políticas públicas de habitação e a efetivação do direito social e

POLÍTICAS PÚBLICAS DE HABITAÇÃO E A EFETIVAÇÃO DO DIREITO
SOCIAL E FUNDAMENTAL À MORADIA
PUBLIC POLITICS OF HOUSING AND THE REALIZATION OF THIS
HUMAN AND SOCIAL RIGHT
Natalia Cardoso Marra
Resumo
O direito à moradia é um direito fundamental e social, porém ainda não é efetivado no
Brasil. A efetivação desse direito está sempre ligada à propriedade, que também é
protegida pela Constituição Federal e pela Declaração Universal dos Direitos do
Homem. As políticas públicas no país não priorizam a posse ao estudar formas de
implantar o direito à moradia e muitas normas urbanísticas inviabilizam o acesso das
classes baixas da sociedade à moradia regular e própria. Alguns avanços devem ser
reconhecidos, como a exigência do cumprimento da função social da propriedade e o
Estatuto da Cidade que prevê modos de valorização da posse, mas ainda falta muito
para o Brasil reduzir a taxas mínimas os índices do déficit habitacional, que são mais
altos nas áreas urbanas, especialmente nas regiões metropolitanas.
Palavras chave: moradia – propriedade – posse – direitos humanos – políticas públicas
Abstract
The right to housing is a fundamental and social right, but still not effective in Brazil.
The realization of this right is always connected to the property, which is also protected
by the Constitution and the Universal Declaration of Human Rights. Public policies in
the country do not prioritize the possession when studying ways to deploy the right to
housing and many others urban standards makes impracticable the access off the lower
classes of society to regular and own housing. Some progress must be recognized, such
as a requirement to fulfill the social function of property and the City Statute that
provides ways to value the possession, but still missing a lot for Brazil to reduce the
minimum rates the content of the housing deficit, which are higher in urban areas,
especially in metropolitan regions
Key words: housing – property – possession – human rights – public politics
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6352
Sumário: 1 Introdução; 2 A Posse e o Direito de Propriedade; 3 O Déficit Habitacional e
a Pobreza Urbana; 4 Instrumentos que possibilitam o acesso à moradia; 5 Políticas
Públicas de Habitação; Conclusão
1 Introdução
O direito à moradia vem ganhando cada vez mais espaço nas discussões
jurídicas e sociais, em face dos altos índices de déficit habitacional nas cidades, da
urbanização acelerada e desordenada, da irregularidade fundiária e da dificuldade de
acesso a uma moradia digna para as parcelas mais pobres da sociedade.
A Comissão das Nações Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1
bilhão de pessoas está agora vivendo em condições inadequadas de moradia, somente
nas áreas urbanas. O direito a uma moradia adequada está vinculado a outros direitos
humanos. Sem um lugar adequado para se viver, é difícil manter a educação e o
emprego, a saúde fica precária e a participação social fica impedida.
Existem 4.410.385 famílias urbanas no Brasil com renda familiar menor que três
salários mínimos e que se encontram em situação de déficit habitacional, sem condições
de solucioná-lo por meio dos instrumentos atuais do mercado imobiliário. Essas
famílias vivem principalmente nas regiões nordeste e sudeste (73,3% do total).
O direito à moradia é contemplado por diversas normas. Conforme o art. 6 o da
Constituição Federal de 1988, esse é um direito social. Como um direito social, compete
ao Estado e à sociedade implementá-lo. De acordo com a Declaração Universal dos
Direitos do Homem, art. XXV:
1.
Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a
sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação,
cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à
segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle.
O art. I da mesma declaração que afirma que todos os seres humanos nascem
livres e iguais em dignidade e direitos, são dotados de razão e consciência e devem agir
em relação uns aos outros com espírito de fraternidade. Para o fiel cumprimento desse
preceito é necessária a efetivação do artigo mencionado acima e a relativização do
disposto a seguir:
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6353
Artigo XVII
1.Todo ser humano tem direito à propriedade, só ou em sociedade com
outros.
2. Ninguém será arbitrariamente privado de sua propriedade.
Mesmo tendo a Constituição Federal e a Declaração Universal dos Direitos
Humanos tratado do tema da moradia como algo de suma relevância para a preservação
da dignidade da pessoa humana, ainda podemos observar no Brasil e no mundo inteiro
altíssimos índices de déficit habitacional.
A Comissão das Nações Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1
bilhão de pessoas está agora vivendo em condições inadequadas de moradia, somente
nas áreas urbanas. Em 2006, de acordo com estudo realizado pela Fundação João
Pinheiro, o déficit habitacional total no Brasil correspondia a 7.934.719, sendo que
6.543.469 desse total corresponde ao déficit nas regiões urbanas (as regiões
metropolitanas concentram 28,5% das carências habitacionais). Dividindo-se a
estatística nacional entre as grandes regiões, a maior deficiência em habitações está
concentra nas regiões sudeste, 37%, e nordeste, 33,7% (Minas Gerais 721 mil, Ceará
414 mil).
A grande dificuldade de se efetivar o direito fundamental e social à moradia
reside na grande valorização despendida sobre o direito da propriedade.
As políticas públicas brasileiras cujas finalidades são a efetivação do direito à
moradia normalmente pecam pela constante busca da concretização do direito da
propriedade, considerando que a moradia existe quando se tem a propriedade de um
imóvel utilizado com o fim de nele residir. Porém a moradia não depende da
propriedade, mas do exercício da posse.
2 A posse e o direito de propriedade
A Constituição Federal aborda o tema da propriedade no capítulo de Política
Urbana (concentram-se no meio urbano os maiores índices de déficit habitacional),
devido ao intenso processo de urbanização pelo qual passou o país nas últimas décadas,
agravando os problemas de uso e ocupação do solo nas cidades. De acordo com Milaré
(2009, p.539) as questões ligadas ao meio urbano são relacionada com o meio ambiente,
mas esses dois assuntos encontram-se sob Títulos diferentes na Constituição Federal,
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6354
meio ambiente está inserido no Título da Ordem Social, enquanto a política urbana está
no Título da Ordem Econômica, apesar de ser diretamente ligado com as deficiências
sociais e a desigualdade. Essa representação se dá dessa forma porque o legislador está
mais preocupado com o viés econômico da propriedade do que com o viés social da
mesma.
A propriedade teve sua concepção construída a partir do mercantilismo.
Conforme Marés (2003, p.18), com o desenvolvimento do mercado e da burguesia, as
pessoas passaram a ser valorizadas não pela sua nobreza, mas pelo valor dos seus bens
acumulados e sua capacidade de acumular cada vez mais.
As terras são vistas como bem de produção e poder de troca, não como bem e
poder de uso. Por um viés patrimonialista, não há o que se questionar quanto à
intensidade, o tamanho e o modo do exercício do direito da propriedade, já que ser
proprietário implica em poder de compra. Se pago por alguma coisa, tenho também o
direito de fazer com ela o que quiser. A dominação é explícita nesse contexto, pois a
grande maioria do povo é pobre e por isso não pode comprar. Não havendo a
possibilidade de compra, não há o que se falar em propriedade. Não existindo
propriedade não há segurança. Segurança existe para o direito adquirido (pela compra)
que se torna direito conservado.
O Código Civil Brasileiro, em seu artigo 1228 descreve o direito de propriedade
como a faculdade do proprietário de usar, gozar, dispor da coisa, e de reavê-la do poder
de quem injustamente a detenha. A posse, para Pereira (2005, p.17) é o exercer sobre
uma coisa poderes ostensivos, conservando-a e defendendo-a como se sua fosse, mesmo
não tendo propriedade sobre a coisa. Observando os conceitos acima podemos concluir
que na prática, existe uma linha muito tênue que separa a posse da propriedade. Todo
proprietário pode exercer a posse, mas nem todo possuidor pode exercer a propriedade,
dispor da coisa.
A propriedade já foi considerada como um direito absoluto, não susceptível a
qualquer interferência. Atualmente, a Constituição Federal prevê no art. 5 o que todos são
iguais perante a lei, garantindo-se a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no país
a inviolabilidade do direito à propriedade, nos termos dos incisos do mesmo artigo. No
inciso XXII é assegurado o direito de propriedade e o XXIII afirma que a propriedade
atenderá a sua função social. Com a assunção da função social o exercício do direito de
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6355
propriedade passou a ter limites determinados por lei (art. 1128 do Código Civil, arts. 2 o
e 8o do Estatuto da Cidade) e pela própria Constituição Federal (arts. 182 e 183).
Obrigações de não-fazer, restringindo as faculdades do proprietário, são comuns
no direito civil, especialmente nas leis de uso e ocupação do solo, delimitando a altura
de prédios, o coeficiente de aproveitamento de terrenos, impondo como limite o direito
dos vizinhos. Obrigações de fazer são mais recentes no campo jurídico, derivam do
Estatuto da Cidade e da função social. Um dos objetivos das obrigações de fazer é a
contenção da especulação imobiliária, responsável por boa parte do problema da
insuficiência de moradias populares e dos altos custos da habitação.
A desigualdade social tem influenciado novas e mais solidárias concepções da
posse e da propriedade. Fachin (2006, p.42) afirma que esse processo proporciona a
socialização do direito, sendo que esse carrega em si a idéia de função social inerente à
estrutura das instituições jurídicas, em especial, a propriedade que é funcionalizada ao
interesse social.
Para Marés (2003, p.121) a função social se baseia no cumprimento de alguns
requisitos: o aproveitamento racional da terra, a preservação do meio ambiente, a
obediência às obrigações trabalhistas e uma exploração que favoreça o bem estar de
todos os envolvidos. A função social impõe ao direito de propriedade alguns deveres,
cujo não cumprimento implica na perda da proteção da propriedade, impõe limites ao
poder absoluto do proprietário, relevando a importância do direito de igualdade e o
princípio da dignidade da pessoa humana. O direito de propriedade remete ao dever do
exercício efetivo da posse sobre a coisa. O proprietário deve fazer valer os seus poderes
e faculdades no sentido do bem comum (Leal, 1998, p.127).
Ocorre que a idéia da função social da propriedade não surgiu apenas para o
alcance da realização dos interesses coletivos, mas também porque uma terra ociosa não
serve para o capitalismo e a concepção de propriedade surgiu exatamente, mediante
desenvolvimento mercantil.
Enfim, a função social da propriedade é um instituto que visa garantir o
exercício da posse sobre um imóvel, de modo que esse não seja apenas objeto da
especulação imobiliária. Uma forma de exercer a posse é residir no imóvel, esse é
inclusive um dos requisitos para a usucapião especial e para a concessão especial de
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6356
uso, ambos previstos no Estatuto da Cidade. A função social, como é possível observar,
não visa a limitação da propriedade, mas a garantia do exercício desse direito conforme
o interesse coletivo da sociedade.
A propriedade vista sob esse ângulo da função social não deve ser entendida
como a solução dos problemas relacionados à moradia ou como uma inimiga desses.
A concessão especial de uso sobre imóveis públicos, não passíveis de usucapião,
é uma forma de se efetivar o direito à moradia viabilizando a segurança da posse. Os
beneficiados pela concessão não se tornam proprietários de imóvel nenhum e é requisito
desse instituto que o requerente do mesmo não seja proprietário de nenhum imóvel
urbano ou rural. Sendo assim, é imprescindível compreender que a moradia depende da
posse, não da propriedade.
3 O Déficit Habitacional e a Pobreza Urbana
Conforme Gita Verna (Davis, 2006, p. 103) a causa básica da favelização urbana
parece ser não a pobreza urbana, mas a riqueza urbana.
Davis (2006, p.103) afirma que a desigualdade urbana do Terceiro Mundo é
visível até mesmo do espaço, pois ao ser realizado um monitoramento de Nairóbi por
meio de fotografias tiradas por satélite foi revelado que mais da metade da população
local morava em apenas 18% da área da cidade. Em Daca estima-se que 70% da
população ocupa 20% da área urbana. Na América Latina, cerca de 76% da população
vive em cidades. Desses 76%, pode-se considerar que a cada 100, apenas 60 possuem
moradia adequada, enquanto 22% vivem em casas que requerem melhoramentos e 18%
precisam de novas casas1. Na região metropolitana de Belo Horizonte o déficit
habitacional é de cerca de 152.623 domicílios e inversamente proporcional à renda
mensal dos habitantes.
O déficit habitacional é composto pelos seguintes indicadores: habitações
precárias, coabitação familiar e ônus excessivo com aluguel. Desses, o grande
responsável pelos altos índices brasileiros de ausência de moradia é a coabitação
familiar e esse fato é observado em todas as regiões do país, principalmente em São
Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Ceará e Pernambuco. As habitações precárias são
1
Cities in a Globalizing World: global reporto n human settlements 2001. London: United
Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6357
mais comuns na zona rural e o ônus excessivo com aluguel é característico das áreas de
grande adensamento urbano, em destaque o estado de São Paulo. Esse último indicador
é reflexo direto das dificuldades do mercado imobiliário em se adequar às necessidades
da população (Fundação João Pinheiro, 2008, p.36)
Dados da Fundação João Pinheiro (2008, p.28) demonstram que mais de 90%
das famílias que demandam por moradia detém uma renda média mensal de até três
salários mínimos. Essas somadas às famílias na faixa de renda imediatamente superior,
entre três e cinco salários mínimos, representam quase a totalidade do déficit
habitacional no Brasil. Interessante dado é que entre os anos 2000 e 2006 houve
significativa redução do déficit habitacional para as famílias de renda mensal de três a
cinco salários mínimos (na Região Metropolitana de Fortaleza essa diferença foi de
quase 50%). Essas informações demonstram que as políticas públicas de financiamento
de casas populares apoiaram principalmente as pessoas cuja renda é de mais de três
salários mínimos, permanecendo sem atingir as classes mais baixas da sociedade (entre
essas os índices de déficit habitacional aumentaram do ano 2000 ao ano de 2006).
A favelização é um sintoma interessante que surge junto com a ausência de
moradia. Atua no Brasil uma ONG italiana conhecida como AVSI – Associação
Voluntária para o Serviço Internacional. Essa ONG entende que as favelas são
patrimônios da comunidade, devendo ser respeitadas. Para isso a AVSI atua em
metrópoles, como Belo Horizonte no sentido de proporcionar moradia saudável e
urbanização aos aglomerados urbanos, impedindo a remoção das favelas para locais
cada vez mais distantes, remoção que é realizada como forma de ignorar a presença da
miséria nas cidades2.
O surgimento de cidades-dormitório também é um sintoma comum da
desigualdade social, principalmente nas regiões metropolitanas, circundadas por cordões
de residências de pessoas de baixa renda que se locomovem quilômetros até atingir a
área nobre da cidade capaz de absorver a mão de obra barata existente nesses cordões.
Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, as cidades que mais crescem são as
cidades-dormitório como Ribeirão das Neves e Esmeraldas.
2
Disponível em:
Acesso: 26/02/2008
scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6358
A desigualdade social é reforçada por normas jurídicas que favorecem a
segregação. As legislações urbanas tendem a expulsar as classes baixas da sociedade
para as periferias, como forma de higienizar os grandes centros. Ocorre a segregação do
acesso a terra urbanizada e bem localizada, o que proporciona o surgimento de zonas
urbanisticamente irregulares.
As normas jurídicas precisam avançar, mas também tem evoluir a forma de
aplicação das leis e de sentenças. Os despejos forçados, efetivados com o respaldo de
uma sentença favorável ao proprietário cujo terreno fora invadido, realizados com o uso
de força policial são uma afronta aos direitos humanos. Além dessa afronta, essas ações
pontuais, que visam somente a remoção de pessoas que ocupam uma área de modo
irregular não solucionam o problema da irregularidade urbana ou da favelização pois
esses são efeitos de um ciclo no qual uma família que possui baixos rendimentos
financeiros não consegue moradia própria e regular e então invade uma área
abandonada, nela passando a residir, mesmo que em condições precárias. Se essa
família é removida a única saída para ela é buscar outro terreno abandonado e ocupá-lo.
Caso haja algum interesse em resolver o problema da irregularidade urbana o problema
dessa família tem que ser resolvido, o que não acontece com a simples remoção da
mesma. Deve ser oferecida uma alternativa de moradia regular acessível que favoreça o
fim do ciclo da favelização.
A valorização do direito à moradia é de suma importância para a resolução do
caos urbano. Deve ser alcançada a compreensão de que a redução do déficit habitacional
é um dos caminhos para a efetivação da função social da cidade, tornando-a um lugar
saudável para todos viverem.
Felizmente alguns tratados internacionais de direitos humanos já interpretam a
moradia como um direito humano: Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos
e Culturais de 1966, Convenção Sobre os Direitos da Criança, 1989 e outros. O art. 21
da Convenção Americana de Direitos Humanos, datada de 1969, dispõe que todos têm o
direito ao uso e gozo de seus bens e que a lei deve subordinar tal uso e gozo ao interesse
social.
O reconhecimento da moradia como um direito humano é de suma importância
para a valorização deste direito e para a criação de estratégias eficientes de segurança da
posse.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6359
A habitação informal sofre com a ausência de segurança da posse o que deixa o
exercício do direito à moradia em risco permanente de despejo ou deslocamento
forçado. A legislação deve prever instrumentos jurídicos e urbanísticos que reconheçam
o direito das pessoas de permanecer no local onde residem com segurança e proteção,
independentemente da forma com que é exercida a posse, conforme afirma Letícia
Osório Marques (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.36).
Dentro da informalidade ocorrem assentamentos de diversas maneiras e todos
representam uma transgressão à ordem jurídica e à ordem urbanística, pouco preparadas
para lhe dar com situações como essas. Devido à informalidade não existem meios para
se assegurar a posse sobre esses assentamentos, que normalmente são realizados por
pessoas de baixa renda que não conseguem manter uma residência formal, seja por não
ter meios de pagar por um imóvel regular ou devido aos altos impostos cobrados nos
bairros, como o IPTU.
As irregularidades podem ser classificadas em dois grupos: um relacionado à
falta de título de propriedade ou de posse legalmente reconhecido, outro relacionado ao
descumprimento de normas de construção na cidade.
Os assentamentos informais podem ocorrer por ocupação direta (organizados
por movimentos sociais, em terras públicas ou privadas) ou por mercados informais
(lotes clandestinos, vendas ilegais, negociações no mercado informal) (ALFONSIN e
FERNANDES, 2006, p.29).
Tais assentamentos formam algumas relações variadas de domínio, como
proprietários sem títulos registrados, possuidores com comprovante de compra e venda
legal, mas que somente se tornarão proprietários após a quitação da compra ou com
comprovantes de venda ilegal de lote clandestino, ocupantes de terra com direito a
usucapião, dentre outras (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.30).
Essas relações de domínio informal, não são protegidas, podendo ser rompidas a
qualquer momento por ações judiciais ou por outras formas desvinculadas de qualquer
processo no judiciário. Desta forma, uma pessoa que compra um terreno clandestino e
ali constrói sua residência, não possui a propriedade do imóvel comprado e nem pode
ter a certeza que sua posse está assegurada pela apresentação do comprovante de
compra e venda.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6360
A moradia de cada um é um local de privacidade que deve ser respeitado. A
mera posse sobre uma área onde se constrói uma residência deve ser respeitada e caso
venha a se entender que a posse deve ser encerrada para ser exercida pelo proprietário,
os moradores e possuidores do terreno não podem ser simplesmente expulsos de suas
casas, como se dá normalmente, mas sim, encaminhados a novas casas, de modo a não
terem seu direito à moradia lesado, da mesma forma que não se lesou o direito à
propriedade do outro. O programa Bolsa Aluguel visa auxiliar famílias destituídas da
posse de imóveis ocupados até que essas encontrem algum lugar para morar. Por esse
programa as pessoas são encaminhadas a casas alugadas e o Estado se compromete a
arcar com os custos do aluguel por um período determinado. Acontece que esse
programa somente garante moradia adequada por um tempo, não proporciona aos
beneficiados uma maneira de se manterem em uma moradia adequada. Ao fim do
período de aluguel pago pelo governo as pessoas do programa voltam à situação
anterior e tornam a ocupar irregularmente terrenos ou a viver em loteamentos
clandestinos.
O Estatuto da Cidade, a Constituição Federal e o Código Civil oferecem aos
governantes a base legal para a fundamentação de programas habitacionais efetivos,
realmente comprometidos com a efetivação do direito fundamental e social à moradia.
4 Instrumentos que possibilitam o acesso à moradia
Alguns instrumentos foram criados pelo governo Federal para a segurança da
posse, de modo a considerar, definitivamente, a moradia como um direito social. Podem
ser citados como instrumentos a usucapião urbana, a concessão de uso especial, as ZEIS
(Zonas Especiais de Interesse Social, que uma vez instituída garante a permanência dos
moradores da área abrangida como ZEIS) e a Lei Federal 6.766/79, alterada pela Lei
Federal nº 9.788/99, que prevê a possibilidade do poder público assumir os atos
necessários para a realização de regularização de loteamentos clandestinos, feitos sem a
urbanização ou demarcação dos terrenos e vendidos a compradores de boa-fé.
A usucapião é uma forma de se adquirir a propriedade de um imóvel, sobre o
qual foi exercida posse contínua pelo tempo mínimo determinado em lei mais as outras
exigências previstas para cada tipo de usucapião prescrito na legislação brasileira. A
usucapião especial facilita o acesso à propriedade urbana e tem sua base no art. 183 da
Constituição Federal, cuja letra diz:
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6361
Art. 183: Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e
cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirlhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel
urbano ou rural.
Esse instrumento, apesar de ter como objetivo transformar um possuidor em um
proprietário, valoriza a posse, pois somente através do exercício dessa o possuidor pode
adquirir o imóvel daquele que era dono mas não exercia atividades sobre o terreno, ou
seja, não cumpria com a função social da propriedade. Outro aspecto relevante desse
instrumento é a possibilidade de recorrer ao mesmo de modo coletivo.
A concessão de uso consiste em um ato administrativo que outorga, como um
direito subjetivo, o uso de área pública urbana de até 250 m2, a um possuidor ou uma
área com mais de 250 m2 para um grupo de possuidores de baixa renda, desde que esses
utilizem o local como moradia suas e de suas famílias, estejam exercendo a posse sobre
o terreno por no mínimo cinco anos ininterruptos até o dia 30 de junho de 2001, sem
oposição e não possuam outro terreno, urbano ou rural. A concessão de uso especial é
uma forma de se garantir o direito de moradia, sem adentrar na questão da propriedade,
garantindo a posse e efetivando a sua função social. A concessão pode ser realizada por
mio coletivo.
A usucapião e a concessão adquiridas de forma coletiva garantem a economia
processual, tornando o processo menos dispendioso do que seria caso cada interessado
ingressasse com uma ação particular.
A cobrança do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano) progressivo e a
desapropriação sansão são instrumentos que visam impedir o uso de imóveis somente
para a especulação imobiliária. O art.182 da Constituição Federal, parágrafo 4 o,
determina que é facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica, exigir
do proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que seja
promovido o adequado aproveitamento do mesmo sob pena de parcelamento ou
edificação compulsórios; cobrança de IPTU progressivo no tempo, por até cinco anos;
desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate
de até dez anos.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6362
Importante destacar a relevância que o Estatuto da Cidade oferece à participação
popular. O artigo 43 da lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) dispõe sobre a gestão
democrática das cidades e estipula como instrumentos dessa gestão a formação de
órgãos colegiados de política urbana nos níveis nacional, estadual e municipal, a
realização de debates, audiências, consultas públicas, conferência em todos os níveis de
entes federativos, a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano. Quanto às regiões metropolitanas, áreas de grande
concentração populacional e de altos índices de déficit habitacional, o art. 45 dessa
mesma lei dispõe que os organismos gestores dessas regiões e dos aglomerados urbanos
deverão incluir significativa participação da população e de associações representativas
dos vários segmentos da comunidade de modo a garantir o controle direto de suas
atividades e o pleno exercício da cidadania (DALLARI e FERRAZ, 2006, p.335).
Todos esses instrumentos buscam efetivar o direito à moradia, regularizar o
espaço urbano e democratizar o acesso à terra.
5 Políticas Públicas de Habitatação
Para Leal (1998, p.101) a concepção de cidadania advém da idéia de se ter um
direito a ter direitos e mais do que isto, o direito de ter assegurados e concretizados
esses direitos. Continua o autor afirmando que é uma função do Estado Moderno,
enquanto mediador e responsável pelos efeitos sociais de uma legislação
normativamente ineficaz, garantir a dignidade de vida a todos os cidadãos brasileiros, o
que inclui efetivar o direito à moradia (essencial à dignidade de vida).
Algumas políticas públicas vêm sendo implementadas no Brasil com o intuito de
efetivar o alcance do direito à moradia digna e a maioria das iniciativas do poder
público no Brasil são baseadas na garantia da propriedade. A função social da
propriedade é usada como fundamento na formulação das políticas públicas que buscam
promover o direito à propriedade para proporcionar habitações.
Acontece que o problema do déficit habitacional é mais grave nas regiões
urbanas e uma característica importante dessas áreas é que boa parte do seu território é
ocupado de forma irregular e ilegal.
Um modelo de política pública adotada é a regularização fundiária de terrenos
ocupados, através da desapropriação do imóvel particular para posteriormente doá-lo
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6363
àquele que exerce a posse sobre o mesmo, o que torna essa política muito cara,
dispendiosa (esse método foi muito utilizado em Belo Horizonte). A usucapião
ordinária, prevista no código civil e a especial, prevista no Estatuto da Cidade também
são formas legais de se efetivar a moradia através da garantia direta do exercício do
direito de propriedade, mas uma ação de usucapião pode demorar anos, principalmente
a ordinária. Conforme Edésio Fernandes (VALENÇA, 2008, p.40) a ideologia sobre a
importância dada à propriedade ao se discutir a efetivação direito à moradia é ainda
muito forte e é a base da incapacidade dos operadores do direito e dos administradores
de entender que existem outras estratégias jurídicas, menos elitistas e mais
progressistas, que podem ser utilizadas.
O Dec. 2220/01 dispõe sobre a concessão especial de uso para fins de moradia.
Esse instrumento possui um diferencial na efetivação do direito em questão pois não
trata da propriedade, mas da posse, ou seja, proporciona segurança da posse sobre
imóvel usado como moradia. A partir da regulamentação da concessão especial de uso
são esperados novos avanços na legislação brasileira quanto à proteção da posse.
A redução do déficit habitacional está diretamente ligada ao desenvolvimento de
políticas públicas. O ordenamento jurídico tem evoluído muito na matéria dos direitos
humanos, direito urbanístico, direitos reais (posse e propriedade) e no acesso à moradia
adequada. Infelizmente as campanhas políticas não têm evoluído na mesma proporção
nem se adaptado às novas condições legais. Para a implementação dos instrumentos de
reforma urbana é necessário o comprometimento dos gestores públicos.
Segundo Zaluar (2000, p.64), a idéia central, tanto dos estudos acadêmicos
quanto das políticas públicas destinadas à população de baixa renda, era a de que o
crescimento urbano deu-se no Brasil por um aumento constante do processo de
urbanização sem que o crescimento industrial pudesse acompanhá-lo. O foco desses
estudos seria a habitação marginalizada, as favelas. Desse pensamento surgiu a
concepção de que a remoção dos favelados para casas populares resultaria na
incorporação desses à sociedade.
A resolução do problema da moradia no Brasil sempre esteve muito ligada à
formação de favelas. As políticas habitacionais variam entre remoção de favelados para
conjuntos de casas populares e a revitalização ou regularização de favelas, sendo essas
influenciadas pelo momento político, pelas grandes empresas de engenharia civil
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6364
(tradicionais financiadoras de campanhas eleitorais) (ZALUAR, 2000, p.65) e pelo
mercado imobiliário (interessado nas áreas ocupadas irregularmente que possuem alto
valor comercial).
Diante do exposto acima e observando algumas legislações que fundaram planos
habitacionais podemos concluir que de fato, as políticas públicas brasileiras que visam à
efetivação do direito à moradia fundamentam-se na concretização e garantia do direito
de propriedade, a partir de intervenções em favelas, construção ou financiamento da
compra de casas populares.
Entre os anos de 1964 e 1978, durante a ditadura militar, foram construídas
cerca de 708.554 casas populares para atender à demanda de trabalhadores urbanos. As
maiores beneficiadas por esse programa de construção de casas foram as grandes
empresas da construção civil, que exerceram forte pressão sobre o governo para manter
essa atuação clientelística de efetivação do direito à moradia, tanto pelo lucro que
recebiam com a execução das obras quanto pela liberação de terrenos valiosos das
cidades (ZALUAR, 2000, p.65).
Np período ditatorial (e em outros) havia um ciclo na formulação dos programas
habitacionais. Caso fosse relevante a aceitação popular o governo efetuava a
urbanização de favelas, caso fosse relevante a aceitação da classe média, eram feitas as
remoções de favelados para casas populares que se localizavam distante do centro das
cidades.
O PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de Comunidades) foi um
programa adotado pelo Governo que atuava na aproximação das comunidades e o
sistema financeiro, facilitando o acesso de populações carentes ao mercado. Incentivava
também a auto-construção e mutirões. Ocorre que 15.000 (quinze mil) casas foram
construídas, valor equivalente à metade do proposto, devido à má administração do
programa, ao desvio de verbas nas comunidades e a falta de financiamento.
Em 1983 foi criado o Pró-Favela, que tinha como proposta demonstrar a
necessidade do Poder Público reconhecer o direito do favelado de adquirir a propriedade
de sua moradia. O objetivo deste programa, era a regularização, urbanização e
legalização das favelas, mas teve resultados escassos, até 1989, somente 2% das
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6365
famílias que deveriam ser beneficiadas haviam recebido os títulos de propriedade.
Ainda hoje existem famílias aguardando o recebimento das escrituras3.
Outros programas, como o Banco Nacional de Habitação, foram criados com a
finalidade de financiar a compra de casas por famílias de baixa renda, porém os altos
juros cobrados e a documentação exigida (comprovante de renda e de não restrição ao
crédito) impediram o sucesso dos financiamentos.
Atualmente as propostas de lei de programas habitacionais não são muito
diferentes. O PAC – Plano de Aceleração do Crescimento prevê benefícios para a
produção e aquisição de moradias, urbanização de assentamentos precários, aquisição
de material de construção, reforma e ampliação de unidades habitacionais, produção de
lotes urbanizados e requalificação de imóveis para uso habitacional.
O SNHIS - O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - foi instituído
pela Lei Federal nº 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal
implementar políticas e programas que promovam o acesso à moradia digna para a
população de baixa renda, que compõe a quase totalidade do déficit habitacional do
País. A Lei nº 11.124 também instituiu o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social – FNHIS, que em 2006 centralizou os recursos orçamentários dos programas de
Urbanização de Assentamentos Subnormais e de Habitação de Interesse Social,
inseridos no SNHIS.
O Plano de Aceleração de Crescimento (PAC) do governo federal criou um
programa chamado Minha Casa, Minha Vida, que em um ano de existência não cumpriu
nem metade das metas previstas para esse período. A meta era de financiar 1 milhão de
moradias até o fim desse ano, sendo que os recursos destinados a esse programa eram de
34 bilhões de reais. Apesar de tamanho insucesso já existe a versão dois desse programa
(PAC 2). Em Belo Horizonte, conforme reportagem publicada no dia 31 de março de
2010 no caderno de Economia do Jornal Estado de Minas (p.12), a fila de espera das
famílias com renda de até três salários mínimos está parada e são essas as que mais
dependem do subsídio do governo para concretizar o desejo da casa própria e adequada.
A prefeitura deste município está sancionando leis para flexibilizar e viabilizar a
construção das casas populares, pois muitos projetos encontram-se parados na Caixa
Econômica Federal. Mesmo diante da morosidade do Minha Casa, Minha Vida o PAC
3
Disponível em: wandersoncvc.vilabol.uol.com.br/regiaoBH.htm Acesso em: 20/02/2008
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6366
2 prevê a sua prorrogação até o ano de 2014 e a construção de 2 milhões de moradias,
com recursos na base de 71,7 bilhões de reais.
Mesmo um programa atualíssimo como o descrito acima se mantém embasado
no direito de propriedade, na remoção de pessoas para outras áreas onde foram
construídos as casas ou os apartamentos, no financiamento de imóveis. Todos esses
modelos de redução do déficit habitacional já foram utilizados mas não alcançaram
resultados satisfatórios, além de necessitarem de altíssimos investimentos do governo.
Conclusão
No Brasil as políticas públicas precisam acompanhar os avanços jurídicos que
estão ocorrendo quanto à efetivação do direito à moradia. As leis ainda precisam
avançar mais e se tornarem mais inclusivas, existe uma relação direta entre a ilegalidade
urbana e a ordem jurídica em vigor. O déficit habitacional deve ser tratado desde sua
origem, interdisciplinarmente, para que o Estado não tenha sempre que remediar o
problema da moradia e outros tantos dele derivados. Os programas habitacionais não
devem produzir muitos encargos para as famílias beneficiadas ou restará fadado ao
insucesso e na não redução da pobreza, geradora do problema da moradia (VALENÇA,
2008, p.57). A posse precisa ganhar espaço nos debates para que sejam criados mais
instrumentos de segurança da mesma.
Um princípio estruturante da nova ordem jurídico-urbanística é o da
indissociabilidade do direito e da gestão urbana. Conforme Edésio Fernandes
(VALENÇA, 2008, p.69) são os eixos de mudanças necessárias para uma reforma
integrada entre política e direito:
(...) a renovação da democracia, através da afirmação do direito
coletivo a uma ampla participação popular na gestão das cidades; a
descentralização dos processos decisórios, no sentido não apenas do
fortalecimento dos governos locais, mas também do enfrentamento da
questão
metropolitana
e
da
necessidade
de
articulação
intergovernamental para superação de problemas urbanos, sociais e
ambientais; e a criação de um novo quadro de referências jurídicoadministrativas para fornecer uma maior clareza de princípios às
novas relações que estão se dando entre Estado e sociedade, sobretudo
através das parcerias público-privadas e outras formas de relações
entre o Estado e os setores privado, comunitário e voluntário.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6367
A partir da reforma acima descrita e das mudanças que já vem se passando no
sistema jurídico brasileiro quanto ao direito à moradia, podemos esperar significantes
alterações no quadro das desigualdades sociais e da garantia da efetivação do direito
fundamental e social da moradia.
REFERÊNCIAS
Agência Brasil. Disponível em: agenciabrasil.gov.br/noticias/2006/11/13/materia.20061113.8712 831985/view Acesso em: 01/03/2008
ALBUQUERQUE, Ana Rita Vieira. Da Função Social da Posse. Rio de
Janeiro:Lumen Juris, 2002
ALFONSIN Betânia; FERNANDES, Edésio. Direito à Moradia e Segurança da
Posse no Estatuto da Cidade.Belo Horizonte, Ed. Fórum, 2006
ANGHER, Anne Joyce (org.) Vade Mecum Acadêmico em Direito. Constituição
Federal. 4 edição, São Paulo: Rideel, 2007.
Cities in a Globalizing World: global report on human settlements 2001. London:
United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197
Código Civil. Vade Mecum Acadêmico em Direito. Anne Joyce Angher (org.) 4
edição, São Paulo: Rideel, 2007.
Comissão das Nações Unidas Para Assentamentos Humanos: Disponível em
unhabitat.org/downloads/docs/2649_61742_03.05.20.Anali sis%20Brasil%202003.doc
Acesso em 20/02/2008
DAVIS, Mike. Planeta Favela São Paulo, Boitempo, 2006.
DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (org.) Estatuto da Cidade, comentários
à Lei Federal 10.257/2001 São Paulo, Editora Malheiros, 2ed, 2006.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6368
Declaração
Universal
dos
Direitos
do
Homem,
disponível
em:
onu-
brasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php Acesso dia 24/03/2010
Déficit Habitacional no Brasil 2006. Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de
Habitação – Brasília, 2008. Elaboração: Fundação João Pinheiro.
FACHIN, Luiz Édson. Estatuto Jurídico do Patrimônio Mínimo. Rio de Janeiro,
Editora Renovar, 2006.
Jornal Estado de Minas. Caderno de Economia, publicado no dia 31 de março de 2010,
p.12.
LEAL, Rogério Gesta. A Função Social da Propriedade e da Cidade no Brasil. Santa
Cruz do Sul, Editora Livraria do Advogado, 1998.
MATTOS, Liana Portilho. Comentários ao capítulo I do Estatuto da Cidade –
Diretrizes Gerais. In: MATTOS, Liana Portilho (Coord.). Estatuto da Cidade
Comentado: Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Belo Horizonte: Mandamentos,
2002.
MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. Porto Alegre, Sérgio Antônio
Fabris, 2003
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco. 6a Edição, São
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2009.
Ministério das Cidades. Disponível em cidades.gov.br/ Acesso dia 29/03/2010.
Produção Social do Habitat. Disponível em habitatbrasil.org.br/seminario/pt/sobre.htm
Acesso dia 24/03/2010
Oliveira, Francisco Cardozo. Direito Social Fundamental à Moradia, Obrigações
propter rem e os encargos de despesa de condomínio Disponível em:
tj.pr.gov.br/download/cedoc/Dr.Francisco.doc Acesso dia 24/03/2010.
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. vol. IV. Rio de Janeiro:
Forense, 2005
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6369
SCIELO.
Disponível
em:
scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
40142003000200010 Acesso: 26/02/2008
VALENÇA, Márcio Moraes (org.). Cidade (I)legal Rio de Janeiro: Mauad X, 2008.
ZALUAR, Alba. As teorias sociais e os pobres: os pobres como objeto. In:
ZALUAR, Alba, 2ed, A política habitacional e os pobres: o “sonho” dos políticos
São Paulo: Brasiliense, 2000, p.64 a 85.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
6370