Desafios do crescimento industrial para a gestão da educação em

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
CURSO DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE
KATIA MARIA TAVARES DA SILVA
DESAFIOS DO CRESCIMENTO INDUSTRIAL PARA A GESTÃO DA EDUCAÇÃO
EM GOIANA/PE
RECIFE
2015
KATIA MARIA TAVARES DA SILVA
DESAFIOS DO CRESCIMENTO INDUSTRIAL PARA A GESTÃO DA EDUCAÇÃO
EM GOIANA/PE
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado
Profissional em Gestão Pública Para Desenvolvimento
do Nordeste, como requisito parcial para obtenção do
título de Mestre em Gestão Pública.
Orientador: Prof. Dr. Denilson Bezerra Marques
RECIFE
2015
Dissertação de Mestrado apresentada por Katia Maria Tavares da Silva ao Curso de
Mestrado Profissional em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste, da
Universidade Fedederal de Pernambuco, sob o título: “Desafios do crescimento industrial
para a Gestão da Educação em Goiania/PE” orientada pelo professor Denilson Bezerra
Marques e aporvada pela Banca Examinadora formada pelos professores doutores:
Prof. Dr. Denilson Bezerra Marques
Presidente
Profa. Dra. Cátia Wanderley Lubambo
Examinadora Interna
Prof. Dr. Edson Francisco de Andrade
Examinador Externo
Recife, 26 de fevereiro de 2015.
Profa. Dra. Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura
Coordenadora
Aos meus filhos Dora e Pedro.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus. Sua presença é o meu sustento.
A todos meus agradecimentos:
Aos amigos da Biblioteca Setorial de Educação, do Sistema de Bibliotecas da UFPE e Centro
de Educação. Obrigada pelo espaço de partilha das experiências vividas no Mestrado.
Aos amigos, Adriana, Alessandra, Elisa, Ingrid, Janeide, Nísea e Régis, que ao me ouvirem
contribuíram para esta construção.
As amigas Andréa, Karine, Lígia e Susana, pelo carinho da amizade.
Aos amigos da turma 12, do Mestrado em Gestão Pública, em especial a Andrea, Maria,
Patrícia, Sueli, Joyce, Reginaldo, Fernanda, Renata e Marcelo. Obrigada a todos.
Ao meu orientador, professor Denilson Marques, pelas contribuições na orientação e no
Grupo de estudo, e por sua paciência e humildade em me acompanhar nesta caminhada.
Aos professores Cátia Lubambo e Edson Francisco de Andrade, pelas contribuições que
promoveram meu aprendizado.
A contribuição imensa dos sujeitos da pesquisa. Institucionalmente representados pela
Secretaria Municipal de Educação de Goiana, Conselho Municipal de Educação de Goiana,
Sindicato dos Professores do Município de Goiana e Câmara Municipal de Vereadores de
Goiana.
A minha família, que sem o apoio de vocês não teria conseguido. Meus irmãos Kassiano e
Kassia. Minha mãe Noêmia, pela dedicação em cuidar dos meus pequenos, durante minhas
ausências. Obrigada!
Meu esposo Sérgio, o teu amor fortaleceu a minha caminhada.
Meus filhos Dora e Pedro. A presença de vocês renova minha vida e esperanças.
Ora, a fé é o firme fundamento das coisas que se
esperam, e a prova das coisas que se não vêem.
Hebreus 11:1
RESUMO
O crescimento industrial do município de Goiana/PE e as implicações locais para a
gestão da educação, é o tema central na investigação que apresentamos. O objetivo da
pesquisa é analisar as mudanças do crescimento industrial para a gestão da educação no
município. Considerações sobre o estabelecimento de políticas públicas para educação, que
embasaram a pesquisa, apontam a pluralidade de relações, a rede de articulações e as reformas
políticas, história, arranjos locais e financiamento de políticas públicas, como temas que
permeiam a discussão (AZEVEDO, 2001; BALL, 2001; BURBULES E TORRES, 2004;
LINGARD, 2004). Estas questões fortalecem a pesquisa da realidade municipal e suscitam o
questionamento sobre como as questões econômicas, culturais e políticas locais se articulam e
como a gestão da educação tem construído respostas no cenário de crescimento industrial.
Para o levantamento de dados, realizamos observação local, entrevistas com atores da gestão
da educação e análise de informações constantes em documentos. Na interpretação dos dados
buscamos apropriar as discussões do quadro teórico ao conjunto de informações coletadas nas
entrevistas e documentos. Aprofundamos as discussões teóricas a partir das categorias de
análise proposta na concepção teórica de Giddens (1991). Constatamos que a elaboração da
política educacional no município, promoveu mudanças com a instituição de instrumentos
legais e Plano decenal, contudo, a política educacional se efetiva na execução de políticas
planejadas pela União e pelo Estado. A ausência de planejamento, questões estruturais como a
oferta inadequada de ensino, inexistência de gestão democrática e canais de participação,
implicam na construção de respostas às demandas sociais historicamente constituídas e as do
contexto mais recente. Dessa forma, consideramos a necessidade da gestão local promover o
planejamento em consonância com o fortalecimento de canais de participação social,
necessárias ao atendimento de demandas sociais que se apresentam.
Palavras-chave: Gestão da educação. Gestão pública. Política educacional.
ABSTRACT
Goiana‟s, PE, industrial growth and its local implication to education management, is
the main theme of the presented investigation. The objective of the research is to analyze the
changes of the industrial growth regarding the city‟s education management. Considerations
about the enforcement of public policies to education, that support the research, point the
plurality of relations, the web of articulations, the political and historical reforms, local
arrangements and funding of public policies, as topics that permeate the discussion
(AZEVEDO, 2001; BALL, 2001; BURBULES E TORRES, 2004; LINGARD, 2004). These
questions strengthen researches of the city‟s reality and promote the questioning about how
local economic, cultural and political matters are articulated and how
the education
management have been developing answers in the industrial growth scenery. To gather data,
there were local observations, interviews with the actors of the management of education and
analysis of constant information in documents. To interpret data we worked to appropriate the
discussions of the theoretical framework to the amount of collected information in interviews
and documents. We deepened theoretical discussions from the analysis categories proposed in
Giddens‟ (1991) theoretical conception. It was found that the elaboration of educational
policies in a city, promoted changes with the institution of legal instruments and ten-year
plan, however the tools of local planning are highlighted without relating with education
management practice and the educational policies of the city effectively highlight the
execution of policies planned by the Union and the State. The lack of planning structural
matters, such as the inadequate offer of education, the inexistence of democratic management
in the schools and participation nets, infer in the developing of answers to the social demands
historically constituted and the ones of the most recent context, from industrial growth.
Therefore, we considered the need of the local management to promote the planning in
consonance with the strengthening the social participation nets, necessary to the attending of
social demands presented.
Keywords: Education management. Public management. Educational policy.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Município de Goiana na Região da Mata Norte de Pernambuco ...................... 19
Figura 2 - Mapa rodoviário da Região da Mata Norte de Pernambuco ............................. 20
Figura 3 - Organograma da Secretaria de Educação do Município de Goiana ................. 77
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, conforme
o censo 2000.......................................................................................................... 21
Gráfico 2 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, conforme
o censo 2010.......................................................................................................... 21
Gráfico 3 - Fluxo Escolar por Faixa Etária - Goiana - PE - 1991/2000/2010 .................... 24
Gráfico 4 - Escolaridade da população de 25 anos ou mais de Goiana - 1991 .................. 25
Gráfico 5 - Escolaridade da população de 25 anos ou mais de Goiana - 2000 .................. 26
Gráfico 6 - Escolaridade da população de 25 anos ou mais de Goiana - 2010 .................. 26
Gráfico 7 - Frequência escolar para o grupo etário de 18 a 24 anos.................................. 27
Gráfico 8 - Taxa de Atividade e de Desocupação 18 anos ou mais - 2010 ......................... 28
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Relação de entrevistados ..................................................................................... 18
Quadro 2 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e seus componentes –
Goiana/PE ............................................................................................................ 23
Quadro 3 – Empreendimentos industriais em funcionamento na Região da Mata Norte
do Estado de Pernambuco .................................................................................. 30
Quadro 4 – Empreendimentos industriais em fase de implantação na Região da Mata
Norte do Estado de Pernambuco ....................................................................... 32
Quadro 5 – Documentos Legais da Educação ....................................................................... 107
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 13
1.1
PROBLEMA DE PESQUISA E OBJETIVOS ................................................................. 15
1.2
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...................................................................... 16
2
O MUNICÍPIO DE GOIANA ........................................................................................ 19
3
DESCONTINUIDADES E REFLEXIVIDADE: PERSPECTIVA TEÓRICA NA
ABORDAGEN SOCIAL DE GIDDENS ....................................................................... 34
3.1
CONTRIBUIÇÃO DA TEORIA SOCIAL DE GIDDENS PARA A PESQUISA EM
GESTÃO DA EDUCAÇÃO ............................................................................................. 34
3.2
INSTITUIÇÕES MODERNAS NA TEORIA SOCIAL DE GIDDENS ......................... 39
4
GLOBALIZAÇÃO E EDUCAÇÃO .............................................................................. 43
4.1
REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA E GERENCIALISMO ......................................... 52
4.2
DESCENTRALIZAÇÃO E POLÍTICA EDUCACIONAL ............................................. 55
4.2.1 Regime de colaboração ................................................................................................... 61
4.2.2 Políticas de Financiamento ............................................................................................. 63
5
PODER LOCAL ............................................................................................................. 70
6
A GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE GOIANA ................................. 75
6.1
A POLÍTICA EDUCACIONAL NO MUNICÍPIO DE GOIANA/PE ............................. 75
6.2
PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO ......................................................................... 85
6.3
REGIME DE COLABORAÇÃO E OUTRAS FORMAS DE ARTICULAÇÃO E
COOPERAÇÃO ................................................................................................................ 92
6.4
GESTÃO DA CLASSE DOCENTE ................................................................................. 98
6.5
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO .......................................................................... 103
6.6
INSTRUMENTOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE GOIANA: LEIS
E REGIMENTOS ............................................................................................................ 107
6.7
DESAFIOS DO CRESCIMENTO DOS SETORES PRODUTIVOS PARA A
GESTÃO DA EDUCAÇÃO EM GOIANA/PE .............................................................. 109
7
DESCONTINUIDADES E REFLEXIVIDADE: PANORAMA DA GESTÃO
EDUCACIONAL NO MUNICÍPIO DE GOIANA/PE ............................................... 117
8
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................ 124
REFERÊNCIAS ............................................................................................................. 127
APÊNDICES................................................................................................................... 133
13
1 INTRODUÇÃO
A gestão de políticas educacionais no âmbito municipal é enfatizada no que diz
respeito à necessidade de conhecimentos mais específicos sobre a realidade social,
participação e efetividade das políticas públicas. A gestão municipal materializa esse
entendimento que
No caso dos Dowbor considera na discussão sobre a perspectiva do poder local nos
países subdesenvolvidos. O autor registra que:
países subdesenvolvidos, a questão se reveste de particular importância na
medida em que o reforço do poder local permite, ainda que não assegure,
criar equilíbrios mais democráticos frente ao poder absurdamente
centralizado das elites. (DOWBOR, 2008, p. 5).
A discussão desenvolvida por Dowbor relaciona o poder local às mudanças que
envolvem participação, descentralização e desburocratização. A evidenciação do papel do
poder público municipal, no tratamento apontado pelo autor, toma centralidade com as
reformas da educação promovidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB),
conforme a qual a participação da gestão municipal é destacada na construção de políticas
públicas locais.
Neste quadro a pesquisa sobre a gestão municipal nutre o conhecimento sobre o
desenvolvimento de tais mudanças promovidas no contexto municipal. O movimento de
construção, que é próprio de cada local é permeado pela história, por aspectos econômicos,
sociais, culturais que incidem sobre a construção da agenda da gestão no município.
Respostas construídas pelo poder público local têm visibilidade pós reforma. A gestão
local tem, entre outras questões, a possibilidade de instituição do sistema de ensino e, além
disso, responsabilidades diante da descentralização financeira também são atribuídas nesse
contexto. Sobre a discussão Colares menciona que:
Note-se que, traçadas as possibilidades que a União e os Estados ofereçam,
cabe às prefeituras municipais, via secretários de educação, estabelecer os
mecanismos de aplicação, procurar parcerias, estabelecer convênios e buscar
diferentes formas de suporte para o desenvolvimento das ações previstas.
(COLARES, 2005, p. 141).
A discussão apresentada enfatiza as novas competências da gestão municipal, diante
do contexto da descentralização. As responsabilidades da gestão são fortemente caracterizadas
14
em concordância com a realidade financeira local, o que dá evidências e responsabilidades ao
poder público local.
Vale salientar outra dimensão sobre a evidência do poder local, que relaciona a
descentralização na construção de políticas públicas de educação influenciadas ao
esgotamento do projeto desenvolvimentista e pela globalização da economia. Sobre essa
dimensão Sarmento menciona que:
O incentivo à descentralização faz parte do intento neoliberal de desonerar o
governo federal, que centraliza os recursos e repassa responsabilidades tanto
a governos estaduais, como a governos municipais e, também, a
Organizações Não-Governamentais (ONGs). (SARMENTO, 2005, p. 1373).
Se, por um lado, as orientações da política local ganham centralidade, por outro lado
há uma questão de fundo mais ampla relacionada às influências de diretrizes políticas no
âmbito global. A autora também evidencia contrapontos à discussão sobre a influência da
política neoliberal e registra que: “Nas últimas décadas, vários municípios têm realizado
propostas inovadoras e buscado alternativas para diminuir as diferenças sociais em seu âmbito
e a educação tem se mantido como uma questão prioritária nos discursos políticos”
(SARMENTO, 2005, p. 1386). O entendimento é que a divisão de competências que evidencia o
poder local abre também possibilidades de maior participação social nas decisões da política
local. Dessa forma, a investigação da gestão local desvela questões sobre a realidade de tais
orientações em um contexto próprio de cada município.
O crescimento industrial no município de Goiana, que é uma característica recente do
município, fortalece a investigação nesse contexto de mudanças com o crescimento industrial.
Uma nova agenda para a gestão local da educação se estabelece relacionada à transição entre
o contexto agropecuário para o industrial.
Percebemos que lacunas sobre o conhecimento de tais mudanças registradas nos
veículos de comunicação não elucidavam detalhes sobre aspectos organizativos da gestão da
educação no município. Isso se tornou significativo para a consolidação do interesse sobre
esse tema.
A pesquisa apresenta mudanças para a gestão da educação, estabelecidas no contexto
de crescimento industrial no município, a partir da concepção de atores da gestão da educação
local. O estudo que apresentamos não delimita período de análise, contudo o cenário de
crescimento que identificamos está correlacionado a Agenda de Desenvolvimento Regional
do estado de Pernambuco, que inicialmente se estabelece com a implantação da Hemobrás em
2010 e a investigação de campo se realizou nos meses de outubro a dezembro de 2014. As
15
mudanças que apontamos incidem sobre a construção de uma nova agenda para as ações da
gestão da educação. Esse quadro apresenta um movimento de mudanças iniciais em curso que
possibilitam novas investigações.
1.1 PROBLEMA DE PESQUISA E OBJETIVOS
A gestão municipal da educação, diante das responsabilidades atribuídas na LDB,
como a articulação com o Estado e a União, a gestão democrática com a participação da
comunidade, a atuação de outras instituições como os Conselhos Municipais, entre outras
questões, evidencia estratégias para a efetivação de uma política educacional voltada para o
fortalecimento da gestão local.
As discussões sobre as responsabilidades da gestão municipal ganham um novo relevo
diante de aspectos da realidade de cada município. Consideramos que o município de Goiana
se constitui em um ambiente favorável a esta análise, por apresentar um quadro de mudanças
socioeconômicas intensificado pelo crescimento do número de indústrias instaladas no
município.
Dessa forma, com o problema de pesquisa, buscamos responder ao
questionamento: Como o contexto de crescimento industrial produz desafios para a gestão da
educação em Goiana? Em Consideração a esse questionamento propomos o objetivo geral de:
analisar os desafios do crescimento industrial para a gestão da educação em Goiana/PE. A
partir da proposta de investigar os desafios apontados construímos os seguintes objetivos
específicos:
 Caracterizar o município de Goiana e o contexto de construção da política
educacional;
 Conhecer a estrutura de construção da política de educação;
 Identificar mecanismos de colaboração construídos no âmbito municipal;
 Apontar as implicações do crescimento industrial para a gestão da educação.
Os objetivos que elencamos promovem o conhecimento sobre as responsabilidades
atribuídas à gestão municipal por orientações legais, como a LDB, a descentralização e
aspectos do próprio contexto da gestão municipal da educação de Goiana norteiam a
investigação que realizamos.
16
1.2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A investigação que realizamos tem como foco o estudo da gestão municipal da
educação. Em conformidade com os objetivos propostos, consideramos como fontes de
informações: a consulta a atores envolvidos na gestão municipal e documentos sobre a
política de educação no município. A abordagem qualitativa foi estabelecida como referencial
de tratamento, para a compreensão dos dados que coletamos.
Quanto aos métodos, a análise de conteúdo foi utilizada por permitir oportunidades
para o conhecimento sobre os aspectos da produção documental e suas implicações. Para
atender a essa orientação, a identificação inicial dos documentos que tratam das diretrizes da
gestão educacional, foi introdutória na análise que desenvolvemos.
A observação inicial e o levantamento de informações nutriram a necessidade de
conhecimento sobre questões estruturais da política educacional como: o município tem
sistema de ensino ou integra o sistema estadual? Quais instituições constituem as instâncias
deliberativas da politica educacional? O que se registra nos documentos legais do município?
Nessa etapa construímos o corpus1 da pesquisa documental.
Nessa fase percebemos correlações entre a instituição de um conjunto de leis
municipais e o estabelecimento do sistema de ensino do município. A experiência que citamos
se relaciona à concepção de análise de conteúdo registrada por Bardin (2004), que
compreende a inferência sobre os aspectos do ambiente de produção da comunicação. Como
ressalta a autora: “A intenção da análise de conteúdo é a inferência de conhecimentos
relativos às condições de produção (ou eventualmente, de recepção), inferência esta que
recorre a indicadores (quantitativos ou não)” (BARDIN, 2004, p. 34). Concordamos que a
evidenciação de aspectos sociais, culturais, entre outros, foi relevante à construção sistemática
do conhecimento sobre problema que investigamos.
Os fatores determinantes da produção mencionados é o contexto social da produção
documental. Tomando como exemplo Goiana, a orientação teórica sobre a análise de
conteúdo, fortaleceu a necessidade de conhecer práticas da política de educação local. A partir
dessa discussão, consideramos a necessidade de conhecer a concepção da gestão através de
atores da política local. Para tanto, a entrevista como fonte de dados complementou
informações sobre a gestão municipal, para os procedimentos de análise. O levantamento de
informações nessa fase buscou explorar a construção da política local, identificar os
1
Bardin (2004) trata como corpus da pesquisa o conjunto de documentos reunidos para o processo analítico.
17
mecanismos de interação mantidos pelo município e apontar as implicações do crescimento
industrial para a gestão da educação.
Para os procedimentos de seleção e análise dos documentos, atribuímos categorias de
análise que subsidiassem interpretações para atender aos objetivos propostos como: Política
de educação, Plano Municipal de Educação, Financiamento da educação, Gestão da Classe
docente, são categorias de análise apresentada nessa pesquisa. Na construção do corpus da
pesquisa documental, identificamos um conjunto de leis caracterizadas como “Marcos Legais
da Secretaria de Educação do município de Goiana” 2. Essa publicação se constituiu no
elemento orientador na identificação de documentos legais no momento inicial de
levantamento de dados. Os documentos identificados nessa fase são elencados no Quadro 5
na página 107.
No que se refere às entrevistas, observamos as orientações dos autores Laville e
Dionne (1999), que mencionam a potencialidade desse instrumento em levantar informações
do contexto. Os autores mencionam que:
A flexibilidade adquirida permite obter dos entrevistados informações
muitas vezes mais ricas e fecundas, uma imagem mais próxima da
complexidade das situações, fenômenos ou acontecimentos, imagem cuja
generalização será todavia delicada e exigirá cuidado e prudência por parte
do pesquisador. (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 190).
A esse tipo de tratamento destacado, pelos autores, enfatiza a potencialidade na
exploração de conhecimentos produzidos, por exemplo, por atores da gestão. O conhecimento
adquirido por esse instrumento na visão dos autores se torna fecundo e possibilita o
conhecimento de informações mais próximas. Dessa forma, a escolha desse instrumento se
deve à flexibilidade para aprofundar o conhecimento sobre o quadro local, a partir da
exploração da experiência de atores da gestão municipal da educação. O tratamento do
conteúdo apresentado nas entrevistas é orientado igualmente pela análise de conteúdo. Para
isso a construção do roteiro orientador das entrevistas pautou-se nos objetivos propostos na
pesquisa. Em relação aos atores da gestão da educação no município que identificamos para
entrevista, apresentam a seguinte vinculação institucional:
a) Secretaria Municipal de Educação de Goiana.
A consulta à Secretaria Municipal de Educação tinha por objetivo identificar dados
que apresentassem a visão da instituição, como órgão executivo das políticas de Educação
2
GOIANA (Prefeitura). Marcos Legais. Goiana, PE: Secretaria de Educação e Inovação, 2010.
18
Básica no município. Esse objetivo não foi atingido através da entrevista. Contudo, o
Secretário de Educação do município de Goiana, Horácio dos Reis Filho, respondeu aos
questionamentos do roteiro de entrevista, que citamos ao longo da análise de dados.
b) Câmara Municipal de Goiana
Como órgão legislativo da administração municipal, identificamos objetivo de
evidenciar o entendimento dessa instância sobre a construção da política local.
c) Conselho Municipal de Educação
O Conselho Municipal de Educação de Goiana (CMEG), assessora a Secretaria
Municipal de Educação na construção de políticas locais. O Conselho apresenta funções de
caráter normativo, deliberativo, consultivo e fiscalizador. Conhecer a concepção dessa
instância é fundamentado pelo entendimento de que historicamente tal órgão se estabelece
como mediador entre órgãos governamentais e sociedade e por fazer parte da construção da
política de educação local.
d) Sindicato dos Professores do Município de Goiana
O Sindicato como instância que defende interesses dos profissionais do magistério,
constituía relevância pelo caráter contestatório a ele atribuído. Dessa forma, a participação
desse órgão subsidia a construção da pesquisa.
Das instituições citadas, apresentamos abaixo quadro com a organização das
entrevistas: instituições, atores e quantidades das entrevistas realizadas:
Quadro 1 - Relação de entrevistados
Instituição
Câmara Municipal de
Goiana
Conselho Municipal de
Educação
Sindicato dos Professores do
Município de Goiana
Atores da política de Educação do
município de Goiana
Vereador
Número de
entrevista
01
Conselheiro Municipal de Educação
01
Presidente do Sindicato dos Professores de
Goiana
01
Fonte:Kátia Maria Tavares da Silva (2015).
A concepção metodológica que apresentamos contemplou os objetivos propostos. A
reunião dos atores entrevistados teve o propósito de ampliar o conhecimento sobre a gestão da
educação no município diante das mudanças do crescimento industrial. Os dados levantados a
partir dessa concepção metodológica forneceu lastro para o conhecimento que apresentamos
nesse estudo, diante das mudanças em curso que identificamos no município de Goiana.
19
2 O MUNICÍPIO DE GOIANA
O município pernambucano de Goiana faz parte da Região de Desenvolvimento da
Mata Norte (RD Norte) do estado. A divisão de regiões administrativas manifesta o objetivo
de enfatizar a regionalização associada ao planejamento de atividades para o desenvolvimento
local.
Os dados do município apresentados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), registram que Goiana tem uma área de 501,881 quilômetros quadrados. A formação
do distrito de Goiana data de 1568 (IBGE, 2014). No ano de 2005, ocorre uma divisão
territorial que compreende o município com a reunião de três distritos: Goiana, Ponta de
Pedras e Tejucupapo. Na figura 1, observamos o município na região da Mata Norte de
Pernambuco. E na figura 2, o mapa rodoviário da Região da Mata Norte de Pernambuco.
Figura 1- Município de Goiana na Região da Mata Norte de Pernambuco
Fonte: CONDEPE/FIDEM.
20
Figura 2 - Mapa rodoviário da Região da Mata Norte de Pernambuco
Fonte: Google mapas 2014.
O município de Goiana dentro da região é evidenciado como um dos mais populosos. A
população, no ano de 2010, era de 75.644 habitantes (IBGE, 2014), sendo 43.531 de
população urbana. A taxa de urbanização para o mesmo ano é de 76,71% e a população rural
corresponde a 17.619 habitantes. Os dados do IBGE registram que houve uma diminuição do
percentual entre os anos de 2000 a 2010, para domicílios particulares permanentes com
saneamento inadequado. No ano de 2000, o percentual dessa categoria era de 17,53%; no ano
de 2010, esse percentual decresce para 8,69 %. Em relação a informações da demografia do
município, os dados do IBGE demonstram:
21
Gráfico 1 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, conforme o
censo 2000
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Gráfico 2 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, conforme o
censo 2010
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
As pirâmides etárias com dados dos censos 2000 e 2010 apresentam algumas mudanças
no perfil demográfico municipal, com estreitamento na base e alargamento no meio da figura.
Isso significa um aumento do contingente da população na faixa etária entre 15 e 64 anos. O
22
aumento do percentual desta faixa etária de 63,19% no ano 2000 para 67,27% em 2010
representa um aumento da taxa de envelhecimento.
Os dados apresentados sintetizam uma visão geral sobre os aspectos demográficos e de
infraestrutura. Contudo, outras análises fornecem uma visão sobre os aspectos dessas
categorias no município:
Goiana possui grandes contradições em relação aos serviços de infraestrutura
urbana. O município, embora cortado por muitos rios e riachos, não possui
um bom sistema de captação, armazenamento e distribuição de água para a
população. [...] a grande quantidade de ruas não pavimentadas e
consequentemente sem sistema de drenagem. Embora o cenário seja
negativo existem obras em andamento que visam minimizar os efeitos
negativos da ausência e precariedade de rede de coleta e tratamento de
esgotos que contaminam o solo, as aguas e a população. (HEMOBRAS;
FIOCRUZ, 2013, p. 37).
A análise demonstra que os problemas de infraestrutura municipal são considerados
como comuns de grande cidade e que transformações socioespaciais, os quais vêm ocorrendo
na região, agravam os problemas desse quadro. Sobre os problemas elencados estão:
Casas localizadas em áreas de risco (margens de rios e encostas); expansão
urbana desordenada, ocasionando um processo de favelização de algumas
áreas do município; infraestrutura precária de algumas casas que são
construídas com materiais inadequados, como taipa e madeira, em áreas sem
nenhuma estrutura. (HEMOBRAS; FIOCRUZ, 2013, p.38).
A análise apresentada pela pesquisa esclarece que atrativos como oportunidades de
trabalho, vinculados ao crescimento industrial, respondem por parte dessa expansão
desordenada.
Em relação ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – (IDHM) para Goiana é
de 0,651, em 2010. Esse índice situa o município no grupo de municípios com IDHM médio.
O Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento (PNUD) analisa que:
Entre 2000 e 2010, a dimensão que mais cresceu em termos absolutos foi
Educação (com crescimento de 0,236), seguida por Longevidade e por
Renda. Entre 1991 e 2000, a dimensão que mais cresceu em termos
absolutos foi Educação (com crescimento de 0,126), seguida por
Longevidade e por Renda. (NAÇÕES UNIDAS, 2014).
A tabela reproduzida abaixo evidencia os dados que fazem parte da composição do
IDH e também apresenta dados sobre o panorama da educação no município.
23
Quadro 2 - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e seus componentes - Goiana – PE
IDHM e componentes
1991
2000
2010
IDHM Educação
0,214
0,340
0,576
% de 18 anos ou mais com ensino fundamental completo
19,98
28,75
47,80
% de 5 a 6 anos na escola
41,23
75,33
95,45
% de 11 a 13 anos nos anos finais do fundamental ou com fundamental
26,79
40,32
81,52
% de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
12,96
19,23
45,51
% de 18 a 20 anos com ensino médio completo
7,35
13,30
30,58
IDHM Longevidade
0,632
0,714
0,779
Esperança de vida ao nascer (em anos)
62,90
67,84
71,75
IDHM Renda
0,492
0,550
0,614
Renda per capita
170,58
245,01
364,77
completo
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
Sobre o IDHM de Goiana, a análise do PNUD menciona um crescimento do município
significativo em relação à média estadual e à média nacional. Sobre essa evolução, a pesquisa
por período registra que:
Entre 2000 e 2010
O IDHM passou de 0,511 em 2000 para 0,651 em 2010 - uma taxa de
crescimento de 27,40%. O hiato de desenvolvimento humano, ou seja, a
distância entre o IDHM do município e o limite máximo do índice, que é 1,
foi reduzido em 28,63% entre 2000 e 2010.
Entre 1991 e 2000
O IDHM passou de 0,405 em 1991 para 0,511 em 2000 - uma taxa de
crescimento de 26,17%. O hiato de desenvolvimento humano, ou seja, a
distância entre o IDHM do município e o limite máximo do índice, que é 1,
foi reduzido em 17,82% entre 1991 e 2000.
Entre 1991 e 2010
Goiana teve um incremento no seu IDHM de 60,74% nas últimas duas
décadas, acima da média de crescimento nacional (47%) e acima da média
de crescimento estadual (52%). O hiato de desenvolvimento humano, ou
seja, a distância entre o IDHM do município e o limite máximo do índice,
que é 1, foi reduzido em 41,34% entre 1991 e 2010. (PNUD, 2014).
A análise evolutiva do IDHM é importante para fomentar o debate sobre o
desenvolvimento municipal. Como ressalta o PNUD (2014), o IDH é um índice sintetizador,
que pode ser potencializado quando se consideram outros aspectos como: democracia,
participação, equidade, sustentabilidade, entre outros. Sobre esses aspectos apontados na
análise do IDH, constatamos lacunas que incidem sobre a análise do IDH. Aspectos como a
24
ausência de processo eletivo para os gestores das escolas municipais, ausência de atuação de
Conselhos Escolares e problemas de sustentabilidade da política financeira da Secretaria de
Educação são identificados nos relatos apresentados nas entrevistas. Esses aspectos
levantados na análise de dados evidenciam sinais de uma estrutura que influencia a
sustentabilidade de políticas públicas de educação e que tais questões tomam uma dimensão
maior no cenário de crescimento industrial. Essa consideração é relacionada ao aumento de
demandas por políticas públicas com o crescimento populacional do município, por exemplo.
Os dados sobre frequência por faixa etária, que compõem o IDHM, representados no
Quadro 2, são visualizados no gráfico 3 e demonstram percentuais para os períodos entre
1991 a 2010. Os percentuais para as faixas etárias entre 5 a 6 anos, e 11 a 13 anos, tiveram
uma elevação mais significativa como observamos no gráfico 3.
Gráfico 3 - Fluxo Escolar por Faixa Etária - Goiana - PE - 1991/2000/2010
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
Por outro lado a análise da pesquisa participativa da Hemobrás e FioCruz, em relação
a matrículas referentes ao ano de 2011, posterior ao intervalo apresentado no gráfico 3,
considera que:
25
Em relação à educação infantil, o município apresentou uma baixa cobertura,
segundo dados do censo escolar, em 2011 o número total de matriculas foi
de 3.023, expressando uma cobertura de 49,6% (crianças na faixa de menor
de 1 a 6 anos), destas 2.090 foram matriculadas na rede municipal (34%) e
963 (15,8%) na rede privada. (HEMOBRAS; FIOCRUZ, 2013, p. 99).
A análise destaca lacunas na oferta de ensino no município, em relação à faixa etária
de 1 a 6 anos. As lacunas nessa faixa etária representam que o município não tem cobertura
efetiva de acesso ao ensino para a faixa etária pela qual a gestão municipal é responsável na
LDB.
A taxa de analfabetismo é outro dado sobre a educação no município que
apresentamos nos gráficos 4, 5 e 6. A taxa é representada na categoria Ensino Fundamental
Incompleto e Analfabeto. Sobre a categoria, ressalta-se que os percentuais apresentam
decréscimo no período que compreende 1991, 2000 e 2010.
Gráfico 4 - Escolaridade da população de 25 anos ou mais de Goiana – 1991
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
26
Gráfico 5 - Escolaridade da população de 25 anos ou mais de Goiana - 2000
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
Gráfico 6 - Escolaridade da população de 25 anos ou mais de Goiana - 2010
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
O estudo da Hemobrás e FioCruz, apresenta uma análise mais especifica sobre o
analfabetismo no município a partir de grupos territoriais. Os dados revelam discrepâncias
relacionadas às diferenças entre os núcleos territoriais. Sobre essa discussão, o estudo
menciona que “o município ainda apresenta percentual de analfabetismo quase duas vezes
superior à média nacional” (HEMOBRAS; FIOCRUZ, 2013, p. 99). O estudo apresenta
27
considerações sobre a discrepância das taxas, relacionando as diferenças às desigualdades
entre áreas urbanas e rurais.
O gráfico 6 destaca o registro sobre a escolaridade da população de 25 anos ou mais.
Na representação dos dados para o ano de 2010, o percentual dessa categoria com o ensino
fundamental incompleto e analfabetos é de 22,7 %. Em relação a outras categorias, esse
percentual, apesar de ter diminuído, ainda permanece elevado em relação a outros níveis de
escolaridade como, por exemplo, o percentual da população com ensino fundamental
completo e médio incompleto.
Gráfico 7 - Frequência escolar para o grupo etário de 18 a 24 anos
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
No gráfico 7 o percentual de jovens para a faixa etária 18 a 24 anos que não tem
vínculo com atividades de ensino é elevado. Dados da pesquisa participativa da Hemobrás e
Fiocruz (2013) destacam o aumento da oferta de ensino profissionalizante como necessidade
de grupos jovens. Entendemos que esse quadro está relacionado a exigências do mercado de
trabalho promovido pela instalação de indústrias no município. Esse contexto possibilita
entender modificações do contexto municipal, que podem influenciar este percentual.
Em relação aos dados da população economicamente ativa, o gráfico 7 demonstra a
organização por categorias.
28
Gráfico 8 - Taxa de Atividade e de Desocupação 18 anos ou mais – 2010
Fonte: Pnud, Ipea, Fundação João Pinheiro e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
A população economicamente ativa no ano de 2010 é de 28.978, o que equivale a um
percentual de 56%. Enquanto a população economicamente ativa desocupada é de 7.908
habitantes. A população economicamente inativa representa 14.869 habitantes. Outra questão
que está relacionada à ocupação da população e à distribuição por setores econômicos, que
para o município indica os seguintes percentuais:
Em 2010, das pessoas ocupadas na faixa etária de 18 anos ou mais, 12,64%
trabalhavam no setor agropecuário, 0,08% na indústria extrativa, 16,37% na
indústria de transformação, 7,54% no setor de construção, 0,94% nos setores
de utilidade pública, 17,07% no comércio e 39,77% no setor de serviços.
(PNUD, 2014).
As informações sobre os percentuais de ocupação para o ano de 2010 apresentam uma
expressiva ocupação no setor agropecuário, se comparado com os dados sobre a ocupação no
setor da indústria para o mesmo ano. O cenário de crescimento industrial, que evidencia os
dados para os anos posteriores a 2010, apresenta elevação para o percentual de ocupação no
setor industrial, que podem ser evidenciados na pesquisa do CONDEPE/FIDEM3.
Inserida nessa discussão, a ocupação de novos postos de trabalho surgidos na
indústria, que anuncia um deslocamento do percentual mencionado dá visibilidade a outra
3
Os dados da pesquisa do CONDEPE/FIDEM são citados na página 111.
29
questão: as desvantagens da população local em relação à população que migra para o
município para ocupação dos novos postos de trabalho. Sobre a discussão a pesquisa
participativa da Hemobrás; FioCruz menciona:
Outro problema que teve visibilidade nas discussões durante a oficina foi a
desvantagem da população local na ocupação dos novos postos de trabalho,
demandada pela mudança da matriz econômica. Desvantagem determinada,
dentre outros aspectos, pela baixa oferta de cursos profissionalizantes para a
juventude, pela parcela da população adulta apresentar pouca ou nenhuma
qualificação, pelo elevado percentual de analfabetismo e pela baixa
escolaridade. (HEMOBRÁS; FIOCRUZ, 2013, p. 111).
O crescimento industrial do município de Goiana está relacionado ao objetivo de
desenvolvimento regional do Estado de Pernambuco. De acordo com o estudo do
CONDEPE/FIDEM (2011) o declínio de atividades econômicas ligadas à indústria têxtil,
cana-de açúcar, produziu uma perda de importância econômica da Região de
Desenvolvimento da Mata Norte do estado de Pernambuco. Dessa forma, a estratégia da
Agenda de Desenvolvimento do Estado, com os incentivos para instalação de
empreendimentos industriais nessa região, é de promover a retomada de crescimento regional.
Sobre o contexto da região o estudo menciona que:
De origem canavieira desde os primórdios de sua colonização, o Norte
Metropolitano e Goiana, após longo período de estagnação econômica, vem
redesenhando o perfil de suas atividades econômicas, com a instalação de
importantes plantas industriais, a exemplo do Polo Automotivo,
impulsionado pela Fiat Automóveis, pelas indústrias de Vidros Planos e pelo
Polo Farmacoquímico, de Hemoderivados e de Biotecnologia
(CONDEPE/FIDEM, 2012, p. 21).
Os dados sobre o conjunto de indústrias estabelecidas na região mencionada no estudo
do CONDEPE/FIDEM foram compilados a partir de informações da Agência de
Desenvolvimento Econômico de Pernambuco (Ad-Diper), prefeituras da região da Mata Norte
de Pernambuco, Federação de Indústrias do Estado de Pernambuco (FIEPE) e sites das
empresas. Conforme o estudo, o quadro de indústrias se apresenta da seguinte forma:
30
Quadro 3 - Empreendimentos industriais em funcionamento na Região da Mata Norte do
Estado de Pernambuco
NORTE METROPOLITANO E GOIANA – PRINCIPAIS EMPREENDIMENTOS INDUSTRIAIS
INDÚSTRIAS EM FUNCIONAMENTO
EMPREENDIMENTO
LOCALIZAÇÃO
LINHA DE PRODUÇÃO
1
Klabin S/A
Goiana
Produção de papel ondulado
2
Fábrica Itapessoca Cimento Nassau
Goiana
Produção de cimento
3
Usina Santa Tereza
Goiana
Produção
de
Açúcar,
Álcool
e
Biodiesel
4
Gerdau Aços Longos
Igarassu
Fabricação
de
Vergalhões
para
indústrias
5
Shinerai Motos
Igarassu
Fabricação de Motos
6
Unilever Brasil NE
Igarassu
Fabricação de produtos de limpeza
7
T & A Pré-moldados
Igarassu
Fabricação
de
pré-moldados
de
concreto
8
Companhia de papeis e papelão ondulados do NE
Igarassu
Fabricação de toalhas de papel,
guardanapo,
papel
higiênico
e
embalagens de papelão
9
Companhia Agro Industrial de Igarassu
Igarassu
Fabricação de Produtos Químicos
(Soda caustica, cloro, hipoclorito de
sódio e hidrogênio gasoso)
10
Musashi do Brasil Ltda
Igarassu
Fabricação
de
engrenagens
de
precisão para automóveis
11
Janga S. A. – Indústria e Comercio
Igarassu
Fabricação de Sacos Plásticos
12
Centauro – Formulários do NE
Igarassu
Fabricação de formulários
13
Cervejaria Nobel
Igarassu
Fabricação de cerveja
14
Usina São José
Igarassu
Fabricação de Açúcar e Álcool
15
Alcoa Aluminio S/A
Itapissuma
Fabricação de Perfis extrudados e
laminados
para
indústrias
e
Geradores
e
construção civil
16
Leon Himer S/A
Paulista
Fabricação
de
distribuidora de peças e ferramentas
17
Industrias Reunidas Raimundo da Fonte
Paulista
Fabricação de produtos de limpeza,
higiene pessoal, inseticida.
18
Cimento Poty – Grupo Votorantin
Paulista
Fabricação de cimento
19
Cintex Industria Têxtil
Paulista
Fiação e tecelagem
20
Vicunha Têxtil
Paulista
Fabricação de Malhas
21
A & S Têxtil Ltda.
Paulista
Fabricação de Malhas
22
Superfios Têxtil Ltda.
Paulista
Fiação e tecelagem
23
Brazmo Indústria e Comércio
Paulista
Fabricação de produtos químicos
24
W. M Indústrias Químicas Ltda.
Paulista
Fabricação de produtos químicos
31
25
RDX Gestão e Higienização Têxtil
Paulista
Lavanderia industrial
26
Lavatec
Paulista
Lavanderia industrial e hospitalar
27
Formiline Indústria de Laminados
Paulista
Fabricação de Laminados de fórmica
28
Indústrias Renda S/A
Abreu e Lima
Fabricação de embalagens metálicas
e plásticas
29
Polífrio do NE Ltda.
Abreu e Lima
Fabricação de isolamentos, portas de
frigorífico
e
equipamentos
para
instalação de frigoríficos
30
Reprotêxtil
Abreu e Lima
Fiação e tecelagem
31
Rall Indústria e Comércio
Abreu e Lima
Fabricação de Borrachas e artefatos
32
Metalúrgica Champion
Abreu e Lima
Metalúrgica
33
Polígono Produtos e Ligas Plásticas
Abreu e Lima
Produção de Ligas Plásticas do Brasil
34
Metalmig
Abreu e Lima
Usinagem de Peças
35
Weber Saint-Gobain
Abreu e Lima
Fabricação de Argamassa para a
Construção civil
36
Venosan Brasil Ltda.
Abreu e Lima
Fabricação de meias compressivas
medicinais
37
Bombril
Abreu e Lima
Fonte: Ad-Diper, Prefeituras da Região, FIEPE, Sites das Empresas
Fabricação de produtos de limpeza
32
Quadro 4 – Empreendimentos industriais em fase de implantação na Região da Mata Norte do
Estado de Pernambuco
INDÚSTRIAS PREVISTAS /EM IMPLANTAÇÃO
EMPREENDIMENTO
1
Hemobrás (Polo Farmacoquímico)
LOCALIZAÇÃO
Goiana
LINHA DE PRODUÇÃO
Processamento anual de 500 mil
litros de plasma, matéria-prima dos
hemoderivados. A partir de 2014
produzirá
para
remédios
portadores
imunodeficiência,
fundamentais
de
hemofilia,
câncer,
Aids,
cirrose e queimaduras graves.
2
Multilab (Polo Farmacoquímico)
Goiana
Fabricação de genéricos e Similares
3
RIFF – Laboratório farmacêutico (Polo
Goiana
Fabricação de soros
Farmacoquímico)
4
AC Diagnóstico (Polo farmacoquímico)
Goiana
Kits de Diagnósticos
5
IonQuímica (Polo Farmacoquimico)
Goiana
Insumos
para
a
Indústria
Farmacêutica
6
Lafepe Química (Polo farmacoquimico)
Goiana
Fabricação de Antirretrovirais
7
Companhia Brasileira de Vidros Planos (CBVP)
Goiana
Fabricação de 260 mil toneladas, o
equivalente a 30 milhões de metros
quadrados de vidros planos por ano.
Será a primeira fábrica de vidros
planos do Nordeste.
8
Companhia Brasileira de Vidros Automotivos
Goiana
(CBVA) (Polo Automotivo)
Fabricação de 25 mil toneladas/ano
de vidros automotivos
9
Unimetal
Goiana
Fabricação de Fios de Poliéster
10
Vita Derm
Goiana
Fabricação de Produtos de Beleza
11
FIAT – Indústria Automobilística (Polo
Goiana
Fabricação de automóveis, pista de
Automotivo)
testes e Centro de Pesquisas.
12
Ambev
Itapissuma
Fabricação de cervejas e refrigerantes
13
Cervejaria Petrópolis
Itapissuma
Fabricação de cervejas
14
Dystar
Paulista
Produção de Insumos para a Indústria
Têxtil
15
Neotêxtil
Paulista
Fabricação de 12 milhões de metros
de tecido/ano. A ideia é fabricar
confecções,
além
de
tecidos
esportivos de performance.
16
FL Pré-moldados de concreto
Abreu e Lima
Fabricação de artefatos de cimento
(pré-moldados)
Fonte: Ad-Diper, Prefeituras da Região, FIEPE, Sites das Empresas
33
O quadro de indústrias previstas e em fase de implantação apresentado nos quadros
acima evidencia o município de Goiana com maior representação de estabelecimentos
industriais em relação a outros municípios da região. O registro dessa fase é referenciado no
estudo do CONDEPE/FIDEM em 2012. O estudo cita que: “Essa região tem um parque
industrial composto por indústrias de pequeno, médio e grande porte, localizadas nos
municípios do Paulista, Abreu e Lima, Igarassu, Itapissuma e Goiana” (CONDEPE/FIDEM,
2012, p. 21). E a implantação de novos empreendimentos é significativa para o contexto
socioeconômico da região.
O contexto de crescimento industrial aponta para novas relações que influenciam
aspectos econômicos, sociais e culturais. As relações desse contexto produzem desafios para a
gestão local. Dessa forma, a gestão da educação do município também é permeada por essas
mudanças e fica evidenciada a necessidade de estabelecimento de uma nova agenda para o
desenvolvimento educacional no município.
34
3 DESCONTINUIDADES E REFLEXIVIDADE: PERSPECTIVA TEÓRICA NA
ABORDAGEM SOCIAL DE GIDDENS
Nessa seção apresentamos reflexões sobre a teoria social proposta por Giddens, com o
intuito de destacar subsídios para a análise na pesquisa social sobre a gestão da educação que
realizamos.
3.1 CONTRIBUIÇÃO DA TEORIA SOCIAL GIDDENS PARA A PESQUISA EM
GESTÃO DA EDUCAÇÃO
A elaboração de políticas e práticas educacionais é permeada pela cultura, política e
economia. A construção de políticas educacionais é vinculada ao contexto de construção,
onde práticas locais também exercem mudanças na efetivação de políticas públicas. Dessa
forma, a materialização de uma política pública reúne a dinâmica de construção e processos
de organização e gestão. Sobre a dinâmica do processo educativo e a interação entre as
dimensões da organização da gestão educacional, Dourado menciona que:
É fundamental não perder de vista que o processo educativo é mediado pelo
contexto sociocultural, pelas condições em que se efetiva o ensinoaprendizagem, pelos aspectos organizacionais e, consequentemente, pela
dinâmica com que se constrói o projeto político-pedagógico e se
materializam os processos de organização e gestão da educação básica.
(DOURADO, 2007, p. 922).
A construção de políticas educativas implica relações que tocam a maneira como as
sociedades se organizam. E, por outro lado, a materialização de uma política pública norteia
várias ações, como diretrizes governamentais, a organização política e social, recursos para
financiamento e a prática social. Esse entendimento sobre a política educacional apresenta
uma concepção de construção que não pode ser tomada de forma isolada e enfatiza que há
influências que vão além da sua concepção no processo de materialização da política. A
gestão educacional estabelece arranjos institucionais que contribuem para novas interações e
essas por sua vez influenciam a materialização das políticas de educação.
A construção e o estabelecimento de políticas educacionais apontam para uma rede de
relações. Essas relações ocorrem em um quadro contemporâneo permeado por um dinamismo
atribuído à concepção de modernidade. Sobre essa concepção de modernidade Giddens afirma
o seguinte: “Refere-se a um estilo, costume de vida ou organização social que emergiam na
35
Europa a partir do século XVII e que ulteriormente se tornaram mais ou menos mundiais em
sua influência”. (GIDDENS, 1991, p. 11).
Para Giddens, a concepção de modernidade inicialmente estava associada a um
período de tempo e a uma localização geográfica. Contudo, as fontes de dinamismos da
modernidade, tempo e espaço, promoviam o deslocamento das relações sociais do seu
contexto geográfico. Isso para o autor produz um período que denomina como consequências
da modernidade. Tais consequências estão se tornando cada vez mais radicalizadas e
universalizadas que antes. Sobre essa discussão, o autor menciona:
O advento da modernidade arranca crescentemente o espaço do tempo
fomentando relações entre outros “ausentes”, localmente distantes de
qualquer situação dada face a face. Em condições de modernidade, o lugar se
torna cada vez mais fantasmagórico: isto é, os locais são completamente
penetrados e moldados em termos de influência sociais bem distantes deles.
(GIDDENS, 1991, p. 27).
Outra questão enfatizada pelo autor é a discussão sobre as transformações
institucionais, por entender que há uma relação entre as instituições modernas e o dinamismo
contemporâneo. Para autor (1991, p. 65), as dimensões institucionais da modernidade:
“capitalismo (acumulação de capital no contexto de trabalho e mercados de produtos
competitivos), industrialismo (transformação da natureza: desenvolvimento do “ambiente
criado”), poder militar (controle dos meios de violência no contexto da industrialização da
guerra), a vigilância (controle da informação e supervisão social)” se articulam. Essas
produzem um enfeixamento institucional que envolve e condiciona as fontes de dinamismo da
modernidade, bem como facilita as transições históricas.
As transições históricas apontadas pelo autor, ao se referir às mudanças institucionais,
estão relacionadas às rupturas com a tradição, ocasionadas pelas fontes de dinamismo
moderno: o distanciamento do tempo-espaço, desencaixe e reflexividade.
Nessa perspectiva teórica, fundamentada na análise de influências mútuas, a proposta
de análise volta-se para as práticas sociais. Essas práticas sociais representam o centro da
discussão sociológica, atribuído em outras teorias ao indivíduo ou à sociedade. A partir dessa
diretriz de análise o autor estabelece um método que evidencia categorias, a exemplo da
descontinuidade, que é uma proposta que diverge da análise evolucionista da sociedade. Para
o autor:
36
Desconstruir o evolucionismo social significa aceitar que a história não pode
ser vista como uma unidade, ou como refletindo certos princípios
unificadores de organização e transformação. Mas isto não implica que tudo
é caos ou que um número infinito de “historias” puramente idiossincráticas
pode ser escrito. Há episódios precisos de transição histórica, por exemplo,
cujo caráter pode ser identificado e sobre os quais podem ser feitas
generalizações (GIDDENS, 1991, p. 15).
A descontinuidade estudada pelo autor está representada por rupturas num processo
histórico. Essas rupturas são interpretadas como a quebra de práticas sociais tradicionais, que
são reforçadas continuamente, limitando a reflexividade e a reinterpretação das práticas
sociais recorrentes. Sobre a concepção de tradição Giddens menciona que:
A tradição é um modo de integrar a monitoração da ação com a organização
tempo-espaço da comunidade. Ela é uma maneira de lidar com o tempo e o
espaço, que insere qualquer atividade ou experiência particular dentro da
continuidade do passado, presente e futuro, sendo estes por sua vez
estruturados por práticas sociais recorrentes. (GIDDENS, 1991, p. 44).
A análise proposta pelo autor apresenta a tradição como uma categoria que está ligada
às sociedades pré-modernas. Dessa forma, a discussão sobre a modernidade apresenta essa
categoria em contraposição à modernidade, que é associada a rupturas de um processo
tradicional. Para exemplificar, o autor menciona que a emergência de um novo sistema social,
a sociedade da informação, é uma ruptura da tradição. Como também as mudanças
institucionais, a exemplo da transição da manufatura para a sociedade da informação.
A partir dessa fundamentação da teoria proposta por Giddens, consideramos como
exemplo a redemocratização política brasileira. A redemocratização é entendida como uma
ruptura que estabelece novas práticas sociais. As mudanças sociais desse quadro podem ser
analisadas a partir de categorias destacadas pelo autor como o dinamismo, o escopo das
mudanças e a natureza das instituições modernas.
Giddens destaca a necessidade de considerar as mudanças da modernidade, sabendo
que:
A apropriação do conhecimento não ocorre de maneira homogênea, mas
com frequência diferencialmente disponível para aqueles em posição de
poder, que são capazes de colocá-lo a serviço de interesses seccionais;
Os valores são mutáveis; Nenhuma quantidade de conhecimento
acumulado sobre a vida social poderia abranger todas as circunstancias
de sua implementação, mesmo que tal conhecimento fosse inteiramente
distinto do ambiente ao qual ele é aplicado; O conhecimento é instável e
mutável. (GIDDENS, 1991, p. 50).
37
Os pontos apresentados pelo autor (GIDDENS, 1991, p. 12) enfatizam que a
modernidade não se apresenta de forma totalizadora e “que se expressa na sensação de que
não se pode obter conhecimento sistemático sobre a organização social”. Isso se materializa
para o autor em outra sensação “de que muitos de nós temos sido apanhados num universo de
eventos que não compreendemos plenamente, e que parecem em grande parte estar fora de
nosso controle”. Essa discussão apresentada fortalece a análise “descontinuísta” do
desenvolvimento social moderno.
Tomando ainda como exemplo a redemocratização política brasileira, a parir da
categoria “descontinuidade” proposta por Giddens, mudanças vinculadas à redemocratização
podem ser lidas como rupturas vinculadas a esse quadro histórico. As reformas educacionais,
concebidas no contexto de mudanças, a promulgação da LDB no ano de 1996, o enfoque para
gestão municipal registrado na lei são rupturas significativas de uma política anteriormente
centralizadora.
O estudo da categoria “ruptura”, proposta por Giddens, considera na análise as
características
“intencionalidade”
e
“extencionalidade”
indicadas
pelo
autor.
A
intencionalidade das mudanças apontadas por Giddens traz conhecimento sobre as
características e a análise “extencionalista” esclarece as formas de interconexão social entre
acontecimentos no contexto global.
Giddens discute outros conceitos no contexto da modernidade responsáveis pelo
dinamismo das mudanças. A separação do tempo e do espaço, desencaixe dos sistemas sociais
e ordenação e reordenação reflexivas das relações sociais. A categoria separação do tempo e
do espaço discorre inicialmente sobre o controle social do tempo, com a criação do relógio
mecânico, destacando também a discussão mais contemporânea sobre o “esvaziamento do
espaço através do fomento de relações entre pessoas ausentes, localmente distantes de
qualquer situação dada ou interação face a face” (GIDDENS, p. 27). Sobre a análise dessa
categoria o autor menciona que:
A separação entre tempo e espaço não deve ser vista como um
desenvolvimento unilinear, no qual não há reversões ou que é todo
abrangente. Pelo contrário, como todas as tendências de desenvolvimento,
ela tem traços dialéticos provocando caraterísticas opostas (GIDDENS, p.
27).
O caráter dialético destacado é evidenciado quando o rompimento entre tempo e
espaço fornece base para novas combinações nas atividades sociais. Na análise de um sistema
38
de gestão da educação, por exemplo, entendemos que essa categoria de análise remete à
investigação da governabilidade e das influências que incidem sobre a política local num
contexto de economia globalizada. Dessa forma, a gestão da educação, não pode ser entendida
como resultado de um processo isolado.
Outra categoria destacada pelo autor é o desencaixe das relações sociais que está
atrelado à separação entre tempo e espaço.
O desencaixe significa “deslocamento das
relações sociais de contextos locais de interação e sua reestruturação através de extensões
indefinidas de tempo-espaço”. (1991, p. 29). O deslocamento significa como as relações
sociais são fortemente imbrincadas no contexto de globalização.
A ordenação e reordenação reflexiva das relações sociais estão situadas na discussão
do papel que tem a reflexividade na modernidade. Sobre isso, Giddens menciona:
Consiste no fato que as práticas sociais são constantemente examinadas e
reformadas sobre estas próprias práticas, alterando assim constitutivamente
seu caráter. [...] Em todas as culturas, as práticas sociais são rotineiramente
alteradas a luz de descobertas sucessivas que passam a informá-las. Mas na
modernidade a revisão da convenção é radicalizada para se aplicar a todos os
aspectos da vida humana, inclusive a intervenção tecnológica no mundo
material (GIDDENS, 1991, p. 45).
A “reflexividade” leva em consideração os aspectos de mudança, enfatizando a
construção do conhecimento e a apreensão social do conhecimento que condicionam a
mudança. Nesse processo, a comunicação e os suportes de informação são entre outros
instrumentos que permeiam a constituição da reflexividade. Consideramos que a
“reflexividade” e o dinamismo que a caracteriza, põe em revisão as formas tradicionalmente
sedimentadas. Dessa forma, o papel da educação se torna fundamental para a revisão de
práticas que promovem mudanças na organização social.
A teoria proposta por Giddens fornece caminhos de análise que embasam a
investigação a partir da exploração de relações entre fatos, destacando as influências das
categorias espaço e tempo e as rupturas com a tradição condicionada pela reflexividade da
modernidade. Para o autor esse processo metodológico, centrado nas práticas sociais, tem um
rebatimento sobre o papel das ciências sociais, como geradoras de conhecimento sobre a vida
social moderna. Sobre essa discussão, Giddens considera que:
A sociologia não desenvolve conhecimento cumulativo da mesma maneira
que, pode-se se dizer as ciências naturais. Pelo contrário, a introdução de
39
noções sociológicas ou reinvindicações de conhecimento no mundo social
não é um processo que possa ser imediatamente canalizado, nem por aqueles
que propõem, nem mesmo por grupos poderosos ou agências
governamentais. Ainda assim o impacto prático das teorias sociológicas e da
ciência social é enorme, e os conceitos e descobertas sociológicas estão
constitutivamente envolvidos no que a modernidade é. (GIDDENS, 1991, p.
24).
As descobertas sociológicas alimentam a “reflexividade” e são situadas como
constitutivas da modernidade. Os recortes produzidos por investigações no campo da pesquisa
social é parte do conhecimento produzido em outras pesquisas e o conhecimento gerado pela
investigação contribui para a reflexividade.
3.2 INSTITUIÇÕES MODERNAS NA TEORIA SOCIAL DE GIDDENS
As instituições modernas fazem parte de um contexto, que de acordo com Giddens
(1991, p.16), não apresenta correspondência em outros períodos. Para Giddens (1991, p. 150),
o desenvolvimento das instituições sociais modernas e sua difusão em escala mundial
promovem um novo tipo de organização social.
A relação entre transformações institucionais e as fontes de dinamismo da
modernidade: o distanciamento do tempo-espaço, desencaixe e reflexividade são referências
de um quadro globalizado.
Na era moderna, o nível de distanciamento tempo-espaço é muito maior do
que em qualquer período precedente, e as relações entre formas sociais e
eventos locais e distantes se tornam correspondentemente “alongadas”. A
globalização se refere essencialmente a este processo de alongamento, na
medida em que as modalidades de conexão entre diferentes regiões ou
contextos sociais se enredam através da superfície da Terra como um todo
(GIDDENS, 1991, p. 69).
Giddens enfatiza a relação entre modernidade e globalização. Nesse quadro, as
instituições modernas são apresentadas como dimensões da globalização. Assim, o sistema de
estados-nação, a economia capitalista mundial, a divisão internacional do trabalho e a ordem
militar são dimensões da globalização, que se constituem em instituições modernas que
evidenciam aspectos diferenciados no contexto contemporâneo.
A
interdependência
entre
os
estados,
a
construção
de
organizações
intergovernamentais, entre outras discussões, aponta para o entendimento de perda de
40
soberania dos estados-nação. Para Giddens “a soberania do estado moderno foi, desde o
inicio, dependente das relações entre estados”. O sistema de estado-nação e as relações que se
constroem entre os estados são permeados por questões políticas, econômicas, culturais, assim
como por processos de desenvolvimentos desiguais como enfatiza o autor. A soberania do
estado-nação está vinculada a essas questões e se fortalece a partir de acordos que se
estabelecem no cenário de economia globalizada.
Para Machado (2004, p. 221), a importância do estado-nação não é diminuída, mas
continua efetiva e se fortalece em outra instituição moderna que é o sistema capitalista. Sobre
essa discussão, o autor menciona que:
O Estado-nação é importante para a reprodução do capitalismo tardio, já que
é um grande centro de produção de imagens, um agente de fragmentação da
realidade em identidades mediadas pelo mercado. É por meio dele que o
capital internacional escapa da regulamentação – pois circula livremente – e
é por meio dele que se desenvolve uma indústria cultural que tem como
centro a comercialização de imagens essencializadas das identidades
espalhadas pelo mundo. (MACHADO, 2004, p. 225).
O autor dá luz à discussão sobre a construção de uma cultura que colabora com a
valorização do capital e aponta que o estado-nação é um instrumento fundamental nesse
processo.
A economia capitalista mundial e a rede de conexões entre estados é um dos aspectos
destacados na dimensão econômica da globalização. O estudo de Giddens apresenta a
expansão capitalista com ênfase no processo de integração econômica desvinculada de um
centro político. Sobre a importância do capitalismo para o quadro moderno, Giddens registra
que “o capitalismo foi uma influência globalizante fundamental precisamente por ser uma
ordem econômica e não política” (1991, p. 74). Por outro lado o autor demonstra que é
relevante a análise que encadeia a dimensão econômica e política:
As distinções entre centro, semiperiferia e periferia (elas mesmas talvez de
valor questionável), baseadas em critérios econômicos, não nos permite
elucidar concentrações de poder político ou militar, que não se alinham de
maneira exata as diferenciações econômicas.(GIDDENS, 1991, p. 74).
Dulci (2009) é enfático ao apontar o encadeamento entre a dimensão econômica e
política:
A hegemonia do capitalismo financeiro, ao ponto a que chegou, só poderia
ser alcançada pela via política, mediante o manejo oportuno de recursos de
poder. Pode-se buscar uma demonstração disso pelo estudo das relações
41
entre elites econômicas e políticas nos diversos países do mundo. (DULCI,
2009, p. 115).
Imbricamento entre a dimensão econômica e política é um aspecto comum na análise
de Giddens e Dulci. Nesse contexto, Giddens considera que os estados capitalistas mantêm
em sua organização institucional um insulamento da dimensão econômica em relação à
dimensão política, apesar de influências mútuas das duas dimensões. Isso para o autor,
“possibilita um amplo escopo para as atividades globais das corporações”. (GIDDENS, 1991,
p. 75). Além do poderio econômico, as corporações são capazes de exercer influências em
sistemas políticos em localidades onde se instalam.
Os aspectos dessa dimensão da globalização e a ênfase como instituição moderna são
destacados por Giddens, para enfatizar as formas de organização social produzidas pela
modernidade. E mais especificamente consequências da modernidade.
Em relação à ordem militar como instituição moderna, Giddens destaca que as
conexões no quadro contemporâneo, o avanço da indústria da guerra, o poder militar dos
estados, como o dimensionamento de conflitos, em que conflitos locais se transformaram em
questões de envolvimento global, são enfatizadas no quadro moderno. Essas questões
envolvendo a ordem militar na modernidade direcionam acordos e limitam os estados a
forjarem monopólios de estratégias militares dentro de seus territórios. Giddens destaca que a
constituição dessa instituição moderna ocorre como resultado do poder destrutivo maciço do
armamento moderno. Isso para o autor impulsiona os estados a possuírem uma força militar
maior que em outros momentos históricos.
No que se refere à divisão global do trabalho, destaca que está estreitamente ligada ao
desenvolvimento industrial. Nessa dimensão da globalização é destacada a divisão de
atividades, sobretudo as especializações regionais, o que se refere ao “tipo de indústria,
capacitações e a produção de matérias-primas” (GIDDENS, 1991, p. 80). Para Giddens, um
dos principais impactos do industrialismo nessa dimensão institucional é a difusão mundial
das tecnologias e como essa ocorrência afeta diretamente os aspectos da vida cotidiana.
A análise das instituições modernas apresentadas por Giddens dá lastro ao
encadeamento de acontecimentos e fortalece o entendimento de como as instituições
modernas permeiam as formas sociais de organização. Para o autor, o estudo de como a vida
social é organizada, deve ser o ponto de partida do estudo social. Os aspectos institucionais e
enfeixamento entre essas instituições modernas incidem sobre a organização social e
promovem mudanças sobre estruturas organizativas. O estudo desse quadro evidencia a
42
organização social e suas práticas. Para o autor, esse é um ponto de partida para o estudo
social.
Giddens considera que a modernidade é inerentemente globalizante, e que as
características
básicas
das
instituições
modernas
evidenciam
as
conexões
entre
acontecimentos localmente distantes. Giddens destaca que:
Assim, quem quer que estude as cidades hoje em dia, em qualquer parte do
mundo, está ciente de que o que ocorre numa vizinhança local tende a ser
influenciado por fatores – tais como dinheiro mundial e mercados de bens –
operando a uma distância indefinida da vizinhança em questão. (GIDDENS,
1991, p. 70).
As considerações do autor destacam a importância com o encadeamento de
acontecimentos na pesquisa. De acordo com Giddens (1991), as estruturas sociais que se
apresentam na modernidade estão associadas a novos conhecimentos sobre o mundo. Esse
entendimento dá visibilidade ao tratamento da pesquisa em educação, percebendo as
mudanças que se colocam. As relações políticas entre estado e educação, o contexto onde se
estabelecem as políticas, a história local, entre outras questões, fazem parte do contexto de
construção de políticas e são pressupostos para pesquisa em um quadro globalizado.
43
4 GLOBALIZAÇÃO E EDUCAÇÃO
As mudanças institucionais e as transformações promovidas pela globalização,
tratadas na discussão proposta por Giddens, incidem na construção das políticas educativas e
considerações sobre a concepção ideológica evidenciam que o estabelecimento recebe
influencias do contexto econômico, cultural, entre outras questões. Robertson e Dale (2011)
para situar a globalização registram que:
Estas transformações seguiram-se à desintegração dos arranjos pós Segunda
Guerra Mundial nas economias ocidentais desenvolvidas na década de 1970,
à emergência de políticas econômicas neoliberais e novos desenvolvimentos
tecnológicos na década de 1980 e ao colapso em 1989 do icônico Muro de
Berlim, que tinha estruturado alianças e relações Leste-Oeste.
(ROBERTSON; DALE, 2011, p. 348).
Os dados apresentados pelos autores situam as transformações e indicam a trajetória
histórica do processo de globalização. Em relação à concepção de globalização, Dulci
menciona:
O cerne das mudanças que se observaram nos últimos trinta anos é bem
descrito pela ideia de globalização neoliberal. Houve um processo de
integração dos povos do mundo propiciado por vertiginosas inovações
tecnológicas e organizacionais, que incidem na esfera da cultura e nas
formas de sociabilidade. (DULCI, 2009, p. 109).
Dulci apresenta nexos entre períodos e acontecimentos que estão relacionados à
globalização. O autor relaciona a globalização à concepção neoliberal e inovações da
tecnologia e da organização social. Por outro lado, Giddens registra que: “A intensificação das
relações sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira que
acontecimentos locais são modelados por eventos ocorrendo a muitas milhas de distância e
vice-versa” (GIDDENS, 1991, p. 69). As relações sociais são o foco da concepção
apresentada por Giddens e a conexão entre os estados. Robertson e Dale, ao se referirem à
globalização a define como:
Processo histórico envolvendo o desenvolvimento desigual e a
transformação parcial e contingente das estruturas, práticas e relações
sociais, políticas, econômicas e culturais. Crucial nestes processos que se
desdobram é o incremento de atores globalizantes poderosos; a
intensificação da acumulação; novas lutas políticas, sociais e de classe e a
desnacionalização e a transformação de políticas, capital, subjetividades
políticas, espaços urbanos e marcos temporais. (ROBERTSON; DALE,
2011, p. 348).
44
As transformações relacionadas à globalização na visão de Robertson e Dale são
contextualizadas ao processo histórico e, portanto, os impactos não são homogêneos para os
estados. Os autores destacam que as mudanças são estruturais e incidem sobre as relações
sociais e ressaltam a intensificação do sistema capitalista materializada nas corporações
empresariais como incremento desse processo.
Ball (2001, p. 101) enfatiza a reestruturação do estado e as relações que a envolvem:
A essência da tese da globalização repousa na questão do futuro
Nacional como uma entidade cultural e política. Esta tese é
através de quatro perspectivas fortemente inter-relacionadas que
referente respectivamente a transformação econômica, política,
social.
do Estado
articulada
têm como
cultural e
O destaque de Ball (2001) é para as mudanças do estado e os rebatimentos nas
questões econômicas, sociais, políticas e culturais, que devem ser entendidas de forma
associada.
A globalização, de acordo com Burbules e Torres (2004), apresenta diferentes
interações que se configuram em discussões diferenciadas. De acordo com os autores, as
relações dessa discussão se caracterizam em:
1Surgimento de instituições supranacionais, cujas decisões moldam e
limitam as opções políticas para qualquer estado.
2Impacto avassalador dos processos econômicos globais, incluindo
processos de produção, consumo, comércio, fluxo de capital e
interdependência monetária.
3 Ascensão do neoliberalismo como discurso político hegemônico.
4O surgimento de novas tecnologias culturais, de meios e tecnologias de
comunicação globais, todos os quais moldam as relações de afiliação
identidade e interação dentro e através dos cenários culturais locais.
5Conjunto de mudanças percebidas, uma construção usada pelos legisladores
para inspirar apoio e suprimir a oposição a mudanças, porque “forças
maiores”(a competição global, respostas as exigências do FMI e Banco
Mundial, obrigações para com alianças regionais, e assim por diante) não
deixam “nenhuma escolha” ao Estado, além de agir segundo um conjunto de
regras que não criou.
(BURBULES; TORRES, 2004, p. 11).
As mudanças atribuídas à globalização se associam aos níveis econômicos, culturais e
políticos da sociedade. Esse entendimento diverge da polarização de temas ou da hegemonia
de um tema. Consideramos que o estudo sobre as mudanças promovidas pelo processo de
globalização para a educação deve perceber a pluralidade de interações que exerce influências
na construção de políticas, na gestão local e no estabelecimento das políticas.
45
O processo de globalização é apresentado em paralelo à reestruturação econômica pós
Guerra Fria. Burbules e Torres (2004), Dulci (2009), Robertson; Dales (2011) mencionam
relações do contexto político e econômico do pós-guerra que estão associadas à globalização.
Dulci (2009) considera que arranjos institucionais que representavam as políticas de bem estar
social como tarefa estratégica dos governos foram explicitadas nas décadas de 1950 e 1960.
Dulci (2009, p. 111) menciona que “um relativo consenso em torno dessa orientação começou
a refluir, de tal modo que em pouco tempo se tornou corrente a percepção de crise do
Estado”, na década de 1970. Para elucidar sobre este quadro, Dulci (2009) concorda com a
distinção da crise proposta por Vacca4 (1991). Na perspectiva de Vacca a crise dos anos de
1970 está relacionada à crise fiscal, à crise de legitimidade e à crise de governabilidade.
A reestruturação econômica, para Burbules e Torres (2004), constitui-se em uma
tendência mundial. Os elementos constitutivos dessa tendência se associavam à formação de
mercados e integração das economias, internacionalização do comércio, reestruturação do
mercado de trabalho, mudanças no modelo de produção, ascensão de novas forças de
produção, aumento dos setores de serviços e diferenças financeiras, tecnológicas e culturais
entre países desenvolvidos e os subdesenvolvidos. Esses elementos se fortaleceram diante do
esgotamento de políticas que representavam o Estado de bem-estar social e apontavam para a
necessidade de reestruturação econômica.
Os elementos dessa reestruturação econômica são relacionados à concepção
neoliberal, que de acordo com Carcanholo (2000), tem origem com a ineficiência do Estado
em controlar a crise, a revitalização do liberalismo e a derrocada do socialismo. Esses fatores
promoveram a expansão de políticas neoliberais. Em paralelo aos elementos da
reestruturação, Burbules e Torres também registram que:
A reestruturação econômica também refletiu uma profunda crise fiscal, e as
reduções orçamentárias que afetam o setor público resultaram na redução do
Estado bem-estar social e na crescente privatização dos serviços sociais, de
saúde, habitação e educação. (BURBULES; TORRES, 2004, p. 14).
Os impactos apontados têm correspondência com o neoliberalismo e se referem à
transferência para o mercado de atividades do estado. Como resultado das mudanças
econômicas, políticas e culturais, as políticas sociais recebem influências de uma perspectiva
global, fortalecida pela interdependência entre os estados. Nesse quadro as políticas recebem
influências dos fundamentos do neoliberalismo.
4
VACCA, G. Tra Itália e Europa: politiche e cultura dell‟alternativa. Milano: FrancoAngeli, 1991.
46
Os fundamentos da política neoliberal apresentados por Carcanholo (2000)
manifestam a concepção de uma economia globalizada unida pela perspectiva do mercado e
dissemina a ideia de que o mercado promove um caráter harmônico:
Os agentes individuais tomam decisões motivados unicamente pelo interesse
próprio e todas as interações econômicas, políticas e/ou sociais entre esses
indivíduos só podem ser explicadas em termos desse interesse próprio [...].
Essas interações baseadas no interesse próprio não levam ao caos social, mas
á harmonia, já que eles fazem parte de uma ordem natural.
O mercado é responsável pela interação entre todos os interesses individuais
e, portanto, pela manutenção da ordem natural. (CARCANHOLO, 2000, p.
17).
O caráter harmônico está relacionado à condução de arranjos produzidos pelo
mercado. A manifestação desse quadro promove a ascensão do neoliberalismo nos anos de
1990 e, de acordo com Carcanholo (2000), fortalece o pensamento de que “o neoliberalismo é
a forma de se obter êxito da inserção na internacionalização”. A respeito desse quadro,
Carcanholo menciona:
Aparentemente intensificou-se a relação entre países tanto no que se refere
ao setor produtivo, quanto aos fluxos comerciais e financeiros. Nesse
sentido, a desregulamentação dos mercados e a desobstrução do comércio
internacional e da entrada de capitais afirmam-se com diretrizes de política
que podem garantir a inserção das diferentes nações no novo contexto de
globalização. (CARCANHOLO, 2000, p. 16).
As pautas da política neoliberal, no quadro de liberação dos mercados, livre comércio,
privatização e o estímulo à inserção de capital estrangeiro divergem de políticas
protecionistas, de regulação e estatização. Dessa maneira, a orientação estabelecida pela
política neoliberal tem rebatimentos nas políticas sociais e fortalece o grau de dependência de
estados em desenvolvimento.
Os ideais do liberalismo, em que o mercado desempenha o papel fundamental, são
disseminados através de uma análise da crise de países latino-americanos no Consenso de
Washington. O encontro que ocorreu em 1989 na cidade de Washington, nos Estados Unidos
e tinha de acordo com Carcanholo (2000), o objetivo de avaliar as reformas econômicas
empreendidas na América Latina e produzir diretrizes para o quadro. As diretrizes
representavam: cortes drásticos nos gastos públicos reforma administrativa, privatização,
menos intervenções fiscais e abertura de importações. Carcanholo (2000) considera que as
47
diretrizes neoliberais disseminadas no Consenso de Washington promoveram a drástica
redução do Estado e a abertura total e irrestrita dos mercados.
As diretrizes do Consenso estavam vinculadas à concessão de novos empréstimos e
cooperação econômica. Dessa maneira, a implementação dos ideais do neoliberalismo
tornava-se um pré-requisito para negociar formas de cooperação entre os estados. Contudo, as
diretrizes apresentam orientações que vão além das questões econômicas. Para Azevedo
(2001), a persuasão da doutrina neoliberal é algo que incide na discussão das políticas
públicas, pois evidencia as influências do estabelecimento das políticas públicas em educação.
A autora menciona que o debate sobre a educação nesse sentido assume centralidade:
Devido à base que representa para os processos que conduzem ao
desenvolvimento científico e tecnológico, num quadro em que a ciência e a
tecnologia, elas próprias, transformam-se paulatinamente em forças
produtivas. Por outro lado, em virtude das repercussões no setor que a
regulação via mercado vem provocando, na medida em que esta forja uma
nova ortodoxia nas relações entre a política, o governo e a educação.
(AZEVEDO, 2001, p. x).
As reformas educacionais empreendidas no contexto da desregulação neoliberal
promovem objetivos voltados para as economias nacionais. Azevedo (2001) considera que
para o alcance do melhoramento econômico, as políticas estabelecem estratégias que
fortalecem laços entre a escolarização, trabalho, produtividade, serviços e mercado. As
reformas educacionais, de acordo com a autora, são direcionadas para o objetivo de
desempenho escolar nesse quadro:
[...] aquisição de competências e habilidades relacionadas ao trabalho,
controles mais diretos sobre conteúdos curriculares e sua avaliação,
implicando também a adoção de teorias e técnicas gerenciais próprias do
campo da administração de empresas. (AZEVEDO, 2001, p. xi).
A política educacional está envolvida em estruturas de poder, representada pelas
instituições do Estado e representações sociais que atuam na definição. Dessa maneira, as
repercussões do contexto econômico passam a direcionar a definição curricular associada à
competitividade econômica global. Sobre a construção das políticas educacionais nesse
contexto, Robertson e Dale (2011) registram:
Dentro disso, os sistemas educacionais das nações modernas enfrentaram
importantes mudanças em termos de, primeiramente, mandatos que agora
orientam a política da educação; em segundo lugar, os recursos humanos e
48
fiscais para oferta de educação (capacidade); e, em terceiro lugar, a
governança do setor. (ROBERTSON; DALE, 2011, p.348).
Os setores produtivos são lastro para desenvolvimento econômico e as relações
produtivas, no contexto de uma economia capitalista, permeiam as relações sociais. A
educação, para Severino (2000, p. 71), “como também outras formas de ação sociocultural,
está diretamente relacionada com as condições da economia”. Pensar a educação no contexto
econômico, entre outras questões, contribui para a reflexão sobre o papel da educação em um
determinado sistema social.
As implicações do contexto da economia globalizada sobre a educação são
representadas por centros de poder dentro do sistema capitalista. Giddens enfatiza que
“corporações multinacionais, podem controlar um imenso poder econômico, e ter capacidade
de influenciar sistemas políticos em seus países-base e em outros lugares” (1991, p. 75).
Dessa maneira, a força política dessas representações toma uma dimensão relevante no
tratamento das políticas educacionais. Burbules e Torres apontam para as formas indiretas
dessas ações:
A influência empresarial sobre o Estado é exercida de forma indireta por
meio de liderança intelectual, incutindo nos legisladores um novo conjunto
de valores e impondo limites sobre a variedade de opções do Estado, o que
representa uma estratégia mais eficaz para mudar prioridades políticas do
que a ameaça explícita de sanções punitivas. (BURBULES; TORRES, 2004,
p. 16).
A relação entre a educação e a economia, no tocante à participação de representantes
dos setores produtivos, também se apresenta em uma influência mais direta. A influência
exercida na construção de uma política educacional se apresenta também a partir de uma
articulação mais direta desses representantes. Luz (2009) comenta sobre a participação do
empresariado, a autora menciona que:
O padrão de intervenção emergente tem demonstrado uma configuração
diferente. Sem anular os elementos do passado, via de regra essa
participação foi ampliada por ações mais diretas dos grupos empresariais nas
escolas públicas, por meio de projetos tanto financiados por empresas como
intermediados por organizações a elas vinculadas e, ainda, por meio da
participação dos empresários em programas de governos. Ou seja, por meio
de distintas estratégias e ações o empresariado participa da gestão e da oferta
no âmbito das políticas educacionais. (LUZ, 2009, p.90).
49
Para a autora, a participação implica em uma redefinição do papel do Estado na gestão
das políticas sociais, construindo e ampliando mecanismos de participação de setores privados
na esfera da educação. Essa leitura feita por Luz (2009) se relaciona à implementação da
descentralização da política educacional. A descentralização, de acordo com a interpretação
de Krawczyk apud Luz (2009), tem em vista a autonomia da escola e a criação de
mecanismos de descentralização para o mercado, a partir do emprego da noção de
responsabilidade social. Como exemplo de atuação do empresariado na política educacional a
autora menciona:
A redefinição dos espaços de gestão colegiada nas escolas; a criação de
programas educacionais em nível federal, com o fim de firmar parcerias com
os grupos privados; uma série de subvenções a programas e projetos criados
no interior das organizações; o incentivo a diferentes formas de atuação
voluntária; a realização conjunta de fóruns entre empresários e poder
público; e a criação de outros mecanismos de interlocução das políticas
educacionais etc. (LUZ, 2009, p. 103).
As formas de participação identificadas pela autora, representantes do processo de
descentralização, são também apontadas como ações que influenciam a legitimidade da
política governamental. Por outro lado, Barroso5 apud Luz (2009) registra que:
As alterações no modo de regulação social estão concorrendo para a
construção de novos ajustamentos na legitimidade do espaço educacional,
dando lugar a “estratégias e lógicas de ação de diferentes atores, através da
confrontação, negociação e recomposição de objetivos e poderes. (LUZ,
2009, p. 91).
A orientação para os sistemas educacionais é a intervenção estatal, que passa a ter
desafios diferenciados no contexto da globalização. Burbules e Torres concebem que o
estado-nação sobrevive como instituição medial, que não deve ser considerada como
impotente, porém limitada para promover equilíbrio entre quatro imperativos:
(1) respostas ao capital transnacional; (2) respostas a estruturas políticas
globais (por exemplo Organização das Nações Unidas) e outras organizações
não-governamentais; ( 3) respostas a pressões e demandas domésticas, de
modo a manter a própria legitimidade política; (4) respostas as suas
necessidades e seus interesses internos.(BURBULES; TORRES, 2004,
p.16).
5
BARROSO, João. Regulação e desregulação nas políticas educativas: tendências emergentes em estudos de educação
comparada. Lisboa: ASA, 2003.
50
Os imperativos destacados exercem implicações sobre o estado-nação e as decisões
políticas são permeadas por pressões externas e internas. Para os autores o estado-nação não
pode ser concebido como um agente soberano, mas vai situar sua força como agente
articulador entre tais imperativos.
Por outro lado, Burbules e Torres (2004) também enfatizam que as respostas que os
estados produzem não são homogêneas e, portanto, não existe uma forma única de influências
das condições de globalização. Variáveis como a história, localização geográfica, tipos de
governo e formas de representação política, nível escolar e formas de governança exercem
efeitos múltiplos sobre a educação.
Os autores fortalecem, nesse sentido, o estudo que evidencia uma análise histórica
mais matizada a respeito da relação entre estado e educação. Morrow e Torres (2004, p. 41)
mencionam que “as histórias dos sistemas educacionais estatais e públicos são elementos
fundamentais para explicar a formação de políticas públicas em educação no contexto da
globalização”. Lingard (2004) fala em hibridização ao se referir à articulação entre forças
locais e globais na construção de políticas em educação:
Inter-relações locais, nacionais e globais estão sendo reconstituídas, mas
mediadas pela história do local e do nacional e pela política, bem como pela
hibridização, uma importante característica cultural resultante dos fluxos
multidirecionais da globalização cultural e da tensão entre homogeneização e
heterogeneização.(LINGARD, 2004, p. 60).
O contexto político, a história local, entre outras questões, produzem arranjos
institucionais que realçam especificidades locais no estabelecimento de políticas públicas. O
autor evidencia a história local na análise da constituição das políticas educacionais, pois tal
procedimento proporciona uma análise com atenção às estruturas em que as dimensões de
construção e da prática são reorganizadas, como implicações da globalização. Lingard (2004,
p. 61) considera que “as estruturas locais, nacionais e globais emergentes possuem relações
mutuamente constitutivas”. A visão apresentada por Lingard reforça a perspectiva local como
agente que recebe influência e que produz influência na constituição de políticas
educacionais.
O conjunto de relações que se estabelecem reúne papéis do Estado, do sistema
capitalista, de estruturas de gestão pública e das relações sociais. Ball, (2004, p. 1115) destaca
que “o mais importante é o modo como todas essas ações se conciliam quando se trata de criar
um senso comum para a política”. O entendimento é que as articulações que se constroem
51
representam interesses, e, portanto, configuram-se de maneiras variadas a partir das
negociações que são construídas.
As articulações entre fatores na concepção de políticas públicas são evidenciadas em
Ball (2004), Burbules e Torres (2004) e Lingard (2004). Os autores consideram que a
interação entre fatores faz parte do cenário de construção de políticas públicas e, assim, as
interações têm caráter diversificado e respaldam arranjos institucionais específicos. Lingard
(2004), em análise sobre o papel de organismos internacionais na construção de políticas
públicas enfatiza que uma análise linear do quadro não representa as articulações que
permeiam o quadro de construção das políticas locais. A respeito desse cenário, Lingard
(2004) afirma:
Eles são moldados pela reestruturação do Estado, que foi catalisada por
estratégias políticas supranacionais, as quais, por sua vez, estão relacionadas
com a disfunção emergente entre o funcionamento do capitalismo
transnacional ou global e a forma burocrática de Estado que dominava
anteriormente. (LINGARD, 2004, p. 72).
A análise de Lingard apresenta nexos entre atores que influenciam a construção das
políticas de educação no contexto da globalização econômica. A reestruturação do Estado,
para o autor, é requerida no contexto de globalização e se configura em uma “mistura
reguladora/desreguladora rumo a finalidades mais limitadas” (2004, p. 72). A reestruturação
está ligada a um cenário internacional e a disfunções do sistema econômico. Esse
entendimento liga a construção de políticas de educação ao âmbito de uma economia
nacionalista, mas também a uma concepção de economia de estados globalizados.
A política de educação deve ser compreendida em relação às influências estabelecidas
na dimensão local na visão de Ball apud Lingard (2004). O autor direciona a análise para o
contexto nacional e realça a discussão da dimensão local na construção de políticas
educacionais. A abordagem cíclica das políticas públicas desenvolvida por Ball apresenta as
várias influências decorrentes da reorganização das políticas vivenciadas na prática local:
1)Contexto de influência que opera diretamente e indiretamente no centro
produtor de políticas do Estado educador e nas escolas; 2)O contexto da
produção de textos de políticas dentro deste centro produtor de políticas; 3)
As escolas como o contexto de práticas políticas influenciadas pelos outros
dois contextos. (BALL, 2004 apud LINGARD, 2004, p. 73).
52
A dinâmica apresentada por Ball demonstra que a construção de política não é um
postulado estático. As políticas são recriadas e recebem contribuições do entorno. Ball
destaca:
A maior parte das políticas são frágeis, produto de acordos, algo que pode ou
não funcionar; elas são retrabalhadas, aperfeiçoadas, ensaiadas, crivadas de
nuances e moduladas através de complexos processos de influência,
produção e disseminação de textos e, em última análise, recriadas nos
contextos da prática. (BALL, 2001, p. 102).
As observações de Ball demonstram que as políticas devem ser analisadas em função
de variedades institucionais, das estruturas, das relações que se estabelecem no campo
político, econômico e cultural. O autor ressalta que mais que identificar tais questões, elas
necessitam ser questionadas e observadas no contexto de práticas específicas e percebidas
como resultado de articulações de contexto global.
As considerações de Azevedo (2001), Ball (2001), Burbules e Torres (2004), Giddens
(1991) e Lingard (2004), no que se refere à construção de políticas públicas para educação,
reforçam a pluralidade de relações, a rede de articulações e as mudanças institucionais. Essas
questões fortalecem a pesquisa da realidade local e suscitam o questionamento sobre como as
questões econômicas, culturais e políticas locais se articulam e quais respostas a gestão local
tem construído. Dessa maneira, evidenciar o conhecimento sobre a realidade local é inerente
ao conhecimento sobre a construção das políticas públicas e, nesse quadro, o assunto assume
centralidade na discussão sobre o desenvolvimento local.
4.1 REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA E GERENCIALISMO
A reforma da gestão pública implementada na década de 1990 se insere no contexto de
definição do Estado após o período ditatorial. Abrucio (2007, p. 68) menciona que o processo
de reforma se correlaciona com a “combinação de dois fenômenos: a crise do regime
autoritário e, sobretudo, a derrocada do modelo nacional-desenvolvimentista”. Esse quadro
desencadeou um processo de mudanças que impactam aspectos estruturais da gestão pública.
As mudanças destacadas por Abrucio (2007) podem ser organizadas em três conjuntos: a
democratização do Estado, a descentralização e a reforma do serviço civil, por meio da
profissionalização da burocracia.
O contexto de reforma e o conjunto de mudanças apontadas são compreendidos dentro
de uma agenda política mais ampla, que demonstra um movimento da política global do
53
neoliberalismo nas diretrizes políticas do período que compreende os anos de 1990. Para
Dombrowski, essa visão política se apresenta na diretriz da descentralização. Sobre a
discussão, o autor menciona que:
Ocorre que a ideia descentralizadora ganhou consistência no decorrer de
uma agenda neoliberal de reformas do Estado – que apresenta entre seus
objetivos não apenas a transferência de encargos da esfera federal para as
estadual e municipal, como também a “desresponsabilização” do Estado, em
todos os níveis, transferindo parte de suas obrigações para o mercado, ou
para a sociedade civil. (DOMBROWSKI, 2008, p. 272).
A discussão apresentada por Dombrowski está associada à visão gerencialista da
administração pública. O gerencialismo se constitui em um modelo de gestão que permeia a
trajetória de reformas estabelecidas no período mencionado. Para Klering;Porsse;Guaddagnin
(2010), relações econômicas e sociais incidem sobre o estabelecimento desse modelo:
Nesse novo contexto, de desafios impostos pela expansão das funções
econômicas e sociais do Estado, do aumento do desenvolvimento
tecnológico e da globalização da economia mundial, a proposição de um
modelo de administração pública gerencial, emprestando conceitos de
administração de empresas do mercado, surge como resposta ao modelo
burocrático de administração pública. (KLERING; PORSSE;
GUADDAGNIN, 2010, p. 7).
Para os autores, o modelo gerencial surge numa perspectiva em correspondência ao
contexto de mudanças do Estado brasileiro e orientações quanto a valores de eficiência e
qualidade permeiam o desenvolvimento de uma cultura gerencial. A transferência de serviços
também é característica desse contexto: “o Estado repassa à iniciativa privada o que esta pode
executar sob o controle do Estado” (KLERING; PORSSE; GUADDAGNIN, 2010, p. 8). A
presença de empresas privadas configura parcerias entre o público e o privado, que fornecem
serviços com subsídios do Estado. Klering; Porsse; Guaddagnin compreendem que esse
processo:
Descentraliza para o setor público não-estatal a execução de serviços que
não envolvem o exercício do poder de Estado, mas que devem ser
subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde,
cultura e pesquisa científica. (KLERING; PORSSE; GUADDAGNIN, 2010,
p. 8).
54
O repasse de serviços recebe críticas e desencadeia resistência quanto ao
estabelecimento do que os autores chamam de “publicização”6. A crítica à adoção de
mecanismos mercadológicos é enfática em algumas análises e o destaque incide sobre a lógica
mercadológica que diverge da orientação de serviço público para o cidadão. Sobre a
discussão, Andriolo afirma:
O que parece ficar muito claro em relação ao paradigma gerencialista é que a
adoção de critérios mercadológicos de efetividade para o setor público
significa essencialmente a adoção de um critério de racionalidade puramente
mercadológica sobre aquilo que, por natureza, é revestido de caráter público.
(ANDRIOLO, 2001, p. 7).
O entendimento que se coloca é que a atribuição de serviços públicos situados na
lógica de mercado produz negação da dimensão política da gestão pública. Uma vez que
cidadão e cliente são concepções de contextos diferenciados. Autores como Andriolo (2001)
fazem crítica enfatizando que não se trata de abandonar a diretriz de eficiência, mas de buscar
conciliar a eficiência dentro de uma construção democrática no serviço público.
Em relação ao modelo gerencialista na educação, os sistemas de educação são
imbuídos por uma lógica performática, voltadas para o desempenho. Ball (2005, p. 539)
destaca que “a cultura de gestão e do desempenho como duas das principais tecnologias da
reforma educacional que envolve a utilização calculada de técnicas e artefatos para organizar
forças humanas e capacidades em redes de poder, as quais terminam por sonegar o espaço à
constituição da identidade profissional dos professores como prática ético-cultural”. Novas
relações são ocasionadas pelos novos papeis atribuídos ao modelo gerencialista.
Ball afirma que as “as organizações educacionais reformadas estão agora „povoadas‟
de recursos humanos que precisam ser gerenciados; a aprendizagem é reapresentada como o
resultado de uma política de custo-benefício; o êxito é um conjunto de metas de
„produtividade‟(BALL, 2005, p. 546)”. As inovações incidem sobre os papeis e se estendem à
incorporação de novos conhecimentos que se correlacionam com objetivos de uma concepção
de mercado de trabalho.
Em análise sobre os aspectos do modelo gerencialista no âmbito da educação Ball
(2005) ainda aponta questões como a padronização, controles de resultados, estabelecimento
de metas, questões estas que são uniformizadas para alcance de desempenhos definidos. No
6
Klering;Porsse;Guaddagnin (2010) utilizam o termo “publicização” para definir o repasse a iniciativa privada
de serviços do Estado.
55
entendimento do autor, “cenários diferentes oferecem diferentes possibilidades e limites para
o profissionalismo” (BALL, 2005, p. 547). A crítica se coloca ao exercício da docência no
contexto do gerencialismo. A incorporação de técnicas e de determinados controles, engessa a
possibilidade de respostas específicas. Para o autor esse direcionamento produz a ausência de
autenticidade e incide sobre relações sociais e interpessoais:
Essas novas formas de regulação institucional e do sistema possuem tanto
uma dimensão social quanto interpessoal. Elas se desdobram em complexas
relações institucionais, de equipe, de grupo e comunitárias e penetram nas
nossas interações rotineiras de forma tal que a interação de seus aspectos
colegial e disciplinar torna-se sem dúvida muito obscura. (BALL, 2005, p.
556).
Ball aponta para as representações sociais construídas nesse contexto e como estão
relacionadas ao discurso dominante da lógica da performance no âmbito educativo. O autor
orienta que a pesquisa sobre essa temática da educação no cenário de reformas educacionais
deve atentar para a recuperação de memórias excluídas e interromper a auto-evidência de
discursos dominantes.
As considerações de Ball produzem uma reflexão sobre as influências das reformas
situadas no contexto do modelo gerencialista e enfatiza a dimensão das relações sociais que
são transversais ao processo de aprendizagem. De maneira oposta, as mudanças trazidas pela
adoção do modelo gerencialista atribuem valores e orientações que inibem a construção de
respostas específicas e tendem a generalizações. O autor não defende que a incorporação de
instrumentos da tecnologia, os quais visem aperfeiçoar a gestão pública seja deixado de lado,
mas atenta para o automatismo de posturas diante da orientação que tem por base o alcance de
desempenhos.
4.2 DESCENTRALIZAÇÃO E POLÍTICA EDUCACIONAL
A Lei de Diretrizes e Bases (lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996) coloca a gestão
municipal da educação como ente responsável por organizar o sistema de ensino em
colaboração com União e os outros entes federados. As ações colaborativas na interpretação
de Gracindo (2003, p.216), têm objetivo de promover a oferta de ensino e no que se refere ao
município, receber o apoio necessário para o cumprimento de suas responsabilidades. De
acordo com a LDB, a colaboração se refere a:
56
Art. 8º. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão,
em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
[...]I – elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios; II - organizar, manter e
desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o
dos Territórios; III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas
de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo
sua função redistributiva e supletiva; IV - estabelecer, em colaboração com
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes
para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que
nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar
formação básica comum; V - coletar, analisar e disseminar informações
sobre a educação; VI - assegurar processo nacional de avaliação do
rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em
colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de
prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; VII - baixar normas gerais
sobre cursos de graduação e pós-graduação; VIII - assegurar processo
nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a
cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de
ensino; IX - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar,
respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os
estabelecimentos do seu sistema de ensino. (BRASIL, 1996, p.4, grifo
nosso).
A participação dentro de um sistema de ensino atribui responsabilidades necessárias à
articulação para alcance de objetivos comuns. Essa evidenciação é interpretada por Sarmento
(2005), relacionada ao entendimento de que o:
Município tem sido apontado como um campo potencializador de
experiências democráticas, pela proximidade do governo local com os
cidadãos. [...] Neste sentido a criação dos sistemas municipais de ensino
significa uma opção do município para assumir sua autonomia e abre
possibilidade de maior participação social nas decisões de política local.
(SARMENTO, 2005, p. 1373).
O papel desempenhado pelos dirigentes municipais é parte do planejamento
educacional na configuração da LDB. Esse direcionamento é tido como uma fundamentação
da descentralização na gestão pública, numa perspectiva de inclusão da esfera municipal, com
o intuito de fortalecimento da gestão participativa.
A descentralização política tem relação com o processo de democratização e com a
reinvindicação por espaços de participação. Arretche (2002, p. 26) menciona que “No Brasil
dos anos de 1980, centralização e autoritarismo eram ambos encarados como filhos da
ditadura, ao passo que descentralização, democratização do processo decisório e eficiência na
gestão pública andariam automaticamente juntas”. A autora enfatiza que “embora originários
57
do mesmo processo histórico no Brasil – a negação do autoritarismo e da centralização –,
federalismo e descentralização não implicam engenharias políticas gêmeas”.
Segundo a autora, a análise das relações entre federalismo, descentralização e
participação no contexto histórico brasileiro, desvela repercussões na política educacional.
Andrade traz uma reflexão de que:
O formato em que o Estado brasileiro foi gestado e os diferentes modos
como foram coordenadas a sua ação, permeada por ciclos de centralização e
descentralização, configura também distintas formas de atendimento da
demanda educacional, argumento que justifica a relação intrínseca que se
estabelece no atual contexto histórico entre a concepção/lógica de ação do
estado e a interpretação/avaliação do campo educacional. (ANDRADE,
2012, p. 83).
Na perspectiva de gestão descentralizada, orientada pela LDB, a gestão municipal da
educação, tem atribuições consideradas avançadas em relação às disposições legais anteriores
a LDB (1996). A esse respeito, Gracindo (2003) registra que:
O município precisa, segundo a LDB, adaptar sua legislação educacional e
de ensino às disposições da nova legislação, no prazo máximo de um ano.
Além disto, há necessidade de o município estabelecer prazos e auxiliar as
instituições educacionais na adaptação de seus estatutos e regimentos aos
dispositivos da LDB e ás suas próprias normas, vinculando, inclusive, as
creches e pré-escolas existentes, ou que venham a ser criadas, ao Sistema
Municipal, no prazo de três anos. (GRACINDO, 2003, p. 231).
Na leitura de autores como Gracindo (2003), a descentralização proposta na LDB
atribui responsabilidades que têm o objetivo de promover a autonomia e dão oportunidade à
gestão municipal de estabelecer estratégia na construção de uma política educativa voltada
para o atendimento das necessidades locais.
É relevante também observar outras reflexões sobre o processo de descentralização
administrativa. Na pesquisa realizada por Andrade sobre os Sistemas Municipais de
Educação, o autor (ANDRADE, 2012, p. 324), destaca que as relações hierárquicas são
valorizadas e que essa visão “corresponde ao procedimento de desconcentração, em que se
retira do centro o compromisso com a execução, mas mantem a decisão política sob a
regulação do poder central”. O autor sintetiza o entendimento sobre a descentralização
considerando que:
58
A descentralização não constitui um fim em si mesmo, mas um mecanismo
que é viabilizado através das relações sociais estabelecidas entre sujeitos que
incrementam sua ação à luz tanto de suas influencias culturais, quanto de
suas convicções politico-ideológicas. (ANDRADE, 2012, p. 17).
O marco legal representado pela LDB é viabilizado, como esclarece o autor, através
das relações sociais. A evidência da gestão municipal é um avanço no tocante à concepção de
gestão descentralizada e divisão do poder decisório. A condição é enfatizada pela autonomia
que é conferida à gestão municipal nesse contexto geopolítico. Sobre esse entendimento de
autonomia Carneiro menciona que:
Ao constituir sistema próprio, cada município passa a gozar de autonomia
para organizar, pôr em funcionamento, monitorar e avaliar seus órgãos de
educação e sua rede de escolas. Imagina-se que, a partir de agora, cada
município brasileiro poderá constituir se Conselho Municipal de Educação
como a responsabilidade de legislar no âmbito de sua jurisdição, preservados
os limites da legislação federal e estadual. (CARNEIRO, 2009, p. 71).
Nessa organização registrada na LDB, há áreas de competências aos entes federados,
que apresentam um entendimento de funcionamento cooperativo. Ao município a
competência de “organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados”
(BRASIL, 1996, p. 5). Sobre a competência do município em relação ao ensino fundamental,
está registrado que:
Oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o
ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente
quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de
competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela
Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. (BRASIL,
1996, p. 6).
A LDB define competências e orienta quanto à atuação em outras áreas. A orientação
é entendida como um aspecto dinâmico para a gestão educacional, pois potencializa a
construção de uma política cooperativa entre as esferas institucionais e de iniciativas que
podem significar inovação para a gestão local. Tomando como exemplo as orientações para a
Educação de Jovens e Adultos (EJA), a oferta para esse nível é direcionada aos sistemas de
ensino, isto é, os entes podem compartilhar a oferta para a EJA. Sobre esse tema, Gracindo
59
(2003, p. 222) menciona que se configura uma ação concreta na busca por democratização e
as responsabilidades do sistema municipal. A LDB orienta que:
Art. 37º. A educação de jovens e adultos será destinada àqueles que não
tiveram acesso ou continuidade de estudos no ensino fundamental e médio
na idade própria. § 1º. Os sistemas de ensino assegurarão gratuitamente
aos jovens e aos adultos, que não puderam efetuar os estudos na idade
regular, oportunidades educacionais apropriadas, consideradas as
características do alunado, seus interesses, condições de vida e de trabalho,
mediante cursos e exames. § 2º. O Poder Público viabilizará e estimulará o
acesso e a permanência do trabalhador na escola, mediante ações integradas
e complementares entre si. (BRASIL, 1996, p. 15).
A concepção de gestão que permeia a lei está voltada para reunião de interesses, entre
as instâncias governamentais através da construção de modelo cooperativo e o fortalecimento
de sistemas autônomos. O entendimento é de que as diferenças regionais devem ser
consideradas no planejamento de uma política nacional que pretende ser cooperativa. Dessa
forma, o estudo da política educacional deve elucidar a dinâmica das relações que produzem a
construção normativa e a prática social.
A partir dessas considerações, compreendemos que o estudo sobre as orientações
normativas deve considerar as relações sociais e influências do contexto em que são
estabelecidas as leis. Sobre esse aspecto, Dourado registra:
Uma perspectiva importante implica não reduzir a análise das políticas e da
gestão educacional à mera descrição dos seus processos de concepção e/ou
de execução, importando, sobremaneira, apreendê-las no âmbito das relações
sociais em que se forjam as condições para sua proposição e materialidade.
Tal perspectiva implica detectar os tipos de regulação subjacentes a esse
processo. (DOURADO, 2007, p. 992).
As considerações de Andrade sobre o regime de colaboração se alinham à orientação
de Dourado (2007), uma vez que observam as relações sociais no seu contexto. Andrade
(2012) menciona que a relação entre os entes federados está orientada pelo ente mais elevado
e que a criação dos sistemas municipais é fruto de muitas disputas políticas. Essa relação
ocorre através de imposições e transferências de responsabilidades sem apoio técnico e
financeiro. O autor esclarece que:
Pode-se afirmar que há, neste contexto de relações, uma situação em que a
colaboração com o Município, o Estado e a União é circunscrita à
distribuição de matriculas do ensino fundamental, sem que haja iniciativas
60
para elaboração de uma agenda programática de intervenções, acordadas
entre tais esferas. (ANDRADE, 2012, p. 20).
A investigação de Andrade (2012) sobre os sistemas municipais de educação
evidencia limites no estabelecimento de um regime de colaboração e autonomia municipal. Os
limites ocorrem, segundo o autor, em função da falta de clareza sobre o regime de
colaboração. Questões como os papéis dos entes, as ações pactuadas entre os sistemas, não
são tratadas na lei.
O decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, trata da implementação do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação. Nesse plano, a menção ao regime de colaboração é
relacionada à articulação entre programas e ações de assistência técnica e financeira,
registrada no Plano de Ações Articuladas (PAR).
O PAR é um plano apresentado pelo Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE)
2007, vinculado ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, que é um programa
estratégico do PDE. O plano é considerado como instrumento para fortalecimento do regime
de colaboração:
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, um programa
estratégico do PDE, instituído pelo Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007,
inaugurou um novo regime de colaboração, conciliando a atuação dos entes
federados sem lhes ferir a autonomia, envolvendo primordialmente a decisão
política, a ação técnica e atendimento da demanda educacional, visando à
melhoria dos indicadores educacionais. Sendo um compromisso fundado em
28 diretrizes e consubstanciado em um plano de metas concretas e efetivas,
compartilha competências políticas, técnicas e financeiras para a execução
de programas de manutenção e desenvolvimento da educação básica.
(BRASIL, 2007, não paginado).
O roteiro de organização do plano, inicialmente, fortalece a atuação de equipe técnica
local para a gestão educacional. A equipe fica responsável pela elaboração de um diagnóstico
do quadro municipal. Esse diagnóstico está estruturado em quatro dimensões: 1) Gestão
educacional; 2) Formação de Professores e Profissionais de Apoio Escolar; 3) Práticas
Pedagógicas e Avaliação e 4) Infraestrutura Física. As dimensões apresentam subdivisões em
áreas, e as áreas apresentam indicadores, que são as metas a serem alcançadas para a
qualidade da educação básica. Para Duarte e Junqueira (2013, p. 187), o PAR “contribui para
maior protagonismo da União na coordenação dos demais sistemas de ensino, ou, como
menciona Barroso7 (2006) apud Duarte Junqueira , “na metarregulação sistêmica”. Por outro
7
BARROSO, J. A regulação das políticas públicas de educação: espaços, dinâmicas e atores. Lisboa: Educa, 2006.
61
lado, Duarte e Junqueira fazem uma crítica à concepção do PAR que é da falta de correlação
com o regime de colaboração, as autoras apontam que:
A elaboração do PAR pelos municípios e do PDE pelas escolas reforça, além
da articulação de ações locais pela lógica do desempenho, o papel de
coordenação sistêmica ou de regulação institucional do sistema educacional
no País, sem uma regulamentação prévia do regime de colaboração.
(DUARTE; JUNQUEIRA, 2013, p. 188).
Posteriormente, o regime de colaboração é evidenciado na Emenda Constitucional nº
59 de 11 de dezembro de 2009, que traz acréscimos a artigos da Constituição de 1988. O texto
da lei registra que “Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a
universalização do ensino obrigatório”. (BRASIL, 2009). Ao se referir a “formas”, novamente
o encaminhamento sobre o regime de colaboração permanece sem clareza. A orientação nesse
texto abre possibilidades ao estabelecimento de formas particularizadas, que podem fortalecer
singularidades de um processo de colaboração. Assim, consideramos que as formas
colaborativas devem ser entendidas nos contextos onde se desenvolvem, mas fortalecidas por
um lastro legal.
Em algumas abordagens como as de Saviani (1999), Carneiro (2009) e Andrade
(2012), o regime de colaboração está relacionado aos princípios da gestão democrática,
promovido por uma gestão sistêmica da gestão educacional. Dessa forma, compreendemos
que a concepção de regime de colaboração está relacionada ao processo de democratização
brasileira.
4.2.1 Regime de colaboração
A orientação da LBD quanto à organização dos sistemas de ensino em regime de
colaboração, pressupõe uma organização que apresente uma configuração sistêmica e na qual
haja compartilhamento na atuação dos atores institucionais. No campo da educação, essa
discussão é tratada por Saviani (1999, p. 20) que menciona: “Sistema de ensino significa,
assim, uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos
educacionais preconizados para a população à qual se destina”. O objetivo em comum numa
visão sistêmica requer uma política educacional que tenha como base a negociação e a
colaboração.
62
Para Carneiro (2009, p. 71), a atuação colaborativa tem também o objetivo de
“construção de uma base congruente de políticas públicas para educação, afim de que não se
promovam esforços concorrentes”. A atuação cooperativa nas orientações da LDB fortalece a
divisão de competências, apoio técnico e financeiro. Pesquisas como a de Andrade (2012)
apontam que a Constituição de 1988 registra a colaboração, mas não há indicação como deve
ocorrer o regime de colaboração entre os entes. Isso evidencia limites ao funcionamento de
uma gestão sistêmica. Sobre a concepção de regime de colaboração, Andrade (2012, p. 113)
registra que: “Supõe-se a reciprocidade da constituição de normas e finalidades gerais, por
meio de competências privativas, concorrentes e comuns entre os entes federados, que serão
levadas a efeito pela gestão sistêmica da educação”. A reflexão do autor evidencia a discussão
sobre a lógica federalista competitiva e a gestão sistêmica da educação. E como tais questões
necessitam de revisões para além da delimitação de responsabilidades por ente federado.
A gestão sistêmica e o regime de colaboração são atribuídos a um contexto recíproco,
os temas permeiam outra discussão, a das desigualdades regionais e construção de objetivos
comuns de um plano nacional. Destacando colaboração, visão sistêmica, para a construção de
uma política unificada. Partindo dessa concepção, a reflexão de Andrade sobre a
concretização de um regime de colaboração pressupõe:
A conjugação entre os municípios, o Distrito Federal, os Estados e a União
devem assumir e o que precisa ser respeitado em face dos interesses do
conjunto da nação (e não apenas de suas partes isoladamente) exige, por
parte do governo federal, o exercício da sistematização das diretrizes gerais
que deverão ser respeitadas em todos os níveis administrativos do país, e,
por parte de cada ente federado, a consolidação de mecanismos de
intervenção em etapas especificas da execução de politicas públicas nos
diversos setores de atuação estatal. (ANDRADE, 2012, p. 99).
Dessa maneira, o regime de colaboração e a gestão sistêmica devem coexistir,
consolidando a correlação de uma gestão que tem objetivo em comum, fundamentada nos
princípios da gestão democrática da participação, descentralização e autonomia. Isto é, a
gestão democrática requer o engajamento dos indivíduos com os interesses públicos. Assim,
além de uma orientação da política educacional, um regime de colaboração se constitui
também através de ações cooperativas, numa gestão democrática, com atores institucionais da
gestão pública e representantes de grupos sociais.
Essa fundamentação fortalece o entendimento de que a política educacional é
permeada por interesses e, por isso, não é isolada das questões econômicas, sociais e culturais.
A partir dessa fundamentação consideramos que o crescimento industrial no município
63
pernambucano de Goiana, trará contribuições ao estudo da gestão municipal da educação
naquele município, sobretudo no que se refere ao regime de colaboração e de possibilidades
de cooperação com atores do entorno.
4.2.2 Políticas de Financiamento
A concepção de descentralização permeia a construção de políticas públicas e a
concepção inicial de distribuição de responsabilidades, atribuições e autonomia, mantém
também relação com a interface econômica. Krawczyk (2005, p. 811) registra que o processo
de descentralização apresenta “novas formas de financiamento, fornecimento e regulação
diferentes das tradicionais, exclusivamente assumidas pelo Estado”. O quadro apresentado
pela autora se configura na reestruturação do estado, inseridas no processo de
redemocratização política.
A reestruturação do estado correlaciona o processo de descentralização, que promove
novas funções ao governo central, estaduais e municipais aos recursos para financiamento.
Casassus (1990) analisa o processo de reformas estabelecido em ciclos que representam:
1) Reformas orientadas para a expansão dos sistemas educativos de modo
que amplie as possibilidades de um maior número de pessoas ingressarem no
sistema; 2) processos mais complexos e que são denominados de segunda
geração, pois estão relacionados com temas, como os de gestão de sistema e
de qualidade. (CASASSUS, 2001, p. 9).
As reformas são apresentadas por Casassus relacionadas à superação de desigualdades
sociais, que se fortalecem na política de redução de recursos econômicos e a ineficiência de
gestão. O rebatimento desse quadro se sedimenta no processo reformista que tem lastro nos
impactos do sistema econômico, e influencia diretrizes políticas, sociais e culturais.
As diretrizes da política educacional desse contexto são fortemente ancoradas, de
acordo com Shiroma; Garcia e Campos (2011, p.226), em princípios e preceitos do Banco
Mundial. Para as autoras, os objetivos vinculados à maior qualificação da força de trabalho,
são enfatizados para garantia da competitividade industrial. Por outro lado, Araújo (2006, p.
296) propõe a reflexão do papel da gestão local na consolidação de uma agenda para a política
de educação que esteja ancorada nesses objetivos: “a hegemonia adquirida por essa agenda só
se deu pelo papel ativo exercido pelos atores locais, governos que atuam no sentido de
legitimar as mudanças educacionais realizadas”. Se, por um lado, aponta-se que as políticas
64
públicas de educação são permeadas por orientações, como o do Banco Mundial, por outro, os
arranjos locais também promovem contextualizações significativas.
O quadro apontado é indicativo dos impactos da economia para a política educacional.
Para Peroni, “é um período democrático politicamente, mas o financiamento delimita
fortemente as relações entre os entes federados.” (PERONI, 2006, p. 342). A afirmação da
autora evidencia uma relação entre os entes federados, direcionada por uma centralização da
União. Peroni enfatiza que a subordinação dos entes federados se consolida na necessidade de
recursos e isso motiva adaptações das políticas locais para aquisição de verbas.
A descentralização política aponta para mudanças em relação à autonomia dos entes
federados, mas, por outro lado, torna o processo de gestão ainda centralizado nas diretrizes da
União. Farenzena (2014) destaca que a federação que emerge da Constituição de 1988 e do
quadro político desse período aponta para a não centralização do poder político e o
reconhecimento da gestão municipal. Contudo, em meados dos anos de 1990, o
estabelecimento de restrições produz limitações à gestão municipal:
Desde a segunda metade dos anos 1990 os estados e municípios foram
sofrendo restrições na sua autonomia de implementação de políticas. Um dos
principais fatores de restrição é o enquadramento dos estados e municípios
na estratégia de ajuste fiscal (privatizações, renegociação das dívidas,
geração de superávit primário, disciplina fiscal através da Lei de
Responsabilidade Fiscal). (FARENZENA, 2014, p. 2).
A autora destaca ainda que as limitações à gestão municipal apresentam regras mais
rígidas no que se refere ao uso dos recursos com programas sociais e que os subsídios da
União não abrangem todos os municípios. Dessa forma, o quadro é caracterizado pela
transferência de responsabilidade. Farenzena (2014) destaca que grande parte do
financiamento da oferta da educação básica cabe aos governos estaduais e municipais. Essa
política de descentralização para Leite pode ser compreendida como:
A descentralização, mais correto seria denominar desconcentração, buscava
que cada instituição se responsabilizasse pelos serviços prestados, que a
população usuária fiscalizasse esses serviços pela participação nos conselhos
criados e a criação de um sistema de avaliação externo a ser divulgado
publicamente para estabelecer a competitividade e, dessa maneira, a
qualidade dos serviços. (LEITE, 2007, p. 221).
Para Leite, a discussão da descentralização está atrelada ao tema do financiamento. A
autora afirma que:
65
No Brasil, a descentralização aparece enquanto diretriz desejável no sistema
público na Constituição de 1988, no esteio do processo social e político que
se organizava a favor da retomada do caminho democrático e da Reforma
Fiscal aprovada que recolocava a discussão sobre a responsabilidade dos
entes federativos, em função da descentralização financeira. (LEITE, 2007,
p. 226).
A diretriz legal comentada por Leite (2007) é consolidada na Constituição Federal de
1988, no artigo 212, que fixa percentuais destinados à manutenção e desenvolvimento do
ensino:
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os estados, e o
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da
receita resultante de impostos, compreendida e proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (BRASIL,
Constituição da República Federativa do Brasil, 1988).
Além da garantia dos percentuais fixados na Constituição, a criação de Fundos para a
manutenção da educação é construída para atendimento de objetivos específicos relacionados
à gestão financeira da educação. Sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF):
Genericamente, um fundo pode ser definido como o produto de receitas
específicas que, por lei, vincula-se à realização de determinados objetivos. O
FUNDEF é caracterizado como um fundo de natureza contábil, com
tratamento idêntico ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), dada a automaticidade nos repasses
de seus recursos aos Estados e Municípios, de acordo com coeficientes de
distribuição estabelecidos e publicados previamente. As receitas e despesas,
por sua vez, deverão estar previstas no orçamento, e a execução
contabilizada de forma específica. (BRASIL, 1996, não paginado).
As mudanças promovidas pelo FUNDEF são consideradas por Oliveira e Teixeira
(2014) uma inovação, por definir novos mecanismos de distribuição dos recursos já existentes
que instituem legalmente e de fato um novo padrão de gestão da educação básica. As autoras
mencionam que:
Essa inovação ocorre basicamente porque 15% de alguns impostos devidos
aos estados e municípios são retidos numa conta única e repassados a esses
entes federados proporcionalmente ao número de alunos matriculados no
ensino fundamental das suas respectivas redes de ensino, considerando, no
mínimo, o valor por aluno/ano definido nacionalmente. (OLIVEIRA;
TEIXEIRA, 2014, p. 4).
66
As considerações sobre FUNDEF, por Verhine e Magalhães (2003)8 apud Oliveira e
Teixeira (2014), destacam as mudanças que conferem uma concepção inovadora e, por outro
lado, denunciam a insuficiência de recursos:
Se por um lado esse Fundo tem sido enaltecido pelas suas qualidades de
promover transparência por meio da previsão de controle social e da
correção das disparidades regionais pela definição de um dispêndio por
aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade, por outro lado tem
sofrido críticas que denunciam a insuficiência dos seus recursos, a
focalização no ensino fundamental em detrimento da educação básica e a
iniquidade na proporção de recursos disponíveis em cada estado da
federação. (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 2014).
As críticas ao FUNDEF culminam no estabelecimento de um novo fundo, que
contemple toda Educação básica. Para as autoras, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) consolida uma
proposta de inclusão, por abranger além do ensino fundamental, toda a educação infantil, o
ensino médio e as modalidades de ensino para todos os níveis, como: educação de jovens e
adultos, educação especial, educação profissional.
O FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela
Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, em substituição ao FUNDEF.
É um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo
por estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado, na
quase totalidade, por recursos provenientes dos impostos e transferências dos
estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do
disposto no art. 212 da Constituição Federal. Além desses recursos, ainda
compõe o Fundeb, a título de complementação, uma parcela de recursos
federais, sempre que, no âmbito de cada Estado, seu valor por aluno não
alcançar o mínimo definido nacionalmente. Independentemente da origem,
todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação
básica. (BRASIL, 2006, não paginado).
A concepção de fundos para a gestão financeira da educação é considerada um avanço para a
política educacional, contudo, de acordo com Oliveira e Teixeira (2014), devem promover a
qualidade da educação. Sobre essa crítica, Oliveira e Teixeira mencionam que:
8
VERHINE, R. E.; MAGALHÃES, A. L. O impacto do FUNDEF no Brasil: resultado de um estudo comparativo realizado em rede
nacional. IN: ENCONTRO INTERNACIONAL DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE EDUCAÇÃO COMPARADA: CONSTRUINDO
IDENTIDADE LATINO-AMERICANA, 3., 2003, Porto Alegre. Anais... Porto Alegre: SBEC, 2003.
67
Introduzir a qualidade da educação como um conceito norteador da
formulação da política de financiamento exige certa "inversão de raciocínio",
pode-se chamar assim. Dever-se-ia partir daquilo que se pretende atingir
com a educação, dos objetivos que esta tenha, da função que lhe é atribuída
pela sociedade, do perfil de aluno que se deseja formar, das habilidades a
serem por eles desenvolvidas. Colocar esse norte à frente da preocupação
focalizadora em termos da formulação da política é primeiro saber o que se
espera da educação e depois alocar os recursos de maneira a realizar essa
expectativa. (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 2014, p. 11).
Além das críticas à falta de conexão entre as políticas de financiamento e qualidade da
educação, o quantitativo de recursos também é considerado insuficiente. Carneiro e Mesquita
consideram que:
Os recursos distribuídos estão longe de garantir a equalização de
oportunidades educacionais, e tampouco um padrão mínimo de qualidade do
ensino, objetivos da assistência financeira da União aos estados e
municípios, conforme o artigo 211 da Constituição Federal. Carneiro e
Mesquita. (CARNEIRO; MESQUITA, 2006, p. 355).
Outra crítica diz respeito à descentralização que estabelece responsabilidades à gestão
municipal na concepção de políticas de financiamento. Sobre os encargos direcionados aos
municípios, Carneiro e Mesquita mencionam:
Os municípios que conseguem auxílio governamental para subsidiar projetos
de manutenção da educação infantil, não representam a maioria dos
municípios brasileiros, ficando comprovada, desta forma, a transferência
desta responsabilidade para os municípios. (CARNEIRO; MESQUITA,
2006, p. 355).
Essa concepção é enfatizada por Farenzena ao se referir às atribuições da União:
A União tem mantido, ao longo dos anos, atribuições que visam construir
uma organização nacional, em especial as tarefas de legislação,
normatização e planejamento. Todavia, a gestão e grande parte do
financiamento da oferta de educação básica cabem aos governos estaduais e
municipais. (FARENZENA, 2014, p. 3).
Farenzena considera que essa concepção de descentralização está relacionada à
política de descentralização e situada dentro da política neoliberal. Leite (2007) registra que a
política neoliberal, empreendida por organismos financeiros internacionais, tomava
centralidade na discussão sobre a concepção de descentralização, porém outras discussões
também foram tematizadas para elucidar as mudanças estruturais da política nacional, como a
68
governabilidade, por exemplo. Para a autora, vale destacar os efeitos do impacto da
globalização na periferia capitalista e o rebatimento nas reformas estruturais.
A respeito dos impactos da globalização e as influências para as políticas de
financiamento, Leite compreende que:
Os estados que perderam capacidade de investimentos, só seriam
governáveis se atraíssem investimentos privados, mediante a adoção do
conhecido programa de reformas voltada para a desmontagem da
institucionalidade em que se fundou a industrialização substitutiva de
importações: desregulação, abertura, privatização e descentralização.
(LEITE, 2007, p. 228).
Para a autora esse quadro coloca desafios à governabilidade. Leite considera a
discussão proposta por Fiori (1995)9, na qual destaca que questões como o imobilismo
governamental da União e legitimidade político- institucional permeiam a concepção de
descentralização. Em relação ao imobilismo da União, a autora registra que o engessamento
do governo central promove competição por financiamentos entre os entes federativos, o que
distorce o pacto federativo e aprofunda desigualdades, como também promove acirramento da
guerra fiscal.
Quanto à questão da legitimidade político-institucional, Leite (2006, p. 228) menciona
que as experiências observadas em outros estados podem ser experimentas também no Brasil,
como “o esvaziamento das militâncias partidárias, a substituição dos partidos políticos pela
mídia e um crescente esvaziamento do próprio processo eleitoral”. Leite enfatiza que essas
questões estão diretamente relacionadas à estratégia de descentralização e ajudam a entender
o contexto de implementação das políticas educacionais.
O sistema de financiamento está inserido na concepção política que enfatiza a
descentralização e, dessa forma, evidencia as desigualdades regionais. Araújo enfatiza que:
O sistema de financiamento da educação pública brasileira, escorado na
vinculação de recursos de receitas fiscais dos três níveis de governo, implica
na participação dos diferentes entes federados, com diferentes percentuais e
com diferentes impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino.
(ARAÚJO, 2006, p. 308).
O autor aponta outras relações que permeiam o financiamento de políticas
educacionais. Araújo (2006) menciona que:
9
FIORI, José Luis. A governabilidade democrática na nova ordem econômica. Novos Estudos Cebrap, n. 43, p. 129-156,
1995.
69
O fato de que os municípios brasileiros tenham alcançado tal proporção de
crescimento de suas despesas educacionais não é suficiente para eliminar as
desigualdades existentes entre diferentes municípios, diferentes estados e
diferentes regiões. (ARAÚJO, 2006, p. 309).
Esse quadro evidencia questões que permeiam a política de financiamento no que se
refere aos governos municipais e as desigualdades regionais. O autor destaca, na discussão, a
evidência da gestão local com financiamento educacional, uma vez que as regiões mais
pobres são as que dispõem de menos recursos por aluno.
As considerações apresentadas pelos autores elucidam a necessidade de participação
mais efetiva da União no que se refere à equalização de políticas de financiamento que
diminua as disparidades regionais.
70
5 PODER LOCAL
O cenário que destaca a descentralização política na redemocratização brasileira
enfatiza o poder local. O poder local se constituía em uma discussão central sobre a
construção de formas de relacionamento entre Estado e sociedade, pois tais reformas estavam
atreladas ao processo democrático. Vieira (2011) menciona que o conceito relaciona espaços
decisórios mais próximos dos cidadãos, como municípios, o distrito e o bairro. Dowbor
entende que a evidenciação do poder local se torna central para os países subdesenvolvidos,
pois mantém relação com o desenvolvimento social:
o poder local está no centro do conjunto de transformações que envolvem a
descentralização, a desburocratização e a participação, bem como as
chamadas novas "tecnologias urbanas".
No caso dos países
subdesenvolvidos, a questão se reveste de particular importância na medida
em que o reforço do poder local permite, ainda que não assegure criar
equilíbrios mais democráticos frente ao poder absurdamente centralizado das
elites. (DOWBOR, 2008, p. 4).
O poder local, nesse quadro, é a gestão municipal e isso é registrado na Constituição
de 1988. Assim, a cooperação e a descentralização da gestão entre as esferas do governo são
enfatizadas. Farenzena (2014) destaca que está vinculado à estrutura federativa e não resulta
de opções políticas de um governo.
A discussão do conceito de poder local se vincula a uma base conceitual que tem
relação com a discussão conceitual de governo local. Gohn destaca que são conceitos
distintos, mas que se inter-relacionam. A autora enfatiza que no caso brasileiro o conceito
reforça as políticas regionais:
No Brasil, vários estudos destacaram como ele penetra no interior do
governo local e interfere nas políticas públicas locais, incluindo o poder
econômico, político e social das famílias, assim como o poder carismático de
lideres locais e regionais. (GOHN, 2007, p. 34).
O contexto histórico também reforça a sedimentação do uso de um determinado
conceito. Dombrowski (2008, p. 271) menciona que “o „local‟ na política brasileira foi tido
como lócus dos desmandos autoritários de mandatários das elites locais ou regionais”. A
imagem generalizada do poder local, nessa concepção, configura-se com a corrupção e a
gestão pública a favor de ditames de elites locais.
71
Dombrowski (2008) relata que essa construção conceitual dissemina nas décadas de
1920 e 1930 críticas às instâncias locais e repercute na valorização do processo de
centralização política:
É necessário observar que essa construção foi responsável por difundir entre
nós uma aversão extremada às instâncias locais de governo. Explica- se:
praticamente toda reflexão política e social do Brasil das décadas de 1920 e
1930 fazia – como não podia deixar de ser – uma crítica profunda e rigorosa
da descentralização republicana que abandonara o país ao apetite das
oligarquias locais e regionais de base rural. (DOMBROWSKI, 2008, p.
271).
A noção histórica, para Santin (2008, p.323), vincula poder local “ao coronelismo,
patrimonialismo e personalismo no exercício do poder político”. Essa visão reforça uma
reação a favor da centralização do poder, que, na visão de Dombrowski, traduzia-se na
Revolução de 1930:
Na prática a centralização no bojo da Revolução de 1930 significava
esvaziar as instâncias locais de poder, transferindo-o para o governo central,
ao mesmo tempo em que se procurava “blindar” (para usar um neologismo
da moda) o governo central contra as pressões locais ou localistas.
(DOMBROWSKI, 2008, p. 271).
Esse quadro associa a gestão centralizada à modernidade, relacionada ao
planejamento, à construção de uma identidade unificada de nação moderna. O poder local se
associa ao atraso, conforme Dombrowski (2008, p.272). Esse autor menciona que “sediados
no interior, aparecerão, definitivamente, ligados ao atraso do mundo rural e oligárquico: esse
é o mundo dos desmandos autoritários, dos resíduos feudais, do clientelismo e do
coronelismo”. Divergente dessa imagem, a gestão centralizada do Estado é enfatizada em
favor do desenvolvimento social. A ideologia desenvolvimentista fortalecida nessa fase é
apontada por Dombrowski (2008) como uma das mais sólidas e duradouras da história
republicana.
A política ditatorial traz mudanças à concepção de gestão do Estado centralizada e a
mudança reforça a descentralização e a democratização. Esse quadro promove uma
reestruturação federativa que incide sobre a definição de papéis dos entes federados, a
organização tributária, entre outras questões.
A dimensão social na discussão sobre poder local destacada por Gohn toma novo
contorno nos anos de 1990 após a política ditatorial:
72
Nos anos 1990, o poder local passa a ser visto, de um lado, como sede
político-administrativa do governo municipal, mais especificamente de suas
sedes urbanas (as cidades), e de outro pelas novas formas de participação e
organização popular, como dinamizador das mudanças sociais. (GOHN,
2007, p. 34).
Gohn enfatiza a participação social, expandindo o conceito em características distintas
para além da questão apenas territorial. A representação do conceito de poder local e o
contorno que toma nos anos de 1990, relaciona-se ao debate político sobre a democratização
e, sobretudo, da participação cidadã nas decisões para o desenvolvimento.
As discussões de Dombrowski (2008), Dowbor (2008) e Gohn (2007), enfatizam o
entendimento de que na construção histórica brasileira a concepção sobre poder local é
polarizada a partir de visões distintas associadas ao modelo de gestão pública. A gestão de
Estado centralizada caracteriza historicamente o poder local associado a políticas regionais
elitistas. Por outro lado, a perspectiva que se atribui ao poder local na visão contemporânea é
de espaços de participação social que possam intervir nas decisões públicas. Sobre esse
aspecto, Dowbor (2008, p. 6) menciona que “Estes processos participativos que constroem
gradualmente uma âncora de bom senso no conjunto dos processos políticos, a partir da base da
sociedade, estão no centro do que aqui chamamos de poder local”. A citação do autor evidencia a
proximidade do poder local e participação popular.
Dowbor reforça a importância da participação relacionada ao poder local como
fortalecimento da democracia, mas enfatiza a limitação desse processo quando destaca que “o
poder local é um instrumento de gestão poderoso, mas insuficiente” (2008, p.5). Para o autor,
formou-se em torno dessa discussão uma visão simplificadora de solução universal. A
importância do poder local e da participação não são suficientes para garantir o
desenvolvimento social. Porém Dowbor menciona que o poder local e a participação estão
“abrindo um espaço político profundamente renovador na nossa concepção de democracia”
(2008, p. 8). Nesse contexto, a democracia representativa promove a transição para uma
democracia participativa.
O poder local relaciona-se à dimensão da participação e também da autonomia. A
ideia descentralizadora apresenta objetivos que envolvem atribuições de papeis das esferas
públicas e organização tributária:
Consequentemente, o processo de descentralização política se fez então
acompanhar de um outro arranjo tributário e fiscal, consolidando assim o
processo de descentralização fiscal, iniciado já na década de 1970 e,
finalmente, normatizado pela CF/88, que regulamenta a oferta de recursos
73
fiscais e as competências tributárias específicas no âmbito estadual e
municipal. (FARIA, 2006, p. 69).
Por um lado, a evidência da gestão municipal está correlacionada à democratização,
mas, por outro, apresenta-se limitada em relação ao que se entende por autonomia. Faria
(2006, p. 70) menciona que “muitos municípios brasileiros não possuem ainda condições
econômicas mínimas, necessitando, portanto, de ajuda financeira da União e dos Estados, o
que reduz consequentemente a sua autonomia política”. Dessa maneira, há impasses na
promoção da autonomia, em relação à manutenção de uma lógica centralizadora e de recursos
locais limitados.
A dimensão do poder local é também caracterizada na educação, denominada como “a
municipalização da educação”. No campo da legislação, a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação registra que “ao município cabe à organização e a gestão dos anos iniciais de
escolarização, sendo de sua responsabilidade, oferecer a educação infantil em creches e préescolas, e, com prioridade o ensino fundamental” (BRASIL, 1996). Vieira(2011) coloca que o
estabelecimento do FUNDEF e, posteriormente, o FUNDEB, amplia a oferta de serviços do
munícipio, mas, por outro lado, isso não se traduz em uma ampliação da autonomia.
Sobre a discussão da política de educação, Andrade (2011, p. 17) observa que há uma
divisão de responsabilidades que evidencia a gestão municipal, mas que “centralização do
poder decisório no nível federal, forja a divisão técnica e política”. Há, nesse sentido, que se
compreender a gestão local inserida historicamente em uma visão política de gestão
centralizada pela União e que, para a construção de uma política de descentralização,
necessita-se de avanços políticos e técnicos que viabilizem a autonomia local. Nesse quadro,
as articulações nacionais e internacionais fazem parte da agenda política local. Sobre a
discussão Faria menciona:
Porém merece cuidado o excessivo elogio localista isolado, pois não se pode
minimizar a necessidade das conexões com os contextos internacional e
nacional, sem as quais torna-se impossível realmente “pensar o local” em
suas múltiplas relações e representações. Desta forma, o estabelecimento de
políticas públicas locais vai exigir meios concretos para sua viabilização,
assim como mudanças nas antigas estruturas da gestão política clássica.
(FARIA, 2006, p. 72).
A evidenciação da política local destaca a construção articulada e enfatiza o processo
de autonomia, contudo a construção da autonomia necessita de meios que promovam avanços
no que se refere a recursos para a viabilização de políticas públicas locais, apoio técnico para
74
o planejamento e participação social. Nesse sentido, um conjunto de ações é requerido para a
construção da política local. Dowbor pensa a responsabilidade do poder local articulada e
estratégica:
Com o volume de problemas que se apresenta, a administração municipal já
não pode mais ser vista, portanto, como um nível de decisão que se limita à
construção de praças, recolhimento de lixo e outras atividades de cosmética
urbana. Trata-se de um eixo estratégico de transformação da forma como
tomamos as decisões que concernem ao nosso desenvolvimento econômico e
social, ao potencializarmos o papel articulador do conjunto das iniciativas e
agentes econômicos e sociais que agem no território. (DOWBOR, 2008, p.
11).
A dimensão estratégica tratada pelo autor associa o poder local a uma visão
propositiva de gestão municipal, compreendida nas formas de articulação para além do âmbito
municipal, mas respondendo diretamente às necessidades da população local.
Nesse contexto, o poder local e o processo de descentralização política que trazem
evidenciação à gestão municipal, é uma construção que se estabelece progressivamente e deve
manter correspondência com a capacidade de viabilização orçamentária. Isso implica a
participação social como instrumento de mudança política e econômica que consolida a
gestão descentralizada voltada para o desenvolvimento local.
75
6 A GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE GOIANA
A partir desta seção, apresentamos a análise de dados coletados através de entrevistas
e documentos. O tratamento foi orientado pela análise de conteúdo, com atribuição de
categorias de análise, procurando-se conhecer a gestão da educação no município de Goiana,
as instâncias que participam da gestão da educação, o Plano Municipal de Educação (PME),
documentos que instruem a educação, o financiamento da educação, gestão docente e formas
de cooperação da política educacional.
Na apresentação da gestão da educação, evidenciamos orientações legais e o diálogo
com as informações explicitadas por atores da gestão local. Dessa forma, percebemos
correlações e divergências entre a base legal, PME e práticas sociais expostas nos relatos das
entrevistas.
Os impasses entre o que é documentado e práticas locais da gestão da educação são
percebidos de uma forma mais intensa no cenário de crescimento industrial. Essa situação
evidencia o panorama de oportunidades locais que desafia a gestão local para um
planejamento estratégico diante das mudanças que se colocam. Por outro lado explicita os
desafios do quadro da educação, demonstra a necessidade de planejamento, reformulação de
instrumentos legais e efetivação de espaços de participação social.
6.1 A POLÍTICA EDUCACIONAL NO MUNICÍPIO DE GOIANA/PE
A política educacional no município de Goiana é estabelecida tendo o lastro de
documentos legais como a Lei Municipal nº 1998, de 13 de outubro 2006, que “dispõe sobre a
criação e organização do sistema de ensino de Goiana-PE, e dá outras providências”
(GOIANA, 2006). A instituição do “Sistema Municipal de Ensino Municipal” acompanha a
diretriz da Lei de Diretrizes de Bases da Educação sobre a opção de construção de sistema de
ensino próprio.
A Lei Municipal citada acima, registra que os órgãos do Sistema Municipal de Ensino
compreendem a Secretaria Municipal de Educação, como órgão executivo das políticas de
educação básica. A Secretaria é assessorada, na execução da política de educação no
município, pelo Conselho Municipal de Educação de Goiana (CMEG), que exerce a função
normativa, das escolas da rede municipal de educação básica e das unidades escolares da
educação infantil privada.
76
Como instância do Sistema Municipal de Educação, a Secretaria, que foi criada
anteriormente, pela Lei Municipal nº 1.985, de 30 de abril de 1986, tem objetivos voltados
para elaboração, planejamento, coordenação, execução, supervisão e avaliação de políticas
públicas de educação do munícipio. A participação da Secretaria abrange de acordo com a lei
citada, uma atuação que excede o caráter de órgão executivo. Dessa forma, a participação da
Secretaria na construção do Plano Municipal de Educação, atende às finalidades,
estabelecidas pela Lei citada acima, para organização e administração do Sistema Municipal
de Educação.
No Regimento Interno do município, o organograma da estrutura organizacional da
Secretaria, apresenta as instâncias, competências e respectivas relações hierárquicas. A seguir,
na figura 3, reproduzimos a imagem do organograma da Secretaria registrada no regimento:
77
Figura 3 - Organograma da Secretaria de Educação do Município de Goiana
Fonte: Regimento Interno da Secretaria de Educação do Município de Goiana/PE
78
A estrutura organizativa da Secretaria demonstra uma visão seccionada, com
distribuição de competências, que pode ser entendida como uma orientação descentralizadora.
Contudo, a representação aponta para uma orientação que tende mais à verticalização. O
planejamento é disposto na seção denominada de Assessoria de Planejamento e Avaliação,
seção que tem a competência de construir o planejamento e a qual compete a “formulação de
finalidades; objetivos e diretrizes das políticas educacionais” (GOIANA, 2008, p.12).
Contudo, a articulação e a integração entre diversas coordenadorias mencionadas, não é
explicitada.
A presença de outras instâncias é registrada em documento produzido pelo Secretário
de Educação do Município:
Conselhos de Controle Social, no âmbito da Alimentação Escolar (CAE), do
Transporte Escolar e do Fundo Municipal de Controle e Acompanhamento
da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB); um Fórum Municipal de Educação e 42 (quarenta e duas)
Escolas nas Etapas e Modalidades de sua competência. (REIS FILHO, 2014,
não paginado).
As instâncias apresentadas não estão evidenciadas no organograma apresentado na figura 3,
porém tramita na Câmara Municipal de Goiana projeto de Lei que apresenta modificações à
atual estrutura organizativa. No depoimento abaixo a entrevistada evidencia a tramitação e a
necessidade de coerência com o contexto de mudanças locais:
A Câmara recebeu um projeto de lei, onde deve tá alterando, pois há muito
tempo que existe esta estrutura e deixa ainda muito a desejar diante do
crescimento, tanto da cidade, quanto dos programas e projetos que
ultimamente tem sido feito convênios [...] Precisa e muito de pessoal pra se
ter condição de trabalhar. (Vereador da Câmara Municipal de Goiana 2013-).
Na concepção apresentada, a visão de reconstrução da estrutura organizativa da
Secretaria, passa pelo entendimento de atualização voltada para a realidade do crescimento de
setores produtivos, como também da necessidade de aumento do quadro de pessoal para
desenvolvimento de atividades relacionadas à gestão.
A construção do sistema é ressaltada como fortalecimento da perspectiva local.
Verificamos isso na ênfase à presença do Conselho Municipal de Educação junto à Secretaria
na organização da gestão da educação. Sobre esse aspecto o depoente destaca:
79
Nós temos em Goiana um Conselho. E este Conselho participa da elaboração
da política educacional. E sempre que possível, a gente tá sendo chamado. A
gente tem uma interação na construção dessa política. Não chegamos ao
desejável [...], mas a gente tem participação nessa política. (Presidente do
Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-)
A instituição do CMEG, como órgão que assessora a Secretaria na política educativa,
segue um objetivo de integração com o estabelecimento do Sistema de ensino local. O
Conselho foi criado pela Lei Municipal de nº 1.138 de 1969. Contudo, recebem modificações
das leis municipais, nº 1.785 de 1996, Lei nº 1997 de 2006 e da Lei 2021 de 2007. As
modificações que sucedem a criação do CMEG, nos anos de 1996, 2006 e 2007, dispõem
sobre a competência e funcionamento de caráter normativo, deliberativo, consultivo e
fiscalizador do órgão. A integração entre o Conselho e a instituição do sistema de ensino no
município, representa a composição de uma política local, enfatizada pela necessidade de
construção de diretrizes legais do município. Esse caráter normativo do Conselho é registado
pela entrevistada:
[...] o conselho tem feito resoluções para que a educação reforce seus
objetivos e busque uma educação de qualidade. Nós temos a resolução da
EJA, a resolução dos anos iniciais, do nono ano, que foi inserido no
município, através de resolução do Conselho e temos também uma resolução
para a educação infantil [...]. Tem a resolução da educação infantil onde se
faz adequações necessárias para que as crianças tenham seu espaço
adequado, na mesinha onde senta, no refeitório. Então a gente tem preparado
resoluções pra que o munícipio seja auxiliado por essas resoluções, para que
tenha seus compromissos cumpridos. (Conselheira Municipal de Educação
do Município de Goiana 2011-).
A instituição do conselho reforça a atuação desse órgão no assessoramento e no
alcance de objetivos educativos voltados para a qualidade da educação na visão apresentada
acima. A opção de construção do sistema próprio reforça o significado da política educativa
local, em relação à participação e à autoridade para legislar do governo municipal. Essa
compreensão permeia o entendimento sobre a atuação do Conselho e como isso recai em
responsabilidades da gestão local. A discussão sobre a autonomia local para legislar e atender
assim a necessidades mais específicas da dinâmica do município é registrada no depoimento
abaixo:
[...] a constituição de 88, elevou aos municípios a digamos a autoridade de
criar seu sistema. Goiana é sistema desde 2004. Então nós optamos por
organizar o nosso sistema. Aqueles municípios que não criaram seus
sistemas, ou não organizaram seus sistemas, ainda absorvem as diretrizes do
80
Estado. (Presidente do Sindicato dos Professores do Município de Goiana
2013-).
Outro aspecto da política educativa é a presença de Conselhos de Controle social, que,
no depoimento da Conselheira, auxiliariam na organização administrativa e têm rebatimentos
na captação de recursos para financiamento de políticas públicas locais:
Além do Conselho municipal que é um dos órgãos principais dentro do
município, por ser um sistema, ele é normativo, ele deliberativo, fiscalizador,
mas também tem o Conselho do FUNDEB, o Conselho do CAE da Merenda,
temos o Fórum municipal, que é integrado com várias pessoas da sociedade
civil também. Temos o PAC, que é uma parceria do Governo Federal com o
município, temos uma comissão do PAR, onde nós nos reunimos para fazer
uma avaliação das propostas para saber se foram atendidas, se não foram
atendidas, nós temos dado retorno para o Governo Federal, e temos sido
atendidos com creches, com escolas, com reformas, com mobiliários,
chegaram os aparelhos de ar-condicionado para serem instalados nas escolas.
E eu estou muito feliz! As quadras, as obras estão finalizando e tem outras
que já estão iniciando. (Conselheira Municipal de Educação do Município de
Goiana 2011-).
O caráter normativo é enfatizado nos depoimentos, em correlação com a instituição do
sistema de ensino próprio. Por outro lado, o caráter sistêmico de funcionamento, atribuído a
um sistema de ensino, demonstra necessidade de consolidação, conforme é registrado no
trecho da entrevista abaixo:
Eu não posso dizer ainda que é sistema, por que sistema significa uma
articulação. Uma articulação em prol de alguma coisa. Em prol de uma
finalidade. E a gente não nota que exista essa articulação. Existe uma diretriz
que os municípios ou seguem, ou não seguem. Aqueles que seguem têm os
melhores resultados, ganham os investimentos, os recursos. E aqueles que
não seguem ficam à margem e não há nada, entendeu? Então um sistema que
é uma coisa concatenada, organizada, definido quais são os papeis. Este é o
grande debate nacional: o Regime de colaboração, discussão do que é
sistema, e qual é a responsabilidade dos entes: municípios, Estados e União,
nessa questão da execução do sistema, tornar o sistema vivo, dinâmico. E
que cumpra os objetivos para o qual foi criado. (Presidente do Sindicato dos
Professores do Município de Goiana 2013-).
A subordinação entre as esferas governamentais tem sido compreendida na fala
anterior vínculada à condição de recebimento de recursos. O depoimento enfatiza que há
lacunas entre o que é veiculado ou compreendido em relação à constituição de um sistema e o
que ocorre em gestões locais. Essa compreensão aponta para a ocorrência de incorporação de
sistemas de controles padronizados que vêm junto com recursos, condicionados pelas
81
políticas de financiamento. Como tal, as formas estabelecidas dessa natureza reforçam a
subordinação e a existência de uma orientação central que permeia a gestão local produzindo
também limites à autonomia.
A fundamentação teórica aponta para o entendimento de que a gestão e as políticas
públicas de educação devem ser compreendidas para além das concepções e processos, como
afirma Dourado (2007). Além disso devem ser incluídas as regulações subjacentes, que
implicam na materialização dessa política. Dessa maneira, o entendimento de Sarmento
(2005) de que a descentralização no nível municipal é alvo de divergências entre políticos e
educadores, enfatiza dimensões da concepção e da prática de estabelecimento de uma política.
Como observamos, quando o depoente registra que a interação entre a Secretaria e
instâncias como Conselho Municipal de Educação ainda não chegou ao desejado para a
construção da Política de Educação Municipal, evidencia as divergências entre atores dessa
política.
A participação embora seja enfatizada, não atende ainda a uma perspectiva de
construção descentralizada, em que os papeis de Conselho e Secretaria possam exercer
funções conjuntas para a política local. Podemos observar no relato abaixo que é algo
requerido, mas que não se consolidou na prática local:
[...] A gente já discutiu sobre isto, tem até alguns documentos. Muitas vezes
as políticas são implantadas no improviso, não existe um planejamento, um
espaço para discussão e o pior, não existe uma análise, uma avaliação, se
aquilo que foi implantado deu certo, precisa melhorar em que? Então não
existe esse retorno daquilo que foi implantado. (Presidente do Sindicato dos
Professores do Município de Goiana 2013-).
O relato demonstra que a construção política não tem alcançado uma perspectiva de
participação desejada, a qual apresente planejamento participativo, espaços de discussão e
uma política de avaliação. O entendimento é que a gestão local ainda não consolidou espaços
de participação política e esse quadro esclarece uma diretriz política centralizada, que por sua
vez, desfavorece espaços de fortalecimento de sujeitos políticos.
Nos relatos que coletamos, a participação normativa do Conselho é ressaltada. O que
demonstra uma dinâmica de ações voltadas para a formulação de instrumentos legais da
gestão municipal. Por outro lado, a dimensão de mediação entre sociedade civil e gestão
governamental, não recebe o mesmo destaque nos relatos.
Outra questão apontada no relato acima é a construção política de um planejamento
solidificado que represente conhecimento da realidade local e tenha objetivo de promover
82
avanços de qualidade e que não tenha um caráter transitório relacionado à imprevisibilidade.
Esse aspecto é fortalecido por um processo de avaliação de políticas, que de acordo com o
relato exposto inexiste.
Outra dimensão da construção da política educativa no município é a transparência e o
uso racionalizado dos recursos. No trecho da entrevista que reproduzimos abaixo é explicitado
que a participação na construção da política educacional no município não favorece a
proposição de instâncias como, por exemplo, o Conselho, no uso de recursos para as politicas
públicas. E, por outro lado, a própria transparência desses recursos fica a desejar:
E o outro lado é a questão do investimento, do dinheiro, do capital que é
investido. Isso fica ainda muito a desejar, por que a gente não tem
conhecimento pleno do capital, o que a gente poderia fazer mais barato, se
realmente aquele foi um investimento necessário para desenvolver aquela
política. (Presidente do Sindicato dos Professores do Município de Goiana
2013-).
O depoimento citado faz menção à constituição de um espaço participativo, de
fortalecimento do poder decisório para as instâncias como o Conselho Municipal de
Educação. Apesar de reconhecer que há uma interação na construção da política de educação
local o depoente declara que faltam elementos que favoreçam uma gestão descentralizada.
Quando questionado sobre o que seria desejável à construção de políticas de educação local, o
depoente responde:
Então quando eu falo do desejável, ele tá nessa balança aí, entre o
planejamento, deixar o improviso mais de lado e a questão da plenitude na
deliberação dos investimentos para que a gente soubesse, para que a gente
discutisse esses investimentos. Então para a gente chegar ao desejável a
gente precisa tomar conta dessas duas ações. (Presidente do Sindicato dos
Professores do Município de Goiana 2013-).
Os dois aspectos indicados na citação acima, a decisão sobre os investimentos e a
consolidação de um planejamento local, implicam na construção de uma política que tem o
objetivo de ser participativa. O improviso ao qual se refere o entrevistado aponta para a
ausência de planejamento que caracteriza a descontinuidade de políticas.
A gestão municipal registra que instituiu a realização de conferências municipais, com
o objetivo de promover espaços de participação social. De acordo com o Secretário de
Educação do município:
83
No ano passado a Gestão instituiu, por Decreto Municipal, o Fórum
Municipal de Educação, responsável pela organização das Conferências
Municipais de Educação e pela Coordenação do Processo de Reformulação
do Plano Municipal de Educação (PME). (REIS FILHO, 2014, não
paginado).
O entendimento sobre a constituição de Fóruns de discussão é registrado pelo
Secretário em entrevista à União Nacional dos Dirigentes Municipais (UNDIME):
O Fórum amplia a participação e traz entidades e grupos que não estão
contempladas na composição do CME e em outros órgãos de controle
essenciais na área educacional, como o conselho do Fundeb [Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação] e o Conselho de Alimentação Escolar (REIS
FILHO, 2014, não paginado).
A participação apontada pelo Secretário é uma oportunidade para a inclusão de grupos
locais que influenciam a construção do plano municipal e o estabelecimento de propostas
voltadas para a realidade local. A visão de participação contida nos Fóruns Municipais de
Educação é de articulação entre as instâncias executivas, legislativa e sociedade:
É importante o Fórum se instituir como órgão sistêmico e articulador das
políticas educacionais definidas no município. O Plano Municipal de
Educação é um instrumento desta articulação e o Fórum deve fazer a
interlocução entre o poder executivo, o poder legislativo e a sociedade por
meio das metas e diretrizes definidas no Plano. (REIS FILHO, 2014, não
paginado).
Os Fóruns, na visão registrada por Reis Filho (2014), promovem uma construção
participativa, agregando espaço de participação e planejamento. O entendimento não é
sobreposição da dimensão do planejamento em relação a espaços de participação, mas de
construção conjunta. Contudo, o que observamos é que o próprio processo de planejamento
não evidencia uma agenda de participação.
A fala de outro entrevistado menciona a experiência dos Fóruns de discussão e registra
a dinâmica vivida, mas reforça que existe uma necessidade de se fomentar as organizações
dos Fóruns Municipais de Educação:
Nós temos atas, nós fazemos debates sobre os temas discutidos. Há a
participação do segmento de pais de estudantes, de gestores, de professores,
dos Conselhos. Nas reuniões temos uma pauta e aquela pauta ela pode até se
estender, mas a gente busca o consenso e se esse Fórum for fomentado mais
84
vezes a gente consegue atingir objetivo de participação. (Conselheira
Municipal de Educação do Município de Goiana 2011-).
A experiência de realização dos Fóruns Municipais de Educação, na visão da
entrevistada, é positiva quanto à abertura de participação política. No relato verificamos que a
Conselheira entende que esse é um movimento de “empoderamento” de representações
participantes, pois promove a construção de uma política educativa de forma conjunta.
O interesse em estabelecer esses espaços faz parte do entendimento da atual gestão,
como podemos perceber no trecho abaixo:
Existe uma clara intenção do Secretário em ativar o fórum, mas o fórum é
uma experiência aqui no nosso município que não deu bons frutos. A
comunidade para atuar em fórum é difícil. Mas existe uma boa vontade da
Secretaria em relação aos fóruns. (Presidente do Sindicato dos Professores
do Município de Goiana 2013-).
A dimensão de participação social na visão do entrevistado não constitui uma
experiência efetivada no município. Além disso, uma agenda de realização de Fóruns ainda
não foi estabelecida.
O sistema de ensino compreende “uma ordenação articulada dos vários elementos
necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se
destina”, como afirma Saviani (1999, p. 120). Dessa maneira, a constituição de espaços de
participação é uma atividade da ação sistematizada. Saviani reforça o debate entre a ação
sistêmica e objetivos educacionais, apontando que o resultado da ação sistematizada é o
planejamento.
O plano de educação é, nesse quadro, a materialização dos esforços empreendidos no
planejamento da política educacional. Nesse aspecto, de acordo com a concepção teorica
explicitada acima, a constituição de espaços de participação, a colaboração entre os entes, a
racionalidade do uso dos recursos são, entre outros, frutos de uma ação sistematizada.
Assim, verificamos que o município empreendeu a construção da legislação
educacional, de acordo com a orientação legal constante na Lei de Diretrizes e Bases, mas a
legitimação de espaços de participação, que compreendam uma visão de gestão
descentralizada não é evidenciada.
O planejamento da política educacional vislumbrada na construção do Plano de
Educação Municipal, são sinais da formalização do planejamento da política de educação
local. Contudo, o cenário de mudanças ocasionada pelo crescimento industrial promove novas
85
questões para a política de educação que não estavam evidenciadas na construção do Plano.
Como exemplo, o aumento do número de matrículas apontado pelos entrevistados, é um
impasse entre o planejamento estabelecido e o quadro municipal atual. Dessa forma, a política
de educação tem desafios potencializados pelo cenário de crescimento industrial e o Plano
Municipal de Educação também demonstra necessidade de atualização relacionado ao cenário
de crescimento.
6.2 PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
A instituição do sistema de ensino na LDB correlaciona o planejamento e construção
do plano municipal. Saviani menciona que a opção do sistema a ser adotado: “deverá ser
prevista no plano educacional do município ao mesmo tempo em que determinará a forma
como será detalhado o referido plano educacional” (1999, p. 125). Nesse sentido, a construção
do plano municipal materializa as diretrizes do planejamento e retrata a política local.
A constituição do plano de educação vai além de uma opção administrativa local,
representa uma política que atende a objetivos que repercutem no desenvolvimento social.
Saviani (1999) faz um relato sobre a concepção de plano em diferentes momentos históricos
no Brasil. O autor discorre desde a concepção desenvolvimentista, atribuída aos anos de 1940,
até a concepção estratégica dos anos de 1990, voltada para a estratégia de adequação ao
financiamento de organismos internacionais. Para Saviani:
Uma proposta alternativa de “Plano de Educação” manterá, por certo, a ideia
de plano como um instrumento de política educacional. Tratar- se-á, no
entanto, de uma política que, visando atender efetivamente às necessidades
educacionais da população como um todo, buscará introduzir a racionalidade
social, isto é, o uso adequado dos recursos de modo a realizar o valor social
da educação. (SAVIANI, 1999, p. 134).
O autor defende que o plano de educação é um instrumento político, que perpassa a
questão de mandatos políticos, embora tenha um período de vigência. Reúne, entre outras
questões, a concepção de uso racionalizado e transparência dos recursos públicos e
responsabilidade fiscal. O plano concebido dessa maneira atende ao que o autor chama de
“racionalidade social” e influencia também a execução da própria política.
O município de Goiana tem um plano municipal de educação, para o decênio de 20082017. O Plano foi instituído pela Lei Municipal nº 2.090 de 29 de dezembro de 2008. A
definição do Plano Municipal de Goiana menciona que:
86
É um conjunto de estratégias estabelecidas pela Secretaria de Educação, a
vista de um diagnóstico das necessidades educacionais, para superar
problemas e atingir objetivos, por meios e metas e recursos cientificamente
definidos. As intenções e ações se entrelaçam em um programa com
previsão detalhadamente quantificada e qualificada no espaço e no tempo,
com avaliação e reprogramação periódicas. (GOIANA, 2008, p. 1).
A definição de Plano concebida parte de um diagnóstico de necessidades educacionais
e é situado como instrumento estratégico para alcance das metas e objetivos. Os objetivos
elencados no Plano são:
Elevação global do nível de escolaridade da população municipal; Melhoria
da qualidade do ensino em todos os níveis; redução das desigualdades
sociais e de aprendizagem no acesso e no sucesso escolar; democratização da
gestão de ensino público, pela participação dos profissionais da educação, na
elaboração da proposta pedagógica e pela participação da Comunidade
Escolar nos Conselhos Escolares. (GOIANA, 2008, p. 1).
A visão que o Plano transmite, a partir dos objetivos elencados, é que a política de
educação, que é construída no âmbito local, está pautada, entre outras questões, na mudança
de aspectos quantitativos, como o nível de escolaridade da população municipal e qualitativos
como o fomento da gestão democrática. Sobre o âmbito de construção do Plano, o trecho da
entrevista registra que:
O plano Municipal que está em vigência ele foi concebido dentro de um
caráter muito democrático. Várias instituições, o professorado, os estudantes,
todos os segmentos se envolveram no Plano e se a gente for fazer uma
avaliação, do que a gente andou, do que a gente conseguiu com este plano,
na maioria das vezes a avaliação é positiva. (Presidente do Sindicato dos
Professores do Município de Goiana 2013-).
O espaço de participação registrado no trecho acima se refere à instituição de dois
Fóruns Municipais, com objetivo de reunir vários segmentos para construção documental. De
acordo com os dados do Plano Municipal, o grupo foi composto por professores, equipe
técnica e comunidade escolar. A metodologia instituída foi a organização de debates com
grupos temáticos, coordenados por Conselheiros do Conselho Municipal de Educação. Os
grupos tinham como atividade discutir problemas educacionais e estabelecer alternativas e
estratégias de enfrentamento.
A organização para a construção do Plano registra a participação da sociedade na
construção. A experiência produzida pelos dois eventos é ressaltada no discurso abaixo
apresentado pela Conselheira:
87
O fórum criado ele é um dos fatores que a gente vê como primordial por que
reúne pessoas de todas as instâncias, do Conselho do FUNDEB, de Merenda,
do Conselho municipal de Educação, do governo, para se reunir e debater a
qualidade da educação [...] Então esse Fórum funcionou, esse Conselho
funcionou, a comunidade teve participação: o pai, do aluno, estudante,
representantes dos professores, de gestores, representante do Governo, de
igreja, representantes da Justiça. (Conselheira Municipal de Educação do
Município de Goiana 2011-).
Os Fóruns, nesse contexto, são percebidos como eventos pontuais do período de
construção do Plano, sendo entendidos dentro do objetivo de organização da produção do
texto do Plano. Embora a experiência tenha sido referenciada como relevante ao processo
democrático, a construção desse espaço não foi consolidada posteriormente.
A estrutura do Plano Municipal de Educação de Goiana apresenta seção sobre o
atendimento do nível da Educação Básica e modalidades de ensino. A organização dessa
seção registra o diagnóstico, prioridades, diretrizes, objetivos e metas, para a Educação
Infantil, Ensino Fundamental e Médio e também para as modalidades, Educação de Jovens e
Adultos, Educação Profissional, Educação à Distância, Educação Especial e Educação do
Campo. Um cronograma de ações por período é apresentado, com prazos para ocorrência das
ações.
O conteúdo do Plano também reúne uma seção sobre a Formação e Valorização do
Magistério da Educação Básica. A valorização do magistério registrada no Plano implica
objetivos da formação profissional, formação continuada, jornada de trabalho, salários e
compromisso social e político.
Outra seção que compõe o Plano é a de Gestão democrática. A concepção de gestão
democrática declara o compromisso de “garantir às escolas municipais, em todos os níveis a
gestão democrática com eleição para diretores e vice-diretor” (GOIANA, 2008, p.111). A
gestão democrática nesse contexto é referida à:
A efetivação do controle social, definindo competências especificas e a
adoção de novas capacidades humanas, políticas e técnicas, tanto nos níveis
centrais como nos descentralizados, tendo como objetivo o desenvolvimento
de uma gestão responsável. (GOIANA, 2008, p. 112).
O compromisso de garantir a participação da comunidade nas eleições para diretores
das escolas não foi efetivado e o descumprimento dessa ação inviabiliza a institucionalização
de práticas democráticas locais. O depoimento abaixo evidencia essa contradição:
88
A gestão democrática, se reveste na forma de escolha dos diretores e da
equipe gestora de cada escola. Aí já faz parte do princípio de uma
democracia. E hoje aqui no nosso município, a questão é de indicação,
cargos comissionados. Então é estranho você defender democracia numa
situação em que a própria gestão é indicada. (Presidente do Sindicato dos
Professores do Município de Goiana 2013-).
A ausência de eleições para as direções das escolas é evidenciada nos relatos e a
divergência desse quadro é ressaltada, em relação à perspectiva de gestão democrática
registrada no Plano. O entendimento é que o processo de gestão democrática mobiliza o
envolvimento entre comunidade e gestor.
Em outra fala, destacamos a menção ao envolvimento que o gestor deve ter com a
comunidade. Na visão da Conselheira, o conhecimento sobre a realidade de cada escola e as
competências que são requeridas ao gestor, envolvem relações com a comunidade escolar,
para além da demanda da organização burocrática de planos de financiamentos. O depoimento
que registramos abaixo aponta essa questão:
[...] Tanto Sindicatos, como Conselhos, vem se articulando com os gestores,
que não é desta gestão, mas de outras que a gente vem tentando, para que
aconteça a gestão democrática de fato e de direito. Hoje os gestores são
indicados pelo governo. E a gente tem grandes preocupações. Enquanto
Conselheira eu vejo que os gestores, deveriam ter um conhecimento maior,
por que hoje nós não temos apenas um gestor na escola para mandar ou
colocar faltas. (Conselheira Municipal de Educação do Município de Goiana
2011-).
A gestão democrática, no que se refere à eleição da gestão das escolas, registrada pela
Conselheira, é requerida em outras gestões e a efetivação não tem sido estabelecida. A
participação da comunidade nas eleições para os gestores é prevista no artigo 188, no inciso
6º da Lei Orgânica do Município. A ausência do processo eletivo para diretor e ativação dos
Conselhos escolares é também destacado no depoimento abaixo:
Existe um esforço de ativação ou de tentar que os Conselhos Escolares
funcionem. Existe uma ideia, um apoio da Secretaria Municipal para que isto
seja implantado. Mas isso é estranho por que gestão por gestão, isso é
apoiado, isto é falado, da importância, mas os gestores das escolas não
fazem. A Secretaria solicita que funcione, solicita que os Conselhos sejam
implantados, mas na prática é tudo no papel. Nas boas intenções. Eu acho
que aí tem uma coisa errada que a Secretaria ainda não atentou para isto. Se
a gestão for realmente democrática, parte do principio de que a gestão de
cada escola deveria ser escolhida pela comunidade e não apenas o Conselho
seja motivador, mas que o próprio gestor dê o esforço pessoal para que isto
89
seja realizado. Talvez seja um principio que eles próprios não acreditam.
(Presidente do Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
O estabelecimento do processo eletivo para os cargos de direção das escolas, nesse
sentido, é uma ação que permeia a gestão democrática, tem aparato legal e apoio de órgãos
como Conselho Municipal e Sindicato dos Professores. Mas, a efetivação não foi estabelecida.
A ausência do processo eletivo apontado nos relatos acima recai sobre a falha na constituição
de práticas democráticas no contexto das escolas e reforça o descrédito da gestão. Dessa
forma, a organização de processo eletivo é requerida, como também o fortalecimento de
Conselhos escolares, para que práticas cotidianas possam fortalecer a construção da gestão
democrática e de relações mais horizontais. Essa situação no relato apresentado abaixo incide
sobre relações coletivas, mas também sobre outras relações individuais:
[...] imagine uma escola, onde tem seu gestor nomeado, que é cargo
comissionado. E esse gestor era o pior professor da escola, um professor que
não rendia. Então isso acontece muito, entendeu? Por causa de
apadrinhamento político uma pessoa é designada para aquela escola, e veja
que sentimento isso cria para os colegas da rede, os professores. É um
sentimento de que por uma questão política você pode ter o maior cargo da
escola e você não precisa render nada, você não precisa ser um bom
professor para isto. (Presidente do Sindicato dos Professores do Município
de Goiana 2013-).
No relato acima a construção de uma prática de gestão democrática incide sobre a
rotina de relações construídas no âmbito da escola. Entendemos que a ausência de um sistema
eletivo, interfere nas relações e nos valores que são construídos no ambiente escolar.
Marques menciona que “a institucionalização de práticas democráticas na gestão escolar
forma sujeitos democráticos. Supomos que estes sujeitos não serão democráticos apenas nas
escolas, mais em todos os espaços sociais aos quais pertençam.” (MARQUES, 2011, p. 233).
A autora ressalta a escola, como espaço de formação de valores para a transformação social.
O impasse entre o compromisso registrado no Plano a respeito de eleições para os
cargos de diretor e vice-diretor compromisso este registrado na Lei Orgânica do município e a
prática de escolha de diretores e vice-diretores através de indicação da gestão municipal se
fortalece na ausência de práticas cotidianas que consolidam a gestão democrática.
O Plano ainda trata na última seção de seu conteúdo, do financiamento da educação.
Nessa seção, ressalta-se o compromisso de implantação de políticas educacionais com
objetivo de atingir a qualidade na educação realizada no município. Destacam-se, no
diagnóstico, orientações da LDB sobre os recursos públicos destinados à educação, as
90
orientações da lei para os municípios e a definição de custos, identificação dos recursos e
estratégias para aplicação diante das receitas municipais. A seção ainda registra a organização
metodológica para a projeção de dados com composição de valores para os anos do decênio
2008-2017 que compreendem a execução do Plano.
Os objetivos e metas da seção de financiamento registram o estabelecimento de fundos
específicos para níveis de ensino como a Educação Infantil, mobilização da comunidade para
exercer fiscalização de aplicação dos recursos. Além disso, registra o objetivo de assegurar a
autonomia das escolas quanto à gerencia de recursos, a criação de incentivos fiscais para
adoção de programas de assistência estudantil, entre outras questões tratadas na seção.
Na elaboração do plano ressalta-se o estabelecimento dos espaços de debates para
construção do documento, por outro lado, nos relatos coletados evidenciam-se críticas quanto
à representação da realidade financeira exposta e ausências quanto à transparência dos
recursos. Quanto às divergências apontadas em relação aos recursos, a discussão evidenciada
pelos entrevistados recai sobre a viabilidade de metas e objetivos definidos no Plano. Sobre a
discussão, o relato do atual Secretário de educação declara que:
A elaboração do Plano Municipal de Educação (PME) se deu fora de
qualquer contexto de crescimento econômico, embora ele apresente metas
que vão além da capacidade arrecadatória do Município, numa relação de
dependência do apoio técnico e financeiro do Estado e da União. (REIS
FILHO, 2014, não paginado).
O Plano, nesse sentido, não é entendido como um referencial de ações que visem à
concretude e à descentralidade:
Sobre a elaboração, eu faço a mesma crítica que é feita no cenário nacional.
O nosso plano de fato é carregado de boas intenções, só que é um documento
de gaveta. De gaveta, por que não adianta só ter boas intenções, por que de
onde vai vir o recurso para ser implantado determinada política. É por isto
que o nosso plano agora ele vai ser reformulado, reformulado justamente
para se adequar ao Plano Nacional. E ao se adequar ao Plano Nacional vai
ter estabelecido metas bem claras, de onde vêm os recursos, quais são as
necessidades que teremos nesses próximos anos. (Presidente do Sindicato
dos Professores do Município de Goiana 2013-).
Nesse sentido, o Plano não atinge o cumprimento de metas e objetivos nele registrados
e, por conseguinte, não se torna referencial para ações da gestão da educação. Entretanto, a
implementação do Plano, que é uma orientação do Plano Nacional de Educação (PNE), não
91
foi conduzida para provimento dos ajustes necessários à realidade. O trecho da entrevista
abaixo aponta o entendimento da Conselheira sobre o assunto:
Houveram acréscimos de várias modificações, o nosso Plano tem que
acompanhar as modificações do governo federal, nós temos que seguir, e só
em 2008 nós construímos um plano decenal, se ele não está contemplando as
novas demandas como: não será mais obrigação do município fazer concurso
para médico, para psicopedagogo, será parceria da Secretaria de Saúde com
a Secretaria de Educação. Então aí é um ponto que já tem uma divergência
do nosso Plano. Outro ponto é com a questão da acessibilidade, por que a
gente tem que pensar acessibilidade não apenas na escola mas fora da escola.
Então a gente tem um Plano que contempla essas situações mas precisam ser
ampliadas. (Conselheira Municipal de Educação do Município de Goiana
2011-).
O trecho da entrevista se refere às divergências contidas no Plano em relação às
demandas atuais. As divergências ocorrem, nesse entendimento, pelas orientações de políticas
do governo federal e o entendimento local sobre certos temas como, por exemplo, a
acessibilidade. Para além das divergências, o próprio cumprimento das metas e objetivos
estabelecidos no atual Plano, não é incorporado pela gestão atual. O trecho abaixo evidencia
essa afirmação:
O grande problema é transformar aquelas ações, que acho que isto não é
exclusividade aqui de Goiana, é transformar aquelas ações, aquelas ideias
que estão lá no Plano em realidade, em execução para que se torne realidade.
(Presidente do Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
O relato evidencia a desconexão entre o que é documentado em um plano de educação
e a materialização do planejamento. Sobre as dificuldades de planejar e materializar o que é
planejado a discussão no Plano Nacional relaciona a dificuldade “a complexidade do modelo
federativo brasileiro, as lacunas de regulamentação das normas de cooperação e a visão
patrimonialista que ainda existe em muitos setores da gestão pública” (BRASIL, 2014, p. 5).
O entendimento é que deve haver um esforço contínuo para que as desigualdades
estabelecidas historicamente sejam eliminadas. Dessa forma, a construção de um Plano
perpassa o período de mandatos políticos e o desafio, nesse caso, é consolidá-lo como política
de estado. Consideramos que o Plano que resulta da construção do planejamento municipal de
educação para o decênio de 2008-2017 é instrumento político que não é incorporado como
uma política de Estado e por isso, permeado por descontinuidades.
92
Nas entrevistas é enfatizado impasses entre o que está registrado no Plano Municipal
de Educação e a prática política da gestão da educação. Este quadro é indicativo, de acordo
com os relatos, que falta atualização do documento e, portanto, tornou-se desconexo para as
ações da política de educação. O contexto de mudanças também favorece a necessidade de
atualização e formalização de ações da política local direcionadas a demandas estabelecidas e
do contexto mais recente do município.
6.3 REGIME DE COLABORAÇÃO E OUTRAS FORMAS DE ARTICULAÇÃO E
COOPERAÇÃO
A construção de ações pactuadas e o fortalecimento de ações cooperativas que visem à
construção sistêmica da política de educação refletem o entendimento sobre o Regime de
Colaboração. Nesse quadro, a definição de responsabilidades fortalece a descentralização que
é um princípio da gestão sistêmica e o apoio técnico e financeiro ressalta também a
cooperação. O entendimento é de partilha de responsabilidades, atividades e recursos.
O regime de colaboração é referendado para a construção de uma política da nação, na
qual a articulação entre União e os entes federados respaldem ações que promovam a política
educacional. O entendimento registrado no PNE sobre o regime de colaboração destaca que é
“forma republicana, democrática e não competitiva de organização da gestão, que deve ser
estabelecida entre os sistemas de ensino, para assegurar a universalização do ensino
obrigatório” (BRASIL, 2014, p.17). Dessa forma, o objetivo de universalização do ensino,
pressupõe a articulação, ou seja, o apoio necessário ao cumprimento de responsabilidades
locais como, por exemplo, a participação dos municípios nesse processo.
A dinamização do regime de colaboração para além do registro Constitucional
encontra entraves fortalecidos na falta de apoio técnico e financeiro, nas diferenças regionais
e na própria dinâmica de gestão local. Essa crítica encontra resposta na menção que o plano
faz a respeito das estratégias para dinamização do regime de colaboração, na qual lemos que
“a maioria das estratégias apresentadas no PNE tem como ancoragem o acionamento de
mecanismos que pressupõem a dinamização do regime de colaboração” (BRASIL, 2014, p.
17). O entendimento é de que a articulação entre os entes fortaleça o apoio para a
concretização dos objetivos da gestão da educação. Anteriormente a socióloga Silke Weber
fez críticas a modelos burocráticos estabelecidos na construção do plano. Weber questiona a
relação entre o modelo de gestão do plano e o alcance de objetivos da qualidade na educação.
Sobre essa discussão Weber menciona que:
93
O que cabe perguntar é se tais instrumentos irão subsidiar (ou não) a
regulação, atividade de Estado que visa ao ordenamento e desenvolvimento
do conjunto das unidades escolares da educação básica, com o fito de
oferecer os seus diversos tipos e modalidades de ensino em padrões de
qualidade que se coadunem com as exigências inerentes à formação e ao
exercício da cidadania requeridas pela sociedade brasileira atual. (WEBER,
2008, p. 315).
Weber afirma que as regras devem ser estabelecidas e observadas para se tornarem
referências nas instituições escolares. A autora evidencia o distanciamento entre a concepção
de regras e as práticas locais. No tocante à política educativa, o alcance de objetivos pode ser
ofuscado pelos arranjos locais. A crítica da autora permanece atual diante dos relatos sobre o
que é estabelecido em gestões locais.
O PNE reconhece lacunas em relação à regulamentação do regime de colaboração e
evidencia que promover a construção do regime de colaboração, está correlacionado à atuação
da União, representada pelo Ministério, e também dos entes federativos. Sobre a discussão, o
PNE registra que:
O Ministério da Educação exerce, nesse contexto, sua função de
coordenação federativa, tendo como desafio estimular que as formas de
colaboração entre os sistemas de ensino sejam cada vez mais orgânicas,
mesmo sem que as normas de cooperação ainda estejam regulamentadas.
(BRASIL, 2014, p. 8).
O reconhecimento do papel dos entes federativos na consolidação do regime de
colaboração é explicitado no PNE. O entendimento é que as lacunas podem ser superadas por
uma atuação mais participativa da gestão local. Por outro lado, é relevante entender que
limites financeiros se tornam impeditivos da construção de iniciativas locais. O destaque do
regime de colaboração converge para a orientação de que “as estratégias delineadas no novo
PNE só serão efetivas se o pacto federativo se consolidar com a delimitação, no regime de
colaboração, da assunção das responsabilidades específicas dos entes federativos” (BRASIL,
2014, p. 49). Nesse contexto, a concepção do PNE é de promover a articulação e a construção
de uma política educativa unificada.
As discussões sobre o regime de colaboração no âmbito do município e as articulações
entre setores reafirmam o entendimento de que a cooperação é necessária ao cumprimento das
responsabilidades locais. Sobre a discussão, verificamos no trecho da entrevista abaixo:
94
Tem que existir uma articulação, até por que esta engrenagem não funciona.
Porque se o Conselho, ele normatiza. Se o Conselho debate sobre as políticas
públicas educacionais que são executadas pela Secretaria de Educação, então
tem que haver essa interação. (Presidente do Sindicato dos Professores do
Município de Goiana 2013-).
A interação entre setores permeia a construção normativa como é evidenciado na fala
do entrevistado. A discussão evocada nessa fala é que a articulação é necessária ao
cumprimento das ações, esse entendimento é fortalecido pelo mesmo entrevistado no trecho
abaixo:
[...] A lei define, qual o sistema educacional, e qual é o papel, que os
estados, os munícipios e a União tem nesse regime de colaboração, que está
estabelecido lá na Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases. [...] outras
pessoas dizem, que estes papeis está bem claro e definidos nos planos e nas
leis de sistema. Mas aí não se chega a um norte, a um denominador comum.
Então este é um debate, o que é regime de colaboração? Quais os papeis? O
que cada ente desempenha no seu sistema? Como esse sistema pode ser mais
dinâmico para atingimento do seu papel e metas. Então esse é o grande
debate hoje tanto em nível nacional, quanto estadual, e também a gente pode
dizer que tem esse debate no nosso município. Afinal de contas, a gente não
vai ter condições de cumprir as metas do Plano Nacional de Educação se a
gente não tiver aí, uma boa articulação entre o Estado, União e municípios.
(Presidente do Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
A articulação é relacionada no depoimento ao cumprimento das metas do PNE. Essa
discussão reafirma a atenção ao alcance de metas do Plano que, entre outras questões, são
significativas à política de financiamento e viabilizam políticas locais. Nesse trecho da
entrevista, são identificadas práticas locais de colaboração no estabelecimento de políticas
públicas:
[...] o que eu posso dizer, é que existe colaboração do transporte. Do
transporte municipal, afinal de contas a rede do município é grande e tá bem
definido que o estado só oferta ensino médio e todo ensino fundamental é
com a prefeitura, mas todo ensino médio é responsabilidade do estado, então
existe esse transporte dos estudantes, então há essa colaboração bem visível
no transporte. (Presidente do Sindicato dos Professores do Município de
Goiana, 2013-).
A colaboração apontada do transporte escolar é situada em relação à articulação entre estado e
município. Também é referendado na Lei Orgânica do Município (LOM) o apoio do
município ao transporte para atividades de ensino. Nos artigos 150 e 185 da LOM, lê-se que o
município:
XV – Promoverá, gratuitamente, na forma da lei, o transporte de estudantes
residentes no Município, para frequentarem, na Capital do Estado de
95
Pernambuco ou nas localidades com o mesmo itinerário, cursos inexistentes
no Município;
VII – Atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de
programas suplementares de material didático-escolar, transporte,
alimentação e assistência à saúde. (GOIANA, 2010, p. 55).
O deslocamento de alunos para atividades de ensino é inserido na LOM em apoio ao
desenvolvimento educacional, tratado como inciativa do município. Sobre as ações
colaborativas o Secretário de Educação do município menciona que:
Além da relação colaborativa com a União, a Secretaria de Educação e
Inovação mantém parcerias com o Estado, na perspectiva da requalificação
de Espaços Educacionais e implementação de Programas envolvendo o
Transporte Escolar, a Distorção Idade Série e a Educação de Jovens e
Adultos (REIS FILHO, 2014, não paginado).
Outras articulações são identificadas no trecho da entrevista, mas o programa de apoio
ao deslocamento de alunos para atividades de ensino aparece com ênfase nos depoimentos.
Outras formas de colaboração são identificadas nesse trecho da entrevista:
Existem parcerias com relação ao transporte escolar dos alunos do estado
também para outras escolas. Parceria de programas, como o “Se Liga”. E do
Governo Federal nós temos a parceria do “Programa Mais Educação”, do
“Escola Aberta”, do mobiliário, das construções, dos transportes, tudo é
contrapartida, que é feita entre os entes federados. (Conselheira Municipal
de Educação do Município de Goiana 2011-).
As articulações apontadas pela depoente são identificadas como parcerias importantes
para o melhoramento da estrutura física, como também de desenvolvimento de programas
voltados para a formação educacional. As articulações apontadas no depoimento são
compreendidas como proposta para o desenvolvimento educacional local, pois criam
oportunidade de financiamento das atividades.
Em outra visão, entretanto, as ações que são apontadas ainda não celebram uma
proposta integradora do regime de colaboração. No trecho abaixo, o depoente trata das
parcerias e articulações:
Uma obra ou outra é apoiada pelo Estado [...]. Há ações, uma política
integrada não. Ações entre estado e município, uma política integradora,
uma intencionalidade, no geral não existe. Existe muito diagnóstico, existe
muito entendimento da realidade, mas a gente não notou ainda, não
percebeu, uma política integradora dos órgãos, dos setores. (Presidente do
Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
96
As ações incidem sobre o desenvolvimento estrutural das escolas, mas as articulações,
como são tratadas pelo depoente, não representam uma política integradora, que envolva
subsídios para uma perspectiva colaborativa inserida numa visão de gestão sistêmica. Como
observamos acima, algumas lacunas demonstram a ausência de normas de cooperação que
não foram regulamentadas, para consolidação do regime de colaboração. Esse quadro incide
na articulação entre instâncias governamentais, e não promove a continuidade. Como relata o
depoente “são ações” e dessa forma não se constituem em uma política de Estado.
Nos relatos, outras formas cooperativas, que não constituem o regime de colaboração
entre União e os entes, são apontadas. Porém tais iniciativas constituem formas cooperativas
de interação entre o poder público local e atores do entorno. Tais iniciativas incidem no
contexto da educação no município e são correlacionadas ao crescimento industrial. Sobre
esse aspecto a entrevistada registra que:
A Hemobrás ela disponibiliza um projeto. E o papel do município é construir
um projeto e ela vai e financia. Então existe contrapartida. Por exemplo: tem
um projeto agora, tentando ser aprovado, O financiamento é da empresa e a
Secretaria de Educação tem que fazer um projeto. Então há contrapartidas
deles investindo na nossa educação. (Conselheira Municipal de Educação do
Município de Goiana 2011-).
A oferta de projetos de educação inseridos numa perspectiva social do empresariado
local é identificada no trecho da entrevista. A presença de instituições de outras instâncias do
governo federal e estadual também se estabelece no município. O trecho da entrevista
evidencia a questão:
Uma Escola Técnica foi implantada acerca de um ano. A gente vai ter uma
escola do SENAI. A partir do ano que já começa a ser construída. A gente
sente que tá sendo oferecido vários cursos de formação. (Presidente do
Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
Nesse trecho, a oferta de outras instituições de formação provoca uma dinâmica na
oferta de formação, que se relaciona a um momento mais recente do município. Esse quadro é
reconhecido no trecho da entrevista que apresentamos abaixo:
O SESI tem investido bem mais em educação em Goiana, do que há alguns
anos atrás. Antes era só a Educação Infantil e ultimamente, já tem até o
ensino médio. A Câmara aprovou um projeto de lei doando um terreno ao
SENAI e já está lá pra ser construído. O SESC Ler também tá chegando, ele
já estava previsto. O SESC ler, vai além do ensino regular eles tem escola de
97
formação. Eles trazem cursos de formação profissional. (Vereador da
Câmara Municipal de Goiana 2013-).
A fala evidencia que a presença de instituições formativas, como o SENAI (Serviço Nacional
de Aprendizagem Industrial), SESC (Serviço Social do Comércio) e SESI(Serviço Social da
Indústria) incide sobre a oferta educacional no munícipio. E o estabelecimento dessas
instituições é compreendido como cooperativo no atendimento de demandas atribuídas ao
contexto de crescimento industrial. Contudo, a Secretaria de Educação do município não tem
participação na efetivação dessa cooperação como afirma o Secretário de Educação do
munícipio:
A Cooperação com outros Órgãos (SENAI, SENAC, etc.) na perspectiva da
qualificação profissional é efetivada, no Município, pela Secretaria de
Desenvolvimento Econômico, Ciência e Tecnologia. (REIS FILHO, 2014,
não paginado).
Apesar de o estabelecimento dessas instituições incidir sobre a oferta da educação, a
Secretaria não participa da efetivação dessas relações. A articulação é compreendida na
perspectiva de construção de uma política integradora entre as instituições públicas, privadas
e de economia mista para a oferta de ensino no município.
Em relação à cooperação que se apresenta a partir da inciativa do empresariado,
representantes das indústrias que se instalaram no cenário recente, como por exemplo, FIAT e
a Hemobrás, a cooperação se apresenta em iniciativas para melhoramento da estrutura física
de algumas escolas, como se percebe no trecho da entrevista:
Um grupo de diretores de empresas já tem dado olhar para esse lado social.
Em iniciativas, já recuperaram creches, além da estrutura física, todos os
equipamentos, de montagem das salinhas, tem a parte de cozinha, já
deixaram estruturado. (Conselheira Municipal de Educação do Município de
Goiana 2011-).
A cooperação em relação à estrutura física também é apontada pelo Secretário de
Educação do Município:
A Secretaria de Educação e Inovação visa criar parcerias com os Setores
Produtivos na perspectiva de apoio estrutural das Escolas Públicas
Municipais, em particular, das creches construídas com o apoio do Governo
federal. (REIS FILHO, 2014, não paginado).
98
As formas cooperativas com empresas são situadas em uma perspectiva de futuro das
ações da Secretaria. Por outro lado, percebemos que a participação do empresariado das
indústrias e de outras instituições de economia mista ocorre e incide sobre a oferta de
formação e sobre os recursos nesse cenário recente vinculado ao crescimento industrial. As
articulações são também destacadas como ocorrências do cenário de crescimento industrial
como é registrado no trecho da entrevista:
[...] Então ações existem. E muitas motivadas por causa destes
investimentos. Mas isso já repercutiu na rede em si. Eu posso te dizer que
ainda não. (Presidente do Sindicato dos Professores do Município de Goiana
2013-)
Observamos que várias questões são consideradas no contexto de articulações, sejam
no estabelecimento do regime de colaboração entre as instâncias governamentais, seja nas
formas de cooperação de setores industriais. As articulações apontadas nos relatos são
repercussões do cenário de crescimento industrial e influenciam a construção da política de
educação local. Porém, mesmo reconhecendo as influências na visão do entrevistado, o
cenário de mudanças ainda não promove mudanças na Rede de Educação. Consideramos que
o planejamento local é impactado nesse contexto de crescimento, contudo a construção de um
planejamento que envolva esses representantes não se apresenta como ação organizada da
política de educação do município, diante dos desafios que se colocam nesse cenário de
crescimento e de articulações com atores governamentais e Não-governamentais.
Neste quadro as ações que se apresentam, de atores do entorno como, por exemplo, as
ações realizadas por empresários que direcionam investimentos, sinalizam a presença de
novos atores no cenário de gestão da política local. Esse quadro apresenta de acordo com
relatos que coletamos possibilidades de parcerias entre atores institucionais e atores
vinculados a indústrias e instituições formadoras de economia mista como o SENAI, SENAC,
SESC.
6.4 GESTÃO DA CLASSE DOCENTE
As mudanças do cenário de crescimento industrial permeiam também a atuação
docente. Ball considerando as mudanças ocorridas pela concepção gerencialistas para as
políticas educacionais, menciona que: “cenários diferentes oferecem diferentes possibilidades
e limites para o profissionalismo” (BALL, 2005, p. 547). O entendimento é que as novas
99
orientações são introduzidas e que tais condições “remodelam as relações de poder e afetam
como e onde são feitas as opções de políticas sociais” (BALL, 2005, p. 547). Podemos
interpretar que o cenário de mudanças econômicas do município repercute nos papeis da
classe docente e impulsionam a construção de novas perspectivas profissionais.
A construção de perspectivas profissionais no cenário de crescimento industrial insere
nova demanda à atuação profissional. Apontamentos como capacitação, rendimento
profissional, abertura de concursos para contratação profissional e reformulação do Plano de
Cargos e Carreiras (PCC) são alguns dos dados tratados sobre o tema nos relatos coletados
nas entrevistas. Sobre esse quadro o trecho da entrevista registra que:
[...] Temos elaborado proposições com as demandas principais. Hoje tem
demanda que a gente não vai esperar o Plano Municipal, por que hoje a
gente tem estagiários na rede, alguns contratos que são pouquíssimos,
precisamos de um concurso, para que essas vagas sejam ocupadas por
profissionais. (Conselheira Municipal de Educação do Município de Goiana
2011-).
A realização de concursos e ocupação de cargos, atualmente exercidos por estagiários,
é apontada como uma necessidade de adequação no cenário de crescimento industrial. O
depoimento apresentado esclarece certa urgência de tratamento desse assunto, visto que a
medida deve anteceder a reformulação do Plano Municipal.
O PME do município de Goiana, no que se refere ao tratamento da classe docente, tem
inicio com a construção de um diagnóstico. O levantamento desse tema no diagnóstico aponta
para a insuficiência da política local em relação à classe docente. Sobre a discussão, o PME
registra:
a) Formação insuficiente do corpo docente; b) Desvalorização do curso
normal médio; c) Currículo que dicotomiza teoria e pratica; d)Falta de
incentivos à formação continuada; e)Falta de motivação dos professores;
f)Múltipla jornada de trabalho; g)Salários dos profissionais de educação
nivelados por baixo; h)Baixos níveis de aproveitamento na aprendizagem,
combinando os elevados índices de repetência com a evasão escolar; i)
Número excessivo de alunos por sala de aula; j) Falta de materiais didáticos
de apoio ao trabalho pedagógico; k)ausência dos pais no cotidiano da escola;
l)Falta de acompanhamento psicopedagógico e psicológico; m)Articulação
ineficiente entre a Secretaria, Escola, Conselho Tutelar e comunidade.
(GOIANA, 2008, p. 100).
O elenco de dados do diagnóstico repercute nas ações construídas no plano, com o
objetivo de mudança no ponto em que a política local é provocada a atender, como se registra,
100
a valorização do professor. As ações previstas na construção do Plano registram que a
valorização implica os requisitos de formação do profissional, programa de educação
continuada, organização de jornada de trabalho, adequação salarial e compromisso social e
político do magistério.
É pertinente considerar, como pontuamos ao longo da discussão, que o Plano
Municipal de Educação, não se constitui como uma política de Estado. Portanto, lacunas nas
ações de valorização do magistério são evidenciadas e intensificadas diante do contexto de
crescimento industrial:
Hoje nós temos uma grande preocupação com o Plano de Carreiras. Nós
temos um Plano de Carreiras que está prestes a ser reformulado também,
além do Plano decenal, é o PCC do Magistério, ele precisa ser reformulado.
Então ao mesmo tempo que seja o setor econômico que vai fomentar mais
imposto, mais tudo, a gente sonhou em ter um Plano de Carreiras mais
adequado as nossas necessidades. O custo de vida da cidade aumentou.
Então se o reajuste nosso anual que é dado pelo Governo Federal foi um
problema este ano para repassar, eu tenho uma preocupação hoje, se amanhã
se em janeiro a gente vai ter um aumento de 13, 65 %, então minha
preocupação é essa: que não seja cumprido. (Conselheira Municipal de
Educação do Município de Goiana 2011-).
A atenção nesse contexto de mudanças está em torno do Plano de Cargos e Carreira e
Remuneração do Grupo Ocupacional de Apoio Administrativo do Magistério (PCCRR) ou,
como é falado nas entrevistas, o Plano de Cargos e Carreiras (PCC), instituído pela Lei
Municipal 2.065, de 12 de maio de 2008. A sanção da Lei 2. 095, de 09 de março de 2009,
adequa a remuneração dos profissionais do Magistério Público da Educação Básica do
município de Goiana ao piso salarial nacional. Ainda em 2009, o Plano recebe alteração,
instituída pela Lei Municipal 2.123 de 30 de dezembro de 2009, que está em vigência.
O respaldo legal existe, mas impasses influenciam o que é estabelecido legalmente.
Essa situação é alertada na fala da depoente, quando exemplifica que no acordo de reajuste
houve problemas no repasse. Também é pertinente observar outros impasses como o fato de
que, ao mesmo tempo em que o descumprimento do que legalmente já foi estabelecido vem à
tona, o PCC vigente não atende às expectativas da classe e é apontada a necessidade de
atualizações que acompanhem o contexto de mudanças locais.
No trecho da entrevista em que apresentamos o cenário de mudanças e a repercussão
no aumento do custo de vida do munícipio, são apontadas questões significativas que
influenciam a necessidade de reformulação do PCC. As exigências profissionais do cenário de
101
crescimento industrial também são evidenciadas como justificativa para a reformulação da
valorização profissional no PCC.
A reformulação do PCC do município é requisitada no que diz respeito à qualidade da
educação e à valorização profissional, como verificamos nos depoimentos:
Os planos de cargos e carreiras, eles não incentivam o professor para dar
esse salto de qualidade no seu trabalho. (Presidente do Sindicato dos
Professores do Município de Goiana 2013-).
[...] Acham que o nosso Plano é muito ousado, e o impacto para a educação
não estão relacionados, a cobrança que vem, com as formações. A cobrança
para estarmos preparados. (Conselheira Municipal de Educação do
Município de Goiana 2011-).
As observações da entrevistada apontam para uma política de valorização do
profissional por parte da gestão local. Além disso, em outro trecho a entrevistada deixa
evidente que esse cenário de crescimento industrial requer uma postura profissional mais
participativa:
Com relação ao preparo do professor, ele hoje não se prepara se ele não
quiser. Eu estou inscrita em três cursos. Para melhorar o nosso atendimento,
adequar a escola à demanda que está aí, tá batendo na nossa porta, não. Ela
já chegou, então tem a preocupação que as pessoas tenham capacitações,
tenham outros cursos. Hoje temos conhecimento que na nossa cidade temos
doutores, mestres, e isso era uma coisa rara. (Conselheira Municipal de
Educação do Município de Goiana 2011-).
Observamos que o contexto de crescimento industrial rebate em uma nova concepção
de planejamento, que se articula com a reformulação de instrumentos legais a abertura de
espaços de participação da comunidade, com objetivo de interlocução entre segmentos da
sociedade, participação profissional e consolidação de uma política local contínua.
Outra dimensão da gestão da classe docente, evidenciada no relato que transcrevemos,
é o acompanhamento das atividades profissionais. O trabalho do professor, nessa visão, deve
ter um acompanhamento que explicite orientações de rendimento, que observe condições
norteadoras para que o trabalho alcance o objetivo de aprendizagem. Esse aspecto é
evidenciado em correlação com a qualidade de educação. O entrevistado menciona:
Não há esse sistema de acompanhamento da gestão sobre o trabalho do
professor, é uma pena. E esse sistema de gestão de acompanhamento ele
devia ter uma regra clara no Plano de Cargos e Carreiras. A gente ali devia
estabelecer os parâmetros, do que o professor precisa fazer e qual o
102
rendimento que ele precisa ter, para que o seu desempenho seja aproveitado,
no sistema de ensino e aprendizagem e isso a gente não tem. (Presidente do
Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
Percebemos que o relato do entrevistado citado acima materializa questões das
práticas sociais da gestão local da classe docente, bem como a ausência de objetivos
norteadores para a prática docente que realcem a ligação entre prática e planejamento.
Por um lado a discussão apontada no relato citado evidencia fragilidades da gestão da
classe docente, por outro aponta para uma reflexão apropriada na discussão sobre a gestão da
classe docente. Tal reflexão se refere às críticas aos modelos de gestão que permeiam o
trabalho docente, que tolhem o exercício da atividade do professor, em afirmação de uma
política que enfatiza a padronização de processos e controle de rendimentos, como considera
de maneira pertinente Ball (2005, p. 546):
As organizações educacionais reformadas estão agora “povoadas” de
recursos humanos que precisam ser gerenciados; a aprendizagem é
reapresentada como o resultado de uma política de custo-benefício; o êxito é
um conjunto de „metas de produtividade.‟
Os docentes são atores sociais que compõem esse cenário de crescimento. E o desafio
para a política local é o de construção de uma política educativa que esteja correlacionada
com a realidade do município, a fim de alcançar o que defende o PNE em relação à
construção de uma política educacional que busque a qualidade:
Um quadro de profissionais da educação motivados e comprometidos com
os estudantes de uma escola é indispensável para o sucesso de uma política
educacional que busque a qualidade referenciada na Constituição Brasileira.
Planos de carreira, salários atrativos, condições de trabalho adequadas,
processos de formação inicial e continuada e formas criteriosas de seleção
são requisitos para a definição de uma equipe de profissionais com o perfil
necessário à melhoria da qualidade da educação básica pública. (BRASIL,
2014, p. 12).
As orientações registradas no PNE no que diz respeito aos sistemas de ensino
relacionam a melhoria da qualidade da educação a requisitos de valorização. Dessa forma, o
ambiente proposto para a construção de uma política educacional envolve a valorização dos
profissionais da educação integrada à oferta e à qualidade da educação.
As diretrizes da política de educação para a classe docente evidenciada no Plano
Municipal de Educação não está correlacionada a visão de valorização profissional
apresentada, por exemplo, pelo Conselho Municipal de Educação e Sindicato dos
103
Profissionais de Educação em Goiana. De acordo com os relatos há impasses em relação a
contratação, realização de concursos, cumprimento de acordos salariais, entre outras questões
são apontadas. Este quadro da política educacional no cenário de crescimento econômico
apresenta novas dimensões para a valorização profissional; Plano de Cargos e Carreiras para o
Magistério e a política de formação continuada, estão na pauta das reivindicações e mudanças
são apontadas como necessárias em função das exigências do cenário de crescimento
industrial. Os desafios desse cenário, nos relatos apresentados, evidencia a discussão da
valorização profissional, da qualidade da educação em correlação as mudanças
socioeconômicas do município, por outro lado as questões da política de gestão da educação
para a classe docente, também registradas nos relatos, demonstram impasses entre as práticas
da gestão local e as expectativas da classe em relação a valorização profissional.
6.5 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
A política de financiamento da educação, a partir do respaldo legal disposto no artigo
212 da Constituição Federal de 1988, fixa percentual à União e aos entes, destinados à
manutenção e desenvolvimento do ensino. A construção legal está atrelada à concepção da
descentralização e à divisão de responsabilidade, no contexto da democratização política.
O financiamento da educação, nesse quadro político, evidencia a autonomia dos entes
federados e repercute sobre a descentralização financeira, ou seja, a responsabilidade que cada
instância de gestão tem com recursos financeiros, necessários às políticas públicas locais.
Em consideração a esse entendimento de autonomia, evidencia-se a discussão sobre o
sentido de descentralização e gestão sistêmica que restringe apoio técnico e financeiro. A
crítica se fortalece tomando como referência o contexto de desigualdades regionais, em que as
instâncias locais lidam com a insuficiência de recursos.
Outros mecanismos de distribuição de recursos são instituídos na política de
financiamento da educação, como FUNDEF em 1996 e FUNDEB em 2006. A presença
desses fundos em momentos diferentes consolida a previsão de recursos destinados a políticas
de educação, embora sejam apontadas exiguidades de tais recursos.
A autonomia concebida, permeada pela insuficiência de recursos para alguns
municípios, influencia o planejamento político da gestão da educação municipal. Percebemos
que uma das dimensões que fortalece a dependência é a ausência de gestão sistêmica,
inexistência de regulamentação de mecanismos de cooperação e a exiguidade de recursos de
alguns municípios.
104
Outra dimensão do financiamento de políticas públicas é a gestão pública de recursos
e o controle social. A participação popular e a construção de espaços que promovam o
acompanhamento da gestão, o quadro econômico local, o planejamento político da gestão
municipal, instrumentos legais, são dimensões, entre outras, que permeiam o financiamento
de políticas públicas. Dessa forma, o financiamento de políticas públicas deve ser considerado
além dos recursos que efetivamente são destinados. Esse processo envolve, sobretudo, gestão
pública, controle social dos recursos, entre outras questões.
Considerar o financiamento de políticas públicas de maneira integrada envolve o
entendimento de que a construção de política pública congrega uma amplitude de temas, que
embasam os objetivos de um programa. Sobre esse aspecto, o documento “Diagnóstico para
Gestão de Políticas e Programas Sociais em Âmbito Municipal”, publicação do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, registra que:
Para desenvolver programas no campo da Educação Básica, por exemplo, é
preciso conhecer não apenas as condições de acesso à escola, a infraestrutura
escolar, o desempenho dos alunos, mas também aspectos relacionados às
condições de vida dos estudantes como as condições de moradias, nível de
pobreza e rendimento familiar, acesso a serviços de saúde, escolaridade dos
pais, fatores esses que certamente podem afetar ou potencializar as ações
programáticas específicas. (BRASIL, 2008, p. 1).
O entendimento é que a elaboração de um diagnóstico, a partir da integração de temas,
fortalece o caráter propositivo na construção de políticas públicas. A sistematização de dados
é compreendida como fonte que retrata aspectos da realidade e fornece subsídios para o
planejamento público.
Em relação ao financiamento da educação no município de Goiana, o PME aborda
fontes de recursos, objetivos, metas e ações. Contudo, o documento não relaciona a os
recursos, dados de diagnóstico e objetivo das ações. Esse quadro demonstra desarticulação
entre planejamento e execução políticas. A desarticulação é apontada no relato do Secretário
de Educação Municipal ao se referir à construção do PME, ou seja, a construção do Plano
ocorre fora do contexto de crescimento de setores produtivos. A desarticulação tem, nesse
quadro, o reforço das lacunas da gestão da educação local.
Sobre os recursos para o financiamento das políticas publicas de educação Reis Filho
menciona:
O investimento em Educação passa, basicamente, pela vinculação existente,
que expressa à aplicação de, no mínimo, 25% dos recursos provenientes de
impostos arrecadados pelo Município e das transferências de impostos
realizadas pelo estado e pela União. (REIS FILHO, 2014, não paginado).
105
Em relação ao quadro de crescimento industrial no município e a relação com os
recursos disponíveis para a educação nesse contexto, a análise feita pelo secretário registra
que:
A fixação de Setores Produtivos em uma determinada região, principalmente
no Norte e Nordeste do País, é acompanhada de benefícios fiscais por um
período razoável e a contra partida que as Empresas se submetem, quase
sempre não responde às necessidades e às demandas sociais provenientes do
aumento populacional que exige, de imediato, prestação de serviços públicos
na área de Educação, Saúde, Moradia, Segurança e Infraestrutura Urbana.
(REIS FILHO, 2014, não paginado).
A análise enfatiza os impasses entre o estabelecimento das empresas e as mudanças no
quadro de arrecadação. Reis Filho reconhece a otimização do quadro econômico, mas, por
outro lado, destaca que necessidades de investimento social repercutem rapidamente para a
gestão municipal. Sobre esse aspecto Reis Filho menciona:
Observa-se, portanto, uma grande distância entre o que o Município arrecada
e a necessidade de gastos e investimentos, diante da nova malha social que,
nessa situação, se estabelece na Cidade. E este novo contexto econômico e
social repercute nos indicadores educacionais que retratam o acesso à
Educação, levando o Município a ter que aumentar a oferta e
consequentemente ampliar o seu quadro de pessoal para responder à
demanda, sem contar com recursos novos para isto. É, portanto, um grande
desafio que leva o Gestor a arrochos fiscais sucessivos na perspectiva de dias
melhores a médio e longo prazo. (REIS FILHO, 2014, não paginado).
No relato a ênfase é dada às respostas que o município precisa construir diante, por
exemplo, do crescimento populacional. Carece de um novo quadro de recursos, em função de
tais respostas. Por outro lado, questões estruturais repercutem de maneira mais incidente
sobre a gestão dos recursos.
A ausência de autonomia financeira da Secretaria de Educação no Município é
apontada em outra análise, em que se evidencia que a Secretaria de Educação, tem os recursos
administrados pela Secretaria de Administração e Finanças:
Assim, a questão de fundo que parece envolver a precariedade da
infraestrutura e a não autonomia da Secretaria Municipal de Educação na
gestão financeira dos recursos. Sendo este, possivelmente, um aspecto que
tem dificultado a execução das ações, com perda de agilidade nas definições
e implementação das ações necessárias. (HEMOBRAS; FIOCRUZ, 2013, p.
103).
106
O estudo explicita impasses na gestão da educação, que envolvem questões estruturais.
O contexto de ausência de autonomia citado, favorece a desarticulação, a descontinuidade de
políticas e reforça mecanismos de centralização e de gestão burocrática.
O quadro de financiamento também é alterado pela presença de novos atores que
produzem, nesse cenário de crescimento industrial, formas de articulação que incidem sobre a
gestão da educação. Reis Filho menciona que:
A Secretaria de Educação e Inovação visa criar parcerias com os Setores
Produtivos na perspectiva de apoio estrutural das Escolas Públicas
Municipais, em particular, das Creches construídas com o apoio do Governo
federal. (REIS FILHO, 2014, não paginado).
O apoio apontado no relato é citado na entrevista da página 97, em que a parceria para
atender a questões de estrutura física é registrada pela depoente. No cenário atual Reis Filho
(2014) também aponta a presença de convênios com Organizações não Governamentais, para
a oferta de Educação Infantil.
O financiamento de políticas públicas de educação local é fortemente influenciado
pela ausência de orientação do Plano Municipal de Educação e esse desajuste se intensifica no
cenário de crescimento de setores produtivos. A necessidade de recursos para atender às
demandas relacionadas ao crescimento populacional, por exemplo, aponta para a necessidade
de instrumentos de gestão que antes não estavam evidenciados. Sobre essa discussão, Reis
Filho registra:
É importante que em sendo redefinido o PME, em 2015, ele seja referência
para a definição e/ou atualização dos importantes instrumentos de Gestão
Municipal (PPA, LDO e LOA)10. Com isso, estaremos oferecendo as
condições para que as metas sejam atingidas. (REIS FILHO, 2014, não
paginado).
Os comentários de Reis Filho esclarecem que a aquisição de recursos em curto prazo é
necessária e que a resposta da gestão local para a demanda social por serviços de saúde,
educação, segurança, entre outros, não dispõe de instrumentos no momento atual para
atendimento efetivo, seja no que se refere ao Plano Municipal de Educação, seja em relação a
diretrizes orçamentárias que consolidem o cumprimento de metas.
10
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
107
6.6 INSTRUMENTOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE GOIANA: LEIS E
REGIMENTOS
A política de educação do município de Goiana apresenta instrumentos legais que têm
o objetivo de subsidiar quanto à construção de diretrizes para a gestão educacional. Os
instrumentos norteadores da política educacional são representados por leis e regimentos que
tratam da realidade local e convergem para a uma correlação às disposições da LDB. Os
documentos relacionados:
Quadro 5 - Documentos Legais da Educação
Documento
1) Lei 1.998 de 13 de
outubro de 2006
2) Regimento Interno
da Secretaria de
Educação de 30 de
abril de 2008
3) Lei 1.997 de 13 de
dezembro de 2006
4) Regimento interno
do
Conselho
Municipal
de
Educação
5) Lei 2.035 de 20 de
agosto de 2007
6) Lei 2.065 de 12 de
maio de 2008
7) Lei 2.095 de 09 de
março de 2009
Definição do Documento
Dispõe sobre a criação e organização do sistema de ensino do
município de Goiana.
Instrumento formal e normativo que contempla atribuições e
orientações sobre ações técnicas, administrativas, financeiras e
pedagógicas da Secretaria de Educação Municipal.
Dispõe sobre o funcionamento do Conselho Municipal de Educação
de Goiana-PE e dá outras providências.
Orienta sobre a competência e funcionamento do CMEG.
Dispõe sobre a criação da Comissão permanente de
acompanhamento e controle social do FUNDEB.
Institui o Plano de cargos e carreiras e remuneração do grupo
ocupacional de apoio administrativo ao magistério.
Adequa a remuneração dos profissionais do magistério público da
Educação Básica do município de Goiana, ao piso salarial nacional.
8) Lei 2.123 de 30 de Dispõe sobre o plano de cargos, carreiras e vencimentos do
dezembro de 2009
magistério público municipal de Goiana, e dá outras providencias.
9) Lei 2.090 de 29 de
dezembro de 2008
Institui o Plano Municipal de Educação e dá outras providências.
10) Lei Orgânica do
município
de
Goiana (revisada e Institui as disposições gerais da gestão municipal de Goiana.
atualizada até a
emenda nº 012 de
2010)
Fonte: Katia Maria Tavares da Silva (2015) a partir de GOIANA (Prefeitura). Marcos Legais. Goiana, PE:
Secretaria de Educação e Inovação, 2010.
O rol de leis e regimentos demonstra uma atuação normativa do município e
construção de uma base legal local. Esse quadro representa que a gestão municipal tem
108
estabelecido mecanismos legais diante da configuração do poder local, associado à
autonomia, descentralização. Como exemplo, podemos citar a instituição do sistema de ensino
que atende às orientações da LDB. A Secretaria de Educação e o Conselho Municipal de
Educação atuam na construção normativa, assessoram a elaboração de resoluções, entre outras
orientações normativas.
Na LOM, os temas que permeiam a organização da educação no município e
fundamentam as leis, que registramos como os documentos legais da educação, são tratados
inicialmente no Art. 6º, ao se referir à manutenção de programas educacionais. A cooperação
técnica e financeira entre União, estados e munícipios é registrada inicialmente ao tratar da
educação, o que endossa a atenção à cooperação que é registrada na Constituição.
O tratamento da educação e a efetivação da garantia desse direito são mencionados no
quarto capítulo da LOM. No que se refere ao sistema de ensino, não há menção sobre a
organização. O sistema é referido no art. 186, para registrar que o sistema assegurará aos
alunos necessitados condições de eficácia escolar.
Em relação ao Plano Municipal de Educação, a ausência de menção ao sistema de
ensino, reforça a ausência de tratamento do PME. O CMEG é mencionado, em relação à
regulação da LOM da composição e funcionamento do órgão. A Secretaria, como órgão
executor das políticas educativas, e CMEG, como órgão que a assessora, não são
mencionados. Essas ausências evidenciam a organização da política educativa do município e
sinalizam desarticulação entre a base legal e práticas de órgãos, como a Secretaria e o CMEG.
Por outro lado, percebemos correlações entre o tratamento de alguns temas na LOM e
o que é registrado no texto de outras leis e também do PME. A gestão democrática e o
processo eletivo para escolha de diretores e vice-diretores são registrados no Plano Municipal,
tendo na LOM o lastro legal. Contudo, espaços de discussão para a gestão democrática, seja
de Conselhos Escolares, seja de Fóruns municipais temáticos não são tratados na LOM.
As responsabilidades referendadas na LDB sobre a oferta de ensino atribuída aos
municípios são enfatizadas na LOM. Dessa maneira, as responsabilidades são endossadas, no
que se refere à oferta de ensino obrigatório do município e às responsabilidades que incidem
sobre as irregularidades na oferta do ensino sob sua competência.
A lei também faz menções a questões administrativas, referendadas na Constituição,
como recenseamento e atenção à frequência dos alunos. Outra questão tratada é a inclusão de
temas locais da história do munícipio, o que resguarda uma atenção à história local.
A LOM apresenta o tema da gestão docente ao postular que o município manterá o
professorado municipal à altura de suas funções em nível econômico, social e moral. As ações
109
de que trata a discussão no art. 192 se referem à instituição do plano de carreira e do piso
salarial profissional, bem como à ajuda de custo aos professores que se deslocam em distritos
do município para o desenvolvimento de atividades de ensino.
Em relação ao financiamento da educação e ao percentual registrado para os
municípios pela Constituição Federal, é igualmente endossado, como outros temas que
analisamos no art. 194 da LOM, que “o município, aplicará, anualmente, nunca menos, de
25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente
de transferência, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. As disposições endossadas
pela LOM correlacionam à política local às diretrizes da política nacional.
Observamos que o tratamento fragmentado e ausência de questões da organização da
política educacional produzem uma interpretação imprecisa da construção da política de
educação local, correlacionada à orientação legal da LOM. Consideramos que as imprecisões
são extensivas às desarticulações observadas, entre a prática política de órgãos de classe,
como o Sindicato de Professores, e a gestão da educação.
Sobre as desarticulações entre a base legal e práticas sociais, a reflexão de Severino
(2003) pondera questões relevantes. O autor, em considerações acerca do sistema legislativo
de um estado, situa a importância de um sistema legislativo na sociedade e faz relato sobre o
surgimento do direito como instrumento da justiça. As reflexões do autor explicitam que os
instrumentos legais representam a democracia e a justiça e ressalta que um instrumento legal,
representa a construção histórica social. Como exemplo, Severino menciona que “a educação
nacional é, na verdade, um processo social amplo e profundo, que atinge as próprias entranhas
da vida da sociedade” (SEVERINO, 2003, p. 57). O autor explica que a experiência histórica
do estado brasileiro, apresenta um sistema legal arbitrário. Concordamos que os instrumentos
legais são fruto de relações e, assim, suscetíveis a dissensões, porém também podem
significar rupturas de antigos modelos e, portanto, considerados avanços na história política.
6.7 DESAFIOS DO CRESCIMENTO INDUSTRIAL PARA A GESTÃO DA EDUCAÇÃO
EM GOIANA/PE
As mudanças no quadro econômico do estado de Pernambuco se associam à estratégia
geográfica de interiorização de indústrias e outros empreendimentos estruturadores que têm
como objetivo promover desenvolvimento regional. A concretização dessa política de
desenvolvimento regional pode ser exemplificada com a instalação de empresas em áreas
consideradas estratégicas.
110
O fomento do setor produtivo é citado no Mapa de Estratégia 2012-2015 do governo
do estado. As diretrizes da política de desenvolvimento regional estabelecem a construção da
Agenda de Desenvolvimento do Norte Metropolitano e Goiana, que apresenta os objetivos de:
Propor, articular e integrar ações estruturadoras e transformadoras que
promovam a melhoria da região e valorizem as potencialidades existentes,
através de um conjunto de proposições e diretrizes estratégicas, com foco no
desenvolvimento sustentável, destacando a valorização do ambiente natural e
construído, o desenvolvimento institucional e os processos participativos.
(CONDEPE/FIDEM, 2013, p. 2).
A estratégia voltada para o norte metropolitano e Goiana, de acordo com a Agenda, é
justificada pelo declínio das principais atividades econômicas, como a atividade canavieira, a
indústria têxtil, o turismo, o comércio e a pesca. O declínio ocasionou perda de importância
econômica dessas atividades tradicionais. Dessa forma, o entendimento é que a implantação
de setores produtivos estratégicos retome o desenvolvimento da região.
A concepção de desenvolvimento regional enfatizada na Agenda destaca a
sustentabilidade das ações. Nesse aspecto, a compreensão é a de reunir a valorização do
ambiente, desenvolvimento institucional e os processos participativos, como se registra nos
objetivos. Essa concepção de desenvolvimento registra objetivos voltados para impactos
sociais derivados das mudanças econômicas.
Nesse contexto de crescimento industrial, o diálogo sobre os desafios para a gestão da
educação que propomos no estudo é relacionado às mudanças percebidas por atores que
fazem parte da gestão da educação no município de Goiana. A dimensão social das mudanças
fundamenta a estruturação e reestruturação de políticas públicas e isso se justifica no
entendimento de que as mudanças não se limitam aos aspectos financeiros das intervenções.
Há nesse quadro, aspectos sociais significativos que permeiam as mudanças.
Os impactos sociais podem ser observados por dimensões quantitativas e qualitativas.
O desenvolvimento socioeconômico tratado na Agenda está direcionado a “ações que
promovam a melhoria da qualidade de vida da população, mediante a qualificação social e
profissional
para
propiciar
oportunidades
de
emprego
e
renda
à
população”
(CONDEPE/FIDEM, 2013, p. 20). A interpretação que se coloca é que as ações alcancem a
melhoria de indicadores sociais nas áreas de educação, saúde, habitação e segurança e que tais
mudanças possam representar a redução da pobreza e da desigualdade social.
O fomento à educação é apresentado na Agenda em relação à implantação e melhoria
de estrutura de escolas e projetos de qualificação. A abrangência do fomento se estende à
111
educação com jornada integral, cursos profissionalizantes, educação de jovens e adultos e de
qualificação de mão-de-obra. É destacado o atendimento do SESC Ler (Serviço Social do
Comércio), em Goiana voltado para a “Educação de Jovens e Adultos, Educação Infantil,
Ensino Fundamental, além da Educação Esportiva, Cultural e de Lazer”. A presença de
unidades de ensino das diversas áreas e instituições representa a perspectiva de expansão do
ensino para a região norte metropolitano do estado de Pernambuco e Goiana.
Como observamos, os investimentos são voltados para a melhoria de indicadores
sociais e esses são representativos dos impactos sociais para a região e podem ser observados
de uma forma quantitativa. Por outro lado, a nossa proposta de pesquisa social busca
evidenciar desafios para a gestão da educação, percebidos de forma qualitativa por atores da
organização da educação municipal, na cidade de Goiana. Além das informações coletadas,
citamos na seção 2, indicadores populacionais, de renda e os dados da educação. Citamos
também outras leituras sobre desafios na região para interpretar as questões apontadas nos
dados que coletamos nas entrevistas.
O CONDEPE/FIDEM (2011), em estudo sobre os impactos econômicos com o
empreendimento do polo farmacoquímico de Pernambuco, evidencia mudanças em relação à
distribuição de percentuais por setores da economia em Goiana. O estudo faz projeções com
base nos investimentos realizados, com dados coletados em contas públicas. De acordo com o
estudo, a representação por setores:
Para os novos postos de trabalho, a distribuição setorial será composta por
20,9% pela agropecuária, 51,7% pela indústria, com destaque para os
produtos farmacêuticos, e 27,4% pelos serviços, sobretudo os outros
serviços, com 11,0% do total. (CONDEPE/FIDEM, 2011, p. 16).
A citação demonstra que o município apresentará um novo perfil, voltado para as
atividades da indústria. Dessa forma, compreendemos que esse é um demonstrativo de que
mudanças sociais significativas são construídas, no contexto do desenvolvimento econômico.
Os investimentos econômicos ocasionam mudanças e, consequentemente produzem
oportunidades sociais diferenciadas que apontam para a gestão pública e para a sociedade,
questões sociais peculiares. Dessa forma, o enfoque do poder local, da descentralização, da
gestão sistêmica, ganha centralidade na busca do enfrentamento de questões locais.
Nesse contexto, os atores da política local e o entendimento evidenciado por eles
trazem elementos que revelam, na construção da política municipal, contraposições entre a
base legal e práticas sociais. Consideramos que o entendimento dos desafios na visão dos
112
atores revela dados relacionados ao crescimento industrial, sobretudo revela a visão de quem
é habitante e está inserido no cenário de mudanças.
Entre os desafios que identificamos nos relatos coletados, a instalação de instituições
de ensino no município é colocada em associação à necessidade de qualificação de
trabalhadores para atender às exigências do mercado de trabalho. Nesse quadro, a
interiorização de empreendimentos industriais, que ocasiona a mudança de perfil das
atividades econômicas, também estabelece uma nova geografia para instituições de ensino,
como o estabelecimento de Escolas Técnicas, cursos de aperfeiçoamento profissional e ensino
superior voltados para as áreas do polo industrial.
O Conselho Estadual de Educação de Pernambuco registra a presença de três
instituições privadas de ensino técnico no município: O Centro de Ensino Técnico de Goiana
(CENTEG), Escola de Enfermagem Santa Bárbara, Escola Técnica Pernambucana e o Centro
de Educação Técnica de Goiana (CETEC). O quadro de instituições que oferecem cursos
técnicos ainda apresenta outras instituições públicas e de economia mista e organizações civis,
como: Escola Técnica Estadual, Centro Vocacional Tecnológico e SESC. A atuação do
SENAI compreende a ministração de aulas em espaços cedidos pela Prefeitura do município.
A respeito do estabelecimento de instituições e a expansão de espaços de formação no
município, o relato destaca:
[...] Hoje o SENAC, ele tá atendendo a demandas e formando técnicos, no
meio ambiente, técnico em segurança do trabalho, técnicos em mecânica
[...]. Mas até agora a vinda de uma unidade da Universidade não está sendo
evidenciada aqui no município. (Conselheira Municipal de Educação do
Município de Goiana 2011-).
O relato evidencia que o estabelecimento de instituições, que mudam o cenário de oferta de
ensino, não é articulado com a Secretaria Municipal de Educação.
Além dos dados sobre o estabelecimento de instituições de ensino, que confirmam
essa correlação entre o movimento de instituições de ensino técnico e mercado de trabalho
nesse contexto de crescimento, outras discussões têm sido evidenciadas a respeito do
movimento de instituições na região. A nova geografia de instituições de formação técnica e
superior para os setores produtivos pressupõe a construção na região de um núcleo de
formação específica.
O movimento institucional, nesse cenário de crescimento, é compreendido no valor da
expansão de espaços de formação, mas também nos efeitos que permeiam a gestão local.
113
Dentre as novas disposições para a gestão local, as articulações entre gestão local, empresas e
instituições de ensino, pressupõem novas atribuições à gestão municipal.
A presença de instituições que estabelecem mudanças na oferta de formação tem
relação com a demanda por formação e isso é registrado como um elemento de mudança
trazido pelo cenário de crescimento industrial. Assim, uma economia alicerçada na atividade
canavieira, pesca e indústria têxtil passa por mudança de perfil econômico a partir do declínio
dessas atividades.
O cenário de crescimento industrial promove uma busca por formação que manifesta
mudanças em relação ao quadro de economia canavieira. Na citação a entrevistada ressalta o
conhecimento de ex-alunos de escolas públicas que conseguiram ingressar em instituições de
ensino superior:
Hoje Goiana tem uma porcentagem altíssima de alunos na Universidade
Federal da Paraíba, na Universidade Federal de Pernambuco, e alunos que
são estudantes de escola públicas [...]. Eu vejo também os alunos se
preparando para o futuro que Goiana vai ofertar. Tem muita gente fazendo
Engenharia, fazendo Bioquímica, fazendo Farmácia [...]. Antes a gente era
uma área canavieira, então tem um impacto também. Muita gente na Paraíba,
nas Universidades Federais, na UNP. Em Recife, a Universo, é a Federal, é a
Rural, é a UPE, tem gente em todo canto se preparando para o futuro que
Goiana tá ofertando. (Conselheira Municipal de Educação do Município de
Goiana 2011-).
Nesse trecho, a entrevistada sinaliza um movimento de mudança no nível de formação
que é relacionado a oportunidades com o estabelecimento de indústrias no município. A busca
por formação educacional demonstra que esse movimento se expande também para o entorno
da cidade.
Mudanças como a inserção da língua inglesa na grade curricular do quarto e quinto
anos são indicadas como impactos desse cenário industrial, como podemos perceber, nessa
parte da entrevista:
[...] Já introduzimos no município a língua inglesa nos quintos anos, nos
quartos anos, tem essa preocupação que a comunidade escolar conheça outra
língua, pois nós estamos com uma Goiana cosmopolita, você chega num
local, você encontra espanhol, você chega ao outro encontra um inglês, um
holandês. A inserção deste conteúdo é impacto que vem acontecendo por
conta dessa necessidade, dessa demanda que vem acontecendo no município,
do crescimento avassalador. Então já se começou a adicionar disciplinas de
língua estrangeiras, por que antes só era do sexto ao nono ano, então já há
essa preocupação. (Conselheira Municipal de Educação do Município de
Goiana 2011-).
114
No relato, a entrevistada dá ênfase à atualização curricular, com a inserção de língua
inglesa. Por outro lado, o município manifesta a necessidade também de outras abordagens,
significativas ao contexto da região como aponta a pesquisa da Hemobrás e FioCruz:
A educação não inseriu a temática da agricultura familiar no currículo
escolar, mesmo nas escolas rurais; apesar da riqueza do artesanato
goianense, as escolas não incorporaram em suas atividades, por
exemplo, oficinas de artesanato com debates e exposições com os
grandes mestres. (HEMOBRAS; FIOCRUZ, 2013, p 103).
As lacunas curriculares apontadas no estudo são ressaltadas para destacar a
desvinculação do currículo em contemplar as necessidades, valores e interesses dos estudantes
residentes no campo ou na cidade. O estudo considera que esse quadro “dificulta que o
aprendizado se transforme em um instrumento para o desenvolvimento tanto do meio rural
quanto no fortalecimento da identidade cultural do município como um todo” (HEMOBRÁS;
FIOCRUZ, 2013, p. 104). A crítica à ausência de tratamento de questões que fazem parte de
valores culturais locais atinge o fortalecimento da identidade cultural. Dessa forma,
entendemos que esse quadro atinge também a representatividade social e a diversidade que
compõem a cultura local.
Nos relatos dos entrevistados, há correlações entre o aumento da população no
munícipio e o aumento de números de matrículas. Em relação ao aumento da demanda de
matrículas nas escolas municipais, ressaltam-se condições inadequadas para o atendimento do
crescimento da demanda. Sobre esse aspecto o entrevistado comenta:
Se em uma situação anterior aos investimentos, a gente já tinha dificuldades
de várias escolas ou praticamente 90% delas, nossa rede já necessitava de
muito investimento. Imagina com o número de matrículas que vão chegar,
vão vir por causa desses investimentos, vários trabalhadores. Então eu tenho
certeza que as necessidades desses investimentos vão dobrar, ou triplicar.
Então minha preocupação é esta: já precisa numa situação anterior, imagina
com essa nova realidade. Então quem conhece a rede, nota que a gente tem
uma necessidade muito grande de melhorar a estrutura escolar. (Presidente
do Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
O relato explicita a falta de estrutura física adequada para o desenvolvimento de
atividades escolares. A situação é intensificada com o aumento da demanda por matrículas,
pois evidencia a incapacidade de absorção de um número maior de alunos e, por outro lado,
sinaliza que tais condições refletem também na qualidade do ensino no município.
115
Nessa perspectiva, o aumento da população e da demanda por educação no município
é visto como aspecto de fortalecimento social para cobranças em relação à construção de
estruturas mais adequadas nas escolas. O entrevistado destaca:
O impacto que a gente já tá observando é do aumento da procura por
matrículas [...] E existe um impacto, que a gente tá aguardando caso Está
chegando muitas pessoas de fora e quando vê a qualidade, a estrutura da rede
municipal fica totalmente desesperado [...] Então a gente espera dois
impactos: um aumento no número de matrículas, isto já está se verificando.
E o outro impacto é que esse pessoal possa fortalecer a mobilização para que
haja mais recursos para melhora da estrutura escolar. (Presidente do
Sindicato dos Professores do Município de Goiana 2013-).
As condições de organização social para mudanças que se refiram à qualidade da
educação das escolas, diante das colocações apontadas no relato, são possibilitadas com a
presença de novos habitantes no município. A crítica ao atual quadro é situada nos interesses
dos novos habitantes. O quadro descrito é demonstrativo do enfraquecimento das
organizações sociais e de espaços de participação no município e tem rebatimentos nas
condições da organização da escola.
Outra questão apontada como mudança do quadro de crescimento industrial é a
relação entre o aumento do custo de vida na cidade e a valorização salarial dos profissionais
da educação. Esse assunto é tratado em destaque junto à necessidade de reestruturação do
PCC dos professores. Nos relatos coletados o diálogo que se constrói sobre o assunto, enfatiza
a necessidade de atualização salarial que seja condizente com as mudanças econômicas do
município. Outras discussões sobre a classe docente são tratadas nesse contexto:
Ampliação do quadro docente, com convocação imediata dos professores
aprovados em concurso; treinamento para as pessoas aprovadas; suporte
multiprofissional aos profissionais da educação para ampliar a capacidade de
lidar com as diferenças de classe, gênero, raça e etnia, dentre outras; criação
de espaços (seminários, palestras, etc.) que permitam discussões entre e com
os professores. (HEMOBRÁS; FIOCRUZ, 2013, p. 106).
A citação evidencia questões que passam pela valorização profissional, mas também
apontam para a necessidade de capacitação, efetivação de contratos e suporte por parte da
gestão educacional para o desenvolvimento de atividades. As questões apontadas tornam
evidente a necessidade de efetivação de planejamento e a construção de espaços de
participação.
116
As questões apontadas, a partir dos relatos coletados nas entrevistas, contribuem para
o aprofundamento sobre as mudanças do cenário de crescimento industrial para a gestão da
educação. Manifestações sobre a ineficiência de estruturas de gestão da educação e ausência
de planejamento da política de educação se tornam mais visíveis neste cenário.
Se por um lado oportunidades de mudanças são destacadas para as diversas áreas, por
outro, dificuldades da educação se tornam mais visíveis. A contraposição entre oportunidades
desse contexto e impasses de estabelecimento de uma política de educação solidificada
manifesta preocupação, como enfatiza o relato do entrevistado:
Eu vejo com preocupação. Por que se a gente for ver outros exemplos de
cidades que receberam investimentos. A população daqueles municípios
cresceram muito. Então Goiana já precisava de um investimento grande em
educação para transformar sua realidade [...] Então o nosso sentimento é de
preocupação e esperança, por que a gente sabe qual é o caminho, mas vamos
vê o que acontece. (Presidente do Sindicato dos Professores do Município de
Goiana 2013-).
O relato enfatiza desarticulações na gestão da educação. Na visão do entrevistado a
estrutura é limitada para o atendimento do quadro local. O descrédito apontado no relato
aparece relacionado à perpetuação de políticas desvinculadas de um projeto de educação
consolidado no município, no qual diretrizes políticas destacam o crescimento centrado na
dimensão econômica, em detrimento do fortalecimento de políticas públicas para a
diminuição desigualdades sociais. O entrevistado enfatiza que a importância da educação tem
sido destacada em discursos políticos, porém na prática não tem sido priorizada.
Entendemos que a gestão da educação não pode ser vista por um único viés. As
diretrizes políticas e tendências históricas, que demonstram perpetuação de políticas
fragmentadas no sentido de representar um projeto de inversão de problemas estruturais do
município, devem ser compreendidas em várias dimensões. Temos, nesse processo, a ausência
de um projeto político de educação solidificado, gestão centralizada, dependência financeira,
a ausência de canais de participação e inexistência de espaços para o acompanhamento social.
Consideramos que a conjuntura de crescimento industrial tem sido um elemento
provocador para uma perspectiva de recondução das diretrizes da política de educação local.
As demandas e propostas da classe docente, a demanda social por formação para inserção no
mercado de trabalho e articulações com atores como empresas delineiam a necessidade de um
novo panorama para a gestão da educação local.
117
7 DESCONTINUIDADES E REFLEXIVIDADE: PANORAMA DA GESTÃO
EDUCACIONAL NO MUNICÍPIO DE GOIANA/PE
O cenário de mudanças no município de Goiana, representado pelo crescimento
industrial, manifesta modificações na história do município, caracterizada pela produção da
monocultura canavieira. Contudo, o histórico da atividade agrícola ainda é representativo da
identidade local, como ressalta o estudo da Hemobrás; Fiocruz (2013, p. 33) “esse contexto de
grande relevância adquirida pela cultura da cana ainda reflete bastante na estrutura fundiária e
atividades socioprodutivas no município”. As constatações do estudo citado fortalecem a
reflexão sobre a identidade cultural do município construído pela monocultura e as
modificações da industrialização recente.
Considerar o cenário de mudanças implica buscar a compreensão de valores distintos.
Se, por um lado, a estrutura fundiária do município torna presente a história econômica da
monocultura local, por outro, mudanças significativas se estabelecem com a instalação de
empresas e outros empreendimentos imobiliários.
O panorama municipal desse cenário de crescimento apresenta “continuidades” e
“descontinuidades”, que se relacionam à história local. O quadro de contradições é visível nos
aspectos de infraestrutura urbana, expansão urbana desordenada, sistema de coleta
desestruturado, entre outras questões. Por outro lado, o município tem a implantação de
empreendimentos industriais de alta tecnologia.
As “descontinuidades”, interpretadas a partir da teoria social proposta por Anthony
Giddens, trazem elucidações sobre o processo de desenvolvimento desigual e evidenciam
características da modernidade e, mais especificamente, consequências da própria
modernidade como menciona o sociólogo.
“continuidades” e “descontinuidades” são compreendidas como integrantes do
processo de desenvolvimento histórico e estão associadas à modernidade. Tal associação
revela que os modos de vida produzidos na modernidade divergem dos modos de vida
tradicionais e tendem dessa forma a revisões que alteram o caráter das práticas sociais
promovendo novos saberes e modos de vida.
Em Goiana a modernidade, nos termos em que trata a teoria, é compreendida nas
diferenças impostas pelas mudanças do crescimento industrial. A expansão urbana,
crescimento desordenado, problemas de mobilidade, são exemplos de mudanças que se impõe
ao contexto tradicionalmente apresentado pelo município. Outro exemplo, apropriado a essa
discussão, é o aumento da taxa de homicídios analisado pela pesquisa da Hemobrás; Fiocruz:
118
Um dos principais motivos para esse fato está no tráfico e no consumo de
drogas no município, diagnosticados pela população como um dos maiores
problemas a ser enfrentado. Esse problema é ratificado pelo movimento de
interiorização do tráfico e consumo de entorpecentes, que atinge cidades
pequenas e médias, especialmente aquelas que passam por um período de
crescimento econômico, como o caso de Goiana. (HEMOBRÁS; FIOCRUZ,
2013, p. 33).
Os modos de vida tradicionais são revisados à luz de novas práticas estabelecidas pelo
crescimento industrial. O conjunto de inadequações, a falta de planejamento, estrutura
inadequada e ausência de gestão democrática nas escolas, a que se referem às falas dos
entrevistados, sinaliza a evidencia de que há um processo de “descontinuidades” na agenda de
desenvolvimento econômico e social do município. Esse quadro revela que tais mudanças
estão relacionadas, no cenário recente do município, à passagem de um contexto fortemente
ligado à tradição agropecuária para um contexto industrial.
Essa reflexão teórica subsidia a interpretação do cenário de crescimento industrial em
Goiana.
Convivências
multidimensional
de
entre
práticas
mudanças
e
sociais
revelam
diferenciadas
dessa
maneira
anunciam
o
caráter
“continuidades”
e
“descontinuidades” constitutivas da modernidade.
O caráter multidimensional da análise defendida por Giddens significa que não
devemos conceber caracterizações exclusivas para elucidar questões da modernidade.
Compreende-se que por um lado, questões econômicas exercem influência em determinado
contexto, mas, por outro influências tecnológicas e outras que possam ser atribuídas no
mesmo âmbito, podem também explicar tais mudanças. Nesse sentido, para o autor, cada um
dos elementos presentes nas tradições representa algum papel.
As circunstancias diferenciadas, no tratamento teórico mencionado, são sinalizadoras
de que mudanças não fornecem impactos totalizadores e isso se refere ao caráter
multidimensional das mudanças. O autor destaca nessa discussão, as conexões entre diferentes
regiões ou contextos sociais que se enredam na superfície da terra. Dessa maneira, pensar
sobre a perspectiva local, a partir dessa reflexão teórica consiste em entender a influência da
perspectiva global.
Pensar sob essa perspectiva global, expressa-se por exemplo, em compreender as
implicações do contexto da economia globalizada para a elaboração de políticas educacionais
locais. Para exemplificar Giddens menciona que corporações multinacionais, controlam
imenso poder econômico e isso condiciona influências aos sistemas políticos. A reflexão
119
apresentada pelo autor desvela o caráter global embutido na concepção de políticas públicas e
presença de atores não governamentais que influenciam a construção política.
A exposição do Secretário de Educação do município de Goiana revela o
entendimento sobre a construção de uma política de cooperação com as empresas para o apoio
ao melhoramento da estrutura física das escolas. Entendemos que essa é a indicação de
construção de uma nova agenda, que envolve a intermediação de novos atores na política
educacional.
Nos relatos, que apresentamos sobre o município no cenário de crescimento industrial,
destacam-se divergências do planejamento da política de educação, estrutura física de escolas
inadequada, impasses entre as orientações legais e práticas da gestão, dependência financeira
e ausência de espaços de participação social. Noutra dimensão, o cenário de crescimento
industrial traz visibilidade a oportunidades de construção de uma nova agenda que impacta a
gestão da educação local. Além disso, a capacitação técnica tem forte demanda como
podemos perceber na análise da Hemobrás; Fiocruz, sobre as desvantagens da população local
em preencher os novos postos de trabalho:
Desvantagem determinada, dentre outros aspectos, pela baixa oferta de
cursos profissionalizantes para a juventude, pela parcela da população adulta
apresentar pouca ou nenhuma qualificação, pelo elevado percentual de
analfabetismo e pela baixa escolaridade, aspectos por sua vez evidenciados
nas reflexões do setor educação. (HEMOBRÁS; FIOCRUZ, 2013, p. 111).
As questões cuja visibilidade foi fortalecida pelo cenário de crescimento industrial
evidenciam o papel de instituições modernas tratadas por Giddens. O autor ressalta o papel do
Estado, como instituição, e as relações que se constroem entre os estados, permeadas por
questões políticas, econômicas, culturais, assim como por processos de desenvolvimentos
históricos desiguais como enfatiza o autor.
As reflexões da teoria social de Giddens, na qual se evidencia o papel das instituições
modernas como o estado-nação nesse contexto de mudanças, aponta para o entendimento que
as ações do Estado-nação são permeadas por relações de um contexto mais amplo. Nesse
sentido, políticas de financiamento e diretrizes globais embutidas, formação tecnicista, em
que a qualificação está voltada para a produção, o tratamento da sustentabilidade relacionado
a reformas macroeconômicas e estruturais, confluem para o fortalecimento de uma economia
de mercado no mundo.
O entendimento é o da existência de uma configuração do estado-nação, e do
estabelecimento de diretrizes globais disseminadas pela conexão entre estados. A questão de
120
fundo dessa discussão é entender que contextos políticos globais estabelecem influências na
política local.
Perceber a política local como resultado de orientações globais ressalta também a
política local, no sentido das respostas que são construídas, por exemplo, pela gestão
municipal. Percebemos que a gestão da educação tem buscado a construção de uma agenda
para o cenário de crescimento que ressalta a cooperação com atores não governamentais para
construção de políticas públicas. Esse é um indicativo de que a perspectiva de uma agenda de
responsabilidade social está em curso e permeia a construção da política de educação no
município.
Nesse contexto, tomando como exemplo a construção do sistema de ensino municipal,
que evidencia a autonomia em relação à política educacional local. A construção do Plano
Municipal de Educação é outro aspecto que fortalece as diretrizes da política local para a
educação. Contudo, as responsabilidades, as demandas em torno da educação demonstram
lacunas da gestão em responder a problemas da pauta da educação municipal, e com isso,
consolidar diretrizes políticas locais.
As lacunas, como a relação entre o planejamento e as ações da política de educação, o
estabelecimento da gestão democráticas nas escolas, entre outras questões, são como um sinal
de que o poder público local também passa por processos de “descontinuidades” e de
reformulações de suas práticas. Exemplo é a busca por novas formas de cooperação que
citamos.
A respeito da dimensão política, Giddens enfatiza as influências do relacionamento
econômico entre instituições. O autor menciona que “a autonomia do estado é condicionada,
embora não determinada num sentido forte, pela sua dependência de acumulação de capital,
sobre qual o seu controle está longe de ser completo” (GIDDENS, 1991, p. 61). Giddens
destaca a importância da dimensão econômica, mas também destaca que a autonomia do
Estado não deve ser percebida como determinação econômica. Nesse ponto o autor evidencia
a dimensão política e tal interpretação subsidia as reflexões sobre governo local e como as
diretrizes políticas podem contribuir para um desenvolvimento local inovador. Sobre a
discussão Sarmento menciona:
[...] a valorização dos governos locais, entendendo-se as experiências
analisadas como inovações que vêm se contrapondo ao padrão neoliberal,
apontando para mudanças qualitativas nas relações e práticas do governo
local. (SARMENTO, 2005, p. 1373).
121
A reflexão de Sarmento converge para a discussão tratada por Giddens. Sarmento
(2005) destaca que, afora as críticas neoliberais ao papel dos governos, esses são essenciais na
construção de políticas de educação. O contexto de crescimento industrial de Goiana desvela
essas considerações no campo prático, à medida que a gestão é chamada a responder
demandas locais.
Dessa forma, entendemos que a gestão municipal, que age ora estabelecendo um Plano
Municipal de Educação, ora regulamentando uma base legal orientadora da política de
educação e, posteriormente, desarticulando práticas e instrumentos constituídos de gestão,
apresenta “descontinuidades” que fragmentam o projeto político local para a educação.
O papel da gestão local, dessa maneira, não é entendido a partir de uma visão
simplificadora em que o planejamento trará ordenação, como ressalta Dowbor. A própria
realidade do município demonstra que constituir um Plano não é uma ação acabada. Porém
entendemos que a ação planejada promove possibilidades de estabelecer diretrizes mais
condizentes com as necessidades locais. Assim, o papel da dimensão política incide
sobremaneira na consolidação do desenvolvimento local. Percebemos esse entendimento em
críticas registradas nas entrevistas sobre a ausência de planejamento e as improvisações da
política local.
Outra questão também tratada por Giddens que se refere à dimensão política é o papel
dos movimentos sociais. Para o autor, o papel desempenhado pelos movimentos sociais na
modernidade está situado no fortalecimento de canais de participação para o enfrentamento de
problemas. Nas entrevistas, percebemos que há requerimento para o fortalecimento de canais
de participação como exemplo, a gestão democrática nas escolas e, contudo tais condições
ainda não foram estabelecidas.
A mobilização social é evidenciada pela ação contestatória, que se materializa em
ações políticas. No contexto de Goiana não objetivamos elencar os movimentos sociais.
Contudo, evidenciamos ações contestatórias, que podem ser identificadas como uma
mobilização social e exercem influências na construção da política local como, por exemplo,
o Sindicato de Professores do município. As críticas à concepção do Plano municipal, à
ausência do processo eletivo para as direções das escolas e à falta de transparência em relação
aos recursos para a gestão de políticas públicas convergem para esse entendimento da ação
contestatória que representa a mobilização social. Assim, a participação política interfere no
planejamento e isso se manifesta na capacidade de influenciar o poder decisório em uma
sociedade democrática, estabelecendo correlação entre o que é planejado e as necessidades
sociais.
122
No que se refere à participação social, evidenciamos nos relatos que canais de
participação para a definição e gestão de ações políticas no contexto municipal são
requeridos. Contudo, ainda não são evidenciadas. Por outro lado, a presença do Conselho
Municipal de Educação, como órgão que assessora a Secretaria na elaboração da política
educacional e concebido historicamente na condição de instância mediadora entre governos e
sociedade, confere a estrutura organizacional da política de educação local um canal para que
a participação seja constituída.
A fraca visibilidade de canais de participação agrava a aplicação racionalizada de
recursos. O entendimento é de que a ausência de participação enfraquece a representação das
necessidades da comunidade. A reflexão de Dowbor evidencia essa discussão, ao mencionar
que:
Assim, a dramática centralização do poder político e econômico que
caracteriza a nossa forma de organização como sociedade, leva em última
instância, a um divórcio profundo entre as nossas necessidades e o conteúdo
do desenvolvimento econômico e social. (DOWBOR, 2008, p. 5).
Dowbor, ressalta a participação como elemento de apropriação na construção de
políticas púbicas. Para o autor, isso é entendido como uma espécie de recuperação do controle
do cidadão, sobre as formas de desenvolvimento estabelecidas pelas ações políticas.
A discussão proposta por Giddens sobre a “reflexividade” corrobora com a discussão
da participação, à medida que a reflexividade promove mudanças nas práticas sociais. O
acesso a informações, o avanço tecnológico, que promove interações e possibilitam que as
práticas sociais sejam examinadas e reformadas, produz alterações divergentes das práticas
tradicionalmente constituídas.
As considerações apresentadas por Giddens elucidam sobre o papel da educação,
como processo que estabelece a “reflexividade”. E a “reflexividade” compreendida nesta
perspectiva teórica se correlaciona ao ativismo dos indivíduos que através da reflexividade
são constituídos como agentes de mudanças, isto é, uma sociedade civil que fortalece a
democracia.
Em consideração a essa orientação teórica, constatamos alguns dados que subsidiam o
entendimento dessa categoria de análise proposta por Giddens. O município de Goiana é
caracterizado por um contexto de ausência de articulação entre o planejamento político e as
práticas da gestão, média de analfabetismo superior à média nacional11, precária infraestrutura
11
Dado analisado pela pesquisa da Hemobrás; Fiocruz (2013, p. 99).
123
das escolas, falta de autonomia financeira da Secretaria de Educação, ausência de processo
eletivo para os gestores das escolas e um modelo de gestão centralizado e pouco participativo,
entre outros dados da educação em Goiana. Esses dados são indicativos de que o município
apresenta lacunas que não promovem a “reflexividade” e que esse quadro é uma referência de
“descontinuidades” dos projetos de gestão.
124
8 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O crescimento industrial em Goiana promove visibilidade regional para o município e
evidencia potencialidades locais, aspectos da organização administrativa e também demandas
sociais. Dessa forma, com a investigação evidenciamos o processo de desenvolvimento
empreendido a partir das mudanças nesse contexto.
Constatamos que a política local empreendeu a construção de instrumentos legais,
formando um arcabouço de orientações que manifestam o objetivo de respaldar ações da
Secretaria Municipal da Educação, como instância responsável pela gestão de políticas
educacionais no município. Contudo, percebemos divergências entre o que é registrado
legalmente e práticas políticas da gestão local da educação.
Consideramos que a construção deste arcabouço que compreende a instituição de leis
municipais, ganha vigor com a instituição legal do Sistema de Ensino Municipal, no ano de
2006. Os temas tratados no conjunto de leis apresentam orientações sobre o funcionamento do
Conselho Municipal de Educação de Goiana, a criação da Comissão permanente de
acompanhamento e controle social do FUNDEB, o Plano de Cargos e Carreiras e
Remuneração do Grupo Ocupacional de Apoio Administrativo ao Magistério, a remuneração
dos profissionais do magistério público da Educação básica do município de Goiana e o Plano
Municipal de Educação. Os temas tratados convergem para o quadro em que o município
estabelece seu sistema de ensino.
A instituição do Sistema de Ensino em Goiana explicita orientações das reformas
educacionais constante na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, a saber, que o município
pode “optar por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema
único de educação básica” (BRASIL, 1996). Essa orientação promove o gerenciamento de
políticas no âmbito municipal e a definição de orientações legais como podemos identificar no
município.
Dessa maneira, a diretriz da legislação educacional fortalece a descentralização. Essa
orientação ressalta a centralidade da questão para a gestão municipal. Em outros termos a
construção de estratégias locais para empreender a execução de políticas públicas, tendo como
guia a realidade do município.
Goiana, diante do cenário de crescimento industrial, aprofunda demandas sociais para
a administração municipal, em relação à construção de estratégias locais de intervenção para
enfrentamento dos problemas sociais que se avolumam.
125
As estratégias se expressam em instrumentos do planejamento, como os Planos
Municipais de Educação. De acordo com a análise concebida evidenciamos que o Plano
Municipal de Educação de Goiana, embora expresse a formalização do planejamento, é um
instrumento de contradições, pois não se constitui como referência para as ações da gestão.
De maneira sintética a expressão registrada na entrevista ressalta as lacunas do planejamento:
“muitas vezes as políticas são implantadas no improviso”12. A ausência de planejamento se
fortalece neste quadro por uma gestão centralizada.
Buscamos também evidenciar lacunas da participação social, que tem no quadro de
gestão centralizada e desarticulação entre planejamento e práticas políticas, a desarticulação
entre as demandas sociais e as políticas executadas pela Secretaria de Educação, como
também a inexistência de acompanhamento.
Por um lado, a gestão local promoveu mudanças orientadas pela legislação
educacional, contudo a atuação da Secretaria Municipal de Educação se efetiva na execução
de políticas gestadas no âmbito da União e do Estado. Dessa forma, o município não tem
atuado efetivamente de maneira descentralizada, tratando aspectos locais, estabelecendo
mudanças para o enfrentamento dos problemas econômicos e sociais que se apresentam no
cenário de crescimento industrial.
Constatamos também que problemas como precária estrutura de escolas municipais,
oferta de ensino insuficiente, inexistência de planejamento, ausência de gestão democrática,
incompatibilidade do PCC dos profissionais da educação com cenário recente são questões
estruturais que demonstram uma organização incipiente em relação ao contexto atual. Se, por
um lado, a inadequação da oferta de ensino ganha visibilidade, por outro, novas demandas
como a inserção da língua inglesa nos 4º e 5º anos, vinculadas a mudanças socioeconômicas
revelam questões as quais, a gestão da educação local precisa enfrentar.
Neste sentido, questões estruturais são agravadas nesse cenário de crescimento
industrial e expressam a incompatibilidade entre as questões que se apresentam e a gestão
local da educação. Assim, a gestão local é provocada a construir respostas às demandas
sociais historicamente constituídas e às do contexto mais recente.
O cenário de mudanças também é alterado em função de novos atores que produzem
mudanças para a gestão da educação, como indústrias, instituições de ensino superior,
instituições de formação técnica, entre outras. O cenário engendra um processo de
12
Citação contida no trecho da entrevista que registramos na página 82.
126
responsabilidade social, por parte de empresas, como a Hemobrás13, que é entendido como
estratégico para a viabilização de novas parcerias para o desenvolvimento de ações voltadas
para o desenvolvimento da educação local. Contudo a inserção desses novos atores não se
constitui em uma cooperação que esteja sistematizada.
As mudanças para a gestão da educação no contexto de crescimento industrial da
região enfatizam que a dimensão econômica não pode ser desvinculada da dimensão da
educação. Considerar essa vinculação remete ao papel da educação nesse cenário de
desenvolvimento e se relaciona à sustentabilidade desse cenário.
Dessa maneira, a concretização da sustentabilidade nesse processo requer que os
atores da gestão da educação local possam promover os instrumentos do planejamento em
consonância com o fortalecimento da participação social. Assim a gestão planejada e
transparência poderiam fornecer subsídios para equilibrar o processo de decisão e o
atendimento das necessidades educacionais do município.
13
A Hemobrás (Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia) promoveu a construção da pesquisa,
publicada em 2013: “Análise participativa da realidade socioambiental de Goiana/PE”. O objetivo do estudo era
promover reflexões sobre o cenário de crescimento econômico do município e da necessidade de
sustentabilidade.
127
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133
APÊNDICES
134
APÊNDICE A: Roteiro para entrevista
ENTREVISTA
Pesquisa para a Dissertação: Os impactos do crescimento industrial na gestão educacional
no município de Goiana
Aluna:
Dados do entrevistado
Nome:
Cargo/Função
1 Conhecer a estrutura de construção da política de educação
a) Como ocorre a elaboração da política educativa do município?
b) A gestão educacional de Goiana integra o Sistema Estadual ou compõe com o Estado um
sistema único de educação básica?
 Quais considerações podem ser feitas a partir da opção assumida pelo município
 Conselho Municipal de Educação
c) Quais instâncias compreendem a estrutura de gestão da educação do município de Goiana?
d) Que articulações há entre as instâncias apontadas?
e) Quais impactos do crescimento econômico local podem ser observados na oferta
educacional em creches, pré-escolas e ensino fundamental?
f) Quais propostas de integração entre a sociedade e escola, têm sido estabelecidas pela gestão
municipal?
g) De que maneira o crescimento dos setores produtivos em Goiana impacta a gestão da classe
docente?
 Quais ações tem sido estabelecidas?
i) Em que contexto surge o Plano Municipal de Educação?
 História da construção (a construção do plano foi instigada pelos impactos
econômicos?)
 O plano pode ser considerado uma política pública ou uma política de governo?
 k) Como é feito este monitoramento das metas registradas no plano?
j) Há um sistema de monitoramento da Secretaria Municipal de Educação que capte estes
impactos econômicos?
 Se houver, como isto é considerado para a política de educação do município?
2 Identificar mecanismos de colaboração construídos no âmbito municipal
a) Quais formas de cooperação e colaboração são identificadas entre as instâncias
municipal, estadual e federal?
 FUNDEB
b) A dinâmica de colaboração é alterada pelo crescimento de setores produtivos?
a. Como se dá esta alteração?
b. Como a Secretaria de Educação se estrutura para dar conta destas alterações?
135
c. Em relação ao estabelecimento de outras instituições (IFPE, SENAI, UFPE, etc,
e também outras instituições privadas), como tem sido estabelecida esta parceria?
c) Que outras formas cooperativas e colaborativas são vislumbradas pela Secretaria?
 O que falta para que possam ser concretizadas?
d) Além das instâncias governamentais a Secretaria considera outros atores para a
construção de parcerias?
 Quais e como ocorre?
e) A Secretaria dispõe de agenda para realização de Fóruns Municipais de Educação?
 Como ocorre?
f) As discussões realizadas nos Fóruns são organizadas pela Secretaria para a gestão da
educação?
 Como funciona?
3 Apontar as implicações do crescimento industrial para a gestão da educação
a) Quais considerações podem ser feitas sobre os impactos do crescimento dos setores
produtivos para a gestão da educação?
b) Quais demandas podem ser apontadas para a Gestão da educação neste contexto de
crescimento econômico?
 Como a Secretaria tem se posicionado em função desta ocorrência?
c) Como ocorre a gestão dos recursos para a Educação?
 A dinâmica de arrecadação é alterada em função do crescimento de setores
produtivos?
 Quais possibilidades econômicas direcionadas a Gestão da Educação podem ser
identificadas por este contexto?
136
APÊNDICE B: Carta de Apresentação da Entrevista
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
CURSO DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE
Apresentação da Pesquisa
Entrevistado: _________________________________________________________Solicito
a sua colaboração em conceder entrevista para a pesquisa de campo a ser realizada como
exigência da pesquisa em desenvolvimento no curso de Mestrado Profissional Em Gestão
Pública Para Desenvolvimento do Nordeste, da Universidade Federal de Pernambuco.
A pesquisa tem como título: Os impactos do crescimento industrial na gestão
educacional no município de Goiana, orientada pelo Professor Doutor Denilson Marques. O
objetivo geral da pesquisa é: Analisar os Desafios do crescimento industrial para a gestão da
educação no município de Goiana/PE. O tema é de grande relevância para o debate acadêmico
e por isto reforço a importância de sua colaboração.
As informações sobre a gestão municipal da educação expressados na entrevista
ajudarão na construção do meu conhecimento sobre o quadro da gestão municipal.
Comprometemo-nos que na análise dos dados os entrevistados não serão identificados por
seus nomes.
Agradeço sua colaboração para esta pesquisa e construção do conhecimento produzido
para a gestão da educação.
Katia Maria Tavares da Silva
Mestranda em Gestão Pública pela UFPE