Políticas Públicas no Cenário Metropolitano

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (UFABC); UNIVERSIDADE SÃO
JUDAS TADEU – UNIVERSIDADE DE BRITISH COLUMBIA – VANCOUVER.
Curso de Extensão
APOIO: CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO ABC
Organização, gestão e financiamento
para a Governança Regional e Metropolitana.
Aula 13 - Modelos voluntários e formais
de governança metropolitana; o conceito
de custo de transação; comparação entre
ABC e Belo Horizonte. Regiões
Metropolitanas
GUSTAVO GOMES MACHADO
E-MAIL: [email protected]
ABC PAULISTA, 30 de abril de 2008
1
Metrópole




Do grego Metro polis – cidade-mãe
Significado urbano pós-revolução industrial:
centro econômico, populacional e cultural
Cidade como referência de cidadania
cosmopolita em contraposição aos núcleos
urbanos provincianos
Grande centro urbano que lidera uma rede
de cidades
2
Evidências geográficas do fenômeno
metropolitano
Conurbação – fusão física entre cidades
 Elevada densidade demográfica
 Métropole – hierarquização da rede
urbana
 Infra-estrutura urbana interdependente

3
Fenômeno geográfico x Organização jurídica dos
Estados




Divórcio entre o território metropolitano e a divisão
político-territorial
Mancha urbana contígua e sobreposta a múltiplas
municipalidades
Processo de interdependência: substrato fático das
chamadas regiões metropolitanas.
Funções Públicas de Interesse Comum - o interesse
metropolitano
4
A QUESTÃO METROPOLITANA:
FENÔMENO GEOGRÁFICO QUE IMPACTA A
ORGANIZAÇÃO JURÍDICA DO TERRITÓRIO
Imagem Wikipedia:São
Paulo Landsat
(fotografia de satélite).
5
Questões: como institucionalizar as regiões
metropolitanas?











Como nova esfera de governo? Deve possuir personalidade jurídica
própria?
Deve ser instância administrativa, sem personalidade jurídica
própria?
Deve ser região de planejamento?
Deve ser região de serviços especiais?
Um arranjo institucional de regulação?
Quem deve criar as regiões metropolitanas?
O governante metropolitano deve ser eleito ou nomeado? Deve ser
um político ou um profissional?
Como integrar os governos locais?
Fusão de municípios?
Como a população pode participar?
Voto? Conselhos Metropolitanos? E-governo?
6
Os dois modelos básicos

Modelo Formal ou
Compulsório

Modelo Horizontal
Voluntário

Regiões Metropolitanas
criadas ou coordenadas por
ente acima dos municípios,
nos termos da Constituição

Regiões Metropolitanas
criadas ou serviços
gerenciados pelo acordo
voluntário dos governos
locais

Característica:
Gestão sistêmica e
territorial

Característica:
Gestão por projetos e por
consensos


7
Algumas Experiências internacionais



Canadá: fusão de municípios
Estados Unidos: múltiplos modelos; desde
acordos voluntários até autoridades regionais
Inglaterra: Grande Londres criada em 1960;
extinta no Gov. Teacher; re-criada em 2000.
Força do argumento econômico:
Competição global entre metrópoles induz
processos de integração metropolitana
(redução de custos de transação)
8
Evolução da região metropolitana no direito
constitucional brasileiro – breves notas
Constituição de 1967
- Prevista no Capítulo sobre a “Ordem Econômica” – art.
164 - natureza econômica do instituto
- Competência legal da União
- Conceito de Serviços Públicos de Interesse
Metropolitano
Constituição de 1988
- Previsto no Título III – “Da Organização do Estado” –
art. 25, § 3º - natureza federativa do instituto
- Competência Legal do Estado-membro
- Conceito de Funções Públicas de Interesse Comum
9
Regiões Metropolitanas na Constituição da
República de 1988




“CAPÍTULO III
DOS ESTADOS FEDERADOS
Art. 25. (...)
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões,
constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas
de interesse comum.”
10
Teses que fragilizam as regiões metropolitanas







Abordagem da atuação estadual como ingerência
Inexistência de entidade regional intermediária com
capacidade política
Insuficiência do estatuto jurídico das RM’s
Inerente tensão entre o interesse metropolitano e o
interesse local
Crise dos modelos de gestão
Insustentabilidade de experiências em face de
disputas políticas e de superposições de competências
de Estado e Municípios
Ausência de legitimidade na equação de poder na
gestão metropolitana
11
Pergunta central:
 Quem
fatores fragilizam e que fatores
impulsionam a governança regional?
12
Teoria dos Custos de Transação
(D. North) no contexto da pesquisa

Custos de transação são aqueles que devem ser
assumidos pelos atores, agindo pessoalmente ou em nome
de organizações, para a celebração, execução e
fiscalização de acordos no complexo metropolitano.

Na estrutura analítica de North(1993), os agentes de
mudança são os chamados empreendedores políticos ou
econômicos, aqueles que possuem poder decisório nas
organizações. Esses são movidos por suas percepções
subjetivas, as quais ele denomina “modelos mentais.”
Estes modelos podem gerar percepções de oportunidades
por parte dos empreendedores – políticos e econômicos –
que geram, por sua vez, mudanças institucionais
13
Modelos de organização institucional das
regiões metropolitanas


COMPULSÓRIO OU
VERTICAL
organização vertical da
região metropolitana, por
meio de uma legislação
emitida por ente federado
acima dos municípios,
independentemente da
anuência destes
RMBH


VOLUNTÁRIO OU
HORIZONTAL
organização horizontal da
área metropolitana,
fundada na livre
associação entre os
governos locais.
Grande ABC
Paulista
14
RMBH
Baldim
Funilândia
Criação: 1973
Jabuticatubas
Sete Lagoas
Prudente de Morais
Matozinhos
Inhaúma
34 Municípios
Capim Branco
Fortuna de Minas
Lagoa Santa Taquaraçu de Minas
Pedro LeopoldoConfins
Nova União
São José da Lapa
São José da Varginha
5 milhões de habitantes
Esmeraldas
Ribeirão das Neves
Santa Luzia
Barão de Cocais
Caeté
Pará de Minas
Florestal
Contagem
Belo Horizonte
Juatuba
Mateus Leme
Sabará
Santa Bárbara
Betim
Raposos
Igarapé
Sarzedo
Ibirité Nova Lima
Mario Campos
Itaúna
São Joaquim de Bicas
Rio Acima
Brumadinho
Itatiaiuçu
Itabirito
Rio Manso
Bonfim
Itaguara
Moeda
Belo Vale
Grande ABC Paulista
Criação: 1990
7 Municípios
2,5 milhões de habitantes
15
Categorias de análise
Identidade Regional
Klink(2001)
 Assimetria de Forças
Abrúcio e Soares (2001) Garson (2007)
 Trajetória de Dependência(path dependence)
Souza(2004)
 Instituições

Gouvêa(2005), Reis(2005) e Azevedo e Mares Guia(2004)
16
Identidade Regional







RMBH
Geografia multifacetada
Rota de Viajantes
Unidade territorial dissipada
no séc. XIX (Curral Del
Rey)
Cidade planejada(BH)
Criação por lei –
1973(critérios técnicos)
Nova legislação: indução da
identidade metropolitana








GABC
Geografia homogênea
Rota de Viajantes
Unidade territorial
recente(até déc. 40)
Unidade como contraponto
a SP
Diário do Grande ABC
Criação horizontal do
consórcios
Crise econômica
17
Trajetória de Dependência




RMBH
Origem técnica
“Trauma do autoritarismo”
“Movimento de Pêndulo”:
Plambel, Ambel, Reestadualização






GABC
Origem Horizontal
Decisões consensuais
Questões polêmicas
“congeladas”
Dependência de um
“líder”
Resistência à Lei de
Consórcios
18
Assimetria de Forças







RMBH
Forte Assimetria entre
Municípios
Fracasso da AMBEL
Polarização entre
“grandes” e “pequenos”
Guerra Fiscal
Assimetria União-Estado
versus municípios pode
reduzir custos de
transação
Coordenação agendada
por um “leviatã”





GABC
Assimetria mediana entre
os Municípios
Cooperação horizontal
especializada em lobby
regional
Guerra Fiscal
Experiência potencializada
pela introdução do Gov.
Estadual
19
Instituições

RMBH

GABC

Natureza Jurídica:
circunscrição administrativa,
sem personalidade jurídica
nem política
Maiores incentivos seletivos
econômicos (princ. 1970)
Sistema de relações
federativas oneroso
Atores
empreendedores(personaliza
ção)
Foco em serviços
metropolitanos

Natureza Jurídica:
Associação de Direito
Privado
Cooperação horizontal
especializada em lobby
regional
Políticas e serviços
municipalizados
Atores
empreendedores(personaliza
ção)
Resistência à Lei de
Consórcios (2005)








20
Periodização da gestão metropolitana
baseada na flutuação dos custos de
transação
Eleições
CF/88
“Vote no
ABC”
PNDU
Agência e
Câmara
Regional
Ministério das Cidades
Novo Marco Legal RMBH
Lei de Consórcios
Grande ABC
?
LEI 14/73
Ambel
RMBH
1982
1988
2003
21
Foto: www.agenciagabc.com.br 22
Foto: www.agenciagabc.com.br 23
Foto: www.agenciagabc.com.br 24
25
Foto: www.almg.gov.br
26
Foto: www.almg.gov.br
27
Foto: www.almg.gov.br
28
Foto: www.almg.gov.br
29
Questões e considerações
finais





Instituições brasileiras elevam custos de
transação federativa
A gestão políticas públicas regionais tende a
depender de “leviatãs” metropolitanos?
O papel dos empreendedores políticos ou
econômicos
O “dilema do prefeito”
A importância da crise na mudança institucional
30
Questões e considerações
finais(cont.)




Gestão compulsória, voluntária e participação
Efeitos da burocratização – importância da
“rotinização” da cooperação
Descentralização do Brasil
Conclusão metodológica: O valor eurístico da
noção de custos de transação para o estudo da
gestão metropolitana
31