Título: Estado, trabalho e pobreza no Brasil: narrativas institucionais

Título: Estado, trabalho e pobreza no Brasil: narrativas institucionais e representações sociais a partir do
estudo de uma política de inclusão produtiva
Priscila Pereira Faria Vieira- Brasil (Bolsista do CNPq)
Universidade de São Paulo (USP)/Centro de Estudos da Metrópole (CEM)
Resumo: Nesta comunicação vamos tratar da construção de representações sociais sobre trabalho e pobreza pelo Estado
brasileiro a partir da formulação de uma política pública de emprego federal voltada para população em situação de
pobreza e vulnerabilidade social, o “Pronatec-Brasil Sem Miséria”. O debate sobre a articulação entre pobreza e trabalho
ganhou força na agenda de ação governamental atual através da ideia de inclusão produtiva. Partiremos de um diálogo
com literatura nacional e internacional, especialmente francesa, sobre a dimensão sociológica e simbólica das políticas
publicas e sobre as relações entre trabalho e pobreza para compreender a política de inclusão produtiva em questão. A
pesquisa tem abordagem qualitativa e a análise apresentada neste texto será baseada em material institucional e entrevistas
com gestores federais e locais do programa. A reflexão aqui apresentada é preliminar, fruto de uma pesquisa de doutorado
em andamento.
Palavras chave: políticas públicas, trabalho, pobreza, representações sociais, Brasil.
1. Introdução
Esta apresentação faz parte de um estudo (em andamento) que busca analisar as representações sociais sobre
trabalho e pobreza (re) construídas no contexto atual das políticas sociais brasileiras, marcado por recentes e
significativas transformações. Para alcançar esse objetivo fizemos um recorte e trataremos das políticas de
emprego voltadas para a população considerada “pobre” ou “vulnerável”, as chamadas políticas de inclusão
produtiva. Partimos do pressuposto de que as políticas públicas podem ser compreendidas, entre outras
perspectivas, como repertórios de discursos e práticas que envolvem: representações sociais, valores,
julgamentos morais, categorizações, condutas sociais, interações e disputas. Esta é a perspectiva que assumimos
nesta pesquisa sobre a dimensão simbólica dos discursos e práticas das políticas de inclusão produtiva
desenvolvidas no Brasil nos últimos anos. Perseguindo os elos sociológicos entre macro e micro, e entre
instituições e atores, almejamos captar, ao final, as complexas relações entre representações sociais e
ações/interações, entre políticas e práticas. Ao longo da investigação buscaremos compreender como são tecidas
as relações entre contextos institucionais e experiências individuais através das representações sociais tecidas no
âmbito das ações governamentais (políticas públicas).
A partir do estudo do caso do Pronatec-Brasil Sem Miséria, a principal política federal de inclusão produtiva no
Brasil hoje, buscaremos captar nesta investigação: i) o processo que levou à emergência do problema da
inclusão produtiva da população pobre como questão social e ação governamental no Brasil contemporâneo, ii)
os repertórios de discursos institucionais que (re) formulam categorias sociais e representações sobre trabalho e
pobreza a partir de uma política e iii) os repertórios de práticas que constituem as situações de implementação
da política, onde se constrói a dimensão cotidiana e vivida da relação entre cidadão e Estado, entre beneficiário
e poder público, onde se tecem as interações e as condutas sociais, pautadas pelas representações e julgamentos.
O Pronatec- BSM é um dos eixos de uma politica federal mais ampla de qualificação profissional chamado
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), que congrega diversas iniciativas
governamentais para ampliar e fortalecer o ensino técnico e profissionalizante no Brasil e estimular a inserção
produtiva de certos grupos sociais como jovens estudantes, trabalhadores desempregados e população em
situação de pobreza e vulnerabilidade social. Criado em 2011, é financiado pelo governo federal,
operacionalizado por diversos ministérios e o Ministério da Educação tem papel de coordenação, supervisão e
avaliação. O foco principal é a oferta gratuita de cursos técnicos (longa duração) e de qualificação profissional
(curta duração). O principal demandante de vagas dos cursos de curta duração é o Ministério do
Desenvolvimento Social (MDS), que em 2011 incorporou o programa ao eixo de ação “Inclusão Produtiva
Urbana” do Plano Nacional Brasil Sem Miséria e tornou o grupo de beneficiários dos programas sociais um dos
maiores públicos da política de qualificação profissional. A especificidade do Pronatec-BSM é que ele é
voltado para a população em situação de pobreza ou extrema pobreza, beneficiária das políticas de transferência
de renda como Bolsa Família ou outras políticas de assistência social. É uma política de emprego direcionada
para uma população considerada pobre ou socialmente vulnerável, está baseada no reconhecimento de que esse
público tem necessidades diferenciadas frente à política pública e possui dificuldades específicas frente ao
mercado de trabalho e à esfera produtiva. O programa é federal e implementado pelos municípios,
majoritariamente através das secretarias municipais de assistência social.
A abordagem deste estudo é sociológica e fortemente baseada na perspectiva da microssociologia. Assumimos
com Lascoumes e Le Galés (2012) que a abordagem sociológica das políticas públicas tem quer levar em
consideração que elas compreendem cinco elementos analíticos articulados entre si: atores, representações,
processos, instituições e resultados. Os atores podem ser individuais ou coletivos, são dotados de recursos e
relativa autonomia para traçar estratégias, que são guiadas tanto por interesses matérias quanto simbólicos. As
representações são os espaços cognitivos e simbólicos que dão sentido às ações dos atores, mas, ao mesmo
tempo, as condicionam. As instituições são normas e procedimentos que conduzem as práticas e as interações.
Os processos são as formas de interação e sua constante reconfiguração no tempo e no espaço que articulam e
mobilizam os atores. Os resultados são os efeitos da ação pública. A ação dos destinatários das políticas
(beneficiários) ou programas também é estruturante nessa perspectiva.
Levaremos em consideração tanto a dimensão da agenda e da formulação da política, seus arranjos e narrativas
institucionais, quanto as situações de implementação, com seus atores e interações. O estudo etnográfico das
situações de implementação será um momento privilegiado desta investigação, a análise das praticas das
políticas é fundamental para a efetiva compreensão da sua dimensão simbólica e cotidiana, sem a qual não
conseguimos entender como as representações sobre trabalho e pobreza que ai se manifestam delineiam as
condutas e as interações sociais e conformam as experiências individuais. O desenho de pesquisa compreende
um esforço duplo de investigação das narrativas institucionais mobilizadas na formulação e coordenação federal
do programa e das situações sociais de implementação local da política. O trabalho de campo foi dividido em
duas etapas, mas, para esta apresentação vamos focar apenas na análise (ainda preliminar) da primeira, a
dimensão simbólica dos discursos institucionais do governo federal, tal como formulados a partir das ações de
inclusão produtiva. Esta etapa foi realizada a partir de: A) Levantamento, coleta e análise de material
institucional sobre o Pronatec, o Pronatec-BSM e outros programas de inclusão produtiva urbana do PBSM. O
conjunto de materiais analisados inclui: documentos, conteúdos dos sites oficiais do governo, canais no Youtube
e páginas em redes sociais (MEC, MDS, MTE, Pronatec, Pronatec-BSM, PBSM), entrevistas e discursos de
agentes governamentais (diretores, ministros e presidenta Dilma Rousseff), textos e vídeos de propaganda
institucional, vídeos de formaturas, cartilhas de implementação e outros materiais disponíveis. B) Entrevistas
em Brasília (setembro 2014) com gestores e técnicos do MDS envolvidos na formulação e/ou gestão e
acompanhamento do Pronatec-BSM ou das ações do eixo de Inclusão Produtiva do Plano Brasil sem Miséria.
Foram realizadas entrevistas em profundidade com gestores da Diretoria de Inclusão Produtiva Urbana (DIPU)
da Secretaria Extraordinária de Superação da Extrema Pobreza (SESEP), responsável pelo Plano BSM, onde
está alocada a gestão e coordenação do Pronatec-BSM.
2.Da pobreza ao trabalho. Do trabalho à pobreza. As categorias do “trabalhador pobre” e do “pobre
trabalhador” na emergência das políticas de inclusão produtiva
Este estudo se desenvolve dentro de um contexto recente de fortalecimento da temática da inclusão produtiva no
Brasil. As ações governamentais de inclusão produtiva compreendem um conjunto de políticas públicas de
emprego voltadas para segmentos da população considerados excluídos da dinâmica produtiva. Elas partem do
pressuposto de que esses grupos necessitam de politicas de emprego específicas, que precisam ser adaptadas às
necessidades e dificuldades desse público. O objetivo é atuar sobre os fatores que dificultam sua inserção. Para
isso, as políticas de inclusão produtiva se propõem a atuar na esfera de aquisição de habilidades/conhecimentos
necessários à entrada no mercado de trabalho e à geração de renda, o que pode ser buscado via assalariamento
ou outras alternativas como trabalho autônomo, empreendedorismo individual ou cooperativas. São exemplos:
qualificação profissional, intermediação pública de mão de obra, microcrédito produtivo e orientado, suporte às
microempresas e ao trabalho autônomo e fomento ao associativismo e ao cooperativismo.
Nesta apresentação nos dedicamos a recompor o contexto social, político e econômico em que essa temática
emergiu e se desenvolveu na ação governamental, buscando também compreender a dimensão simbólica das
categorias mobilizadas nas políticas e das representações sociais associadas aos seus beneficiários.
Partimos do principio de que a emergência do tema da inclusão produtiva na agenda pública está atrelada a um
processo mais amplo de transformações no campo das políticas sociais e de reconfiguração da questão social,
expressão usada aqui no sentido clássico dado por Castel (2005). Seguindo a formulação deste autor e outros
que com ele dialogam, entendemos que as transformações das políticas sociais dizem muito a respeito do que
desafia, mobiliza e questiona uma sociedade em determinado momento. É o que explicita as tensões sociais no
interior de dada sociedade, principalmente as tensões de ordem econômica, politica e moral. É o problema que
surge do hiato entre organização política e sistema econômico e demanda soluções não mercantis para preencher
esse espaço. A questão social orbita entre os segmentos da população que não são considerados integrados à
dinâmica social e a resposta para essa questão é um conjunto de dispositivos montados para promover sua
integração. E, nessa problemática, elemento fundamental é o papel que o Estado se propõe (ou é demandado a)
desenvolver.
O autor argumenta que no caso da Europa ocidental e, mais especificamente da França, a questão social se
deslocou do pauperismo, no período da industrialização, para o desemprego, da figura dos “vagabundos” para a
figura dos “desempregados” ou “não-empregáveis” (Castel, 2005). Inicialmente, políticas assistenciais se
desenvolveram ao redor da pobreza e do pobre que estava às margens do mundo do trabalho e que, portanto não
contribuía para o sistema de proteção, tais como os indigentes e moradores de rua. O pauperismo era a questão
social vigente até que o desemprego de massa e longa duração questionou o próprio estatuto do trabalho
assalariado que estruturou a formação de parte significativa dos países da Europa industrial. A nova
configuração do desemprego questionou o regime de trabalho e de proteção social (de natureza contributiva),
tornando-se o cerne do que o autor chama de “nova questão social”. A partir do séc XX, na esteira da
concretização do Estado de Bem Estar na Europa, o desemprego passa a ser visto como uma falha do sistema
econômico e surge o reconhecimento da necessidade de medidas de intervenção estatal nos mercados de
trabalho; é o período de constituição das políticas de emprego nos chamados países de economia desenvolvida.
A questão social passou do pobre e da pobreza para o trabalhador e o trabalho.
Por outro lado, esse cenário de transformações no mundo do trabalho tornou visíveis outros fenômenos sociais:
ressurge o tema da pobreza, com outra roupagem, associada à questão da vulnerabilidade social. Tal noção
adquiriu papel de destaque nas análises sobre as transformações sociais, em especial aquelas relacionadas às
desigualdades sociais e ao mercado de trabalho. Destacamos que, dentre os vários enfoques ao termo
“vulnerabilidade social”, há um consenso sobre a importância do tipo de inserção no mercado de trabalho como
variável definidora da posição dos indivíduos e grupos na dinâmica das sociedades e suas desigualdades sociais.
O trabalho não era mais sinônimo de integração, algo inédito naquele contexto social, e à categoria
“trabalhador” somaram os adjetivos “pobre” e/ou “vulnerável”.
As transformações narradas conduziram à novas formas de inserção no mundo do trabalho e à novas formas de
pobreza, suscitando a emergência da categoria do “trabalhador pobre” e a temática da inserção laboral,
colocando-as na agenda governamental (Jaccoud, 2010). Ou seja, trabalho e pobreza identificados como
categorias articuladas que produziam um fenômeno novo, o qual demandava políticas particulares. É quando se
disseminam as noções de “grupos vulneráveis” ou “população de risco” para denominar os públicos-alvo
preferenciais das políticas sociais a partir do reconhecimento de que alguns grupos possuem mais dificuldades
de inserção no mundo produtivo que outros e, ademais, dificuldades singulares, próprias às suas diferentes
condições de vulnerabilidade. Referindo-se a esse movimento na Europa, Castel (2005) aponta uma mudança
que leva à passagem de políticas sociais de integração para políticas que visam à inserção. As primeiras
tentavam promover o acesso de todos aos serviços públicos e à consolidação da condição salarial. Já as políticas
de inserção definem suas clientelas específicas e tentam reduzir a distância dessas em relação aos grupos
considerados integrados. A princípio, as políticas de inserção estariam voltadas para os “inadaptados sociais”,
aqueles que se caracterizam pela incapacidade de acompanhar a dinâmica da sociedade salarial. Um exemplo é
o RMI (Renda Mínima de Inserção), criado na França em 1988.
Este processo é fruto de uma realidade singular e não podemos dizer que a América Latina, inclusive o Brasil,
esteja experimentando o movimento de mudança drástica de políticas de integração para inserção descrito por
Castel, já que as primeiras nunca foram fortemente institucionalizadas por aqui. O caso brasileiro é
substantivamente diferente, tanto porque o sistema de proteção social é distinto - mais recente, incipiente, mais
fragmentado e menos abrangente, de modo que até o uso do termo “sistema de proteção” foi questionado por
um tempo pela literatura- quanto pelas características do mercado de trabalho, tradicionalmente marcado pela
heterogeneidade, informalidade e intensidade de trânsito entre ocupações. Assim, é fundamental contextualizar
o desenvolvimento das diferentes experiências nacionais. Tomamos o debate sobre as políticas sociais na
Europa e, mais especialmente, na França, como um pano de fundo teórico e histórico para introduzir o tema que
nos interessa e como um contraponto para sublinhar a singularidade da experiência brasileira de formação de
políticas de inclusão produtiva.
A produção sociológica brasileira enfrentou o tema da questão social e da reconfiguração das políticas sociais a
partir de um amplo debate (Cohn, 1995, 2003, 2004; Telles, 1996, 1999, 2001; Ivo, 2008; Jaccoud, 2009, 2009b; Jaccoud e Cardoso Jr., 2009) que se tornou efervescente entre as décadas de 1990 e 2000. Isso, pois nesse
período o Brasil enfrentou uma série de transformações no campo econômico, político e social que reconfigurou
a questão social, afetando diretamente a discussão sobre os fenômenos relacionados a trabalho e pobreza, tanto
no que diz respeito às configurações desses fenômenos e suas medidas, quanto no diz respeito à sua dimensão
simbólica e subjetiva. A literatura argumenta que, no caso do Brasil, a questão social se deslocou nos últimos
anos do trabalho para a pobreza, do trabalhador para o pobre (Cohn, 2004; Ivo, 2008; Jaccoud, 2009; Jaccoud e
Cardoso Jr., 2009). O movimento oposto do que narrou Castel a partir do caso francês, mas que também
fortaleceu recentemente o debate sobre a inclusão produtiva de determinados segmentos da população.
Há um consenso de que data do período getulista, mais especificamente da década de 1930, as bases do sistema
de proteção social brasileiro, estreitamente articulado à legislação trabalhista e sindical do período de
industrialização, baseado na “cidadania regulada” pela carteira de trabalho. A questão social relacionava-se aos
problemas do trabalhador e à pobreza operária (Conh, 1995, 2004; Ivo, 2008; Jaccoud, Cardoso Jr., 2009). As
populações fora do sistema produtivo estavam fora do sistema de proteção, mas eram atendidas, de alguma
forma, por intuições de assistência não estatal ligadas a filantropia (Jaccoud, Cardoso Jr., 2009, Telles, 1999).
As ações governamentais seguiram orbitando em torno da questão social do trabalho, e como enfrentamento da
crise do emprego dos anos 1990, houve, por um lado, o fortalecimento das políticas sociais de emprego, e por
outro, a flexibilização das leis trabalhistas, a chamada reestruturação produtiva. No período em que o
desemprego se tornou a grande questão social, o governo federal despendeu maior atenção e recursos às
políticas de emprego do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), tais como seguro desemprego,
intermediação de mão-de-obra e oferta pública de qualificação profissional, quase todas voltadas, porém, aos
trabalhadores formais (com histórico de contribuição trabalhista ao Estado através do mercado de trabalho
formal e regularizado). Apenas em 1995 foi criado o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR),
vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), com o objetivo de coordenação e articulação de todas
as políticas federais de emprego e geração de renda. O desenvolvimento desse sistema se deu em um período de
crise econômica e aumento do desemprego e da informalidade, em que houve um esforço governamental de
atuar sobre a oferta de trabalho, impulsionando as políticas ativas como a intermediação publica de mão de obra
(com fortalecimento do SINE) e a qualificação profissional (com a criação do PLANFOR- Plano Nacional de
Educação Profissional). É nesse momento que surge a imagem dos “inempregáveis”, termo usado por FHC
enquanto presidente (Telles, 1999), e os temas do trabalho e desemprego mobilizaram a ação governamental de
modo que o Ministério do Trabalho assumiu papel de grande relevância no cenário das políticas públicas.
Mas, em uma realidade historicamente marcada pela informalidade, as politicas de emprego estiveram
tradicionalmente voltadas principalmente aos trabalhadores do setor formal, conferindo nenhuma proteção a
muitos segmentos - inclusive segmentos de trabalhadores - e deixando de problematizar a inserção social de
grupos que não eram alvo nem das políticas de emprego, nem das políticas de assistência. Os arranjos
institucionais ignoravam o fato de que a exclusão também estava dentro do mercado de trabalho e as ações
governamentais não problematizavam as articulações entre as questões do trabalho e da pobreza. Para Jaccoud
(2010) no cenário internacional houve uma maior integração e, em alguns casos, obrigatória articulação entre
políticas de emprego e políticas para enfrentamento da pobreza. Mas, no caso brasileiro, por exemplo, isso não
aconteceu. Isso se deve, em grande medida, ao fato de que enquanto a temática do emprego/desemprego
mobilizava a ação governamental, a temática da pobreza era ainda residual na agenda pública.
Até o início dos anos 1980 a pobreza não era uma questão para as politicas sociais, não se configurava como um
fenômeno que estruturava as ações e preocupações governamentais. Até então a pobreza era concebida em
termos de “carência” de determinados segmentos sociais em relação à satisfação de necessidades básicas e a
proteção à população pobre estava encerrada no campo da ajuda, da moral e do assistencialismo. Essa mudança
emergiu apenas após a Constituição de 1988, que abriu espaço para reestruturação das políticas sociais e para
discussão sobre o papel das políticas de assistência social, até então pouco relevantes (Cohn, 1995, 2004; Ivo,
2008; Jaccoud, 2009, 2010; Jaccoud e Cardoso Jr, 2009; Telles 1996, 1999). A partir dos 1990 a pobreza passa
a ganhar algum relevo na agenda pública e é gradualmente incorporada à estruturação das politicas sociais,
iniciando um processo de reconfiguração da questão social que efetivamente se concretiza nos anos 2000. A
literatura aponta que é a partir do inicio dos anos 2000 que o Estado brasileiro, através do governo federal,
assumiu, de fato, um papel estratégico no enfrentamento da pobreza e desigualdade social. (Cohn, 1995, 2004,
2012; Ivo, 2008, Jaccoud, 2009, 2010; Jaccoud e Cardoso Jr, 2009). Pode-se dizer que o marco efetivo desse
movimento de enfrentamento estatal da pobreza é a emergência dos programas de transferência de renda, a
criação do Programa Bolsa Família (PBF) em 2003 e do Plano Brasil sem Miséria (PBSM), em 2011. Nesse
contexto de criação do PBF e do PBSM, a pobreza se firmaria como objeto particularmente relevante para as
políticas públicas brasileiras (Cotta e Paiva, 2010; Jaccoud, 2010; Soares e Satyro, 2010). Desde o primeiro
governo Lula (2003-2006) as políticas de assistência social entraram na agenda pública (Bichir, 2015) e se
fortaleceram com a criação do Sistema Única da Assistência Social (SUAS). Hoje a Assistência social está no
centro das ações da política social, constituindo uma prioridade do governo federal, mesmo que em estratégias
de ação focalizadas e descentralizadas (Ivo, 2008).
O Programa Bolsa Família surge como estratégia de enfrentamento da pobreza e do reconhecimento de que
parcela considerável da população não conseguia prover sua sobrevivência, é criado para garantir uma renda
mínima às famílias, independentemente da inserção de seus membros no mercado de trabalho. O programa não
tem natureza contributiva e não varia de acordo com o volume de contribuição trabalhista/previdenciária dos
responsáveis pelo núcleo familiar. Até dezembro de 2014, o programa beneficiava aproximadamente 14 milhões
de famílias. O programa é considerado inovador à medida que, no contexto brasileiro, é a primeira vez que a
política social opera programa de garantia de renda independentemente de comprovação da incapacidade para o
trabalho (como no caso do BPC) e da situação ocupacional (Jaccoud, 2009).
É importante registrar que o período em que a preocupação social com o trabalho e o desemprego (que vigorou
entre nós até inicio da década de 2000), foi deslocada para o fenômeno da pobreza coincide diretamente com um
momento de crescimento do emprego, da formalização do mercado de trabalho e do aumento do salário mínimo.
Á medida que o mercado de trabalho brasileiro viveu um período próspero e girou em torno do pleno emprego,
as políticas relacionadas ao trabalho interromperam um ciclo de expansão e saíram da pauta de prioridade de
intervenção estatal abrindo espaço para as ações de superação da pobreza. Durante a década de 2000, as
políticas de emprego gradativamente perderam espaço na agenda de atuação governamental e recursos.
A centralidade dos esforços de combate à pobreza da última década, no entanto, não representa uma visão
unificada nem um processo homogêneo, mas repleto de tensões e conflitos entre diferentes atores sociais e
políticos sobre o que é pobreza, qual o desenho da politica social de combate a pobreza e o que é (ou deveria
ser) responsabilidade do Estado nesse campo. Dentre os muitos debates, há um que nos importa mais
diretamente, aquele que gira em torno das críticas em torno da dissociação entre pobreza e trabalho na política
social e da preponderância do tema da pobreza sobre o tema do trabalho.
Dentro do debate trabalho versus pobreza no espaço da política social, a literatura sociológica aponta criticas em
relação ao retorno de uma representação de pobreza dissociada da dimensão do trabalho. A ênfase no combate à
pobreza desde os anos 2000 teria diluído diferenciais importantes do público-alvo das políticas sociais como
trabalhadores inseridos no mercado, mas com baixa remuneração, trabalhadores precarizados, trabalhadores
desempregados e indivíduos incapacitados para o trabalho (por razão de doença, deficiência, idade, etc...). A
categorização dos beneficiários das políticas sociais hoje gira em torno das próprias linhas de pobreza e não em
torno das condições de ocupação (Ivo, 2008).
Outro lado dessa discussão sobre a relação entre políticas de combate à pobreza (através de transferência de
renda) e trabalho gira em torno dos temas do “efeito preguiça” e da necessidade (ou não) de construção de
“portas de saída”. Desde o início do PBF houve o debate sobre o “efeito preguiça” e o suposto potencial de
desestímulo à oferta de trabalho de seus beneficiários. A polêmica, no entanto, não se ancora em dados
empíricos, mas nas representações de que “pobre não gosta de trabalhar” ou na máxima de que “não se deve dar
o peixe, mas ensinar a pescar”, clara cobrança de políticas que estimulem a inserção da população beneficiária
no mercado de trabalho. O argumento já foi desmistificado por diversos estudos empíricos (Batista Oliveira,
Soares; 2012). Outra questão que esteve na pauta desde a criação do PBF foi a necessidade (ou não) de que os
programas de transferência de renda sinalizem “portas de saída” aos seus beneficiários, debate que passa pelo
tema da inserção no mundo produtivo como estratégia de autonomização econômica dos beneficiários em
relação à renda do programa. Nessa questão pode-se observar maior heterogeneidade de posições entre os
analistas e acadêmicos e, mesmo entre os atores envolvidos na formulação e implementação da política em
questão. Com a consolidação da política de transferência de renda no tempo, o tratamento desse tema na esfera
governamental variou. Inicialmente o discurso governamental girava em torno do tema das “portas de entrada”
para as políticas sociais, negando abertamente a ideia de “portas de saída”. O discurso institucional reforçava a
relevância de uma política que mirava o fenômeno da pobreza e a insuficiência de recursos materiais,
construindo a legitimidade do programa em cima da figura do “pobre” e de uma pobreza genérica,
principalmente assentada na insuficiência material e na frágil relação com o Estado.
Com o tempo, o programa se consolidou e conquistou legitimidade, mas aumentou consideravelmente a
cobrança do enfrentamento da questão das portas de saída, tanto por parte dos atores envolvidos na formulação
da política, quanto por parte da sociedade. No primeiro balanço de avaliações sobre o PBF, publicação do MDS
em parceria com o IPEA datada de 2010, evidencia-se, ainda que sutilmente, esse movimento de cobrança da
sociedade, dos analistas e dos formuladores sobre a necessidade de trazer à tona a questão do trabalho e das
portas de saída das politicas de transferência de renda. Nessa ocasião, Soares e Sátyro (2010) argumentavam que
até então a posição do governo federal era rejeitar a busca pelas portas de saída, mas abrindo possibilidades de
articulação com programas complementares que auxiliassem as famílias beneficiárias a superar a condição de
pobreza. Mas, os atores vislumbravam a possibilidade de mudanças no tocante à questão das portas de saída em
um futuro breve, devido às cobranças sociais e á necessidade de definir melhor os objetivos do PBF. Cotta e
Paiva (2010) reconheciam que no fim da segunda gestão do governo Lula houve uma intensificação da
discussão a respeito das portas de saída, tanto pela imprensa quanto pelos formadores de opinião. Essa tendência
se refletia também nos projetos de lei tramitando no Congresso Nacional com objetivo de alterar as regras do
PBF. Material institucional da Secretaria de Assuntos Estratégicos da República datado de 2011 (Barros,
Mendonça e Tsukuda, 2011), aborda a inserção produtiva dos beneficiários do PBF, cobrando explicitamente a
construção de portas de saída, sinalizando a mudança de foco e sugerindo que a porta de saída da pobreza é a
articulação das políticas de transferência de renda com intervenções governamentais na dinâmica do mercado de
trabalho e com políticas de emprego.
Em verdade, desde sua criação em 2004, há dentro do MDS um eixo de ação relacionado à inserção produtiva
das famílias pobres e vulneráveis, mas sua atuação era inexpressiva. A criação do Plano Brasil Sem Miséria
(PBSM) em 2011 é considerado um marco nessa mudança de perspectiva. Este plano representou uma tentativa
de intensificação e articulação de iniciativas governamentais voltadas para o público do CadÚnico visando a
superação da extrema pobreza no período 2011-2014. Dentro do PBSM foi criado um eixo de ação chamado
“Inclusão Produtiva”. As ações de inclusão produtiva urbana do BSM compreendem: qualificação profissional,
intermediação de mão-de-obra, incentivo à economia solidária e apoio ao microcrédito e ao empreendedorismo
individual. A inclusão produtiva rural compreende ações de assistência técnica especializada e individualizada
aos produtores rurais e programas de crédito. Com o eixo de ação “Inclusão Produtiva” do Plano Brasil Sem
Miséria e a criação, no mesmo ano, do Pronatec/Brasil Sem Miséria, principal programa de inclusão produtiva
do país hoje, o espaço da ação governamental dedicada à essa questão na esfera federal cresceu.
A partir de 2012, aos poucos o discurso governamental começou a reforçar a importância da dimensão do
trabalho para as populações beneficiarias das políticas de combate à pobreza. Em um primeiro momento
evocando principalmente o “direito ao mundo do trabalho”: todos têm direito de acessar o mundo do trabalho,
mas, diante das dificuldades de inserção de alguns grupos, justifica-se a ação governamental de inclusão
produtiva.
Em 2013, aproximadamente um ano depois da criação do PBSM e do Pronatec/BSM, o MDS em parceria com
IPEA, lançou uma publicação comemorativa de 10 anos do PBF, “Programa Bolsa Família. Uma década de
inclusão e cidadania. (IPEA, 2013)”. Nesse material, que é o segundo grande balanço de avaliações sobre o
Bolsa Família, é possível perceber a mudança do discurso institucional em relação à construção das portas de
saída e ao tema da inclusão produtiva da população em situação de pobreza. Cohn (2013) ressalta a importância
do tema trabalho nos discursos e vivências dos beneficiários do PBF destacando que os beneficiários desejam
“emprego” e não apenas “trabalho”. A autora reconhece as primeiras iniciativas do MDS nessa direção, tratando
do Pronatec e de programas de incentivo ao Micro empreendedor Individual, mas diz explicitamente que o
principal desafio do PBF seria a inserção social via trabalho. Seguindo essa linha de argumento, no mesmo
material Schwarzer (2013) aponta que até a Organização Internacional do Trabalho (OIT) passa a advogar em
favor da articulação das políticas ativas de emprego com as políticas de transferência de renda, partindo da
premissa de que cabe ao Estado antes de promover a inserção no mercado de trabalho oferecer as garantias
mínimas de sobrevivência e cidadania, mas sem perder o foco na preocupação com a inserção social via trabalho
e emprego. No mesmo ano de 2013, o MDS organizou um evento sobre a temática que nos interessa, o
“Seminário Brasil Sem Miséria- Inclusão Produtiva Urbana”, com a participação de gestores, especialistas e
acadêmicos. O evento gerou uma publicação (Falcão, Amaral, Souza, 2014) que enfrenta esse tema sob diversos
ângulos. O tom geral dos textos é de reconhecimento da importância da ação governamental nessa questão e do
avanço do PBSM para o enfrentamento do problema.
Em 2014 as políticas de inclusão produtiva e o Pronatec também ganharam destaque nas propagandas
institucionais do governo federal, na campanha eleitoral para reeleição presidencial de Dilma Rousseff e no
discurso de posse. Ressalta-se que, no repertório discursivo da campanha, assim como no de outros vídeos
institucionais, o tema das políticas de inclusão é acionado não só como propaganda do governo federal, mas
para destacar o “mérito”, a "garra" e a "vontade de melhorar de vida" dos beneficiários dos programas de
transferência de renda. Tais políticas foram mobilizadas na opinião pública de forma a aliviar o peso negativo da
condição de “beneficiário do Bolsa Família”, e justificar perante a sociedade o investimento governamental
nesses segmentos da população, por isso a referência recorrente à ideia de "merecimento" e à “vontade” para
desfazer a representação de “preguiça” e “passividade” .
Assim, além da dimensão do “direito ao mundo do trabalho”, com o tempo o discurso governamental começou a
destacar duas novas dimensões nas representações dos beneficiários. Primeiro, o “desejo” e a “vontade” dos
beneficiários de "melhorar de vida" e entrar no mundo do trabalho, o que seria comprovado pela grande adesão
aos cursos de qualificação do Pronatec/BSM. E, segundo, a alta taxa de participação dos beneficiários do Bolsa
família no mercado de trabalho: na TV, rádio e redes sociais divulgou-se a informação de que 75% dos
beneficiários adultos do programa trabalham. Assim, no plano simbólico das narrativas institucionais, aos
poucos foi-se articulando a noção de trabalho à de pobreza e se delineando a figura do “pobre trabalhador”
beneficiário da transferência de renda e a narrativa institucional de justificativa das políticas de inclusão
produtiva.
A intersetorialidade está na base da proposta das ações de inclusão produtiva, mas as possibilidades de arranjos
para operacionalização são variadas. Como mostramos, no caso brasileiro estão sendo implementadas através da
área da Assistência Social, articulando-se às políticas de proteção social e de garantia de renda e incorporando
um conjunto maior de estratégias voltadas para a superação da pobreza. São políticas desenvolvidas dentro do
escopo da assistência social e com pouca ou nenhuma articulação com a agenda das políticas de emprego do
Ministério do Trabalho e Emprego. Definido que o arranjo de implementação seria via assistência social, houve
também uma série de conflitos e disputas. No inicio do programa havia uma certa resistência com a proposta de
qualificação profissional para o público da assistência, baseada na suposição de que não haveria interesse.
Talvez por isso, nas cartilhas de implementação apareça essa ideia recorrente de que é necessário apresentar aos
indivíduos boas razões para se candidatarem aos cursos de qualificação, convencendo-os do valor da
qualificação profissional e da inserção no trabalho formal. O processo inicial de formulação e operacionalização
da política criou certas dificuldades relacionadas aos estigmas e representações sociais do “público da
Assistência” que seriam incongruentes com a ideia de trabalho. Pretendemos explorar esse tema nas etnografias
das situações de implementação, mas, por ora, sugerimos que parece haver um discurso moralizador de que o
Estado precisa conduzir “os pobres” para o “mundo do trabalho” e o mercado formal de trabalho. A justificativa
para essa intervenção governamental oscila entre duas possibilidades, duas representações diferentes sobre os
pobres e sua relação com o trabalho. Uma é porque eles não reconhecem esses circuitos como universos
possíveis, espaços que eles podem acessar já que são alvo de exclusão e discriminação e a outra passa pela
suposição de que os beneficiários de transferência de renda não querem ter registro da renda comprovada em
carteira de trabalho para não correr o risco de perder o beneficio se o valor ultrapassar o corte da linha da
pobreza.
A análise do material institucional do Pronatec, enquanto um programa mais amplo, revela que há um discurso
muito assentado na importância da qualificação profissional para obtenção de um bom trabalho e, mais
especificamente, trabalho formal. Há um forte discurso sobre o programa como oportunidade de o trabalhador
conseguir um “emprego” ou “trabalho qualificado”, termos recorrentes nas narrativas institucionais dessa
política. Os termos “trabalhador” e “jovem” também são recorrentes e nos vídeos aparecem muitos rostos
jovens em salas de aula ou no meio de atividades industriais ou no setor de serviços. A análise do eixo PronatecBSM revela que os termos e as imagens usadas nas narrativas institucionais são diferentes. As categorias
relacionadas ao mundo do trabalho como “trabalhador”, “desempregado”, “empreendedor”, “demandante de
trabalho” não aparecem, são as categorias que giram em torno da pobreza e da vulnerabilidade que são
mobilizadas, a ideia de “trabalho formal” também não é recorrente. O material de implementação do
Pronatec/BSM orienta os gestores e implementadores a pensar inserção produtiva de uma forma mais ampla, onde se inclui economia solidária, cooperativismo e empreendedorismo individual – e não apenas nos termos do
mercado de trabalho formal. O programa foi pensado para impulsionar a inserção no mercado de trabalho, mas a
suposição de que parcela desses grupos não está devidamente preparada para o universo do “trabalho
qualificado” ou prefere não ter registro em carteira para dificultar o controle da renda pelo governo (e manter o
beneficio do Bolsa Família) estimulou a ampliação dessa expectativa de inclusão via mercado formal para
inclusão via geração de renda. Nossa interpretação preliminar é que a figura do “pobre trabalhador” enfatiza a
condição da pobreza antes da condição de trabalhador e as políticas de inclusão produtiva são, em primeiro
lugar, “políticas para pobres” e carregam por isso uma série de representações sobre pobreza e vulnerabilidade
que pretendemos captar e revelar.
2. Considerações Finais
Ressaltamos aqui o processo de institucionalização da discussão sobre inclusão produtiva dentro do governo
federal, sua relação com o contexto econômico, político e institucional. Em síntese, nosso argumento é que o
contexto institucional da última década suscitou a emergência das políticas de inclusão produtiva, esse cenário
de transformações sociais e deslocamentos da ação governamental estimulou novas formas de representar as
categorias trabalho e pobreza, de mobilizá-las na política pública através de ações e narrativas institucionais e de
apropriá-las no cotidiano.
Precisamos refletir melhor sobre essas análises preliminares, pois é fundamental para esse estudo entendermos
como se constrói a relação do Estado com o individuo categorizado como “pobre” através da dimensão
simbólica da política pública. Ressaltamos que, como pudemos perceber até aqui, o “discurso institucional”,
obviamente, não é homogêneo. Existem divergências internas, diferenças entre marcos temporais, entre as
narrativas da formulação e da implementação, entre o que se divulga nos sites oficiais e nas propagandas
institucionais na TV e nas redes sociais. A construção desse discurso, mesmo difuso e plural, passa por uma
série de disputas entre instituições e atores governamentais. Disputas em torno dos “públicos-alvo” e das
“clientelas” das ações governamentais e das categorias que colocam os indivíduos sob responsabilidade de uma
política setorial ou outra, ou mesmo dentro da mesma política setorial, divisões entre os públicos de cada
programa específico. Disputas em torno do significado da “verdadeira” inclusão produtiva: trabalho formal,
geração de renda, sociabilidade, empoderamento. Disputa Politica de inclusão produtiva versus Política de
inclusão social. Política de emprego versus Política de assistência social. Política para pobre versus Política
para grupos vulneráveis. Reconhecemos, portanto, que não é possível falar em “discurso governamental” no
singular e de forma abstrata, e que o próximo passo é trabalhar no delineamento das diferenças entre os
discursos governamentais.
Concluímos repetindo que precisamos elaborar melhor esses apontamentos iniciais, especialmente à luz da
próxima etapa da pesquisa, dedicada à situações de implementação e às experiências individuais. O argumento
inicial dessa proposta é de que a análise das práticas e das interações é fundamental para a compreensão da
dimensão simbólica da ação governamental. Sem essa dimensão analítica é difícil fugir da constatação mais
geral de que o Estado é um agente moralizador e categorizador. Mas, nós pretendemos avançar nessa concepção
e compreender os mecanismos de “moralidade encarnada”, negociada, interativa na qual não só o Estado é ator,
mas também os indivíduos. Pois, o que nos importa não é a ação governamental propriamente dita, mas a
relação do Estado (cientes de que não é um ator monolítico e heterogêneo) com os indivíduos, através de uma
ação governamental específica.
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