políticas públicas de habitação e a efetivação do direito social e
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POLÍTICAS PÚBLICAS DE HABITAÇÃO E A EFETIVAÇÃO DO DIREITO SOCIAL E FUNDAMENTAL À MORADIA PUBLIC POLITICS OF HOUSING AND THE REALIZATION OF THIS HUMAN AND SOCIAL RIGHT Natalia Cardoso Marra Resumo O direito à moradia é um direito fundamental e social, porém ainda não é efetivado no Brasil. A efetivação desse direito está sempre ligada à propriedade, que também é protegida pela Constituição Federal e pela Declaração Universal dos Direitos do Homem. As políticas públicas no país não priorizam a posse ao estudar formas de implantar o direito à moradia e muitas normas urbanísticas inviabilizam o acesso das classes baixas da sociedade à moradia regular e própria. Alguns avanços devem ser reconhecidos, como a exigência do cumprimento da função social da propriedade e o Estatuto da Cidade que prevê modos de valorização da posse, mas ainda falta muito para o Brasil reduzir a taxas mínimas os índices do déficit habitacional, que são mais altos nas áreas urbanas, especialmente nas regiões metropolitanas. Palavras chave: moradia – propriedade – posse – direitos humanos – políticas públicas Abstract The right to housing is a fundamental and social right, but still not effective in Brazil. The realization of this right is always connected to the property, which is also protected by the Constitution and the Universal Declaration of Human Rights. Public policies in the country do not prioritize the possession when studying ways to deploy the right to housing and many others urban standards makes impracticable the access off the lower classes of society to regular and own housing. Some progress must be recognized, such as a requirement to fulfill the social function of property and the City Statute that provides ways to value the possession, but still missing a lot for Brazil to reduce the minimum rates the content of the housing deficit, which are higher in urban areas, especially in metropolitan regions Key words: housing – property – possession – human rights – public politics * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6352 Sumário: 1 Introdução; 2 A Posse e o Direito de Propriedade; 3 O Déficit Habitacional e a Pobreza Urbana; 4 Instrumentos que possibilitam o acesso à moradia; 5 Políticas Públicas de Habitação; Conclusão 1 Introdução O direito à moradia vem ganhando cada vez mais espaço nas discussões jurídicas e sociais, em face dos altos índices de déficit habitacional nas cidades, da urbanização acelerada e desordenada, da irregularidade fundiária e da dificuldade de acesso a uma moradia digna para as parcelas mais pobres da sociedade. A Comissão das Nações Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1 bilhão de pessoas está agora vivendo em condições inadequadas de moradia, somente nas áreas urbanas. O direito a uma moradia adequada está vinculado a outros direitos humanos. Sem um lugar adequado para se viver, é difícil manter a educação e o emprego, a saúde fica precária e a participação social fica impedida. Existem 4.410.385 famílias urbanas no Brasil com renda familiar menor que três salários mínimos e que se encontram em situação de déficit habitacional, sem condições de solucioná-lo por meio dos instrumentos atuais do mercado imobiliário. Essas famílias vivem principalmente nas regiões nordeste e sudeste (73,3% do total). O direito à moradia é contemplado por diversas normas. Conforme o art. 6 o da Constituição Federal de 1988, esse é um direito social. Como um direito social, compete ao Estado e à sociedade implementá-lo. De acordo com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, art. XXV: 1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. O art. I da mesma declaração que afirma que todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos, são dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade. Para o fiel cumprimento desse preceito é necessária a efetivação do artigo mencionado acima e a relativização do disposto a seguir: * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6353 Artigo XVII 1.Todo ser humano tem direito à propriedade, só ou em sociedade com outros. 2. Ninguém será arbitrariamente privado de sua propriedade. Mesmo tendo a Constituição Federal e a Declaração Universal dos Direitos Humanos tratado do tema da moradia como algo de suma relevância para a preservação da dignidade da pessoa humana, ainda podemos observar no Brasil e no mundo inteiro altíssimos índices de déficit habitacional. A Comissão das Nações Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1 bilhão de pessoas está agora vivendo em condições inadequadas de moradia, somente nas áreas urbanas. Em 2006, de acordo com estudo realizado pela Fundação João Pinheiro, o déficit habitacional total no Brasil correspondia a 7.934.719, sendo que 6.543.469 desse total corresponde ao déficit nas regiões urbanas (as regiões metropolitanas concentram 28,5% das carências habitacionais). Dividindo-se a estatística nacional entre as grandes regiões, a maior deficiência em habitações está concentra nas regiões sudeste, 37%, e nordeste, 33,7% (Minas Gerais 721 mil, Ceará 414 mil). A grande dificuldade de se efetivar o direito fundamental e social à moradia reside na grande valorização despendida sobre o direito da propriedade. As políticas públicas brasileiras cujas finalidades são a efetivação do direito à moradia normalmente pecam pela constante busca da concretização do direito da propriedade, considerando que a moradia existe quando se tem a propriedade de um imóvel utilizado com o fim de nele residir. Porém a moradia não depende da propriedade, mas do exercício da posse. 2 A posse e o direito de propriedade A Constituição Federal aborda o tema da propriedade no capítulo de Política Urbana (concentram-se no meio urbano os maiores índices de déficit habitacional), devido ao intenso processo de urbanização pelo qual passou o país nas últimas décadas, agravando os problemas de uso e ocupação do solo nas cidades. De acordo com Milaré (2009, p.539) as questões ligadas ao meio urbano são relacionada com o meio ambiente, mas esses dois assuntos encontram-se sob Títulos diferentes na Constituição Federal, * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6354 meio ambiente está inserido no Título da Ordem Social, enquanto a política urbana está no Título da Ordem Econômica, apesar de ser diretamente ligado com as deficiências sociais e a desigualdade. Essa representação se dá dessa forma porque o legislador está mais preocupado com o viés econômico da propriedade do que com o viés social da mesma. A propriedade teve sua concepção construída a partir do mercantilismo. Conforme Marés (2003, p.18), com o desenvolvimento do mercado e da burguesia, as pessoas passaram a ser valorizadas não pela sua nobreza, mas pelo valor dos seus bens acumulados e sua capacidade de acumular cada vez mais. As terras são vistas como bem de produção e poder de troca, não como bem e poder de uso. Por um viés patrimonialista, não há o que se questionar quanto à intensidade, o tamanho e o modo do exercício do direito da propriedade, já que ser proprietário implica em poder de compra. Se pago por alguma coisa, tenho também o direito de fazer com ela o que quiser. A dominação é explícita nesse contexto, pois a grande maioria do povo é pobre e por isso não pode comprar. Não havendo a possibilidade de compra, não há o que se falar em propriedade. Não existindo propriedade não há segurança. Segurança existe para o direito adquirido (pela compra) que se torna direito conservado. O Código Civil Brasileiro, em seu artigo 1228 descreve o direito de propriedade como a faculdade do proprietário de usar, gozar, dispor da coisa, e de reavê-la do poder de quem injustamente a detenha. A posse, para Pereira (2005, p.17) é o exercer sobre uma coisa poderes ostensivos, conservando-a e defendendo-a como se sua fosse, mesmo não tendo propriedade sobre a coisa. Observando os conceitos acima podemos concluir que na prática, existe uma linha muito tênue que separa a posse da propriedade. Todo proprietário pode exercer a posse, mas nem todo possuidor pode exercer a propriedade, dispor da coisa. A propriedade já foi considerada como um direito absoluto, não susceptível a qualquer interferência. Atualmente, a Constituição Federal prevê no art. 5 o que todos são iguais perante a lei, garantindo-se a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à propriedade, nos termos dos incisos do mesmo artigo. No inciso XXII é assegurado o direito de propriedade e o XXIII afirma que a propriedade atenderá a sua função social. Com a assunção da função social o exercício do direito de * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6355 propriedade passou a ter limites determinados por lei (art. 1128 do Código Civil, arts. 2 o e 8o do Estatuto da Cidade) e pela própria Constituição Federal (arts. 182 e 183). Obrigações de não-fazer, restringindo as faculdades do proprietário, são comuns no direito civil, especialmente nas leis de uso e ocupação do solo, delimitando a altura de prédios, o coeficiente de aproveitamento de terrenos, impondo como limite o direito dos vizinhos. Obrigações de fazer são mais recentes no campo jurídico, derivam do Estatuto da Cidade e da função social. Um dos objetivos das obrigações de fazer é a contenção da especulação imobiliária, responsável por boa parte do problema da insuficiência de moradias populares e dos altos custos da habitação. A desigualdade social tem influenciado novas e mais solidárias concepções da posse e da propriedade. Fachin (2006, p.42) afirma que esse processo proporciona a socialização do direito, sendo que esse carrega em si a idéia de função social inerente à estrutura das instituições jurídicas, em especial, a propriedade que é funcionalizada ao interesse social. Para Marés (2003, p.121) a função social se baseia no cumprimento de alguns requisitos: o aproveitamento racional da terra, a preservação do meio ambiente, a obediência às obrigações trabalhistas e uma exploração que favoreça o bem estar de todos os envolvidos. A função social impõe ao direito de propriedade alguns deveres, cujo não cumprimento implica na perda da proteção da propriedade, impõe limites ao poder absoluto do proprietário, relevando a importância do direito de igualdade e o princípio da dignidade da pessoa humana. O direito de propriedade remete ao dever do exercício efetivo da posse sobre a coisa. O proprietário deve fazer valer os seus poderes e faculdades no sentido do bem comum (Leal, 1998, p.127). Ocorre que a idéia da função social da propriedade não surgiu apenas para o alcance da realização dos interesses coletivos, mas também porque uma terra ociosa não serve para o capitalismo e a concepção de propriedade surgiu exatamente, mediante desenvolvimento mercantil. Enfim, a função social da propriedade é um instituto que visa garantir o exercício da posse sobre um imóvel, de modo que esse não seja apenas objeto da especulação imobiliária. Uma forma de exercer a posse é residir no imóvel, esse é inclusive um dos requisitos para a usucapião especial e para a concessão especial de * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6356 uso, ambos previstos no Estatuto da Cidade. A função social, como é possível observar, não visa a limitação da propriedade, mas a garantia do exercício desse direito conforme o interesse coletivo da sociedade. A propriedade vista sob esse ângulo da função social não deve ser entendida como a solução dos problemas relacionados à moradia ou como uma inimiga desses. A concessão especial de uso sobre imóveis públicos, não passíveis de usucapião, é uma forma de se efetivar o direito à moradia viabilizando a segurança da posse. Os beneficiados pela concessão não se tornam proprietários de imóvel nenhum e é requisito desse instituto que o requerente do mesmo não seja proprietário de nenhum imóvel urbano ou rural. Sendo assim, é imprescindível compreender que a moradia depende da posse, não da propriedade. 3 O Déficit Habitacional e a Pobreza Urbana Conforme Gita Verna (Davis, 2006, p. 103) a causa básica da favelização urbana parece ser não a pobreza urbana, mas a riqueza urbana. Davis (2006, p.103) afirma que a desigualdade urbana do Terceiro Mundo é visível até mesmo do espaço, pois ao ser realizado um monitoramento de Nairóbi por meio de fotografias tiradas por satélite foi revelado que mais da metade da população local morava em apenas 18% da área da cidade. Em Daca estima-se que 70% da população ocupa 20% da área urbana. Na América Latina, cerca de 76% da população vive em cidades. Desses 76%, pode-se considerar que a cada 100, apenas 60 possuem moradia adequada, enquanto 22% vivem em casas que requerem melhoramentos e 18% precisam de novas casas1. Na região metropolitana de Belo Horizonte o déficit habitacional é de cerca de 152.623 domicílios e inversamente proporcional à renda mensal dos habitantes. O déficit habitacional é composto pelos seguintes indicadores: habitações precárias, coabitação familiar e ônus excessivo com aluguel. Desses, o grande responsável pelos altos índices brasileiros de ausência de moradia é a coabitação familiar e esse fato é observado em todas as regiões do país, principalmente em São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Ceará e Pernambuco. As habitações precárias são 1 Cities in a Globalizing World: global reporto n human settlements 2001. London: United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6357 mais comuns na zona rural e o ônus excessivo com aluguel é característico das áreas de grande adensamento urbano, em destaque o estado de São Paulo. Esse último indicador é reflexo direto das dificuldades do mercado imobiliário em se adequar às necessidades da população (Fundação João Pinheiro, 2008, p.36) Dados da Fundação João Pinheiro (2008, p.28) demonstram que mais de 90% das famílias que demandam por moradia detém uma renda média mensal de até três salários mínimos. Essas somadas às famílias na faixa de renda imediatamente superior, entre três e cinco salários mínimos, representam quase a totalidade do déficit habitacional no Brasil. Interessante dado é que entre os anos 2000 e 2006 houve significativa redução do déficit habitacional para as famílias de renda mensal de três a cinco salários mínimos (na Região Metropolitana de Fortaleza essa diferença foi de quase 50%). Essas informações demonstram que as políticas públicas de financiamento de casas populares apoiaram principalmente as pessoas cuja renda é de mais de três salários mínimos, permanecendo sem atingir as classes mais baixas da sociedade (entre essas os índices de déficit habitacional aumentaram do ano 2000 ao ano de 2006). A favelização é um sintoma interessante que surge junto com a ausência de moradia. Atua no Brasil uma ONG italiana conhecida como AVSI – Associação Voluntária para o Serviço Internacional. Essa ONG entende que as favelas são patrimônios da comunidade, devendo ser respeitadas. Para isso a AVSI atua em metrópoles, como Belo Horizonte no sentido de proporcionar moradia saudável e urbanização aos aglomerados urbanos, impedindo a remoção das favelas para locais cada vez mais distantes, remoção que é realizada como forma de ignorar a presença da miséria nas cidades2. O surgimento de cidades-dormitório também é um sintoma comum da desigualdade social, principalmente nas regiões metropolitanas, circundadas por cordões de residências de pessoas de baixa renda que se locomovem quilômetros até atingir a área nobre da cidade capaz de absorver a mão de obra barata existente nesses cordões. Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, as cidades que mais crescem são as cidades-dormitório como Ribeirão das Neves e Esmeraldas. 2 Disponível em: Acesso: 26/02/2008 scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010 * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6358 A desigualdade social é reforçada por normas jurídicas que favorecem a segregação. As legislações urbanas tendem a expulsar as classes baixas da sociedade para as periferias, como forma de higienizar os grandes centros. Ocorre a segregação do acesso a terra urbanizada e bem localizada, o que proporciona o surgimento de zonas urbanisticamente irregulares. As normas jurídicas precisam avançar, mas também tem evoluir a forma de aplicação das leis e de sentenças. Os despejos forçados, efetivados com o respaldo de uma sentença favorável ao proprietário cujo terreno fora invadido, realizados com o uso de força policial são uma afronta aos direitos humanos. Além dessa afronta, essas ações pontuais, que visam somente a remoção de pessoas que ocupam uma área de modo irregular não solucionam o problema da irregularidade urbana ou da favelização pois esses são efeitos de um ciclo no qual uma família que possui baixos rendimentos financeiros não consegue moradia própria e regular e então invade uma área abandonada, nela passando a residir, mesmo que em condições precárias. Se essa família é removida a única saída para ela é buscar outro terreno abandonado e ocupá-lo. Caso haja algum interesse em resolver o problema da irregularidade urbana o problema dessa família tem que ser resolvido, o que não acontece com a simples remoção da mesma. Deve ser oferecida uma alternativa de moradia regular acessível que favoreça o fim do ciclo da favelização. A valorização do direito à moradia é de suma importância para a resolução do caos urbano. Deve ser alcançada a compreensão de que a redução do déficit habitacional é um dos caminhos para a efetivação da função social da cidade, tornando-a um lugar saudável para todos viverem. Felizmente alguns tratados internacionais de direitos humanos já interpretam a moradia como um direito humano: Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais de 1966, Convenção Sobre os Direitos da Criança, 1989 e outros. O art. 21 da Convenção Americana de Direitos Humanos, datada de 1969, dispõe que todos têm o direito ao uso e gozo de seus bens e que a lei deve subordinar tal uso e gozo ao interesse social. O reconhecimento da moradia como um direito humano é de suma importância para a valorização deste direito e para a criação de estratégias eficientes de segurança da posse. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6359 A habitação informal sofre com a ausência de segurança da posse o que deixa o exercício do direito à moradia em risco permanente de despejo ou deslocamento forçado. A legislação deve prever instrumentos jurídicos e urbanísticos que reconheçam o direito das pessoas de permanecer no local onde residem com segurança e proteção, independentemente da forma com que é exercida a posse, conforme afirma Letícia Osório Marques (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.36). Dentro da informalidade ocorrem assentamentos de diversas maneiras e todos representam uma transgressão à ordem jurídica e à ordem urbanística, pouco preparadas para lhe dar com situações como essas. Devido à informalidade não existem meios para se assegurar a posse sobre esses assentamentos, que normalmente são realizados por pessoas de baixa renda que não conseguem manter uma residência formal, seja por não ter meios de pagar por um imóvel regular ou devido aos altos impostos cobrados nos bairros, como o IPTU. As irregularidades podem ser classificadas em dois grupos: um relacionado à falta de título de propriedade ou de posse legalmente reconhecido, outro relacionado ao descumprimento de normas de construção na cidade. Os assentamentos informais podem ocorrer por ocupação direta (organizados por movimentos sociais, em terras públicas ou privadas) ou por mercados informais (lotes clandestinos, vendas ilegais, negociações no mercado informal) (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.29). Tais assentamentos formam algumas relações variadas de domínio, como proprietários sem títulos registrados, possuidores com comprovante de compra e venda legal, mas que somente se tornarão proprietários após a quitação da compra ou com comprovantes de venda ilegal de lote clandestino, ocupantes de terra com direito a usucapião, dentre outras (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.30). Essas relações de domínio informal, não são protegidas, podendo ser rompidas a qualquer momento por ações judiciais ou por outras formas desvinculadas de qualquer processo no judiciário. Desta forma, uma pessoa que compra um terreno clandestino e ali constrói sua residência, não possui a propriedade do imóvel comprado e nem pode ter a certeza que sua posse está assegurada pela apresentação do comprovante de compra e venda. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6360 A moradia de cada um é um local de privacidade que deve ser respeitado. A mera posse sobre uma área onde se constrói uma residência deve ser respeitada e caso venha a se entender que a posse deve ser encerrada para ser exercida pelo proprietário, os moradores e possuidores do terreno não podem ser simplesmente expulsos de suas casas, como se dá normalmente, mas sim, encaminhados a novas casas, de modo a não terem seu direito à moradia lesado, da mesma forma que não se lesou o direito à propriedade do outro. O programa Bolsa Aluguel visa auxiliar famílias destituídas da posse de imóveis ocupados até que essas encontrem algum lugar para morar. Por esse programa as pessoas são encaminhadas a casas alugadas e o Estado se compromete a arcar com os custos do aluguel por um período determinado. Acontece que esse programa somente garante moradia adequada por um tempo, não proporciona aos beneficiados uma maneira de se manterem em uma moradia adequada. Ao fim do período de aluguel pago pelo governo as pessoas do programa voltam à situação anterior e tornam a ocupar irregularmente terrenos ou a viver em loteamentos clandestinos. O Estatuto da Cidade, a Constituição Federal e o Código Civil oferecem aos governantes a base legal para a fundamentação de programas habitacionais efetivos, realmente comprometidos com a efetivação do direito fundamental e social à moradia. 4 Instrumentos que possibilitam o acesso à moradia Alguns instrumentos foram criados pelo governo Federal para a segurança da posse, de modo a considerar, definitivamente, a moradia como um direito social. Podem ser citados como instrumentos a usucapião urbana, a concessão de uso especial, as ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social, que uma vez instituída garante a permanência dos moradores da área abrangida como ZEIS) e a Lei Federal 6.766/79, alterada pela Lei Federal nº 9.788/99, que prevê a possibilidade do poder público assumir os atos necessários para a realização de regularização de loteamentos clandestinos, feitos sem a urbanização ou demarcação dos terrenos e vendidos a compradores de boa-fé. A usucapião é uma forma de se adquirir a propriedade de um imóvel, sobre o qual foi exercida posse contínua pelo tempo mínimo determinado em lei mais as outras exigências previstas para cada tipo de usucapião prescrito na legislação brasileira. A usucapião especial facilita o acesso à propriedade urbana e tem sua base no art. 183 da Constituição Federal, cuja letra diz: * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6361 Art. 183: Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirlhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Esse instrumento, apesar de ter como objetivo transformar um possuidor em um proprietário, valoriza a posse, pois somente através do exercício dessa o possuidor pode adquirir o imóvel daquele que era dono mas não exercia atividades sobre o terreno, ou seja, não cumpria com a função social da propriedade. Outro aspecto relevante desse instrumento é a possibilidade de recorrer ao mesmo de modo coletivo. A concessão de uso consiste em um ato administrativo que outorga, como um direito subjetivo, o uso de área pública urbana de até 250 m2, a um possuidor ou uma área com mais de 250 m2 para um grupo de possuidores de baixa renda, desde que esses utilizem o local como moradia suas e de suas famílias, estejam exercendo a posse sobre o terreno por no mínimo cinco anos ininterruptos até o dia 30 de junho de 2001, sem oposição e não possuam outro terreno, urbano ou rural. A concessão de uso especial é uma forma de se garantir o direito de moradia, sem adentrar na questão da propriedade, garantindo a posse e efetivando a sua função social. A concessão pode ser realizada por mio coletivo. A usucapião e a concessão adquiridas de forma coletiva garantem a economia processual, tornando o processo menos dispendioso do que seria caso cada interessado ingressasse com uma ação particular. A cobrança do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano) progressivo e a desapropriação sansão são instrumentos que visam impedir o uso de imóveis somente para a especulação imobiliária. O art.182 da Constituição Federal, parágrafo 4 o, determina que é facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica, exigir do proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que seja promovido o adequado aproveitamento do mesmo sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios; cobrança de IPTU progressivo no tempo, por até cinco anos; desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate de até dez anos. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6362 Importante destacar a relevância que o Estatuto da Cidade oferece à participação popular. O artigo 43 da lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) dispõe sobre a gestão democrática das cidades e estipula como instrumentos dessa gestão a formação de órgãos colegiados de política urbana nos níveis nacional, estadual e municipal, a realização de debates, audiências, consultas públicas, conferência em todos os níveis de entes federativos, a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Quanto às regiões metropolitanas, áreas de grande concentração populacional e de altos índices de déficit habitacional, o art. 45 dessa mesma lei dispõe que os organismos gestores dessas regiões e dos aglomerados urbanos deverão incluir significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania (DALLARI e FERRAZ, 2006, p.335). Todos esses instrumentos buscam efetivar o direito à moradia, regularizar o espaço urbano e democratizar o acesso à terra. 5 Políticas Públicas de Habitatação Para Leal (1998, p.101) a concepção de cidadania advém da idéia de se ter um direito a ter direitos e mais do que isto, o direito de ter assegurados e concretizados esses direitos. Continua o autor afirmando que é uma função do Estado Moderno, enquanto mediador e responsável pelos efeitos sociais de uma legislação normativamente ineficaz, garantir a dignidade de vida a todos os cidadãos brasileiros, o que inclui efetivar o direito à moradia (essencial à dignidade de vida). Algumas políticas públicas vêm sendo implementadas no Brasil com o intuito de efetivar o alcance do direito à moradia digna e a maioria das iniciativas do poder público no Brasil são baseadas na garantia da propriedade. A função social da propriedade é usada como fundamento na formulação das políticas públicas que buscam promover o direito à propriedade para proporcionar habitações. Acontece que o problema do déficit habitacional é mais grave nas regiões urbanas e uma característica importante dessas áreas é que boa parte do seu território é ocupado de forma irregular e ilegal. Um modelo de política pública adotada é a regularização fundiária de terrenos ocupados, através da desapropriação do imóvel particular para posteriormente doá-lo * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6363 àquele que exerce a posse sobre o mesmo, o que torna essa política muito cara, dispendiosa (esse método foi muito utilizado em Belo Horizonte). A usucapião ordinária, prevista no código civil e a especial, prevista no Estatuto da Cidade também são formas legais de se efetivar a moradia através da garantia direta do exercício do direito de propriedade, mas uma ação de usucapião pode demorar anos, principalmente a ordinária. Conforme Edésio Fernandes (VALENÇA, 2008, p.40) a ideologia sobre a importância dada à propriedade ao se discutir a efetivação direito à moradia é ainda muito forte e é a base da incapacidade dos operadores do direito e dos administradores de entender que existem outras estratégias jurídicas, menos elitistas e mais progressistas, que podem ser utilizadas. O Dec. 2220/01 dispõe sobre a concessão especial de uso para fins de moradia. Esse instrumento possui um diferencial na efetivação do direito em questão pois não trata da propriedade, mas da posse, ou seja, proporciona segurança da posse sobre imóvel usado como moradia. A partir da regulamentação da concessão especial de uso são esperados novos avanços na legislação brasileira quanto à proteção da posse. A redução do déficit habitacional está diretamente ligada ao desenvolvimento de políticas públicas. O ordenamento jurídico tem evoluído muito na matéria dos direitos humanos, direito urbanístico, direitos reais (posse e propriedade) e no acesso à moradia adequada. Infelizmente as campanhas políticas não têm evoluído na mesma proporção nem se adaptado às novas condições legais. Para a implementação dos instrumentos de reforma urbana é necessário o comprometimento dos gestores públicos. Segundo Zaluar (2000, p.64), a idéia central, tanto dos estudos acadêmicos quanto das políticas públicas destinadas à população de baixa renda, era a de que o crescimento urbano deu-se no Brasil por um aumento constante do processo de urbanização sem que o crescimento industrial pudesse acompanhá-lo. O foco desses estudos seria a habitação marginalizada, as favelas. Desse pensamento surgiu a concepção de que a remoção dos favelados para casas populares resultaria na incorporação desses à sociedade. A resolução do problema da moradia no Brasil sempre esteve muito ligada à formação de favelas. As políticas habitacionais variam entre remoção de favelados para conjuntos de casas populares e a revitalização ou regularização de favelas, sendo essas influenciadas pelo momento político, pelas grandes empresas de engenharia civil * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6364 (tradicionais financiadoras de campanhas eleitorais) (ZALUAR, 2000, p.65) e pelo mercado imobiliário (interessado nas áreas ocupadas irregularmente que possuem alto valor comercial). Diante do exposto acima e observando algumas legislações que fundaram planos habitacionais podemos concluir que de fato, as políticas públicas brasileiras que visam à efetivação do direito à moradia fundamentam-se na concretização e garantia do direito de propriedade, a partir de intervenções em favelas, construção ou financiamento da compra de casas populares. Entre os anos de 1964 e 1978, durante a ditadura militar, foram construídas cerca de 708.554 casas populares para atender à demanda de trabalhadores urbanos. As maiores beneficiadas por esse programa de construção de casas foram as grandes empresas da construção civil, que exerceram forte pressão sobre o governo para manter essa atuação clientelística de efetivação do direito à moradia, tanto pelo lucro que recebiam com a execução das obras quanto pela liberação de terrenos valiosos das cidades (ZALUAR, 2000, p.65). Np período ditatorial (e em outros) havia um ciclo na formulação dos programas habitacionais. Caso fosse relevante a aceitação popular o governo efetuava a urbanização de favelas, caso fosse relevante a aceitação da classe média, eram feitas as remoções de favelados para casas populares que se localizavam distante do centro das cidades. O PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de Comunidades) foi um programa adotado pelo Governo que atuava na aproximação das comunidades e o sistema financeiro, facilitando o acesso de populações carentes ao mercado. Incentivava também a auto-construção e mutirões. Ocorre que 15.000 (quinze mil) casas foram construídas, valor equivalente à metade do proposto, devido à má administração do programa, ao desvio de verbas nas comunidades e a falta de financiamento. Em 1983 foi criado o Pró-Favela, que tinha como proposta demonstrar a necessidade do Poder Público reconhecer o direito do favelado de adquirir a propriedade de sua moradia. O objetivo deste programa, era a regularização, urbanização e legalização das favelas, mas teve resultados escassos, até 1989, somente 2% das * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6365 famílias que deveriam ser beneficiadas haviam recebido os títulos de propriedade. Ainda hoje existem famílias aguardando o recebimento das escrituras3. Outros programas, como o Banco Nacional de Habitação, foram criados com a finalidade de financiar a compra de casas por famílias de baixa renda, porém os altos juros cobrados e a documentação exigida (comprovante de renda e de não restrição ao crédito) impediram o sucesso dos financiamentos. Atualmente as propostas de lei de programas habitacionais não são muito diferentes. O PAC – Plano de Aceleração do Crescimento prevê benefícios para a produção e aquisição de moradias, urbanização de assentamentos precários, aquisição de material de construção, reforma e ampliação de unidades habitacionais, produção de lotes urbanizados e requalificação de imóveis para uso habitacional. O SNHIS - O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - foi instituído pela Lei Federal nº 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar políticas e programas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda, que compõe a quase totalidade do déficit habitacional do País. A Lei nº 11.124 também instituiu o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, que em 2006 centralizou os recursos orçamentários dos programas de Urbanização de Assentamentos Subnormais e de Habitação de Interesse Social, inseridos no SNHIS. O Plano de Aceleração de Crescimento (PAC) do governo federal criou um programa chamado Minha Casa, Minha Vida, que em um ano de existência não cumpriu nem metade das metas previstas para esse período. A meta era de financiar 1 milhão de moradias até o fim desse ano, sendo que os recursos destinados a esse programa eram de 34 bilhões de reais. Apesar de tamanho insucesso já existe a versão dois desse programa (PAC 2). Em Belo Horizonte, conforme reportagem publicada no dia 31 de março de 2010 no caderno de Economia do Jornal Estado de Minas (p.12), a fila de espera das famílias com renda de até três salários mínimos está parada e são essas as que mais dependem do subsídio do governo para concretizar o desejo da casa própria e adequada. A prefeitura deste município está sancionando leis para flexibilizar e viabilizar a construção das casas populares, pois muitos projetos encontram-se parados na Caixa Econômica Federal. Mesmo diante da morosidade do Minha Casa, Minha Vida o PAC 3 Disponível em: wandersoncvc.vilabol.uol.com.br/regiaoBH.htm Acesso em: 20/02/2008 * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6366 2 prevê a sua prorrogação até o ano de 2014 e a construção de 2 milhões de moradias, com recursos na base de 71,7 bilhões de reais. Mesmo um programa atualíssimo como o descrito acima se mantém embasado no direito de propriedade, na remoção de pessoas para outras áreas onde foram construídos as casas ou os apartamentos, no financiamento de imóveis. Todos esses modelos de redução do déficit habitacional já foram utilizados mas não alcançaram resultados satisfatórios, além de necessitarem de altíssimos investimentos do governo. Conclusão No Brasil as políticas públicas precisam acompanhar os avanços jurídicos que estão ocorrendo quanto à efetivação do direito à moradia. As leis ainda precisam avançar mais e se tornarem mais inclusivas, existe uma relação direta entre a ilegalidade urbana e a ordem jurídica em vigor. O déficit habitacional deve ser tratado desde sua origem, interdisciplinarmente, para que o Estado não tenha sempre que remediar o problema da moradia e outros tantos dele derivados. Os programas habitacionais não devem produzir muitos encargos para as famílias beneficiadas ou restará fadado ao insucesso e na não redução da pobreza, geradora do problema da moradia (VALENÇA, 2008, p.57). A posse precisa ganhar espaço nos debates para que sejam criados mais instrumentos de segurança da mesma. Um princípio estruturante da nova ordem jurídico-urbanística é o da indissociabilidade do direito e da gestão urbana. Conforme Edésio Fernandes (VALENÇA, 2008, p.69) são os eixos de mudanças necessárias para uma reforma integrada entre política e direito: (...) a renovação da democracia, através da afirmação do direito coletivo a uma ampla participação popular na gestão das cidades; a descentralização dos processos decisórios, no sentido não apenas do fortalecimento dos governos locais, mas também do enfrentamento da questão metropolitana e da necessidade de articulação intergovernamental para superação de problemas urbanos, sociais e ambientais; e a criação de um novo quadro de referências jurídicoadministrativas para fornecer uma maior clareza de princípios às novas relações que estão se dando entre Estado e sociedade, sobretudo através das parcerias público-privadas e outras formas de relações entre o Estado e os setores privado, comunitário e voluntário. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6367 A partir da reforma acima descrita e das mudanças que já vem se passando no sistema jurídico brasileiro quanto ao direito à moradia, podemos esperar significantes alterações no quadro das desigualdades sociais e da garantia da efetivação do direito fundamental e social da moradia. REFERÊNCIAS Agência Brasil. Disponível em: agenciabrasil.gov.br/noticias/2006/11/13/materia.20061113.8712 831985/view Acesso em: 01/03/2008 ALBUQUERQUE, Ana Rita Vieira. Da Função Social da Posse. Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2002 ALFONSIN Betânia; FERNANDES, Edésio. Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da Cidade.Belo Horizonte, Ed. Fórum, 2006 ANGHER, Anne Joyce (org.) Vade Mecum Acadêmico em Direito. Constituição Federal. 4 edição, São Paulo: Rideel, 2007. Cities in a Globalizing World: global report on human settlements 2001. London: United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197 Código Civil. Vade Mecum Acadêmico em Direito. Anne Joyce Angher (org.) 4 edição, São Paulo: Rideel, 2007. Comissão das Nações Unidas Para Assentamentos Humanos: Disponível em unhabitat.org/downloads/docs/2649_61742_03.05.20.Anali sis%20Brasil%202003.doc Acesso em 20/02/2008 DAVIS, Mike. Planeta Favela São Paulo, Boitempo, 2006. DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (org.) 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