ENFRENTAMENTO DA POBREZA EM PEQUENOS MUNICÍPIOS

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ENFRENTAMENTO DA POBREZA EM PEQUENOS MUNICÍPIOS DE PERNAMBUCO
Ana Cristina Vieira*
RESUMO
No contexto brasileiro de desigualdades sociais, orientados pela
descentralização, municípios pernambucanos de pequeno porte expandem
sua intervenção na área social no enfrentamento à pobreza, apesar dos
processos de ajuste macroeconômicos influenciados por organismos
internacionais. Essa ação, entretanto, ainda é muito limitada, marcada por
traços históricos clientelistas.
Palavras-chave: Enfrentamento da pobreza, nordeste, descentralização,
assistência social
ABSTRACT
In the context of Brazilian social inequalities, oriented by decentralization,
small municipalities in Pernambuco state their intervention in social areas
tacking poverty, although the processes of macroeconomic adjustment
influenced by international organs. The actions, however, are still so limited by
traditional historical features.
Keywords: enfrentamento of the poverty, northeast, decentralization, social
attendance
1 INTRODUÇÃO
O Brasil no início do século XXI convive com grandes desafios: a garantia de
direitos sociais universais, proposta na Constituição de 1988 como resultado da
redemocratização do país, não tem se concretizado plenamente, diante da tendência
internacional de minimização do papel do Estado, seguindo a orientação neoliberal.
Entretanto, o país tem grandes desigualdades sociais e não pode ignorar a
questão dos pobres e indigentes. A pobreza num país como o Brasil, de dimensões
continentais, tem fortes componentes regionais, assumindo diferentes características e
proporções, em áreas distintas de seu território. Para que possa ser enfrentada é necessário
não só conhecimento técnico, mas principalmente vontade política de priorizar o combate à
fome, às desigualdades, às iniquidades.
Este estudo analisa o processo de descentralização das políticas sociais no
enfrentamento da pobreza, na realidade pernambucana, focalizando municípios litorâneos,
onde vivem pescadores artesanais. O uso de dados secundários, a observação da realidade
local e a realização de entrevistas com gestores e técnicos locais, a observação e
*
Professora do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco, Doutora em Serviço
Social.
São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005
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entrevistas com pescadores artesanais, moradores dos municípios, foram mecanismos
utilizados para identificar as necessidades sociais da população, as políticas sociais que
vêm sendo implementadas, especialmente de assistência social.
2 A POBREZA NO PAÍS E NO LITORAL DE PERNAMBUCO
Entre os anos 70 e 80, verificou-se no país uma redução significativa da
incidência de pobreza, como resultado de altas taxas de crescimento de renda. Nos anos
80, essa incidência oscilou de acordo com as flutuações macroeconômicas de curto prazo.
Os dados referentes à década de 90 mostram que, como resultado das medidas de
estabilização desenvolvidas pelo Governo Federal, a incidência de pobreza caiu de 44%
(1992) para 34%, mantendo-se nesse patamar, com pequenas oscilações (ROCHA, 2003).
Entre 1970 e 2000, uma das principais mudanças na pobreza no Brasil foi a
redução da pobreza rural e crescimento da pobreza urbana e, especialmente, a
metropolitana. A urbanização da pobreza apresenta-se, portanto, como fenômeno nacional
de longo prazo. Os pobres rurais tiveram sua participação no país reduzida de 28,8%, em
1992, para 21,9%, em 1999. Entretanto, no Nordeste, esse recuo foi muito mais moderado,
passando de 38%, em 1992, para 37%, em 1999, em razão das características físicas da
área rural, da imutabilidade da estrutura agrária, da modernização agrícola tardia e lenta
(ROCHA, 2003). Esse percentual corresponde a 13 milhões de pobres, que vão depender
de ações dos governos locais, que têm possibilidades limitadas de atuar pelo
desenvolvimento das atividades produtivas e da assistência à população (ROCHA, 2003).
No início do século XXI, entretanto, a pobreza rural teve ligeiro crescimento,
havendo aumento da proporção de pobres na área rural do Nordeste, além de ter havido um
declínio do rendimento médio dos pobres, agravando a pobreza. (ROCHA, 2003).
A pobreza rural nordestina se diferencia radicalmente da pobreza dos moradores
de grandes metrópoles brasileiras. No Nordeste, 59% dos chefes de famílias pobres são
analfabetos; 1/3 dos pobres tem escolaridade inferior a quatro anos. O Estado tem sido um
frágil provedor de serviços básicos, havendo 16% de crianças entre 7 e 14 anos fora da
escola, 40% das residências pobres não tem acesso à rede de água, 83% não tem acesso a
esgotamento sanitário e 53% dos pobres na área rural do Nordeste vivem em domicílios
sem energia elétrica (ROCHA, 2003).
Em São Paulo, a maior metrópole do país, o percentual de chefes de famílias
pobres analfabetos é de 13%, apenas 6% das crianças pobres não freqüenta escola, o
acesso à eletricidade e abastecimento d’água é praticamente universal e 29% das casas
não tem esgotamento sanitário (ROCHA, 2003).
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Na perspectiva de aprofundar o conhecimento sobre a particularidade dos
pequenos municípios litorâneos de Pernambuco e como o governo local vem enfrentando
essa questão, focalizamos - Tamandaré, Rio Formoso, São José da Coroa Grande e
Serinhaém. Apresentamos informações sobre uma parcela de seus pobres, os pescadores
artesanais.
A estrutura econômica destes municípios mostra a predominância da
monocultura da cana, a pesca, a extração de coco, o crescimento do comércio, a inexistente
presença do setor industrial. Têm em comum a característica de serem pólos turísticos,
ocupados por casas de veraneio, que só recebem moradores no verão e grandes feriados,
gerando uma população flutuante que, muitas vezes, dobra a necessidade de água, energia,
alimentação. A possibilidade de trabalho nesses municípios fica condicionada a essa
sazonalidade. Dessa forma, prevalece um quadro de pobreza da população e a inexistência
de trabalho permanente para a população local, gerando inúmeras situações de
precariedade a serem enfrentadas pelo Estado.
Nos municípios, os pobres representam cerca de 70% da população, entre os
quais, encontram-se os pescadores artesanais, que são estimados em 26.595 pessoas
(VIEIRA; SILVA, 2002). A renda mensal dos pescadores, em 61,15% dos casos, é de um
salário mínimo ou nem chega a esse valor, situando-se nas faixas de pobreza ou indigência.
A faixa etária predominante entre os trabalhadores na pesca está entre 26 e 47 anos,
representando 53,3%. Há baixa participação de jovens na atividade pesqueira, pois
procuram trabalhar em outras atividades, que garantam melhores rendimentos que a pesca.
Quase a metade dos pescadores - 43,9% - não tem acesso a direitos trabalhistas, como
aposentadoria e auxílio em situações de doença, pois não tem carteira de pescador nem
contribui para a previdência social. Os pescadores sempre se referem à instabilidade de seu
ganho, pois “nem sempre o mar está para peixe”, como eles dizem. Há maioria de homens
na atividade pesqueira (75,1%). A diferenciação entre os rendimentos por sexo, mostra a
difícil realidade do sexo feminino – 59, 3% das mulheres ganham até ½ salário mínimo.
Se relacionarmos rendimento e escolaridade, vemos que entre os pescadores
analfabetos, a maior parte situa-se na faixa de renda até ½ salário mínimo; somados aos
que são apenas alfabetizados, totalizam 77,6%. Os pescadores com nível médio completo
apresentam uma concentração percentual nas faixas entre 1 a 3 salários mínimos – 70%,
enquanto apenas 30% recebem até 1 salário, uma relação inversa à encontrada nos níveis
mais baixos de escolaridade. A baixa escolaridade limita significativamente sua capacidade
de lidar com toda a cadeia produtiva do pescado, especialmente a comercialização, que
geralmente exige ultrapassar as fronteiras de sua área de moradia.
Os pescadores não têm uma tradição organizativa, de defesa de seus
interesses; há colônias de pescadores nos municípios, mas esses órgãos foram criados há
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mais de 50 anos, por iniciativa governamental, e nem sempre são reconhecidos pelos
pescadores (46,2% não são filiados a estes órgãos). A participação dos associados nas
colônias ocorre, geralmente, em função de algum interesse específico, como a
intermediação de empréstimos para compra de equipamentos, subsídios. O acesso a
benefícios previdenciários, como auxílio-doença, seguro defeso e aposentadoria é
intermediado pela colônia de pescadores, que certifica o trabalho na pesca, diante dos
órgãos públicos.
A maioria dos pescadores - 63% - afirma que não recebe auxílio governamental,
não participa de programas assistenciais governamentais. Entre os 37% que têm acesso a
programas governamentais o Programa Bolsa Escola tem maior proporção de beneficiados,
com 15,9% do total. Cerca de 8,7% dos pescadores têm filhos que recebem recursos do
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
3 ENFRENTAMENTO DA POBREZA NOS MUNICÍPIOS ESTUDADOS
Se considerarmos as políticas sociais em execução nos municípios estudados,
veremos que elas ainda não constituem um sistema de proteção integral para os
pescadores, grupo populacional de baixa renda, nem para o restante de suas populações,
que exigiriam uma forte intervenção do Estado em resposta às suas necessidades sociais.
Entre os municípios estudados, três vivenciaram processos recentes de desmembramento
de outros municípios. Isso significa que houve necessidade de montagem de toda a
infraestrutura, inexistente, de proteção social, diante do processo de descentralização
brasileiro, que torna os municípios responsáveis pela prestação de serviços sociais.
Duas grandes mudanças iniciadas nos anos 90 vêm sendo responsáveis pela
melhoria nos indicadores sociais dos municípios. Uma é a obrigatoriedade do Estado
garantir educação básica para todos, inclusive apoiando as famílias para que seus filhos
permaneçam na escola. Essa medida mudará o futuro das novas gerações. Outra é a
obrigatoriedade de garantir serviços de saúde para todos os cidadãos, o que vem garantindo
acesso a ações preventivas e de saúde coletiva, através dos programas de Saúde da
Família (PSF) e de Agentes Comunitários de Saúde (PACS). Os governos têm obrigação
legal de empenhar certos percentuais de seus recursos nessas ações, o que tem
repercutido na melhoria da vida da população.
A proteção social aos segmentos mais pauperizados da sociedade é realizada
por órgãos municipais, coordenados por pessoas escolhidas pela relação política com o
prefeito, sem a necessária qualificação profissional. Somente em um município, a
responsável pela assistência social é formada em Serviço Social. Em dois outros
municípios, a responsável é a esposa do prefeito. Em todos os municípios estudados,
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encontramos assistentes sociais trabalhando, ainda que, na maioria dos casos, apenas um
profissional, que se restringe a atuar na sede, tendo pouca possibilidade de atuar em todas
as áreas de maior pobreza. A estruturação da área de assistência social é algo novo, criado
para responder às novas responsabilidades municipais.
Quanto às ações desenvolvidas na assistência social identificamos a
predominância de programas sociais induzidos pelo governo federal. Geralmente, o
município apenas cadastra as famílias passíveis de inserção nos programas. Encontramos
beneficiários dos seguintes programas: Benefício de Prestação Continuada (BPC), para
idosos e portadores de deficiências pobres; Bolsa Família, para estimular a manutenção de
crianças na escola; Fome Zero, para garantir segurança alimentar. Os municípios não têm
interferência na seleção dos beneficiários, repetindo-se situações em que pessoas
extremamente pobres não se enquadram em algum critério e não têm acesso aos auxílios
federais. Essa situação expressa a negação da descentralização preconizada na
Constituição de 1988, tornando os municípios meros executores de políticas sociais,
pensadas e decididas pelo governo central. Os municípios perdem, assim, sua autonomia,
rendendo-se às decisões nacionais, inclusive pela dificuldade de financiar, com seus
recursos, programas e projetos próprios, que funcionem como políticas públicas,
garantidoras de direitos. Os municípios recebem recursos para manter ações para famílias
(ações de geração de emprego e renda), para idosos (centros de convivência, abrigos
públicos) e para crianças e adolescentes.
Não
encontramos
programas
próprios
de
enfrentamento
à
pobreza,
desenvolvidos pela administração municipal. Encontramos quase que exclusivamente, a
concessão de auxílios materiais, caracterizada pela focalização e seletividade, não sendo
implementadas de forma universal. As demandas emergenciais da população local na área
de assistência social são atendidas através da concessão de cesta básica, de enxoval de
bebê, de óculos, de remédios, de material de construção, de próteses dentárias e outras.
Essas ações não ficam sob a responsabilidade do assistente social, mas do próprio gestor
da assistência no município, ou de alguém indicado diretamente pelo prefeito, apontando
que não é a lógica dos direitos que predomina, mas o interesse municipal em privilegiar,
muitas vezes de forma clientelista, correligionários ou eleitores.
A presença de organizações da sociedade civil na prestação de serviços sociais,
configurando um processo de privatização ou de parceria público-privado, não é a tônica na
área estudada, em que não sobressai a atividade de organizações não governamentais nem
a ação filantrópica. Apenas em São José da Coroa Grande detectamos a presença de uma
organização voltada ao atendimento de crianças pobres, servindo de abrigo para crianças
sem família e de apoio escolar e alimentar para crianças de famílias muito pobres – que
prioriza o trabalho voluntário, realizado inclusive por técnicos da Prefeitura local.
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Não é predominante a atuação conjunta, articulada, das diversas secretarias
municipais, havendo casos em que não há interrelação com os Programas de Saúde da
Família e Agentes Comunitários de Saúde. Quando essa conexão existe, estes programas
atuam como mediadores da ação do assistente social, encaminhando as pessoas com
maiores necessidades e dificuldades, que precisam de apoio institucional.
Em todos os municípios existem conselhos de direitos em funcionamento, mas a
atuação dos diferentes conselhos é diferenciada – alguns deles são mais atuantes e
reivindicativos. Entre os conselhos existentes temos: Assistência Social, Educação,
Merenda Escolar, Fome Zero, Saúde, Criança e Adolescente, Tutelar. Considerando que
nos municípios não há uma forte atuação da sociedade civil organizada, sendo pequena a
presença de associações comunitárias com capacidade organizativa, a participação nos
conselhos é frágil e desarticulada, dominada pelos interesses do gestor.
A análise dos municípios aponta algumas tendências. Primeiramente, uma baixa
expressividade do processo de reforma do Estado no espaço dos pequenos municípios. Não
identificamos processos de redução das ações governamentais, mas sim sua expansão.
Essa questão tem a ver com a inexistente ação estatal anterior, tanto no caso dos
municípios novos, como devido às novas obrigações constitucionais que os municípios
tiveram que assumir, com o processo de descentralização desencadeado a partir de 1988.
Outro ponto é a frágil estruturação da política de proteção social, decorrente da recente
construção dessa área nos municípios estudados, justamente num período de diminuição
dos recursos estatais para o enfrentamento da questão social, seguindo a lógica neoliberal,
principalmente num país que tem se sujeitado a acordos internacionais, capitaneados pelo
Fundo Monetário Internacional. Também deve ser destacada a baixa presença ou
inexistência de organizações não governamentais nas áreas estudadas, confirmando que
ainda cabe ao Estado um papel decisivo na satisfação de necessidades sociais. Por fim, há
que se destacar a existência de necessidades sociais sem resposta, apontando a urgência
de construção de políticas sociais municipais, e a necessidade de capacitação dos
municípios para a implementação de políticas sociais.
3 CONCLUSÕES
A pobreza não é um fenômeno natural, resultando da desigualdade de acesso a
vários ativos que constituem a riqueza: educação, propriedade, crédito, informação, infraestrutura. Sua redução exige a democratização do acesso a esses bens e serviços (URANI,
2004), o que não se garante sem o Estado, regulando, exercendo ações que, por sua
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magnitude, não cabem, majoritariamente à sociedade civil e não interessam ao mercado
como propõem as teses neoliberais, fortalecidas no processo de globalização.
O padrão de atuação estatal dos anos 90 foi marcado pelo ajuste fiscal e a
estabilidade da economia, pela reforma do gasto social voltada a reduzir a proteção
garantida constitucionalmente. Nesse sentido, presenciamos diversas reformas que
reduziram os direitos dos cidadãos, a mais exemplar, a da previdência. Na primeira década
do século XXI propõe-se a focalização dos gastos sociais, em substituição à universalização
de direitos; a fiscalização dos gastos; a privatização de serviços educacionais e de saúde;a
parceria público-privado, valoriza-se o voluntariado.
Mesmo o Governo de Luís Inácio Lula da Silva, eleito para o período 2003-2004,
representando os interesses populares contrários a essa orientação, vem mantendo os
marcos estruturais neoliberais, aprofundando-os, reduzindo os investimentos sociais
necessários à redução das desigualdades sociais (BENJAMIM, 2004).
O enfrentamento da pobreza vem sendo feito através de programas sociais
definidos pelo Governo Federal com programas temporários de transferência de renda, que
não atingem as causas da pobreza, apenas representam uma ação paliativa, e não
conseguem chegar a todos os pobres, em todos os municípios. Os governos locais não têm
autonomia, diante da precariedade de recursos próprios, para definir sua política de
assistência social, limitando-se a implementar os programas federais. O que precisam os
pobres desses municípios? No mínimo, melhoramento em seu nível educacional, trabalho
remunerado e garantido legalmente, serviços de saúde. Entretanto, a problemática da
pobreza vem sendo enfrentada, pelos governos locais, através da concessão de cestas
básicas, óculos, material de construção, próteses dentárias e outras, enfim, da concessão
de bens materiais ou de recursos financeiros, o que mantém os cidadãos sempre sujeitos à
relação clientelista com os prefeitos. Persiste, assim, a negação da proteção social
enquanto direito. Essa situação é facilitada pela incipiente organização social nos pequenos
municípios. O Estado não pode se furtar a essas responsabilidades, para o que mostra-se
necessário romper a sujeição a condicionalidades definidas por organismos internacionais,
assumindo responsabilidades sociais que gerem a redução das desigualdades sociais.
REFERÊNCIAS
BENJAMIM, C. et al .O cenário macroeconômico do Brasil no oitavo mês do governo Lula. In
BENJAMIM, C., SADER, E., Soares, L.; Gentili, P. Governo Lula. Decifrando o enigma.
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ROCHA, S. Pobreza no Brasil. Afinal, de que se trata? Rio de Janeiro: FGV Editora, 2003.
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SOARES, L. T. Os custos sociais do ajuste neoliberal na América Latina. São Paulo:
Cortez, 2000.
URANI, André. Construção de mercados e combate à desigualdade. In: GIAMBIAGI, F.,
Reis, J.G., URANI, A. Reformas no Brasil: balanço e agenda. Rio de Janeiro: Nova
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VIEIRA, A.C. ; LESSA, R. ; SILVA, J. Relatório de Pesquisa sobre Manejo de Pesca.
Recife: UFRPE, 2002.
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