REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI-CE E O PROCESSO DE
“METROPOLIZAÇÃO INSTITUCIONAL” NO BRASIL
FRANCISCA FERNANDA BATISTA DE CASTRO1
VIRGÍNIA CÉLIA CAVALCANTE DE HOLANDA2
Resumo: O trabalho que ora apresentamos visa compreender a dinâmica do atual quadro
metropolitano brasileiro, tamanha a sua complexidade quanto ao processo de institucionalização de
suas unidades territoriais. Neste sentido, buscamos refletir a respeito da recente Lei instituída –
Estatuto da Metrópole, a partir de um estudo de caso da realidade sul cearense, no tocante a Região
Metropolitana do Cariri. Sendo assim, pautada em um levantamento bibliográfico, documental e
trabalho de campo, esta pesquisa busca contribuir com o debate acerca do quadro metropolitano
brasileiro, bem como, examinar a dinâmica urbana da Região Metropolitana do Cariri.
Palavras-chave: Estatuto da Metrópole; Institucionalização; Região Metropolitana do Cariri;
Unidades Territoriais.
Abstract: The work presented here, seeks to understand the dynamics of the current Brazilian
metropolitan framework, such as its complexity to the process of institutionalization of its territorial
units. In this sense, we seek to reflect on the recent instituted Law - Statute of the metropolis, from a
case study of Ceará south reality regarding the metropolitan area of Cariri. Thus, based on a literature
review, documentary and field work, this research seeks to contribute to the debate about the Brazilian
metropolitan framework and examine the dynamics of urban Metropolitan Region of Cariri.
Key-words: Status of Metropolis; institutionalization; Metropolitan Region of Cariri; Territorial unit.
1 – Introdução
O quadro institucional metropolitano brasileiro vem crescendo de maneira
muito acelerada, principalmente nas duas últimas décadas, de modo que, até março
de 2015 o país contava com 78 unidades territoriais urbanas institucionalizadas.
Disso resulta uma crescente demanda por estudos comparativos, no intuito de
entender a complexidade desse processo.
A metropolização compreendida por Lencioni (2005) como uma verdadeira
metamorfose do processo de urbanização, vê no seu estágio contemporâneo, a
expansão de inúmeros arranjos metropolitanos que não dispõe de elementos
socioespaciais e econômicos, capazes de serem efetivados como tal, de modo que
mais da metade da população brasileira, isto é, 112,1 milhões de pessoas, vivem
nesses espaços distribuídos em 1.328 municípios nas 24 unidades da federação
(OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015).
1
Acadêmica do programa de pós-graduação em Geografia da Universidade Estadual do Ceará. Email: [email protected]
2
Orientadora. Professora do programa de pós-graduação em Geografia da Universidade Estadual do
Ceará. E-mail: [email protected]
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DE 9 A 12 DE OUTUBRO
No Ceará atualmente, temos a Região Metropolitana de Fortaleza – RMF,
consolidada no cenário nacional, estando inclusa no rol das primeiras RMs
institucionalizadas na década de 1970 e a Região Metropolitana do Cariri –
(RMCariri)3 que foi institucionalizada recentemente pela lei Complementar Nº
78/2009. Localizada no Sul do estado do Ceará, composta por 9 municípios, a
RMCariri é destaque no cenário regional, exercendo uma polarização que vai além
das fronteiras do estado do Ceará.
Para discutir essas questões estruturamos o texto em três partes: primeiro,
será abordada a questão institucional vigente no Brasil, com ênfase no processo
histórico-político de suas regiões metropolitanas; segundo, procuramos fazer uma
reflexão no tocante ao Estatuto da Metrópole, visto que, pretendemos analisar os
limites e avanços desta Lei que foi sancionada em janeiro de 2015, visando
contribuir com o quadro metropolitano brasileiro, e por fim, buscamos explanar os
desafios impostos à problemática sul cearense, isto é, a RMCariri e sua dinâmica
urbana atual.
2 – O processo de institucionalização de Regiões metropolitanas no Brasil
A dimensão histórica aponta dois momentos divergentes no que concerne a
questão institucional metropolitana brasileira. O primeiro da década de 1970 referese à institucionalização das primeiras RMs, durante os governos militares, que por
sua vez, tinha como finalidade responder aos anseios do regime autoritário. O
segundo, após a constituição de 1988, quando foi delegado aos estados federados o
poder de instituir novas RMs. Com esta modificação o Brasil vem sofrendo um
verdadeiro processo de “metropolização institucional” de modo que até março de
2015, 71 RMs foram institucionalizadas em todo o país. Esse “boom” quantitativo de
unidades territoriais no Brasil intensificou-se a partir do início do século XX,
especialmente entre os anos de 2005-2015.
3
O uso da denominação RMCariri está de acordo com a tese de doutorado do Professor Ivan Queiroz
– URCA, visto que a sigla RMC, já é utilizada ao se fazer referência a grandes centros metropolitanos
como Curitiba e Campinas, sendo assim, optou-se por usar RMCariri quando se referir ao
aglomerado urbano caririense.
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Em um esforço de examinar as características institucionais e políticas da
multiplicação do processo de institucionalização de RMs no Brasil, Mansur (2014)
avaliou as legislações estaduais visando contrapor os critérios utilizados pelos
governos, com aqueles utilizados por estudos de referencia nacional quanto ao
debate metropolitano. A autora faz uso os critérios adotados pelos estudos do
IBGE/REGIC, IPEA e Observatório das Metrópoles, para verificar em que medida as
regiões institucionalizadas se configuram ou não como fenômenos metropolitanos.
Além da existência de certa discrepância entre a dinâmica da metropolização
e a institucionalização de RMs, os três estudos identificam apenas 12 áreas
metropolitanas consolidadas no Brasil, e alguns outros núcleos urbanos em vias de
se destacar como metrópoles. Partindo desse pressuposto a autora afirma que:
Tendo por base o fenômeno metropolitano, o reconhecimento e
institucionalização de uma região metropolitana deveria minimamente ter
como critérios: (a) a identificação dos espaços de dinâmica metropolitana;
(b) os critérios para ser e pertencer a uma região metropolitana; (c) possuir
e estruturar conselho gestor; (d) a criação e manutenção dos fundos de
funcionamento dos serviços de escala regional; (e) identificação das
funções-comuns a partilhar, logo, quais serviços pertenceram ao escopo
metropolitano e (e) reconhecimento das assimetrias entre as
municipalidades, identificando as formas de participação nas atribuições e
no fundo de financiamento (MANSUR, 2014, p. 72).
Segundo a autora a análise feita sobre as legislações estaduais revela que os
objetivos adotados pelos estados se mostram quase idênticos, na medida em que
propõe unificar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
ordem comum. Disso resulta um quadro institucional diverso e contraditório visto que
a maior região metropolitana do país – São Paulo com 19 milhões de habitantes é
883 vezes maior que a menor região metropolitana brasileira, localizada no sul do
estado de Roraima com pouco mais de 21 mil habitantes.
A vista disso, o universo oficial das unidades territoriais urbanas cresce na
maioria das macrorregiões brasileiras, de modo que, alguns estados como o de
Santa Catarina na região Sul e Paraíba na região Nordeste, vem sendo
considerados
verdadeiros
“estados
metropolitanos”,
com
11
e
12
RMs
respectivamente, sendo que, o primeiro possui apenas um, dos seus 295 municípios
a margem da então “metropolização institucional” conforme podemos observar na
tabela abaixo.
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Unidades Urbanas Institucionalizadas até março 2015
Norte
Nordeste
Sul
Sudeste
Centro-oeste
Belém (PA)
Capital (RR)
Central (RR)
Gurupi (TO)
Macapá (AP)
Manaus (AM)
Palmas (TO)
Santarém
(PA)
Sul do Estado
(RR)
Agreste (AL)
Aracaju (SE)
Araúna (PB)
Barra de Santas Rosa (PB)
Caetés (AL)
Cajazeiras (PB)
Campina Grande (PB)
Cariri (CE)
Esperança (PB)
Feira de Santana (BA)
Fortaleza (CE)
Grande São Luiz (MA)
Guarabira PB)
Itabaiana (PB)
João Pessoa (PB)
Maceió (AL)
Médio Sertão (AL)
Natal (RN)
Palmeira dos Índios (AL)
Patos (PB)
Recife (PE)
Ride Petrolina/Juazeiro
Ride Teresina/Timon
Salvador (BA)
São Francisco (AL)
Sertão (AL)
Sousa (PB)
Sudoeste
Maranhense
(MA)
Vale do Mamanguape (PB)
Vale do Paraíba (AL)
Vale do Piancó (PB)
Zona da Mata (AL)
32
Alto Vale do Itajaí
(SC)
Apucarana (PR)
AU do Litoral
Norte (RS)
AU do Sul (RS)
Campo
Mourão
(PR)
Carbonífera (SC)
Cascavel (PR)
Chapecó (SC)
Contestado (SC)
Curitiba (PR)
Extremo
Oeste
(SC)
Florianópolis (SC)
Foz do Rio Itajaí
(SC)
Lages (SC)
Londrina (PR)
Maringá (PR)
Norte/Nord
Catarinense (SC)
Porto Alegre (RS)
Serra
Gaúcha
(RS)
Toledo (PR)
Tubarão (SC)
Umuarama (PR)
Vale do Itajaí
(SC)
AU de Jundiaí
(SP)
AU
de
Piracicaba
Baixada
Santista (SP)
Belo Horizonte
(MG)
Campinas
(SP)
Grande Vitoria
(ES)
Rio de Janeiro
(RJ)
São
Paulo
(SP)
Sorocaba (SP)
Vale do Aço
(MG)
V. do paraíba
e Litoral Norte
(SP)
Goiânia (GO)
Ride DF
Vale do Rio
Cuiabá (MT)
23
11
9
3
Total: 78
Tabela 1 – Unidades territoriais urbanas brasileiras
Fonte: Observatório das metrópoles (2015)
Sob a constituição federal foram institucionalizadas 62 RMs, dentre elas 51
entre os anos de 2005-2015 (Observatório das Metrópoles, 2015). Esses números
apontam certa fragilidade e deficiência institucional, posto que, os elementos
socioespacias em alguns casos, são desprezados em prol de interesses políticos.
Assim, a discussão da institucionalidade de RMs no Brasil é atribuída e relacionada
a uma perspectiva de desenvolvimento regional e não ao quadro metropolitano, isto
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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
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é, o processo politico-institucional é priorizado em detrimento do socioespacial e sua
definição vem sendo conferida por força de uma lei. (FIRKOWISKI, 2012).
Neste sentido, a autora elenca os principais desafios quanto ao quadro
institucional brasileiro entre eles, destacam-se:
Distinguir o que é efetivamente metropolitano daquilo que, embora receba a
denominação de região metropolitana, não pode ser assim reconhecida;
propor politicas públicas que contemplem as várias realidades urbanas
existentes na atualidade do país e seus diferentes níveis de complexidade;
Estimular a discussão de critérios nacionais para a criação de regiões
metropolitanas, de modo a evitar disparidades irreconciliáveis; fortalecer o
reconhecimento de recortes supramunicipais para a solução de problemas
comuns, entre os quais as aglomerações urbanas, também previstas na
Constituição Federal (FIRKOWISKI, 2013, p. 49).
Distinguir o que é daquilo que não é metropolitano no Brasil atualmente
envolve uma grande complexidade, uma vez que, é necessário considerar as
especificidades regionais que abrangem esses espaços. Nesse caso, os “critérios
únicos” que devem ser adotados segundo a autora podem não contemplar as
dimensões continentais do nosso país, em razão da vasta heterogeneidade aqui
existente, como destaca Queiroz, (2013). Ademais, concordamos com Firkowiski,
(2013) quando esta aponta a necessidade de analisar, dentre outros, aspectos a
inter-relação das cidades a partir de duas dimensões fundamentais: a centralidade e
a região de influência.
A vista disso é partilhado por um grande número de autores a existência de
lacunas na legislação, responsáveis pelas diferenças seja qualitativa e/ou
quantitativamente entre RMs. Como proposta de suprir este vácuo legislativo foi
sancionado o Estatuto da Metrópole, projeto que se converteu na Lei 13.089, a qual
nos propomos refletir na próxima sessão desse texto.
3 – Estatuto da Metrópole e sua contribuição a metropolização brasileira
Submetido à câmara dos deputados em 05/05/2004, o projeto de Lei (PL
3.460/2004) Estatuto da Metrópole foi aprovado pelo congresso nacional e
sancionado em 12/01/2015 pela lei federal nº 13.089/2015. Visando instituir
diretrizes para a política nacional de planejamento regional urbano (PNPUR) e criar
o sistema nacional de planejamento e informações regionais urbanas (SNPRU),
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esse projeto, traz como justificativa a inexistência de um arcabouço institucional que
ampare a “questão metropolitana” no Brasil (MOURA & FIRKOWSKI, 2015).
No artigo 1º a lei 13.089/2015 explicita que:
Esta lei, denominada Estatuto da metrópole, estabelece diretrizes gerais
para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de
interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas
instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento
urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e
critérios para o apoio da União e ações que envolvam governança
interfederativa no campo do desenvolvimento urbano com base nos incisos
XX, do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24 no § 3 do art. 25 e no art. 182 da
constituição federal.
É importante salientar que no artigo 2º da nova Lei os termos aglomeração
urbana, metrópole e região metropolitana, recebem definição legal, uma vez que, a
metrópole é vista como espaço com continuidade territorial, que em razão de sua
relevância política e socioeconômica, tem influência regional sobre um espaço que
configure no mínimo a área de influência de uma capital regional, de acordo com os
critérios estabelecidos pelo IBGE. Enquanto a região metropolitana é uma
“aglomeração que configure uma metrópole” (inciso VII, art. 2º).
Assim sendo, a definição de região metropolitana deve ser reduzida a
aglomeração urbana, quando essa não estiver de acordo com tais critérios para
efeito de políticas públicas. Ressalta-se que a Lei aplica-se também as
microrregiões instituídas pelo estado.
A determinação de diretrizes gerais de planejamento, gestão e execução de
políticas públicas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, instituídas
pelos estados proposta pelo Estatuto da Metrópole, progride à medida que criam-se
bases de legitimação funcional da condição do que vem a ser um aglomerado
urbano metropolitano, contudo, além de alguns avanços é possível constatar limites
e desafios da referida Lei. Neste sentido, Ribeiro, (et al, 2015) indica certa
insuficiência para criar condições institucionais e políticas que respondam ao desafio
metropolitano brasileiro visto que, para o autor:
Em primeiro lugar, os legisladores focaram a atenção na regulação das
funções de interesse comum e na governança interfederativa em geral. Em
segundo, no desenho da lei, não houve uma preocupação em tratar da
complexidade e da diversidade da rede urbana brasileira. Ao desconsiderar
as especificidades que caracterizam o fenômeno metropolitano, o Estatuto
da Metrópole assume como escopo da sua abrangência as atuais Regiões
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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
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Metropolitanas constituídas com base nas imprecisas e equivocadas
definições das leis estaduais. Apesar de um esforço e de um avanço
conceitual, o Estatuto, de certa forma, legitima as imprecisões e equívocos
gerados por estas leis ao não considerar a possibilidade de revisá-las.
(RIBEIRO et al, 2015, s/p).
Ainda segundo o autor, os critérios para a delimitação da região de influência
de uma capital regional contidos na nova Lei implicaria em assumir que o Brasil não
conta com as 78 unidades territoriais que apresentamos no inicio desse texto. Da
mesma forma, lamenta não haver na Lei um meio de rever o atual quadro
metropolitano, o levando a concordar com Firkowski (2012) quanto à adoção dos
“critérios nacionais” para a institucionalização destas áreas.
Atentas ao processo institucional brasileiro, MOURA & FIRKOWSKI, (2015)
elencam alguns aspetos “dúbios ou equivocados” referente à Lei. A vista disso, as
autoras apontam que foi dado apenas um primeiro passo adiante, em razão da nova
Lei disciplinar a institucionalização e a governança de unidades territoriais urbanas
nos estados, penalizando autoridades de diferentes escalões pelo descumprimento
de seus dispositivos.
Sobre os critérios propostos no art. 6, MOURA & FIRKOWSKI, (2015)
consideram superados, haja vista a sua aplicação ocorrer mediante critérios
exclusivamente demográficos e recomendam maior clareza quanto aos objetivos na
elaboração dos critérios técnicos de referência nacional. Destacam ainda o cap. 3 do
art. 2º referente à conceituação, uma vez que, neste artigo deveria haver abertura
para outros tipos de morfologia além das (RM, AU, MR).
Em consonância com os autores, pensamos que a referida Lei surge como
um avanço no que tange à organização do espaço metropolitano brasileiro. Todavia,
acreditamos que essa necessita passar por alguns ajustes e adequações,
principalmente referente à gestão democrática, tendo em vista a sua necessidade de
uma efetiva contribuição com esses espaços.
4 – A Dimensão urbana da Região Metropolitana do Cariri
Através da Lei Complementar Nº 78, de 29 de junho de 2009 (DOE
07/03/2009), foi sancionada a segunda região metropolitana do Estado do Ceará.
Oficializada por iniciativa do Governo do Estado a partir de uma proposta de
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desenvolvimento regional a RMCariri, é composta por 9 municípios - Juazeiro do
Norte, Crato, Barbalha, Jardim, Missão Velha, Caririaçu, Farias Brito, Nova Olinda e
Santana do Cariri e possui uma população de aproximadamente 600 mil habitantes,
segundo estimativa do (IBGE, 2013).
Observadora atenta do atual processo de “metropolização institucional” que
vem ocorrendo no país nas últimas décadas Firkowski (2012) afirma que no Brasil é
possível verificar duas dimensões distintas quanto as suas RMs. Uma primeira
relacionada à dinâmica urbana regional, com grandes cidades que desempenham
papel de comando na rede urbana, e outra que se relaciona apenas a escala
estadual, esta última, segundo a autora muitas vezes inadequada quanto à
classificação de metropolitana.
Salientamos que a RMCariri, se apresenta como destaque no cenário
regional, devido aos serviços ofertados, o que lhe permite uma polarização que vai
além das fronteiras do estado do Ceará, atingindo também os estados vizinhos de
Piauí, Pernambuco e Paraíba, segundo (REGIC, 2008), ou seja, além
da sua
dinâmica urbana ultrapassar as escalas do estado do Ceará, este aglomerado
possui lugar de destaque em todo sertão nordestino.
Uma vez que a RMCariri foi institucionalizada pelo Estado, há um verdadeiro
consenso por parte de muitos pesquisadores quanto a imprecisão de seu caráter
metropolitano. Não obstante, Queiroz (2013) nos apresenta uma leitura divergente,
na medida em que apresenta o CRAJUBAR (Crato, Juazeiro do Norte e Barbalha)
principais cidades do aglomerado, como uma “metrópole fora do Eixo”. Partindo
desse pressuposto, é sugerido um olhar mais atento a natureza e o significado de
certos arranjos urbano-regionais como a RMCariri tamanha são as
dimensões
continentais de um país como o Brasil (QUEIROZ, 2013).
Neste sentido, o autor afirma que o estágio atual da dinâmica urbana da
RMCariri em muito se assemelha com a dinâmica das metrópoles contemporâneas.
Para tanto, ele apresenta elementos de um novo dinamismo urbano, principalmente
em Juazeiro do Norte, a partir da diversificação e expansão das atividades
comerciais, atrelado a um potencial econômico e a presença crescente de redes de
varejo internacionais como os grupos Carrefour, Waal Mart e Casino Pão-de-Açucar.
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Muito além da expansão das atividades comerciais, a RMCariri também é
destaque na oferta de serviços de saúde e educação. Em se tratando desse último
ressaltamos a implementação da UFCA – Universidade Federal do Cariri no
município de Juazeiro do Norte, bem como a disseminação de faculdades privadas,
fazendo dele um centro de educação superior, conforme salientado na tabela
abaixo:
Instituições
Crato
Universidade Regional do Cariri URCA
Universidade Federal do Cariri –
UFCA
Faculdade de Medicina de Juazeiro
do Norte – FMJ
Faculdade Leão Sampaio – FALS
10
Juazeiro do
Norte
07
Barbalha
CRAJUBAR
-
17
1
9
1
11
-
4
-
4
-
13
-
13
Faculdade de Juazeiro do Norte –
-
6
-
6
Faculdade Paraiso – FAP
-
7
-
7
Faculdade Católica do Cariri
1
-
-
1
Instituto IDJ
4
4
-
8
IFCE
2
3
-
5
Total
18
53
1
72
FJN
Tabela 2 – Cursos de Graduação ofertados no CRJUBAR – 2015
Elaboração da Autora.
A tabela considera as modalidades de licenciatura e bacharelado ofertadas
pelas instituições de ensino presencial. Com um total de 72 cursos de graduação
ofertados, este aglomerado recebe cotidianamente um elevado número de
migrações pendulares, fazendo com que a região venha se destacando em razão da
centralidade exercida pelo seu núcleo central - CRAJUBAR. No âmbito da oferta de
serviços de saúde destaca-se não somente o Hospital Regional do Cariri,
implementado em 2011, como também as inúmeras clínicas especializadas,
distribuídas nos municípios de Juazeiro do Norte e Barbalha.
Essa centralidade exercida pelos três principais municípios que compõe a
RMCariri através dos grandes empreendimentos comerciais, ao lado do centro de
educação superior e da rede ampliada de equipamentos de saúde promovem a
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integração sócio territorial e regional do aglomerado, configurando-se segundo
Queiroz (2013) em uma “metrópole emergente”.
Posto isso, não refutamos o dinamismo urbano do aglomerado em questão,
uma vez que nesse conjunto urbano regional é destaque o aumento do consumo,
comércio, migrações pendulares e oferta de bens e serviços característicos do
processo de metropolização do espaço. Por fim, pensamos que os dados desta
pesquisa de mestrado até o momento nos revelam um aglomerado urbano
complexo, com marcas do processo de metropolização e forte poder de atração,
movidos por um processo de integração sócio territorial.
5 – Considerações finais
Equívocos conceituais, interesses econômicos, políticos e partidários são
algumas das razões empregadas para justificar a
então “metropolização
institucional” abordada ao longo desse texto. Por conseguinte, a falta de estratégias
e políticas de desenvolvimento regional também são fatores contribuintes.
Em se tratando da RMCariri, a partir dos bens e serviços ofertados, é licito
afirmar a existência de um forte dinamismo econômico, com características de
expressão metropolitana, contudo numerosos desafios emergem principalmente
referente a gestão metropolitana, em razão da não articulação entre os demais
municípios que a compõe, além do núcleo CRAJUBAR.
Ademais, acreditamos que a criação de Regiões metropolitanas é importante
na medida em que promove um planejamento comum para os municípios
integrantes na forma de uma gestão compartilhada, contudo, essas unidades antes
de serem institucionalizadas, devem ser reconhecidas enquanto fenômenos
geográficos.
6 - Referências Bibliográficas
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RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz et al. Estatuto da Metrópole: o que esperar?
Avanços,
limites
e
desafios.
http://web.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_k2&view=item&id=
1148%3Aestatuto-da-metr%C3%B3pole-avan%C3%A7os-limitesedesafios&Itemid=180&lang=pt, acesso em 21 de abril de 2015.
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