre as regiões brasileiras, embora
a insuficiência de oferta, sobretudo de serviços mais complexos, ainda represente um
desafio.
33
Entre 1995 e 2001, o número de consultas médicas/habitante foi igual a aproximadamente a
taxa de crescimento populacional, mantendo-se estável ao longo desse período em tomo de
duas consultas por habitante/ano.
Tabela 12 *Número de consultas médicas (SUS) por habitante
UF
Total
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2,21
2,21
2,26
2,21
2,29
Fonte: MS/Secretaria de Politicas de Saildc/Depanamento de Atenção Bãsica
2,33
2,44
2,55
Em relação ao número de internações hospitalares por 100 mil habitantes/ano, entre 1991 e
2001, houve um declínio e uma convergência regionais desse indicador.
Tabela 13- Número de interna~tões hosEitalares (SUS) Qor habitante
Região
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Região Norte
6,81
7,27
7,01
7,13
7,67
7,15
6,87
6,81
Nordeste
8,21
7,92
7,54
7,61
7,76
7,56
7,32
7,2
7,\8
6,71
6,47
6,45
6,52
6,24
6,02
5,91
Região Sul
8,16
8,16
7,98
7,98
8,16
7,92
7,75
7,53
Região Centro-Oeste
7,06
7,31
7,16
7,55
7,81
7,71
7,71
7,73
8,12
7,6
7,37
7,24
7,29
Fome: MS/Secretaria de Potiticas de Saüde/Departanl<':nto de Atenção Básica
7 03
6,82
6,71
Região
Região Sudeste
Total
A expansão do número dos leitos hospitalares do SUS fez-se acompanhada de uma
descentralização da estrutura assistencial para o nível municipal de governo.
Tabela 14 * Expansilo de leitos QÚb\icos por ano
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
112175
108421
110663
109200
114629
Fonte: MS/Secretaria de Políticas de SaUde/DeparUnrento de Atençlo Básica
1993
1994
1995
1996
114374
118003
119245
128781
127936
Quanto ao esforço de descentralização, o percentual de leitos em estabelecimentos
municipais em relação ao total de leitos públicos passou de 26,5%, em 1992, para 43,4%),
em 1999. Metade das internações nos hospitais públicos em 1999 foi efetuada por
estabelecimentos municipais.
Ações de regulação do poder público avançaram em áreas antes não abrangidas,
primeiramente, por meio da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada para
atuar e controlar o segmento privado de planos e seguros de saúde e, segundo, com a
consolidação da autonomia institucional do setor de vigilância sanitária por intennédio da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) visando resguardar a saúde da
população por meio do controle sanitário. Na área de medicamentos, o incentivo à
produção nacional, uma nova política de preços, a introdução dos genéricos e a
34
intensificação seletiva da assistência farmacêutica oficial foram passos importantes para o
problema de acesso a medicamentos.
Os principais objetivos da intervenção do governo no mercado das operadoras de planos e
seguros de saúde, são a contenção de abusos tais como a recusa de pacientes com doenças
preexistentes; os limites de cobertura em função de redução de mensalidade; os limites ou
prazos entre tratamentos ou exames; e as limitações ao atendimento de urgência.
3.1.2 Educação
Na área da educação, a redução da taxa de analfabetismo, o aumento do número de crianças
matriculadas no ensino fundamental, e o Programa Bolsa Escola são exemplos de sucesso
nesta área.
Dada a prioridade atribuída ao ensino fundamental, foi iniciada uma revisão da fom1a de
gestão dos programas direcionados ao ensino fundamental. Rompeu-se o padrão
centralizador vigente que comprometia a efetividade dos programas executados.
Entre as novas diretrizes do governo FHC tem-se a manutenção da universalização dos
principais programas e ações de assistência ao estudante voltados ao ensino fundamental; o
incremento à descentralização da gestão de grande parte dos programas pela transferência
de recursos para os governos sub-nacionais e pela transferência direta de recursos para as
escolas; 'a focalização regional corno critério para a alocação de recursos federais; e a
focalização sócio-econômica mediante a garantia das mínimas condições de vida às pessoas
que estão em situação de extrema pobreza, com a efetiva ampliação de recursos para o
Programa Nacional de Renda Mínima Vinculado à Educação- Bolsa-Escola.
Visando à universalização do ensino fundamental e o estabelecimento de um piso salarial
que assegurasse uma remuneração digna aos professores, instituiu-se, em 1996, o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(Fundef).
O Fundef visava à reestruturação do financiamento e à gestão do ensino fundamental. Essa
medida tinha como objetivo garantir que os recursos vinculados à educação fossem
35
corretamente utilizados, e também visava agilizar o repasse de recursos com critérios
transparentes e evitar distorções regionais. O Fundef igualou um valor do gasto por
aluno/ano com base nas matrículas, e fixou uma aplicação mínima de recursos para a
valorização do magistério.
O governo federal também atuou para a descentralização na gestão de programas. Com
isso, avança na reestruturação do Programa Nacional de Alimentação do Escolar (Pnae), e
na área de apoio ao estudante, com o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD). Além
disso,
tem~se
a criação do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
(PMDE), posterionnente denominado Dinheiro na Escola (PDDE), que introduziu o repasse
direto de recursos financeiros às escolas.
O padrão de alocação de recursos também foi modificado com base em critérios
universalistas e redistributivistas. Assim, os recursos anuais transferidos às escolas estão
condicionados à sua dimensão e à região geográfica.
Ainda se tratando do ensino fundamental, no período de 1999 a 2002, foi implementado o
Programa Bolsa-Escola, que tinha como objetivo a integração ao processo educacional de
crianças mais pobres, estimulando a universalização do ensino e contribuindo para a
redução da evasão escolar e da repetência. Os beneficios do
Bolsa~ Escola
se dão através de
repasses diretos aos pais dos alunos que têm entre 6 a 14 anos matriculadas no ensino
fundamental, cabendo às prefeituras o cadastro das famílias, a montagem das estruturas de
controle social e uma série de outras responsabilidades que incluem o acompanhamento da
freqüência e garantia de pennanência das crianças na escola. No entanto, redução do valor
do beneficio, para se tentar atingir um maior número de crianças, pode comprometer a
eficácia do programa. Isso porque se o valor for muito baixo, pode ocorrer opção por
trabalho e o abandono do programa.
O Programa Bolsa Escola beneficiou 4.794.405 e 5.106.509 famílias, com gasto na ordem
de 409.800 e 1.532.200 em milhões de reais, para os anos de 2001 e 2002 respectivamente.
O MEC também vem apoiando, desde 1997, a aceleração da aprendizagem através de apoio
técnico e financeiro. No período
1998~2002,
as taxas de distorção idade/série no ensino
36
fundamental foram reduzidas. No entanto, a falta de motivação e evasão dos alunos; a
escassez de recursos materiais; e as resistências na escola e na comunidade, têm sido
obstáculos para avanços mais significativos. Contribuindo também para a baixa qualidade
do ensino e ineficácia do programa, vale ressaltar que muitos alunos têm sido aprovados
sem apresentar aprendizagem mínima necessária.
O MEC ainda elaborou os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), com o propósito de
subsidiar a elaboração ou a revisão cunicular, orientar a formação dos professores e a
produção de livros e materiais didáticos, incentivar a discussão pedagógica interna nas
escolas, formular projetos educativos, e também incentivar a avaliação dos sistemas
educacionais. O Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), que tem como objetivo
mensurar a aprendizagem dos alunos e o desempenho das escolas, visando à melhoria da
qualidade da educação, também foi aperfeiçoado.
Ainda procurando a melhoria da qualidade do ensino e aprendizagem, desenvolveram-se
programas como o TV-Escola, o Programa de Apoio Tecnológico e o Programa Nacional
de Informática na Educação (Proinfo).
Visando à educação de jovens e adultos, através de recursos financeiros a projetos
especiais, e de fornecimento de material didático, o MEC também tem atividades sendo
desenvolvidas nesta área. O Programa Educação de Jovens e Adultos (EJA) visa à
conclusão dos estudos. Porém como o programa é supletivo dos níveis fundamental e
médio, a competência quanto à oferta e manutenção cabe aos estados e municípios. Entre os
projetos, tem-se o Recomeço- Supletivo de Qualidade, lançado em 2001- com objetivo de
repassar recursos financeiros suplementares a estados e municípios com baixo Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), ampliando as vagas para a educação de jovens e adultos
incorporando alunos do Alfabetização Solidária.
Quanto à educação infantil, a atuação do MEC não foi tanto ativa e limitou-se ao apolO
financeiro para municípios com IDH inferior a 0,500 para a aquisição de material didáticopedagógico aos alunos da pré-escola, e para o apoio técnico e financeiro aos municípios
para a formação continuada de professores e a implementação do Referencial Curricular
Nacional de Educação InfantiL Cabe ainda observar que essas ações do MEC não abrangem
37
creches, portanto estas ainda permaneceram sem apoio do ministério. Os recursos federais
para o atendimento em creches e pré-escolas ficam sob responsabilidade da Assistência
Social.
Os recursos previstos no orçamento destinados à educação infantil foram repassados aos
municípios abrangidos pelo projeto Comunidade Solidária para possibilitar o aumento de
vagas, com a construção de pequenas escolas, e ampliação das existentes, o seu
aparelhamento e a capacitação de professores. Com a redução dos recursos financeiros para
a educação infantil os recursos previstos destinados à educação pré-escolar (4 a 6 anos),
deixaram de ser executados.
Da mesma forma, no Ensino Médio verifica-se uma mudança quanto à sua concepção dado
o estabelecimento das Diretrizes Curriculares para o Ensino Médio, em 1998. No Ensino
Médio foram produzidos os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs), que constituem um
conjunto de orientações e recomendações para apoiar o trabalho dos professores na
incorporação do novo currículo. Porém uma reforma por completo neste nível de ensino
enfrenta a dificuldade dos sistemas e escolas em processar a ruptura necessária do padrão
anterior.
Em 1998, foi criado o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), para avaliar as
competências e as habilidades desenvolvidas pelos estudantes ao término da Educação
Básica. Este exame passou a ser utilizado como critério de ingresso no ensino superior, o
que explica que mesmo sendo voluntário o número de inscritos, entre os anos de 1998 a
2002, tenha crescido consideravelmente.
O que ocorre de fato é que o ensino médio somente passa a ter maior atenção no final dos
anos 1990, devido à contínua e crescente pressão pelo lado da demanda por expansão do
atendimento escolar nesse nível. Além disso, a quase universalização do ensino
fundamental e a relativa solução de seus problemas liberam a canalização de esforços do
governo para outras áreas permitindo que desafio agora que se põe ao o governo é a sua
expansão, porém com qualidade.
38
No que diz respeito à Educação Profissional, a atuação do MEC priorizou a manutenção da
Rede Federal de Educação Tecnológica, formada, pelas Escolas Técnicas e Agrotécnicas
Federais e pelos Centros Federais de Educação Tecnológica (Cefets).
A Reforma da Educação Profissional também foi proposta, pois diversos problemas eram
percebidos: alto custo das escolas, perfil dos alunos, e também a dificuldade de gestão
centralizada. A primeira ação que expressa esta proposta foi a separação do ensino
profissional do ensino médio regular.
Além de ações de promoção da melhoria da Educação Profissional, é criado o Programa de
Expansão da Educação Profissional (Proep), com recursos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), do MEC, e do Ministério do Trabalho e do Emprego, que financia
a expansão física da Rede de Educação Profissional, pública e privada, e ainda as
adaptações necessárias para implementação da reforma.
A reforma implementada pelo MEC tem sido considerada um desmonte da rede federal
existente, uma vez que deveria ser ampliado o acesso a um número maior de estudantes.
Além disso, o financiamento da expansão pelo setor privado é considerado uma estratégia
de afastamento do Estado de suas obrigações para com a educação.
Métodos para avaliação do ensino superior também foram instituídos com Exame Nacional
de Cursos- ou Provão,- e a Avaliação das Condições de Oferta dos Cursos de Graduação.
Quanto ao Crédito Educativo, este foi substituído pelo Fundo de Financiamento ao
Estudante de Ensino Superior (Fies) em 1999, para assegurar o preenchimento de parte das
vagas da rede privada aos estudantes carentes, através de um fundo auto-financiável. No
entanto, a cobertura da população-alvo ainda é insuficiente.
Avali ando alguns indicadores sociais podemos verificar que a taxa de analfabetismo, tanto
da população rural como da população urbana declinaram.
Tabela 15- Taxa de analfabetismo
Urbana
Rural
Total
1992
12,39
35,89
17,19
2002
9,07
27,7
11,84
Fonte: MinÍBiério da Saúde- IDB 2003
39
O índice de analfabetismo em cid adãos actma de 15 anos também apresentou queda,
confirmando a tendência que vinha ocorrendo desde a década de 80.
Brasil: Taxa de analfabetismo da população com idade acima de 15 anos- 1983- 1999
1
21 .9
r--. ~
~~
~
~
~~
'"""
.1 6,9
KN~?
15,6
r--. ~4,7
~ ..._13,8
~~
13.3
Fonte· IPEA·IBGE
Como foi apresentado, o número de crianças entre 7 e 14 anos matriculadas nas escolas
também foi um resultado positivo do governo FHC. Veja a evolução no gráfico abaixo:
Brasil: Porcentagem de crianças entre 7-14 anos freqüentando escola 1990-1999
IClO
I
9 .7
9 .8 __,.
9$
9
9~
·~
9~
.!'o
li
~v
v
/
lV
~
lt"""'
HO
1$
19S9
1900
1991
1991
1993
1994 1995
1996
1997
1998
1999
2000
Fonte . IPEA·IBGE
40
3.1.3 Previdência
O conjunto de políticas que incorporam a área de previdência é muito amplo, pois incluem
ações para garantir a reposição dos rendimentos aos cidadãos no caso riscos sociais que
incluem idade avançada, invalidez, morte, maternidade, doença, acidente de trabalho, etc.
Por isso, a previdência em algum momento da vida, vai abranger todos os cidadãos,
independente de ser contribuinte, beneficiário, empregador, desempregado, etc.
No Brasil a Política Previdenciária tem abrangido setores diversos ela população,
trabalhadores privados, rurais e públicos.
Por causa do crescente desequilíbrio no orçamento previdenciário, a refonna da previdência
passou a ter prioridade no governo FHC. Até 1990 o setor apresentava um superávit,
passando a ser deficitário a partir de 1996 em função da estabilização monetária e os
aumentos reais do salário mínimo.
Por isso, o Regime Geral de Previdência Social, o Funcionalismo Público e a Previdência
Complementar Fechada passaram por mudanças.
Evolução da arrecadação líquida e das despesas no RGPS, 1994-2001
7,00
6,36
6,50
(!)
a:
--+-Rece1tas da Arrecadacão
6,00
do RGPS (liQuida)
•
;t:
-e--Despesas com Beneficios
E
w
5,50
Prevldenciãnos
5,00
4,96
4,93
1994
1995
4,50
1993
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fonte. Delgado, G. e Castro, J. A. de. Financiamento da Previdência Rurat. situaçélo atual e mudanças. lvlimeo
Quanto à concessão de beneficios para o Regime Geral, houve exclusão dos critérios de
aposentadoria por tempo de serviço integral e proporcional, passando a se utilizar o critério
41
por tempo de contribuição (35/30 anos para H!M). No que diz respeito à aposentadoria por
idade (nonnal e rural) o texto da constituição de 1988 foi mantido (65/60 anos para H/M).
Elimina-se a aposentadoria especial para professores do nível superior de ensino, mantêmse os beneficios aos trabalhadores que tenham sido efetivamente expostos à situação
insalubre. Permitiu-se a tributação de beneficios prev:idenciários, e foram reconhecidos os
beneficios e direitos já concedidos.
Quanto ao financiamento não houve modificações para a Previdência e Seguridade Social,
que seguiu principalmente de contribuições de empregadores, empregados, autônomos; da
Cofins e CSLL e também de recursos do Tesouro. O que se verifica, no entanto, é uma
ampliação da base de incidência sobre o rendimento do trabalho a toda renda do trabalho, e
uma possibilidade de alterações na contribuição de acordo com as características regionais
e potencial de criação de empregos.
A partir de 1999, passam a ser coletados, dos empregadores e contribuintes autônomos,
dados sobre rendimento e ocupação, para que possa existir um banco de dados de todos os
contribuintes da Previdência Social.
Quanto aos servidores públicos, entre as principais modificações tem-se a eliminação da
aposentadoria proporcional e da substituição do critério tempo de serviço para tempo de
contribuição. Criou-se um tempo mínimo - carência (10 anos) -no serviço público, e
'
houve a exigência de idade mínima de 60 anos (homens) e 55 (mulheres) para
aposentadorias de servidores públicos, com exceção dos militares.
Aposentadorias especiais para atividades insalubres, juízes e membros do Parlamento são
mantidas. A base de cálculo dos beneficios passa·a ser de 100% da remuneração dos posto
que foi ocupado por pelo menos cinco anos antes da aposentadoria. E, ficam proibidos os
acúmulos de aposentadorias (exceção a médicos e professores). E como no regime geral
foram reconhecidos os beneficios e direitos já concedidos.
É importante destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal limitou o gasto do setor público
com a folha de pagamento de ativos e inativos, limitando em 50% e 60% da receita corrente
líquida, para a União, e Estados e Municípios, respectivamente.
42
Quanto ao Regime de Previdência Complementar Fechada permitiu-se a administração
apenas de fundos privados, e o método definido de financiamento foi o de capitalização.
3.1.4 Assistência Social, Alimentação e Nutrição
A assistência social faz parte do grupo das políticas integrantes da Seguridade SociaL A
Constituição de 1988 previu a universalidade da cobertura e do atendimento, a seletividade
e a distribuição na prestação dos beneficios e serviços e o caráter democrático e
descentralizado da administração.
Entre os beneficios previstos pela Lei Orgânica da Assistência Social Loas (1993), estão a
proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às
crianças e aos adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a
habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência; e a promoção de sua
integração à vida comunitária.
O Ministério da Previdência e Assistência Social atribuiu à Secretaria da Assistência Social
as tarefas de formular a Política Nacional de Assistência Social (PNAS); de coordenar as
políticas estaduais da assistência social; de acompanhar e a supervisionar os planos,
programas e projetos; de promover articulações intra e
inter~govemamentais
e
intersetoriais, de acompanhar e de avaliar as ações estratégicas na área de assistência social;
de gerenciar os recursos captados pelo FNAS, de apoiar técnica e financeiramente os
'
serviços, programas e projetos de enfrentamento da pobreza em âmbito nacional e às ações
assistenciais em caráter de emergência, quando postas em prática por estados, municípios e
Distrito Federal e de coordenar e controlar os programas e projetos relativos à PNAS, em
conjunto com estados, municípios, Distrito Federal e entidades privadas. Quanto à
articulação das ações, estas devem ser implementadas através da iniciativa pública e da
sociedade, de forma integrada às políticas setoriais visando o enfrentamento da pobreza e a
garantia dos mínimos sociais.
O Programa Comunidade Solidária, criado em 1995, foi uma estratégia de governo, para
promover, mobilizar, articular, e avaliar as ações que tivessem a mesma finalidade daquelas
dos SAS, porém este não tinha a responsabilidade quanto à execução. A estratégia foi
43
baseada na parcena entre governo e sociedade e na articulação, entre os níveis
governamentais, para o combate da pobreza e da exclusão social e para a promoção do
desenvolvimento em municípios pobres através de programas de educação, saúde,
alimentação, saneamento, habitação e geração de renda. Entre os objetivos destacam-se: a
redução da mortalidade infantil, a melhoria das condições de alimentação dos escolares e
das famílias carentes, a melhoria das condições de moradia e saneamento básico, a geração
de emprego e renda, a melhoria das condições de vida no meio rural, o apoio ao
desenvolvimento do ensino básico; a defesa dos direitos e a promoção social das crianças e
dos adolescentes.
A parceria entre políticas setoriais no combate à pobreza fez com que vários programas se
distanciassem da concepção, gestão e controle da assistência. Entre eles destacam-se: o
Bolsa-Alimentação vinculado ao Ministério da Saúde, o Auxílio-Gás vinculado ao
Ministério de Minas e Energia, o Bolsa-Escola vinculado ao Ministério da Educação, e o
Programa Cesta de Alimentos vinculado ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento. Por isso, interesses expressos em conferências nacionais de assistência
social reivindicavam, sem êxito, ao órgão da assistência social coordenação exclusiva das
ações.
A partir de 1995 os esforços da SAS, e da Secretaria de Estado de Assistência Social
(Seas), foram voltados para a realização da transição do sistema centralizado para o
descentralizado e participativo da assistência social, através da realização de convênios com
entidades e municípios e a instituição de conselhos, fundos e planos de Assistência Social e
capacitação dos agentes que integram a rede de proteção social. O sistema descentralizado,
tendência verificada em vários setores, tem maior eficiência ao fortalecer os laços
familiares e humanizar o atendimento, e também com a queda dos custos.
O desenvolvimento qualitativo da descentralização ocorreu através melhoria da
representação nos conselhos e pela formulação de planos de aplicação de recursos na
assistência social pelos municípios.
Outra mudança positiva no que diz respeito à assistência social foi a alteração do
Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos para Certificado de entidade Beneficente de
44
Assistência Social. Dessa forma, ao receber recursos públicos, uma entidade não pode ser
considerada filantrópica e sim entidade beneficente de assistência social. Existe aqui uma
diferenciação entre fazer caridade e fazer beneficios com recursos públicos.
Não foi apenas a articulação dos programas e das ações assistenciais que apresentou
dificuldades, a universalizaçãÓ do atendimento da assistência também não se realizou em
razão de dificuldades orçamentárias. Os programas desenvolvidos pelas SAS foram:
Beneficio de Prestação Continuada (BPC) a idosos de 70 anos de idade ou mais e pessoas
portadoras de deficiência; atendimento integral à criança de zero a seis anos (em creches e
pré-escolas), em co-gestão com MEC e MS, proteção integral a crianças e adolescentes de 7
a 14 anos em situação de vulnerabilidade por pobreza, discriminação, abandono ou
exclusão, mediante a oferta de atividades sócio-educativas de esporte e lazer, erradicação
do trabalho infantil em carvoarias do Mato Grosso do Sul e diagnóstico dos focos de
trabalho infantil no Brasil em 1996, apoio à pessoa idosa, apoio à pessoa portadora de
deficiência em prol de sua inclusão mediante a articulação com as demais políticas
públicas, entre outros.
Em uma tentativa de comando exclusivo, e com relativa independência do ministério, a
Secretaria de Estado de Assistência Social (Seas) antiga Secretaria de Assistência Social
(SAS) passou a coordenar o Projeto Alvorada. O Projeto Alvorada (com atuação em catorze
estados com IDH abaixo de 0,5) pretendia reduzir a pobreza e as desigualdades regionais
concentrando a ação de quinze programas nas áreas de educação, saúde e geração de renda
em um único local, o Portal Alvorada, reunindo, entre outros, projetos sociais como o
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) e o Agente Jovem, ambos da
assistência.
Com mesmo objetivo do Projeto Alvorada, o Cadastro Único dos Programas Sociais (2001)
buscou articular programas de cunho assistencial do Govemo Federal. Visava agilizar o
repasse dos beneficios através do cadastro das famílias em situação de extrema pobreza de
todos os municípios brasileiros, com dados e informações processados pela Caixa
Econômica Federal, atribuindo um Número de Identificação Social (NIS) aos beneficiários,
de modo que sejam garantidas unicidade e integração no âmbito de todos os programas de
45
transferência de renda, e dessa fonna, racionalizar o processo de cadastramento pelos
diversos órgãos públicos.
O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Fcep), foi criado em 2000, e seus recursos
são direcionados a programas que tenham corno alvo famílias ou indivíduos cuja renda per
capita seja inferior à linha de pobreza e populações de municípios e localidades urbanas ou
rurais, isoladas ou integrantes de regiões metropolitanas, que apresentem condições de vida
desfavoráveis.
Os investimentos custeados pelo Fcep deviam se concentrar nos municípios atendidos pelo
Projeto Alvorada, pelo Comunidade Solidária e pelo Plano de Convivência com Semi-
Árido e Inclusão Social. Em 2001, de R$ 1,935 bilhão do Fundo, R$ 50! milhões foram
destinados ao pagamento do Bolsa-Escola, da área da educação. Em 2002, o Bolsa-Escola,
com gasto de R$ 1,532 bilhão, representou 47,6% dos recursos totais, que alcançaram R$
3,453 bilhões. Seis ministérios tinham programas integrantes do Fcep em 2001: Previdência
e Assistência, Minas e Energia, Saúde, Desenvolvimento Agrário e Integração NacionaL
Em 2002, houve a inclusão de programa voltado às comunidades indígenas, a cargo do
Ministério da Justiça.
Na área de assistência social, apenas o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil o
integrava, com gastos de R$ 103 milhões, representando apenas 5,3% dos recursos totais.
Em 2002, os gastos com o Peti elevaram-se a R$ 445 milhões e outros programas da
assistência foram incorporados: Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência, Brasil Jovem,
Direitos Humanos- Direitos de Todos, além de Valorização e Saúde do Idoso e Atenção à
Criança, os dois últimos excluídos do Fcep no ano de 2003.
Na assistência social, foram considerados estratégicos os seguintes programas: BPC (idoso
e deficiente); Peti; Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência; e Saúde e Valorização do
Idoso.
Como resultado positivo do Programa de Erradicação do Trabalho, verifica-se que, no
período de 1995 à 1999, o trabalho infantil foi reduzido em aproximadamente 25%,
passando de 16,5% para 12,3%. Segue abaixo alguns dados referentes a este programa.
46
Os dados dos gráficos abaixo foram extraídos do Fundo Nacional de Assistência Social.
Evoluçao do número de cr1anças e adolescentes atendidas
pelo PETI1996·2002
Investimento anual · em milhões de R$
386,
~----------~
Ano
1996
1997
1996
------
1999
2000
200 1
Incidência de trabalh o infantil (1992-1999)
18~
17.7
~
~
N'~
~.9
13,6
-
~2,7
..__
1991
1992
1993
199-t
1995
19%
1997
199X
r:u
1999
:woo
Fonte: IPEA -HlGE
Quanto à desnutrição, a região Nordeste foi a que obteve melhores resultados comparados
às regiões do Centro-sul. Mas isso quando consideradas as áreas urbanas, pois quando se
comparam regiões rurais, o Nordeste ainda apresenta resultados inferiores à média, mesmo
sendo estes declinantes. Essa tendência declinante pode ser conseqüência da expansão do
acesso a serviços de saúde por meio do SUS (maior cobertura por atividades de vacinação e
acompanhamento do desenvolvimento das crianças) e as melhores assistências em relação
47
2002
ao pré-natal e ao parto, e também a elevação do nível de escolaridade das mães, e a
ampliação da rede pública de abastecimento de água.
3.1.6 Trabalho, emprego e renda
Os principais programas implementados visando o aumento de emprego e renda da
população foram o PROGER e o PLANFOR como veremos mais adiante.
A evolução do mercado de trabalho, desde a implantação do Plano Real, teve dois pontos
marcantes. Um primeiro nos primeiro anos do Real, quando os índices apontavam para uma
pequena redução da taxa de desemprego aberto, e um aumento da média anual de
rendimento médio real. Em 1995, o índice de desemprego aberto era de 4,7%, que foi a taxa
mais baixa obtida durante o Plano Real, e a média de rendimento atinge o nível mais alto 767,61 reais-, em 1997.
A inflexão da tendência de queda da taxa de desemprego aberto e o aumento do rendimento
médio foi conseqüência das políticas econômicas de estabilização adotadas no governo, que
teve como conseqüência o crescimento da infonnalidade e redução do emprego assalariado.
Entre as medidas que prejudicaram o mercado de trabalho brasileiro tem-se a
sobrevalorização da moeda nacional e a liberdade de entrada de produtos estrangeiros,
provocando queda da competitividade dos setores tradables e redução do emprego. Além
disso, UJ?a forte reestruturação produtiva gerou aumento da produtividade do trabalho, que
em um cenário de baixo crescimento do PIB contribui para a redução do emprego. Assim, a
partir de 1996 a tendência foi de crescimento do desemprego sendo as taxas para os anos
1996, 1997 e 1998 de 5,4, 5,7 e 7,6 respectivamente.
Tabela 16- Taxa de desemprego aberto -1994/2002
Região
metropolitana
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
RJ
4.1
3,4
3,7
3,7
5,4,
5,4
5,2
4,4
5,4
SP
5,4
5,2
6,3
6,6
8,6
8,3
7,5
6,4
8,4
1'A
4,1
4,5
5,9
5,5
7,3
7,2
7,2
5,5
5,8
BH
4,3
3,8
4,6
5,1
7,2
7,7
7,8
7,4
7,1
RE
6,8
5,5
5,7
5,9
8,7
8,2
7,9
7,8
7,2
Total
5,1
4,7
5,4
5,7
7,6
7,5
7,1
6.2
7,2
Fonte: IBGEIPME
48
A inflexão do valor do rendimento médio anual se deu apenas em 1997, uma vez que os
efeitos negativos da conjuntura econômica têm efeito retardado nos rendimento da
população. Dessa forma, as taxas se invertem para uma tendência declinante a partir de
1998 com um rendimento de 765,31 reais e 722,65, 728,64 e 695,20 para os anos 1999,
2000 e 2001.
Tabela 17- Renda real média -1994/ZOOl
Região
metropolitana
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
RJ
SP
RE
557,54
869,20
587,28
537,63
334,36
Total
664,93
626,62
919,55
688,13
604,19
381,96
724,59
697,96
940,0
708,16
626,67
429,25
761,84
713,58
929,38
728,56
649,97
456,68
767,61
701,09
940,50
720,25
633,16
439,56
765,31
673,09
874,39
669,30
611,62
429,66
722,65
663,10
864,71
679,18
607,78
453,51
718,64
649,38
832,13
650,77
578,88
451,73
695,20
PA
Bll
Fonte: lllGE.IPME
A desvalorização cambial de 1999 trouxe mudanças positivas para a econom1a. A
desvalorização do real possibilitou uma recuperação do setor produtivo nacional, que antes
estava submetido a uma intensa concorrência externa. No entanto, em 1999, a extrema
incerteza decorrente da mudança no regime cambial impossibilitou um ambiente
empresarial de retomada dos investimentos produtivos naquele mesmo ano, dado que a
sombra da crise russa e a crescente desconfiança em relação aos mercados emergentes
ainda requeriam cautela. A estabilização da taxa de desemprego aberto se deu em
patamares elevados em tomo de 7%. No entanto em 2001 a taxa cai para 6,2%, para
novamente aumentar em 2002 para a casa dos 7%.
A tendência de aumento da informalidade também pode ser conseqüência da Constituição
de 1988 que elevou o custo de contratação de trabalhadores formais (como os de demissão),
portanto para que uma Reforma Trabalhista seja realmente efetiva, deve-se considerar esse
fator. E ainda, a informalidade tem forte impacto negativo sobre o financiamento dessa
área, uma vez que uma parte do financiamento está baseado na contribuição do trabalho
assalariado.
Dados os problemas decorrentes do alto custo de contratação, o govemo FHC procurou
avançar no sentido da flexibilização trabalhista, visando a diminuição da infonnalidade.
49
Entre as ações tem-se a instituição do "banco de horas" e o contrato de trabalho por prazo
determinado.
O grande impulso para as políticas públicas de emprego foi determinado pelo surgimento
do FAT- Fundo de amparo ao Trabalhador, que tinha como objetivo financiar o programa
de seguro desemprego, abono salarial e desenvolvimento econômico, via BNDES. Sendo
uma fonte mais segura e permanente, acabou também financiando outros programas do
Ministério do Trabalho.
Diversos programas foram desenvolvidos nos 8 anos de gestão de Fernando Henrique com
foco na geração de empregos: Proger Rural, Funproger, Proemprego, FAT habitação ...
O Proger- Programa de Geração de Emprego e Renda- criado pelo governo Itan1ar Franco
ganhou nova modalidade; o Proger Rural, cujo o objetivo é incentivar a geração de
emprego e renda através do financiamento às micro, pequenas empresas e cooperativas. No
entanto, o número de operações esperado ficou abaixo do previsto, uma vez que as
instituições financeiras dificultavam a liberação dos empréstimos. Assim, foi criado o
Fundo de Aval para a Geração de Emprego e Renda- Funproger- para garantir parte do
risco de financiamento. O efeito foi positivo dado o aumento das operações, mas havia
outro problema; a sobrevivência dos empreendimentos financiados por ele não era
satisfatória. Implementou-se então, a Sala do Empreendedor no Banco do Brasil para
oferecer orientação aos beneficiários do Proger. No entanto, estes dois problemas ainda
persistem.De acordo com a Mensagem do Congresso
naciona~
mais de 1 bilhao de reais
foram alocados anualmente para este programa.
Outro programa financiado pelo FAT é o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar - Pronaf - através da liberação de recursos para pequenos
agricultores. Este programa tem atingindo melhor os objetivos de democratização do
crédito que o Proger.
Também na área de geração de emprego, o Programa de Expansão do Emprego e Melhoria
da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego), pretendia financiar empreendimentos
de maior porte com potencial de geração de empregos. Esse programa, no início, financiou
50
empreendimentos nas seguintes áreas: transporte coletivo de massa; saneamento ambiental;
infra-estrutura turística;
obras
de infra-estrutura voltadas
para
a melhoria
da
competitividade do país; e revitalização de subsetores industriais em regiões com problema
de desemprego. Em 1999, Proemprego incorporou áreas de saúde pública, educação,
projetos multissetoriais integrados, administração tributária, infra-estrutura, comércio,
serviços, exportação, e também as pequenas e médias empresas.
Semelhante ao Proemprego, mas abrangendo apenas a região Nordeste e o norte de Minas
Gerais, foi criado em 1998 o Programa de Promoção do Emprego e Melhoria da Qualidade
de Vida do Trabalhador na Região Nordeste e Norte do Estado de Minas Gerais
(Protrabalho). Em 2002, deu-se início ao FAT-Habitação, que busca gerar emprego na
cadeia produtiva da construção civil, setor relativamente mais intensivo em mão-de-obra.
As linhas de crédito são para imóvel residencial na planta; construção individual de imóvel
residencial; e imóvel residencial novo individual. Os resultados deste programa ainda não
foram estudados.
Em 2002, também foi criado um novo programa de microcrédito com recursos do F AT, o
FAT-Empreendedor Popular, buscando expandir a capacidade do financiamento de
pequenos empreendimentos no Brasil. Um ponto novo do programa seria o financiamento
de operações de capital de giro, pois, segundo o Ministério do Trabalho e Emprego,
financiar somente investimentos em capital fixo deixa muitos empreendedores populares
fora do universo de beneficiários. Porém, os resultados desses programas de microcrédito
ainda são muito pequenos para a criação de uma rede de microcrédito no país que possa
atingir os mais pobres.
Como foi visto, a área de geração de emprego e renda teve vários programas nos últimos
oito anos. No entanto, a capacidade de atingir um universo significativo de pequenos
empreendimentos não é muito significativa. A baixa cobertura destes programas não tem
peso para contrabalançar efeitos negativos de oscilações macroeconômicas sobre o
emprego, e as flutuações do emprego no Brasil, no período 1995-2002, foram mms
relacionadas às políticas macroeconômicas do que aos resultados de programas.
51
Em relação à qualificação dos trabalhadores o governo destinou um volume grande de
recursos para programas de qualificação profissional. Em 1995 foi criado o Plano Nacional
de Formação Profissional (Planfor), que teve como objetivo aumentar a probabilidade de
obtenção de trabalho e de geração ou de elevação de renda, reduzindo os níveis de
desemprego e subemprego; ampliar as chances de pennanência no mercado de trabalho,
reduzindo os riscos de demissão e as taxas de rotatividade; e elevar a produtividade, a
competitividade e a renda. O Planfor é um programa descentralizado com Planos Estaduais
de Qualificação (PEQs) e Parcerias. Apesar do Planfor representar uma importante tentativa
de descentralização nas políticas de emprego, as fraudes revelaram problemas no controle
do Ministério do Trabalho e Emprego sobre a aplicação dos recursos pelos estados. Para
tanto foi definida a obrigatoriedade de os recursos recebidos pelos estados serem
depositados em uma conta no Banco do Brasil; a especificação mais clara dos critérios de
transferência dos recursos para os estados; e a criação de uma ouvidoria no Ministério do
Trabalho e Emprego para receber denúncias. Aproximadamente 11,3 milhões de
trabalhadores, entre os anos de 1995 a 2000 foram treinados.
Em relação às políticas passivas, os Programas do Seguro-Desemprego e de Intennediação
de Mão-de-Obra foram reunidos, em 1999, no Programa Novo Emprego e SeguroDesemprego. Houve avanços em relação à integração operacional dos dois programas,
processo no qual o Sistema Nacional de Emprego (Sine), passou a ser o principal centro de
atendimento do trabalhador desempregado, em detrimento da Caixa Econômica Federal e
das delegacias regionais do Trabalho. O Codefat autorizou também que os sindicatos
criassem agências de emprego, com uma função semelhante ao do Sine, para atender o
trabalhador requerente do seguro-desemprego e aquele que vai utilizar os serviços de
intermediação.
O desempenho do Programa Seguro-Desemprego realmente teve efetividade, porém
questiona-se sua eficácia. A cobertura do seguro entre os demitidos sem justa causa é baixa
e ainda mais baixo e também deve-se analisar se realmente este tem atingindo os
trabalhadores que realmente precisam do auxílio.
No caso do Programa de Intennediação de Mão-de-Obra houve um grande aumento do
número de pessoas atendidas por ele. A melhora nos resultados também se verificou na
52
efetividade e na eficácia do programa. Esses resultados têm bastante a ver com o aumento
da rede de postos do Sine.
3.1.7 Reforma Agrária
Quanto à Reforma Agrária, durante os governos FHC, mais de 400 mil famílias foram
assentadas.
Como proposta de governo, Fernando Henrique Cardoso prometeu assentar 280.000
famílias no período de 1995 a 1998. Condições favoráveis não seria o problema, pois os
preços das terras estavam mais baixos após o Plano Real, a opinião pública estava favorável
a Reforma Agrária e os movimentos sociais rurais tinham expectativas positivas em relação
às promessas do novo presidente. A Reforma Agrária era vista como forma de inclusão
social para os
sem~terra,
assim resolvendo parte dos problemas
sócio~econômicos
do país.
Ademais, dois conflitos agrários no interior do país- Eldorado dos Carajás no Pará (1996)
e Corumbiara em Rondonia (1995)- acabaram por pressionar ainda mais o governo para
que a questão agrária fosse resolvida no Brasil. Mas o que se notou no período de 1995 à
2002 foi que os conflitos não se retraíram. Tanto o número de conflitos e o número de
pessoas envolvidas apresentaram-se elevados, e o número de assassinatos se manteve
praticamente estáveL
Tabela 18- Conflitos de terra- 1995/2001
N° de eonllitos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
440
653
658
751
870
556
681
39
46
29
38
27
20
29
Pessoas
envolvidas
318.458
481.490
477.105
662.590
536.220
439.805
419.165
Hectares
conflitivos
3.250.731
3.395.657
3.034. 706
4.060.181
3.683.020
1.864.002
2.214.930
Assassinatos
fonte: Comissão Pastoral da Terra
Com a crescente ocupação de terras, o governo agilizou o processo de obtenção de novas
terras, fazendo com que a meta prevista para assentamentos fosse cumprida. Foram
assentadas 284.228 famílias no período de 1995 a 1998, em uma área total de
aproximadamente 12,8 milhões de hectares, envolvendo 2.428 projetos.
Dessa forma, visando resolver o problema da questão agrária efetivamente, foi criado em
1997, o Gabinete do Ministro Extraordinário de Política Fundiária, que em 1999 veio a se
53
transformar no Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário, e mats
tarde veio a ser o Ministério do Desenvolvimento Agrário. O objetivo era que condução dos
processos de Reforma Agrária se desse de modo descentralizado, repassando a estados e
municípios responsabilidades quanto à prestação de serviços aos assentados e aos
assentamentos.
Tabela 19 - Conflitos de terra- 1995/2001
N° de
proj~tos
criadiJs
1995-1998
1999-2002
Total
2.428
2.672
5.100
N° de famílias- Capacidade de assentamento
295.705
176.777
472.482
N° de famílias assentadas
284.228
139.585
423.813
12.788.926
9.236.856
22.025.780
Área Hectares
Fonte: MDN!ncra!SD/Sipra
No ano de 1997 também foi editada uma medida provisória com o objetivo de transformar
o modo o qual o governo vinha lidando com a reforma agrária. Entre as medidas tem-se o
estabelecimento de novos critérios para vistorias e desapropriações de terras improdutivas,
repasse de tarefas aos estados (corno forma de progredir no processo de descentralização)
anteriormente executadas somente pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária- INCRA- tais como: cadastramento, vistorias e avaliações de propriedade rurais
situadas no seu tenitório, além das atribuições quanto à execução dos programas de
reforma agrária.
Os programas criados para acelerar os assentamentos, juntamente com a parcena dos
estados e' municípios foram: Lumiar, Casulo, Roda Viva e Cédula da Terra. No entanto,
somente ainda está em operação o Projeto Casulo, pois restrições técnicas, financeiras, e
gerenciais deixaram esses projetos com alcance limitados, e assim deixaram de funcionar
com suas atividades.
O Ministério do Desenvolvimento Agrário foi formalmente estruturado em 1999, com o
objetivo de promover o desenvolvimento socioeconõmico sustentável, através da
desconcentração da base produtiva e da dinamização da vida econômica, social, política e
cultural do meio rural, tendo como estratégia o investimento na expansão e fortalecimento
da agricultura familiar, redistribuição de terras, atividades geradoras de renda em áreas
rurais e educação.
54
Entre as ações que foram propostas destacam-se a Extinção do Procera: as suas atribuições
passariam a ser executadas pelo Pronaf-Linha A; Descentralização da Reforma Agrária:
através da criação de conselhos estaduais e municipais que passariam a assumir parte das
tarefas anteriormente exclusivas do INCRA; e Privatização da Reforma Agrária:
permitindo a atuação da iniciativa privada em projetos de assentamento.
Dentre essas ações somente a substituição do Procera pelo Pronaf foi implementada, a
descentralização se deu parcialmente (somente poucos em poucos municípios) e a
privatização da Reforma Agrária não ocorreu.
Entre 1999 e 2002 o número de assentamentos perdeu força. O número de assentamentos
realizados em 2002 foi menos do que a metade dos ocorridos em 2001. As principais causas
para a queda no número de assentamentos foram às restrições orçamentária do governo e as
novas orientações para aquisição de novas terras.
Tabela 20 - Famílias assentadas- 1995/2002
Anos
N° de famflias assentadas
%
1995
51.765
12.21
1996
64.312
15.17
1997
77.8\0
18,36
1998
90.341
21,32
1999
54.688
12,90
2000
37.024
8,74
2001
33.800
7,98
2002,
14.073
3,32
Total
423.813
100,0
Fonte; MDNincra!SDISipra
Também deve-se ressaltar que o estoque de terras não é ilimitado, restando cada vez menos
terras devolutas a serem discriminadas e arrecadadas. Além do mais, a partir de 1999 outras
ações foram colocadas como prioridade: combate à superindenizações de terras
desapropriadas, fim do pagamento de matas nativas, e ainda maior rigor nas avaliações.
Para tanto foi lançado o Livro branco da grilagem de terras no Brasil, e ainda foi criado
para intervir nos conflitos agrários a Ouvidoria Agrária Nacional.
55
3.2 Financiamento das políticas sociais
O financiamento da área da saúde é uma questão central do SUS desde o início de sua
implementação em 1990, uma vez que este é um beneficio universal e de atendimento
integral para mais de 160 milhões de pessoas, sem um aporte significativo de novos
recursos. O financiamento setorial quando comparado ao de outros países ainda é
insuficiente, mesmo com a maior estabilidade e solidariedade entre as instâncias de
governo.
O financiamento da saúde era vinculado aos recursos de contribuições de empregados e
empregadores sobre a folha de salários. Dado um aumento das despesas da Previdência
Social, o sistema entra em crise sem os repasses tradicionais, e então o Ministério da Saúde
passa recorrer à utilização de empréstimos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (F AT). Em
1994, foi criado o Fundo Social de Emergência (FSE), posteriormente renomeado de Fundo
de Estabilização Fiscal (FEF) e a seguir de Desvinculação de Receitas da União (DRU).
Por causa dessas dificuldades de financiamento do SUS, surgem diversas propostas para
dar maior estabilidade ao financiamento da área. Uma solução emergencial foi a criação da
Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF) em 1996. Essa tendo
sido prorrogada deixou de ser uma contribuição exclusiva para a saúde, embora ao SUS
ainda corresponda a sua maior parte.
No ano 2000, foi aprovada urna Emenda Constitucional que promoveu a vinculação de
recursos para a saúde nos orçamentos das três esferas de governo, assegurando um patamar
mínimo de recursos da União, estados e municípios. Estados e municípios foram obrigados
a alocar, a partir de 2000, pelo menos 7% das receitas resultantes de impostos e
transferências constitucionais para a área da saúde.
Os números apontam também para uma mudança importante de prioridades no
financiamento federal. Em 1998, o financiamento das ações básicas de saúde absorvia 9,1%
do gasto per capita do Ministério da Saúde; em 2001, este percentual passou para 14,3%,
representando um crescimento de 57%. Com essa política, foram particularmente
privilegiadas iniciativas como o Programa de Saúde da Família (PSF) e o Programa de
56
Agentes Comunitários de Saúde (Paes), considerados estratégicos para a mudança do
modelo assistencial. A alocação de recursos para atenção básica tem privilegiado as regiões
menos favorecidas.
As principais fontes de financiamento para as políticas sociais na área da educação vêm de
impostos, contribuições sociais, do fundo de estabilização fiscal e do fundo social de
emergência. Um dos principais limites do financiamento refere-se ao volume de recursos,
na medida em que este é insuficiente para a sua universalização e a melhoria da qualidade
dos serviços oferecidos.
Os recursos provenientes de impostos constituem a maior fonte de financiamento do MEC.
Entre as contribuições sociais, destaca-se o Salário-Educação (com 5% a 7% do total),
sobretudo por sua destinação exclusiva à educação e pelo fato de o ministério exercer
controle sobre a destinação dos recursos aplicados.
Quanto à previdência os recursos para política nesta área são provenientes de contribuições
de empregadores, de empregados, de autônomos; da Cofins e CSLL; e também de recursos
do Tesouro. Em relação à assistência social, embora haja diversificação de fontes de
recursos indicada na legislação, apenas quatro dessas possuem maior. É o caso dos recursos
ordinários da alienação de bens, que corresponde à venda de imóveis da extinta LBA; da
Contribuição sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL); e da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
Se analisadas as fontes de recursos que financiaram o FNAS entre os anos 1996 e 2001,
verifica-se as contribuições sociais tiveram maior participação em relação aos recursos
provenientes de impostos. As contribuições sociais sempre foram responsáveis, assim, por
mais de 90% do financiamento das ações do FNAS.
O financiamento de todas as políticas de emprego se deu principalmente através do Fundo
de Amparo ao Trabalhador, que é uma fonte permanente de financiamento das políticas
públicas de emprego. A Constituição Federal de 1988 determinou que o PIS/Pasep
finaciaria o Programa do Seguro-Desemprego e o do Abono Salarial.
57
O patrimônio inicial do FAT (1990) foi dado através da diferença entre o que foi
arrecadado pelo PIS/Pasep-entre outubro de 1988 e a efetiva implementação do FAT em
1990 -e o que foi pago ao Seguro-Desemprego e ao Abono Salarial no periodo. E também
os juros e a correção monetária que incidem sobre os 40% da arrecadação e foram
repassados ao BNDES no período. O FAT teve uma reserva de recursos muito boa. Após a
sua implementação, constituíram fontes de recursos para o Fundo: arrecadação das
contribuições do PIS/Pasep; arrecadação da
cota~parte
da contribuição sindical; receitas de
remuneração das aplicações financeiras e dos financiamentos (receitas financeiras);
devoluções de convênios e de transferências realizadas para pagamento de beneficios e não
desembolsados; rendimentos dos saldos médios diários dos recursos transferidos às
instituições pagadoras do
Seguro~
Desemprego e do Abono Salarial.
3.3 Evolução do gasto social federal (GSF) no período de 1995 a 2002
Um breve resumo da conjuntura política e econômica durante o período ajuda a
compreender a evolução do gasto social nos governos FHC. As políticas neoliberais de
Fernando Collor, que geraram uma ampla abertura da economia ao mercado internacional
deixaram como herança um mercado financeiro desorganizado. Para a área social, as
políticas tinham características de fragmentação, clientelismo, centralização no nível
federal, e baixo poder de combate à pobreza. Diante de um alto índice inflacionário, foi
implantado o Plano Real, visando uma estabilização, condição necessária para políticas de
•
promoção do Bem-Estar Social.
A primeira gestão de FHC beneficiou-se da estabilização conseguida através Plano Real.
Nesse período também ocorreram liberalizações comercial e financeira, renegociação da
dívida externa e início do processo de privatizações.
Como conseqüência do plano houve aceleração do crescimento econômico, ampliação da
renda e o consumo. Em razão desses fatores o gasto social federal evoluiu até 1998.
A anúncio de reforma no sistema previdenciário ocasionou uma antecipação dos beneficios
com aposentadoria, pressionando a evolução do GSF.
58
A partir de 1998 a instabilidade econômica mundial gerada pelas cnses Asiáticas c da
Rússia, somadas a um risco de colapso do Balanço de Pagamentos, geraram alterações de
política econômica (p.e a desvaloiização da moeda), que por fim trouxeram queda do
crescimento do PIB e aumento do desemprego. Assim, a partir de 1999 tem-se um declínio
do GSF. A partir de 1998 uma Emenda Constitucional relacionada à Previdência, trás como
conseqüência uma queda da antecipação das aposentadorias, gerando uma queda dos gastos
sociais com Previdência, comprometendo o valor do GSF nesse ano. O GSF cresce
novamente em 2000 respondendo à conjuntura de crescimento econômico de 4%, aumento
do nível de ocupação, cumprimento de meta de inflação e aumento da an·ecadação
tributária.
GRÁFICO I
Variação real do Gasto Social Federal (1995 =100%), 1995-2001
1~
governo FHC
180
2.z governo FHC
17~.()
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167.6
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160
151.5
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169.8
171.3
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162.9
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1435
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1995
1997
1996
1998
c:::::l GSF P.S bilhões
1999
2000
70,0%
2001
-<>-GSF 1995 =100%
ronle· 01SOCI\peJ
O GSF em 2001 tem pequeno aumento dado principalmente pela criação do Fundo de
Combate e erTadicação da Pobreza.
Quando analisado o GSF em relação área de atuação verifica-se que os valores não são
uniformes ou regulares. Cada área responde de maneira diferente à conjuntura.
59
As áreas que mais incorporam o gasto social (cerca de 87,5%) são: Previdência Social,
Beneficio a servidores, Saúde e Educação e cultura, sendo a área de Previdência que mais
absorve os recursos chegando a mais de 40% do total
GRAFIC02
Participação relativa de cada área de atuação no GSF total, 1995-2001
50,0
45,0
45,9
40,0
35,0
30,0
;<i 25,0
20,5
20, 0
15,0
14,1
10,0
5,0
0,0
7,0
I
I
4,1
I
3,6
I I
2,4
2,4
I
Fonte· Disoc/lpea.
60
4. Conclusões: alguns desafios para o governo Lula
Primeiramente é necessário enfatizar a dependência da política social em relação à
dinâmica da economia. Não é possível que uma política social tenha êxito em urna
economia que apresente baixo crescimento.
A preocupação demasiosamente grande em relação à estabilidade da economia
praticamente deixou a política social de lado no primeiro governo FHC, uma vez que
acreditava-se que o projeto Comunidade Solidária pudesse assumir o papel do Estado na
área social. Por isso, o govemo demora a deslanchar a política social, e ainda assim quando
esta ocorre é através de ações fragmentadas. De fato, os principais resultados surgem
apenas no segundo mandato, resultantes do projeto de governo "Avança Brasil"; e também
como respostas às pressões sociais corno no caso da Refonna Agrária e o combate à Aids.
E é em um contexto de baixo crescimento que os resultados das políticas sociais devem ser
analisados. Dessa fonna, deve ser reconhecido que algumas metas foram alcançadas em
todas as áreas principalmente no que diz respeito à descentralização das ações. Por
exemplo; na área da educação a maneira como foi feita a descentralização é inovadora esta nova forma despolitizada de descentralização através de repasses a um fundo
específico (o Fundef- no caso da educação) permitiu a universalização do acesso ao ensino
fundamental..
Alguns outros exemplos de êxito das políticas sociais de FHC são: redução da mortalidade
infantil, efetividade no combate a aids, redução da taxa de analfabetismo, e trabalho
infantil, grande número de famílias assentadas, e refonna previdenciária - ainda que
incompleta.
Deve ser considerado que realmente é muito difícil mudar a situação social do país no curto
prazo. O Brasil é um país muito grande e desigual, o que dificulta ainda mais as ações do
governo em todas as áreas necessárias.
Assim, ainda existem muitos desafios a serem perseguidos, principalmente em relação à
cobertura, efetividade e qualidade das ações.
61
Alguns dos maiores desafios para a área de saúde estão ligados à melhoria da qualidade dos
serviços prestados, especialmente da atenção básica e a garantia de acesso aos serviços de
média e alta complexidades. Outro desafio para essa área diz respeito ao acesso e oferta de
serviços, uma vez que esses índices pouco evoluíram no decorrer desses anos,
principalmente naqueles mais complexos.
Em relação à educação verificou-se que durante o governo as ações propostas à
universalização ao acesso ao ensino fundamental foram efetivas, porém a qualidade do
ensino tem comprometido a eficiência das ações. Uma crítica que tem sido feito é que
muitos alunos estão sendo promovidos apesar de não demonstrarem aprendizagem. O
grande desafio então para o ensino será investir na qualidade da educação.
No que diz respeito ao ensino superior, a reforma implementada pelo MEC é considerada
por muitos como um desmonte da rede federal existente, uma vez que deveria ser ampliado
o acesso a um número maior de estudantes. Além disso, o financiamento da expansão pelo
setor privado é considerado urna estratégia de afastamento do Estado de suas obrigações
para com a educação.
A refonna previdenciária foi parcial e incompleta. A cobertura previdenciária, no país,
continua baixa, abarcando tão somente 40% da força de trabalho. A incorporação dos
trabalhadores informais, dos rurais e dos trabalhadores autônomos não ocorreu. Do ponto
de vista •do equilíbrio financeiro, se bem que a reforma de 1998 tenha resfridado o
crescimento do déficit, este é ainda da ordem de 4% do PIB.
Em relação ao mercado de trabalho, o maior desafio diz respeito ao alto nível de
desemprego e informalidade do mercado de trabalho. Cabe também ressaltar a eficácia dos
programas de geração de renda, se estes estão mesmo contra-balanceando os momentos em
que a economia não cresce o suficiente para atender a oferta de trabalho.
Mas antes de tudo isso, uma vez que a eficácia da política social é dependente da política
econômica, parece ser esse o maior desafio para o governo Lula, criar um ambiente de
crescimento econômico, propício para que as políticas sociais possam ser implementadas e
efetivas.
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Bibliografia
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