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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO
URBANO: A EXPERIÊNCIA DE SÃO JOÃO DEL-REI
LETÍCIA MARIA DE PAIVA1
Resumo: Este ensaio bibliográfico é resultado inicial de uma pesquisa de Mestrado, que pretende
investigar a produção do espaço urbano da cidade de São João Del-Rei (MG), e cujo objeto de
estudo é a Habitação de Interesse Social. Tem por objetivo refletir sobre os impactos dos atuais
programas habitacionais no espaço urbano. Aborda as origens do déficit habitacional no país.
Apresenta um breve panorama da Política Habitacional e seus impactos na dinâmica espacial.
Discute a problemática habitacional no contexto local. Por fim, ressalta que a análise das políticas de
habitação implantadas em São João Del-Rei, permite compreender em parte, a dinâmica da produção
capitalista do espaço nesta cidade, e o atual processo de urbanização brasileiro.
Palavras-chave: Habitação de Interesse Social, Política Habitacional, Espaço Urbano, São João
Del-Rei.
Abstract: This bibliographic essay is the initial result of a Master's research, which intends to
investigate the production of urban space in the city of São João Del-Rei (MG), and whose object of
study is the Social Housing. It aims to reflect about the impact of current housing programs in urban
areas. Addresses the origins of the housing deficit in the country. Provides a brief overview of the
Housing Policy and its impact on spatial dynamics. Discusses the housing problem in the local
context. Finally, it emphasizes that the analysis of housing policies implanted in São João Del-Rei,
allows us to understand in part, the dynamic of capitalist production of space in this city, and the
current Brazilian urbanization process.
Key-words: Social Housing, Housing Policy, Urban Space, São João Del-Rei
1 – Introdução
Este trabalho apresenta algumas constatações preliminares de uma pesquisa
de Mestrado em desenvolvimento, que busca compreender a dinâmica urbana de
São João Del-Rei, cidade de pequeno porte, tendo como enfoque a Habitação de
Interesse Social.
Almeida (2015) ressalta que as cidades brasileiras se formaram inseridas no
modo capitalista de produção, e que o espaço urbano reflete uma contradição
fundamental, que se expõe claramente no contexto espacial: o conflito de interesses
entre o capital e o social.
1
- Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de São João Del-Rei.
E-mail de contato: [email protected]
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Esse processo se dá por diferentes sujeitos sociais. No âmbito habitacional,
objeto desse estudo, destaca-se o papel do Estado e dos promotores imobiliários.
Conforme Corrêa (2002) a ação desses sujeitos esta diretamente relacionada ao
preço da terra e se faz de modo desigual, criando e reforçando a segregação.
Considerando-se a produção formal do espaço de interesse social em São
João Del-Rei, observa-se a ocorrência de fenômenos como expansão urbana e suas
decorrentes dinâmicas de dispersão e fragmentação socioespacial. Diante disso,
parte-se da premissa de que na cidade está em curso à mesma (re) produção
espacial contraditória que vem sendo disseminada pelo território nacional, e que é
marcada por desigualdades espaciais.
Assim nota-se a importância de se compreender as contradições existentes
em São João Del-Rei, perante a produção capitalista do espaço urbano e a Política
de Habitação de Interesse Social. Trabalha-se com a hipótese de que esta seja uma
das principais ações que ocasionam o processo de dispersão urbana local.
A partir dessa problemática, e partindo-se da perspectiva do Materialismo
Histórico e Dialético, o itinerário proposto nesse texto pretende inicialmente, abordar
as origens do déficit habitacional brasileiro, bem como um breve panorama da
Política Habitacional.
Em seguida, será apresentada uma análise crítica dos impactos da atual
produção de conjuntos habitacionais na dinâmica espacial urbana. Por último
discute-se a problemática habitacional no contexto de São João Del-Rei.
2 – Origens do déficit habitacional brasileiro
O processo de urbanização brasileiro se apresenta diretamente vinculado ao
desenvolvimento econômico do país. Segundo Santos (2008), inicialmente esse
processo direcionava-se à geração de cidades apoiadas economicamente na
agricultura e na mineração. Somente após os anos de 1940-1950, impulsionado por
forças econômicas, e pelo desenvolvimento industrial, é que esse fenômeno ocorre
de forma acelerada.
Observa-se então, uma nova configuração espacial caracterizada pelo
crescimento populacional das cidades e seu posterior adensamento. De acordo com
Cota (2010), as cidades se formaram inseridas no modo capitalista de produção.
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Essas contradições se materializaram no espaço urbano e se tornaram ainda mais
evidentes com o aumento do déficit habitacional.
Deste modo a urbanização brasileira foi conduzida pelos interesses do capital,
baseada na concentração de renda e acarretando sérios problemas para as cidades,
tais como as desigualdades socioespaciais.
O conceito de déficit habitacional está diretamente relacionado à deficiência
de estoque de moradias, seja por necessidade de substituição de moradias
precárias, seja pela existência de mais de uma família habitando a mesma
unidade. Inclui-se ainda a moradia em imóveis e locais com fins não
residenciais e o ônus excessivo com aluguel. (FUNDAÇÃO JOÃO
PINHEIRO, 2015, p.18).
O déficit habitacional brasileiro, segundo a Fundação João Pinheiro (2015), foi
estimado em 5,430 milhões de moradias em 2012, dos quais 85,9% estão
localizados nas áreas urbanas.
Conforme Borges (2011) o direito a moradia, segundo a lógica capitalista de
produção, torna-se uma mercadoria. O fato de que parcela da população das
cidades encontra-se excluída do mercado formal de aquisição de habitação é
consequência da desigual distribuição territorial de rendas e da atribuição de um alto
valor de troca agregado à moradia.
Diante disso, fica evidente a subordinação da política habitacional aos
interesses da reprodução das relações capitalistas de produção, o que segundo
Lima (2011) está acima das próprias necessidades de se superar o déficit
habitacional das camadas populares gerados pelo processo de urbanização
brasileiro. A seguir será apresentado um breve panorama da política habitacional
brasileira e seus desdobramentos frente o enfrentamento do déficit habitacional.
3 – Breve panorama da política habitacional brasileira
A produção da Habitação de Interesse Social no Brasil pode ser vista como
produto do contexto histórico, econômico e tecnológico. A seguir será apresentada a
evolução das políticas estabelecidas pelos governos em diferentes épocas e serão
esclarecidas as principais tendências atuais.
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Segundo Bonduki (2011) as iniciativas tomadas pelos governos da República
Velha (1889-1930) no sentido de produzir habitação ou de regulamentar o mercado
de locação residencial são praticamente nulas. Assim sendo, o Estado privilegiava a
produção privada e recusava a intervenção direta no âmbito da construção de casas.
Com o crescimento das taxas de urbanização a partir de 1930, também
cresceu a pressão sobre o Estado pelo equacionamento do problema habitacional.
Conforme Ferreira (2009), a intervenção do Estado na área habitacional inicia-se
com a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP).
Os IAP mostraram significativos resultados quantitativos e qualitativos, os
conjuntos habitacionais produzidos apresentavam qualidade espacial e eram bem
inseridos na malha urbana. Contudo, os mesmos não conseguiram reduzir de forma
contundente o déficit habitacional brasileiro.
“No governo Dutra, em 1946,foi criada a Fundação da Casa Popular uma
resposta do Estado à crise da habitação no pós-guerra, cujo objetivo era a produção
de moradia para a população de baixa renda”. (MELO, 1990, p.44).
Bonduki (2011) salienta que a carência de recursos e desarticulação com
outros órgãos que tratavam da temática habitacional mostram que, a intervenção
dos governos do período por meio da Fundação da Casa Popular foi pulverizada e
longe de construir efetivamente uma política.
Buscando responder a crescente demanda habitacional na década de 60 é
criado o Banco Nacional de Habitação (BNH). De acordo com Cardoso (2008) o
BNH criou um sistema de financiamento que permitiu a captação de recursos
apoiado no Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS), chegando a atingir um
montante significativo para o investimento habitacional.
Entretanto, deixou como herança a visão de que a política habitacional referese tão somente a construção de conjuntos e reafirmou a dependência dos governos
locais em relação à iniciativa do governo federal. Com a extinção desse órgão a
partir da década de 80 houve um vácuo com relação às políticas habitacionais
“Já em 1994 o governo Itamar Franco lançou os programas “Habitar Brasil” e
“Morar Município”, mas os montantes de investimento ficaram aquém das
expectativas devido à restrição de gastos gerada pelo Plano Real.” (CARDOSO,
2008, p.4).
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Segundo Ferreira (2009) os programas criados pelo governo Fernando
Henrique Cardoso a partir de 1995, foram a Carta de Crédito Individual e a Carta de
Crédito Associativa, e o Pró-Moradia, que visava à urbanização de áreas precárias,
voltado ao setor público. Em 1999 foi criado também o Programa de Arrendamento
Residencial que possibilitou a construção de diversas unidades habitacionais em
todo território nacional.
Contudo, a implementação destes programas não atingiu a diminuição do
déficit habitacional especialmente para os setores de baixa renda, pois os
financiamentos voltaram-se para as faixas de renda acima de cinco salários
mínimos. Conforme Maricato (1998) a política desse período não promoveu a
democratização do acesso a moradia, mas sim combinou interesses clientelistas de
governantes, com os de proprietários fundiários e do capital imobiliário.
De acordo com Oliveira (2011), em 2007 no governo Lula, foi proposto o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) abrangendo as áreas de energia,
rodovias, portos, saneamento e habitação. Com a implantação do PAC surgiu em
março de 2009 o Programa Minha Casa Minha Vida, integrado ao Plano Nacional de
Habitação e operacionalizado pela Caixa Econômica Federal. Seu objetivo é facilitar
a aquisição da casa própria pelas famílias com renda mensal entre zero e dez
salários mínimos.
Comparativamente ao BNH o programa traz segundo Arantes e Fix (2009) um
maior foco no atendimento do déficit habitacional de baixa renda, e a extensão da
oferta privada de moradias para todas as faixas de renda. Contudo, foi mantida a
construção de grandes conjuntos periféricos, bem como o padrão de segregação
social.
Analisando-se as mudanças na concepção e na intervenção do poder publico
no setor de habitação, a última década apresenta conquistas significativas com
aumento expressivo de investimentos, entretanto, os avanços não foram
acompanhados de transformações efetivas na função social das cidades, seja em
grandes centros ou nas regiões interioranas. No próximo tópico propõe-se discutir os
impactos da política habitacional na produção espacial urbana.
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4 – Impactos da política habitacional no espaço urbano
Segundo Borges (2011), a produção do espaço urbano no âmbito do
capitalismo, constitui-se como um dos condicionantes de reprodução desse sistema,
assumindo um papel determinante na configuração social e espacial das cidades.
Para Corrêa (2002) o espaço urbano é produzido por agentes concretos que
atuam sobre o espaço, movidos pela reprodução do processo de acumulação do
capital. Esse fenômeno ocorre incessantemente pela reorganização espacial através
de processos espaciais, e por meio da criação de novas áreas periféricas.
Considerando-se o a produção da cidade, por meio da habitação social, notase que a mesma foi direcionada para o interesse do capital imobiliário. Ferreira
(2013) afirma que a habitação tornou-se um bem cujo acesso é seletivo, um dos
mais significativos sintomas da desigualdade e que deturpa o sentido e significado
da cidade, transformando-a em mercadoria.
“É relevante compreender a ação do Estado, na produção de moradias que
tem no atendimento ou não da demanda um instrumento político importante, para
assegurar seu controle sobre o espaço e como garantia de reprodução ampliada do
capital”. (COSTA; OLIVEIRA, 2007, p.37).
Outros agentes que atuam na dinâmica espacial urbana vinculada a provisão
de moradias, são os agentes imobiliários. Conforme Boni (2009) sua atuação
baseia-se na constante transformação da divisão socioespacial, produzindo a
obsolescência de determinados espaços e abrindo novas fronteiras de valorização.
Assim sendo, reforça-se a segregação, visto que se produzem áreas valorizadas,
inacessíveis à maioria da população.
Dessa forma, quais seriam, então, os efeitos da atuação desses agentes nos
processos de (re) produção espacial? Levando-se em consideração os impactos da
lógica capitalista de construção espacial, o que se nota é a crescente expansão
urbana em direção a áreas periféricas, o que segundo Monte-Mór (2003) é
denominado expansão extensiva. A cidade se expande de forma contraditória,
sendo
sua
estrutura
um
produto
de
crescentes desigualdades
que
são
materializadas no espaço urbano.
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De acordo com Leal e Silva (2011) esse processo é decorrente da ineficiência
do poder publico em assegurar o direito à cidade, da ausência de políticas que
visem amenizar as problemáticas sociais, sobretudo o acesso à terra urbana, e do
favorecimento dos interesses do capital privado.
Outro impacto da política habitacional e da ação de seus agentes no espaço
urbano é a segregação socioespacial. Os conjuntos habitacionais devido a não
regulamentação
fundiária
nas
cidades
localizam-se
em
áreas
isoladas,
desvinculadas do contexto urbano-espacial.
Júnior (2010) afirma que o padrão de moradia reflete o processo de
desigualdade no espaço urbano. A segregação urbana expressa não apenas a
espacialização das diferenças sociais da cidade, mas também a segmentação do
espaço urbano, na medida em que barreiras dificultam o acesso e o direito à cidade.
Estes foram alguns dos aspectos que condicionam a atual dinâmica territorial
das cidades brasileiras e que já não se limita apenas aos grandes centros urbanos.
A seguir será discutida a problemática habitacional no contexto de São João DelRei.
5- Análises preliminares da produção habitacional em São João Del-Rei
A cidade de São João Del-Rei localiza-se na Região do Campo das Vertentes
no estado de Minas Gerais. Possui cerca de 85.000 habitantes, sendo o setor de
comércio e serviços a principal fonte da economia local. (IBGE, 2010).
Levando em consideração a problemática habitacional na cidade, constata-se
que o déficit habitacional segundo o Plano Local de Habitação de Interesse Social
(PLHIS) ,lançado em 2010, situa-se em torno de 5.000 moradias.
Visando reduzir esse déficit, o município vem recebendo investimentos e
conjuntos habitacionais estão sendo edificados mediante a atuação do Estado e do
mercado imobiliário. Pode-se citar o Conjunto Marechal Cyro do Espírito Santo
Cardoso e o Conjunto Dom Lucas Moreira Neves, ambos produzidos pelo governo
estadual por meio da COHAB-MG e os Conjuntos Risoleta Neves I e II vinculados ao
Programa Minha Casa Minha Vida. Salienta-se que a análise das transformações
urbanas na cidade leva em consideração a construção desses conjuntos.
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Observa-se em São João Del-Rei uma tendência de produção do espaço
marcada pela extensão do tecido urbano e pela descontinuidade em relação a áreas
já implantadas, reforçando o caráter disperso e fragmentado da cidade, fruto,
inclusive, dos interesses dos agentes produtores do espaço urbano em momento
recente. Nota-se que na cidade esse processo é histórico, sendo anteriormente
determinado pela ação do Estado, ou por sua omissão e mais recentemente pela
atuação do mercado imobiliário.
O Estatuto da Cidade (2001) apresenta uma gama de instrumentos que
possibilitam regulamentar uma propensa equidade na distribuição de serviços sobre
o solo urbano. Dentre esses instrumentos está a instituição de Zonas de Especial
Interesse Social (ZEIS).
Com relação a esse instrumento urbanístico deve-se destacar que na cidade
de São João Del-Rei o Plano Diretor Municipal, aprovado em 2006, não prevê áreas
destinadas as Zonas Especiais de Interesse Social, deixando a escolha da
localização dos projetos residenciais de interesse social a cargo de quem irá
produzi-los.
A cidade não possui instrumento legal de controle das formas de ocupação
em seu território sendo aplicadas efetivamente, elas apenas são citadas no Plano
Diretor Municipal (2006). A princípio, a expansão urbana é resultado da ação dos
agentes produtores do espaço e não de medidas vinculadas ao planejamento e
ordenamento territorial.
Na ausência de outra legislação municipal que oriente sobre o local adequado
para a implantação de empreendimentos de caráter social, o poder público utilizouse do Plano Local de Habitação de Interesse Social (2010), para a delimitação de
áreas de reserva para a produção de Habitação de Interesse Social.
As
áreas
selecionadas
apresentam
características
opostas
àquelas
consideradas essenciais para a garantia do direito a cidade, ou seja, a produção de
moradias em áreas mais centrais, integradas à malha urbana, equipadas e providas
de infraestrutura e serviços urbanos.
Além disso, no caso dos conjuntos habitacionais edificados recentemente na
cidade, a inserção segregadora no espaço urbano é reforçada, já que os mesmos
localizam-se em áreas predominantemente residenciais, afastadas do centro da
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cidade, apresentando problemas quanto à oferta de infraestrutura urbana, serviços e
de qualidade espacial.
É de extrema importância que os programas habitacionais estejam
associados a uma política fundiária que iniba o exacerbado processo de
especulação e valorização do solo urbano. No caso de São João Del-Rei isso
poderia ser evitado caso o Plano Diretor Municipal previsse a criação de ZEIS e se
os instrumentos urbanísticos estabelecidos no Estatuto da Cidade fossem aplicados.
Daí reside à necessidade de se pensar em soluções de planejamento urbano
e regional próprios para os casos das cidades pequenas, neste período em que se
evidencia a construção de novas interações socioespaciais que por sua vez,
influenciam na produção desigual do espaço.
6-Conclusões
Desde o inicio do processo de urbanização o déficit habitacional se tornou um
problema estrutural grave, apesar de terem se realizado ao longo da historia
diversas políticas públicas a fim de minimizar o problema, nenhuma delas conseguiu
ainda solucionar os fatores causadores do mesmo, como a acentuada desigualdade
social vigente.
A moradia edificada através dos empreendimentos financiados com recursos
públicos para as classes de baixa renda é uma das formas mais marcantes de
produção da cidade atualmente, caracterizada pela incorporação de áreas
geralmente extensas e pela transformação extremamente rápida da paisagem
urbana, que, geralmente, contribui para a segregação.
Esses aspectos também foram identificados em São João Del-Rei, objeto
dessa análise. Desse modo, pode-se concluir que as lógicas de interesse na
produção do espaço urbano são semelhantes em todas as cidades, indiferente do
seu porte territorial ou populacional.
O presente trabalho apresentou ainda análises iniciais de uma pesquisa em
andamento, cujo intuito foi buscar a compreensão da produção do espaço urbano
por meio da ação da política habitacional na cidade de São João Del Rei. Partiu-se
da premissa de que na cidade está em curso à mesma (re) produção espacial
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contraditória que vem sendo disseminada pelo território nacional, e que é marcada
por desigualdades espaciais.
A partir dos estudos teóricos realizados constataram-se como resultados
iniciais, os processos que resultam na atual forma de produção do espaço nesse
contexto, em especial os fenômenos de dispersão urbana e segregação
socioespacial.
Não obstante, objetiva-se refletir, na fase final da pesquisa, sobre as formas
de controle/orientação quanto ao crescimento da cidade, partindo-se do atual quadro
habitacional no município, subsidiando ações de planejamento e gestão territoriais,
com a proposição de diretrizes urbanísticas.
Além disso, acredita-se que esse ensaio, bem como a posterior pesquisa,
possibilitará uma análise crítica acerca da Habitação de Interesse Social, sob a ótica
da produção capitalista do espaço.
Considera-se que as notas preliminares aqui apontadas são importantes para
direcionar o andamento da pesquisa ao permitir compreender, em parte, a dinâmica
de transformação em curso nesta cidade e também proporcionar a troca de
experiências a partir das reflexões das transformações urbanas nas cidades de
pequeno porte, e o que elas representam diante do atual quadro de urbanização
brasileiro.
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