gestão das políticas de recursos humanos nos governos estaduais

Inter-American Development Bank
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Interamericano de desenvolvimento
Banque interámericaine de développment
BR-P1051
Departamento de Países do Cone Sul (CSC)
Rascunho Não Editado
GESTÃO DAS POLÍTICAS DE
RECURSOS HUMANOS NOS
GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS
ESTUDO DE CASO – RIO GRANDE DO
SUL
por
Flávio de Cunha Rezende*
*Banco Interamericano de desenvolvimento
Novembro 2007
BANCO INTER-AMERICANO
DE DESENVOLVIMENTO – BID
GESTÃO DAS POLÍTICAS
DE RECURSOS HUMANOS
NOS GOVERNOS ESTADUAIS
BRASILEIROS
ESTUDO DE CASO – RIO GRANDE DO SUL
RELATÓRIO DE
PESQUISA DE CAMPO
Flávio da Cunha Rezende
Recife, Novembro 2007
Índice Geral
Introdução
Capítulo 1 – O ajuste fiscal e a gestão de Recursos Humanos no Rio Grande do Sul
Capítulo 2 – Diagnóstico dos Sistemas Sub-Funcionais
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos
Gestão das Carreiras
Gestão do Ingresso, Mobilidade e Demissões
Desempenho e Produtividade
Políticas de Remuneração
Políticas de Promoção e Qualificação
Gestão das Relações de Trabalho e Recursos Humanos
Capítulo 3 – Análise do Sistema de Gestão de Recursos Humanos
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
Eficiência
Mérito
Consistência Estrutural
Consistência Diretiva
Capacidade de Integração
Capacidade Funcional
Capacidade de Integração
Considerações Finais
Capítulo 1
O ajuste fiscal e a gestão de Recursos Humanos no Rio Grande do Sul
Comparativamente aos demais estados analisados nesta pesquisa o governo de Rio do Grande
do Sul pode ser considerado como um caso em que as políticas de ajuste fiscal passam a ser
importantes forças motrizes para a institucionalização de um modelo de gestão de recursos
humanos. Não se verifica no caso gaúcho a existência de programas modernizantes para a
gestão pública ao longo dos anos 2000 como em outras experiências similares. O que se mais
de perto orienta a decisão recente de modernizar e conferir importância ao planejamento
estratégico dos recursos humanos é a forte necessidade de controle das despesas com pessoal,
especialmente com a previdência. O caso do Rio Grande do Sul exibe as condições especificas
para o esgotamento de um modelo tradicional burocrático de organização administrativa, em
que o reflexo mais visível deste processo é a falência fiscal e o comprometimento das finanças
públicas com uma pesada folha de inativos. Fatores historicamente combinados tais como a
reduzida centralidade das políticas de gestão de recursos humanos, a considerável desatenção
ao planejamento estratégico, a herança fragmentada e corporativa de desenho das políticas de
recursos humanos, e, a baixa sensibilidade aos novos modelos de gestão emergente nos estados
brasileiros, tornou o RGS um caso em que a urgência por modernização colide com os
imperativos de ajuste fiscal.
O ajuste fiscal na administração pública gaúcha decorre da necessidade de controle severo das
despesas de pessoal nos três poderes – Executivo, Judiciário, e Legislativo. Dados
comparativos relativos ao ano de 2005 evidenciam que o Rio Grande do Sul era o estado
brasileiro que ocupava a primeira posição no ranking dos estados brasileiros que mais gastam
com a folha de pagamento em proporção à sua receita líquida (65,8%)1. Ele é
comparativamente o estado que mais compromete sua folha com despesas relativas a
1
Dados comparativos da Secretaria do Tesouro Nacional – STN relativos ao ano de 2005 mostram que o ranking
estadual da relação entre despesas de pessoal em % da receita corrente liquida eram o seguinte: 1) Rio Grande do
Sul (65,75%); 2) Pernambuco (60,18%); 3) Alagoas (58,97%); 4) Paraná (56,53%); 5) Minas Gerais (56,39%); 6)
Sergipe (55,98 %); e 7) Santa Catarina (55,73%). Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestão do Rio Grande do
Sul.
aposentados e pensionistas (30,9%), e, o que possui a menor capacidade de investimento
(4,7%). A situação no estado relativa ao funcionalismo se mostra decisiva: as despesas com
pessoal e encargos sociais atingem aproximadamente 72% da receita líquida. Estes dados
apenas revelam algumas dimensões da institucionalização de um modelo burocrático de gestão
com reduzido alinhamento aos pressupostos da racionalidade gerencial e administrativa. De
forma curiosa, não houve no caso analisado uma política ou programa mais estruturado para
promover reformas estruturais na gestão pública, e, especialmente no que concerne às políticas
de planejamento de recursos humanos ao longo destes anos.
A não existência de um programa de reformas fica claro na medida em que o governo estadual
vem progressivamente atrelando suas políticas de recursos humanos a questão da contingência
de despesas com pessoal. A gestão de pessoal é apenas um dos itens das diretrizes gerais das
Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), mais especificamente no capítulo que estabelece as
“Disposições Relativas à Política de Pessoal”.
A primeira importante diretriz de política de pessoal a partir dos anos 2000, é relativa aos
limites das despesas globais com pessoal e encargos nos três poderes Para exercício de 2000
estes foram parametrizados pelo Plano Plurianual, e, a partir de 2001, em similar aos demais
estados brasileiros, as despesas passam a obedecer às disposições do artigo 21 da Lei Federal
Complementar 101, de 04 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a
transparência e a responsabilização como premissas básicas. A LRF criou condições favoráveis
para a implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o
exercício pleno da cidadania, especialmente no que se refere à participação do contribuinte no
processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus
resultados
Os limites para a geração de despesas estão claros no artigo 21 onde se considera como sendo
“ nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: as
exigências dos artigos. 16 e 172 desta Lei Complementar. Há um limite legal de
comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. Também é nulo de pleno direito
o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias
anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Serão consideradas “não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de
despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos artigos. 16 e 17”.
O RGS passa a aderir de forma intensa aos parâmetros da lei. Observa-se a partir do exercício
de 2000 o esforço de produzir transparência e responsabilização nos gastos públicos,
especialmente com o funcionalismo. As diretrizes de política de pessoal estabelecem que a
despesa de pessoal no Rio Grande do Sul passe a ser acompanhada com a publicação por
quadro de pessoal. Serão especificados o total dos cargos criados existentes e os das vagas
preenchidas, assim como os dos gastos com o total dos vencimentos e remunerações pagos. A
análise longitudinal das LDOs realizada nesta pesquisa mostra haver uma variação da
periodicidade destas publicações, o que sugere uma maior necessidade de controle: em 2000 se
trabalhou com prazo semestral, e se mantendo quadrimestral para os anos subseqüentes até o
exercício de 2006.
No contexto do ajuste fiscal foram estabelecidas as linhas gerais para o desenho das diretrizes
de política de pessoal no estado. A Lei 11.364 de 04 de Agosto de 1999, que representa a LDO
para o exercício financeiro de 2000, em acordo com o artigo 154 da Constituição Estadual, e o
artigo 13 da Lei Complementar 10.336 de 28 de dezembro de 1994, regulamentam que os três
poderes são autorizados a proceder às diversas iniciativas no que se refere à política de
recursos humanos. Estas são especificamente as seguintes: a) reorganização dos quadros de
pessoal, a alteração das carreiras, e a implantação de novos planos de cargos e funções,
decorrentes do disposto do artigo 31 da Constituição Estadual; b) o preenchimento das vagas
dos cargos de provimento efetivo se dará mediante a realização dos concursos públicos, e dos
2
Nestes artigos estão especificados os limites relativos aos processos de geração de despesa pública. No artigo 16, considera-se que a criação,
expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; e, a declaração do ordenador da despesa de que o
aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias. No artigo 17, a lei define o que seja despesas obrigatórias de caráter continuado. Considera-se como sendo a despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
superior a dois exercícios.
cargos de comissão previstos em lei; c) estabelecer os critérios para a progressão funcional; d) o
incremento da despesa com pessoal (ativo, inativo, e pensionistas) para reposição do poder
aquisitivo dos vencimentos; e) o realinhamento das estruturas remuneratórias, visando a uma
melhor distribuição dos gastos de pessoal, observada a fixação do teto remuneratório definida
no artigo 31 da Constituição Estadual.
Nesta lei fica também explicito o movimento do governo em direção a uma modernização das
políticas de gestão de pessoal. Estas devem ocorrer através da implantação de programas de
valorização, desenvolvimento e profissionalização dos serviços públicos estaduais para a
modernização dos processos de trabalho e pela promoção de políticas salariais para todo o
funcionalismo como forma de qualificar os serviços públicos. Nesta lei também fica o
compromisso de encontrar um modelo previdenciário estadual financiado pelo estado, e
progressivamente pelos servidores, com gestão paritária e controle da sociedade civil
organizada.
Outra inovação de política é a criação de um conselho composto por representantes dos
poderes de estado e suas instituições autônomas para o gerenciamento – definição e
acompanhamento – de uma política de remunerações para o funcionalismo público gaúcho.
Neste exercício é vetado a autonomia dos poderes em relação a reorganização dos quadros de
pessoal, a alteração das carreiras, e a implementação dos novos planos de cargos e funções; o
realinhamento das estruturas remuneratórias visando reposição de perdas, bem como o
incremento da despesa de pessoal dos ativos e inativos. Estes itens são excluídos das diretrizes
de políticas a partir do exercício financeiro de 2004.
A política de pessoal ficaria então atrelada ao controle dos gastos com pessoal, a modernização
através de uma política de realização de concursos públicos, aos mecanismos de progressão
funcional, e, a implantação de programas de valorização, desenvolvimento e profissionalização
dos servidores estaduais. Os três poderes voltam a expandir sua autonomia em termos da
política de pessoal a partir do exercício de 2005, condicionado ao artigo 27 da LDO e a Lei
Complementar Federal 101 de 2000. No novo contexto, em adição aos atributos básicos de
política de pessoal, estes passam a ser autorizados pelo governo a promover a criação de cargos
ou alteração das estruturas de carreiras; a realizar a contratação de pessoal por tempo
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; e, à
contratação de servidores por hora extra. é introduzida na LDO um parágrafo único onde é
assegurado o direito de revisão geral anual da remuneração dos servidores e dos subsídios.
Na realidade, qualquer mudança deve levar em conta alguns parâmetros que limitam as
oportunidades de mudança. Em primeiro lugar, o RGS vive um padrão atípico nos estados
brasileiros em que as despesas com inativos e pensionistas superam a dos ativos. Há mais
incentivos para aposentadorias do que para permanecer no trabalho. A força de trabalho é
dotada de baixíssima renovação ao longo do tempo, fruto de políticas em que não se
privilegiou o planejamento estratégico dos concursos. O modelo tradicional privilegiou o
crescimento das contratações de servidores a partir das demandas contingenciais de cada
organização, gerando um modelo “fragmentado” e de complexa coordenação em termos de
políticas mais integradas, que permitissem eficiência. A herança deste
modelo limita
consideravelmente a capacidade de planejamento das políticas de forma mais integrada
proporcionando maior intersetorialidade, que é outra característica estrutural das políticas
gerenciais. O mérito e a competência técnica ainda não são parâmetros decisivos para o
planejamento da força de trabalho no estado.
O dimensionamento da força de trabalho também é outro problema crucial para o
planejamento eficiente dos recursos humanos. Os quadros de pessoal foram sendo
preenchidos sem qualquer parâmetro mais consistente para orientar as decisões de contratação
nas diversas carreiras. Os dados recentes analisados nesta pesquisa mostra que a realidade do
setor público gaúcho é bem caracterizado por uma força de trabalho que está mais próxima da
aposentadoria do que da produtividade. Há um considerável contingente de servidores que
estão para se aposentar nos próximos anos, especialmente nos setores estratégicos do governo
tais como setores sociais (educação e segurança). As políticas de recursos humanos devem
considerar o “problema do dimensionamento da força de trabalho” como um importante
desafio a superar. O padrão típico da alocação da força de trabalho é o excesso de pessoal em
alguns órgãos e outros com profundo déficit de pessoal. Este perfil revela a ausência de uma
política mais coordenada e planejada de recursos humanos, especialmente no que diz respeito à
contratação dos servidores. O modelo existente foi sendo adaptado a um ambiente de intensa
setorialização e fragmentação das diversas áreas e setores do governo em termos das políticas
de pessoal. A produção de políticas mais integradas de recursos humanos não se constituiu
realidade até o presente momento. Inexistem mecanismos mais consistentes para identificação
das demandas por novos servidores. Predomina o modelo emergencial e não planejado de
contratações.
A atual administração vem tentando imprimir novas iniciativas para o ajuste gerencial da
administração pública. Este processo vem ensejando a introdução de substanciais inovações
nas políticas e planejamento dos recursos humanos. A concepção de um novo modelo de
gerenciamento de recursos humanos se mostra evidente para os gestores consultados na
pesquisa. O pressuposto que orienta as novas políticas é o de tornar a administração pública
mais eficiente e progressivamente orientada por resultados. O modelo gerencial de ampliar
resultados e redução de despesas é o pressuposto das novas políticas de recursos humanos. O
atual governo do Rio Grande do Sul vem tentando imprimir um ajuste gerencial na
administração dos recursos humanos, em sintonia com outras experiências modernizantes,
tentando deixar de olhar para o problema apenas como uma questão contábil. Neste sentido,
o problema dos recursos humanos assume considerável relevância estratégica e parte
substancial da necessária readequação das políticas para a gestão pública. Grande parte do
problema deriva de um esgotamento das energias institucionais para a maior produtividade do
funcionalismo estadual. Existe a percepção da necessidade de profundas mudanças
institucionais na organização e no funcionamento da administração estadual. Isto deve-se
empreender a partir da adesão progressiva a novos modelos gerenciais já em curso em outros
contextos brasileiros.
Em termos operacionais, segundo os gestores entrevistados os eixos de transformação do
modelo existente passam pela adesão aos seguintes princípios: a gestão por resultados,
racionalização das despesas, modernização dos serviços, e a remuneração dos servidores a
partir do desempenho. Outra inovação perseguida é a de tentar ampliar a capacidade de gestão
das políticas públicas a partir de princípios de transversalidade nas ações do governo,
alinhando os interesses das diversas secretarias do estado, evitando a tradicional forma
fragmentada de ação governamental. As principais medidas para controlar os gastos públicos
residem na expansão da tecnologia de informação para a desburocratização do sistema e
melhor capacidade de controle gerencial. A reorientação da política de recursos humanos com
a implantação de um novo sistema de remuneração e a criação da carreira de gestor público; a
transformar a cultura do funcionalismo público em uma cultura centrada na criação de valor
público, inovação gerencial, e elevação da produtividade; e a introdução do mérito como
requisito de promoção na carreira aparecem como elementos cruciais para a construção de
uma nova burocracia no RGS.
Capítulo 2 - Diagnóstico dos Subsistemas Funcionais
Esta seção analisa os subsistemas funcionais que compõem o sistema integrado de gestão de
recursos humanos no estado do Rio Grande do Sul no período 2000-2007. Busca-se
compreender e analisar a existência, o funcionamento, as características estruturais, e, os
pontos críticos de funcionamento dos 07 sistemas funcionais que compõem o modelo
institucional de gestão de recursos humanos, tais como concebidos pela metodologia
referencial. Em função dos dados coletados na pesquisa, são examinados mais de perto os
seguintes subsistemas: a) Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos; b)
Gestão das Carreiras; c) as Políticas de Ingresso, Mobilidade e Demissões; d) Desempenho e
Produtividade; e) Políticas de Remuneração; f) Políticas de Promoção e Qualificação.
A preocupação central do capítulo é dupla: primeiro, é a de oferecer elementos que possam
complementar as informações históricas e contextuais examinadas no capítulo anterior; e, ao
mesmo tempo, a de fornecer informações estruturais e gerenciais para as análises dos
parâmetros centrais da pesquisa: eficiência, mérito, consistência estrutural, capacidade
funcional, e, capacidade de integração da política de gestão de recursos humanos. A base de
dados primários que fundamenta este capítulo é proveniente das respostas dos questionários
abertos e fechados e das entrevistas semi-estruturadas realizadas em campo com os gestores de
recursos humanos.
2.1. Planejamento das Políticas de Gestão dos Recursos Humanos
As principais características do modelo de planejamento de recursos humanos vigentes no Rio
Grande do Sul são a centralização decisória, alto grau de formalização, e, com reduzida
autonomia e flexibilidade dos órgãos e entidades para decidir sobre a gestão dos seus recursos
humanos. A pesquisa identificou a existência de uma longa tradição de grande segmentação e
fragmentação das organizações e entidades do poder Executivo, especialmente no que diz
respeito ao modo pelo qual elas organizam as políticas de recursos humanos, com impactos
consideráveis sobre a racionalidade administrativa, e, especialmente, financeira. Há uma cultura
reativa em que o planejamento estratégico ocupa lugar secundário nos recursos humanos.
Durante muitos anos, as políticas de recursos humanos eram basicamente reduzidas à questão
do pagamento de salários, e, sem maior conexão com questões de planejamento estratégico, e,
especialmente de resultados institucionais e organizacionais atingidos pelas políticas públicas.
A necessidade de um considerável movimento em direção ao ajuste fiscal e ao equilíbrio das
contas públicas, o governo do Rio Grande do Sul tem considerado como pressuposto para a
construção das políticas de gerenciamento de recursos humanos a necessidade de
modernização gerencial. O planejamento das políticas de salários, carreiras, aposentadorias,
avaliação do desempenho, modernização gerencial, e racionalização da composição da força de
trabalho, passam, portanto, a serem elementos centrais na composição da agenda de políticas
públicas. O governo vem estruturando um novo modelo de planejamento de modo a que se
possa romper com as vicissitudes dos modelos burocráticos anteriores e ampliar as
possibilidades para um novo modelo gerencial. Este pressuposto emerge de forma decisiva na
consolidação recente de um novo conjunto de políticas estratégicas e uma nova configuração
institucional para a gestão dos recursos humanos.
O modelo de planejamento e gestão das políticas de recursos humanos no Rio Grande do Sul
ainda se encontra em estruturação e vem recentemente institucionalizando as diretrizes formais
de um novo modelo de gestão dos recursos humanos. O processo decisório sobre tais
políticas, embora formalmente atrelados a Secretaria de Administração e de Recursos
Humanos – SARH, As competências formais da SARH foram recentemente redefinidas pela
Lei 12.697. As decisões de recursos humanos estão atreladas à duas importantes instituições
compartilhadas: a Câmara de Gestão Pública e Finanças e o Grupo de Assessoramento
Estadual para Política de Pessoal. A Câmara Setorial de Gestão Pública e Finanças foi criada
pelo Decreto 44.904/2007 com a finalidade de orientar, acompanhar e coordenar os
programas governamentais relativos à melhoria da gestão administrativa e das finanças
públicas. Neste âmbito, estão inseridas as competências relativas à definição e orientação
normativa das políticas, estratégias e diretrizes de políticas públicas. Estas decisões envolvem a
modernização da administração pública, da gestão dos recursos humanos, e, das medidas de
gestão de resultados. A Câmara é composta pelo Chefe da Casa Civil, o Secretário de Estado
da Coordenação e Planejamento, o Secretário de Estado da Fazenda; o Secretário de Estado da
Administração e dos Recursos Humanos; o Secretário de Estado das Obras Públicas e
Saneamento, e, o Procurador-Geral do Estado.
O Decreto 45.123 de 03 de Julho de 2007 define sobre as competências e responsabilidades do
Grupo de Assessoramento Estadual para Política de Pessoal – GAE. O Plenário do GAE é
integrado pelos Secretários de Estado da Fazenda, do Planejamento e Gestão e da
Administração e dos Recursos Humanos, pela Procuradoria-Geral do Estado e pelo Secretário
de Estado Extradordinário da Casa Civil. A Coordenação do GAE será exercida pelo
Secretário de Estado da Fazenda ou pelo seu substituto legal. O modelo é centralizado na
Secretaria Executiva do Plenário que é a instituição a quem compete a tomada de decisões
estratégicas sobre diversos aspectos da política de recursos humanos do Estado.
A Secretaria Executiva do GAE compete as seguintes atribuições gerais: a) a emissão de
pareceres sobre a política de recursos humanos; b) estudar e encaminhar termos de
negociações relativos a acordos e convenções coletivas de trabalho; c) emitir parecer sobre
propostas
de
fixação,
reajustamento,
revisões
remuneratórias
ou
celebração
de
acordos/convenções com entidades representativas de servidores, visando à política salarial
dos órgãos da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo; d) efetuar avaliação final
dos assuntos a serem submetidos ao Plenário; e) acompanhar a evolução dos dispêndios com
recursos humanos da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo; f) acompanhar a
evolução dos gastos com a remuneração dos dirigentes das entidades da Administração
Indireta; f) exercer outras atribuições específicas e correlatas, ou que forem designadas pelo
Coordenador do GAE.
No que diz respeito às dimensões de política de recursos humanos que a GAE interfere em
suas decisões, estas estão diretamente relacionadas à: a) planos de cargos/empregos e de
vencimentos/salários/ remuneração; b) criação de cargos e quadros de pessoal; c) acordos e
convenções coletivas de trabalho; d) regulamento de promoções; e) promoções de servidores;
f) abertura de concurso público ou de processo seletivo; nomeação de concursados e admissão
de empregados no quadro permanente; h) contratação de pessoal; i) contratação temporária,
nos termos do artigo 19, inciso IV, da Constituição Estadual, bem como renovações; j)
convocação para serviço extraordinário, inclusive as horas trabalhadas em dias de repouso e
feriados; e, k) alteração de quotas de estagiários dos órgãos e entidades da Administração
Direta e Indireta do Poder Executivo.
Os projetos e iniciativas dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta do Poder
Executivo que potencialmente venham a produzir elevação das despesas de pessoal ou
aumentos de salários devem ser encaminhados para a apreciação da GAE. A criação,
transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas bem como as proposições de
revisão geral anual, de fixação e alteração de padrões de vencimentos, de concessão de
vantagens remuneratórias, reajustes ou aumentos de vencimentos e salários, devem ser
controlados.
O planejamento de recursos humanos existente conta com um sistema de Recursos Humanos
do Estado – RHE. O RHE se encontra em fase final de implementação apenas na
Administração Direta do Estado. Este novo sistema foi construído para substituir o BDP que
existiu por 24 anos, com atuação restrita à questão da folha de pagamento. Como inovação
modernizante, ele tenta introduzir a integração da gestão de recursos humanos com a folha de
pagamento, de forma mais racional e alto grau de controle e confiabilidade das informações.
Este sistema estrutura-se em uma base única de dados permitindo acesso às informações nas
unidades organizacionais de recursos humanos das Secretarias de Estado. O novo sistema
permite a produção de relatórios gerenciais on-line, previamente definidos ou nova modelagem
para atender demandas específicas. No âmbito da administração Indireta, ainda existe um
sistema de folha de pagamento fragmentado em que a gestão financeira dos contracheques é
de responsabilidade da Secretaria da Fazenda, e a vida funcional é gerenciada por cada órgão.
Para obter informações o contato é direto com os órgãos. Em relação a salários, a Secretaria da
Fazenda é quem produz e sistematiza as principais informações sem maior conexão com as
diretrizes da SARH.
A institucionalização do Sistema de Recursos Humanos do Estado – RHE ocorreu através do
Decreto 44.818, de 27 de Dezembro de 2006. O decreto dispõe sobre a tentativa de articular as
ações referentes à gestão de pessoal no âmbito dos órgãos da Administração Direta, das
entidades autárquicas e fundacionais do Poder Executivo Estadual. O Sistema RHE envolve
um modelo de gestão colegiada e integrará todas as ações pertinentes aos recursos humanos,
imprimindo a transversalidade como pressuposto básico de controle e planejamento gerencial.
A gestão compartilhada do sistema RHE contempla as seguintes instâncias colegiadas, órgãos e
entidades: Comitê Estratégico; Comitê Gerencial; Secretaria da Administração e dos Recursos
Humanos e Secretaria da Fazenda; demais secretarias de Estado e órgãos equivalentes;
autarquias e fundações; e Companhia de Processamento de Dados do Rio Grande do Sul PROCERGS.
A estratégia recente do governo com o novo sistema gerencial de Recursos Humanos, é a de
tentar ampliar a integração das setoriais de recursos humanos dos órgãos do Estado para
multiplicar o conhecimento sobre as políticas existentes e sua gestão, bem como sobre os
valores orientadores das políticas perseguidas. Os gestores consultados consideram que o
atendimento das demandas setoriais no sistema único de RH das necessidades especifica dos
órgãos para que se possa consolidar cada vez mais as informações, e, a eficiência gerencial. A
formulação e as decisões de planejamento são tomadas por um grupo de especialistas em
recursos humanos, informados pelo sistema gerencial e pelas consultas aos níveis hierárquicos
inferiores em termos de suas demandas. Grande parte desta centralização decisória deve-se ao
fato de que as políticas de modernização da gestão dos recursos humanos estão fortemente
orientadas por demandas por maior ajuste fiscal e equilíbrio das contas públicas. O modelo
existente ainda não consegue atingir níveis de universalidade e transversalidade em termos de
suas decisões. A utilização estratégica das informações gerenciais para a tomada de decisões de
planejamento ainda se restringe a algumas áreas específicas da administração pública.
Em termos da informação produzida, a pesquisa realizada junto aos gestores de recursos
humanos revela que é possível saber com confiabilidade sobre os quantitativos de servidores
(total, por tipo de vínculo, e por carreiras), sobre estrutura salarial, distribuição das funções
gratificadas, e cargos comissionados. Por outro lado, não é possível saber sobre perfil das
demissões/afastamentos, alocação dos servidores (excesso ou déficit) por organização, bem
como sobre os tipos de qualificação recebida pelos servidores estaduais. O sistema existente,
apesar das inovações, não está preparado para produzir informações sobre as demandas
futuras por contratações de servidores, o montante aplicado em qualificação, ou mesmo a
quantidade de pontos de internet ou de computadores por organização. Existe um conjunto
importante de informações relativas a salários, aposentadorias, perfis das habilidades desejáveis
para contratação, e resultados das avaliações de desempenho, que, embora sejam alimentadas
no sistema, tais informações exigiriam adaptações no sistema para sua geração.
Os gestores consultados informam a existência de pontos críticos associados a uma tradição de
gestão burocrática dos recursos humanos no estado. Uma das principais limitações do modelo
é o fato de não haver estudos, análises ou iniciativas voltadas para tentar promover uma
melhoria da qualidade e da consistência das informações geradas pelo planejamento de
recursos humanos. A produção de informação gerencial consistente e confiável na
administração dos recursos humanos ainda é uma etapa decisiva a ser alcançada por políticas
modernizantes.
Como impacto sensível da questão da informação, ocorre que o planejamento ainda trabalha,
assim como em outros estados analisados na pesquisa, com o atendimento às demandas
emergenciais para contratação dos servidores. Há uma clara necessidade de promover políticas
que se voltem para dimensionar a força de trabalho das organizações, sendo este um
considerável impacto da cultura do não-planejamento gerencial que caracterizou os recursos
humanos nos anos recentes. Existe, em contraposição ao esforço de dimensionamento, a
prevalência de uma tradição legal-formal (burocrática) em que dominam as regras para a
alocação dos quadros de pessoal do Estado. Outro ponto crítico detectado pelos gestores é a
não existência de estudos de avaliação de desempenho realizado pelos diretores de recursos
humanos. O planejamento trabalha sem maiores informações reais sobre o desempenho e a
produtividade gerencial. Com efeito, ele ainda é basicamente orientado para atender as
demandas setoriais emergenciais dos órgãos e entidades.
Por outro lado, os principais avanços verificados nos anos recentes estão ligados diretamente a
produção de informações de pessoal, derivadas da institucionalização do RHE. Avanços
positivos podem ser visto nas tentativas de difusão das estratégias e políticas de recursos
humanos, seja no site do Portal do Servidor, ampliando a interação entre o servidor e a gestão
dos recursos humanos. Estes esforços foram materializados também na publicação das regras
existentes para a ocupação dos Quadros de Pessoal do Estado nos sites da SARH e da SEFAZ.
Por outro lado, no modelo recente, os gestores consultados na pesquisa reconhecem ter havido
um avanço nos esforços recentes de integração no sistema de recursos humanos entre a
estrutura organizacional e a estrutura funcional do Estado.
2.1.1. Características Estruturais do Planejamento das Políticas de Gestão dos Recursos
Humanos
Conforme analisado anteriormente, o sistema de gestão de recursos humanos no caso
analisado possui um planejamento ainda em estruturação, onde uma das suas principais
inovações institucionais foi a criação do SRH, em que o governo pretende agilizar e unificar a
produção de informações gerenciais que vão além da questão da folha de pagamento. O
sistema existente tem menos de dois anos, e é considerado com um avanço em relação ao
sistema anterior, com maior confiabilidade.
O modelo institucional vigente é construído a partir de uma lógica centralizadora, em grande
parte decorrente da necessidade do estado de atrelar as políticas fiscais de controle aos recursos
humanos, e, ao gerenciamento de pessoal. As políticas implementadas a partir de 1999 passam
a ser controladas fortemente pelas regras formais, restringindo a liberdade e autonomia das
organizações para decidirem sobre contratação. Ao mesmo tempo em que se verifica esta
característica, o modelo se orienta por planos estratégicos nos diversos órgão e entidade que
estabelecem as demandas por contratação de novos servidores. Estes planos orientam o
governo sobre quais os perfis e habilidades necessárias para a ocupação dos cargos
burocráticos.
Os gestores consultados consideram que, em linhas gerais, pode-se afirmar, que são
contratados servidores de modo razoavelmente alinhados ao planejamento de demandas
definidos a partir de critérios técnicos e necessidades organizacionais. Todavia, na tradição
gaúcha, existe, assim como em outros contextos analisados, uma tendência a prevalecer as
demandas circunstanciais destes órgãos, gerando um padrão “desarticulado” entre as
necessidades e as reais contratações. Este padrão é reforçado na medida em que não existem
informações gerenciais mais atualizadas sobre a real força de trabalho nem sobre os perfis
atuais e futuros de contratação.
O planejamento existente não trabalha a partir de racionalidade em termos do mapeamento do
perfil e padrão necessário das contratações. Este mecanismo se reproduz nas demais
dimensões das políticas de recursos humanos – salários, qualificação, carreiras, promoções,
mobilidade – e afeta consideravelmente a eficiência agregada do sistema de recursos humanos.
A orientação precípua pelo ajuste fiscal tem feito com que a atenção gerencial para estas
limitações tenham sido negligenciadas no desenho das políticas recentes. Um bom exemplo
deste fenômeno se verifica na política de alocação dos cargos gerenciais, onde não existem
critérios bem definidos, institucionalizando um perfil real da força de trabalho levemente
desequilibrado entre as ofertas e demandas por pessoal. Os gestores afirmam que nos últimos
05 anos as organizações da administração direta e indireta trabalham com excesso de pessoal
em alguns setores, e déficits em outros setores da administração. Não existem esforços que
tentem dar conta de tal padrão e seus impactos com o desempenho e a produtividade.
Por outro lado, inexistem análises sistemáticas de tentar compreender como se processam e
quais os impactos da mobilidade gerencial. Até o presente momento na história da
administração pública gaúcha não existe qualquer análise sobre tal característica. A força de
trabalho, especialmente a mais qualificada, passa a se organizar em torno dos maiores salários e
de cargos com maiores gratificações, em detrimento de um maior compromisso com questões
relativas a adequação entre perfis gerenciais e produtividade. O planejamento não produz
informação sistemática sobre as demandas gerenciais em cada órgão e entidade. Na realidade, a
pesquisa identifica que, as estratégias de ocupação destes cargos obedecem a outros critérios
que não as diretrizes do planejamento estratégico. Este fator tem impacto sensível sobre a
formação das habilidades e competências para a gestão pública. A pesquisa também identifica
que não existem parâmetros consistentes
no planejamento para comparar os salários e
despesas com o funcionalismo em relação ao setor privado. Há uma lógica tradicional de
remunerações no planejamento em que não se consolidou um sistema de gerenciamento e
controle de custos de pessoal.
2.2. Gestão das Carreiras
Conforme comentado na seção anterior, as decisões relativas à política de gestão de carreiras
no Rio Grande do Sul são tomadas pela é definida a partir de um modelo institucional que
envolve a participação da Casa Civil, SARH, SEFAZ, PGE e SEPLAG. Estas decisões se
estruturam a partir do Grupo de Assessoramento Estadual da Política de Pessoal e a Câmara
Setorial de Gestão e Finanças.
As ações relativas à política de carreiras e categorias funcionais funcionam basicamente a partir
das demandas dos órgãos e entidades da administração pública. Como elas envolvem a lotação
de quadros de pessoal, o planejamento desempenha basicamente um papel de controle em
relação a disponibilidade de recursos e o impacto fiscal das contratações possíveis a partir da
criação de novas carreiras. A dinâmica é basicamente similar a alguns casos estudados: os
órgãos apresentam suas propostas com base nas necessidades levantadas ou apresentadas e
encaminham para a Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos para análise técnica,
visando à criação ou reestruturação das carreiras e cargos. A decisão da SARH é encaminhada
para a Procuradoria-Geral do Estado para a Secretaria da Fazenda para análise jurídica e
financeira, respectivamente. A decisão final para parecer e deliberação compete, todavia, ao
Grupo de Assessoramento Estadual para Políticas de Pessoal – GAE.
A conexão entre a política de carreiras e o sistema de planejamento se processa através da
alimentação de informações gerenciais da vida funcional e da remuneração dos servidores
públicos. O sistema gerencial existente processa informações sobre os quadros de pessoal,
categorias funcionais, quantitativo de vagas de cada cargo, níveis, graus, padrão de
remuneração, vantagens, benefícios, carga horária, gratificações, risco de vida. Dados relativos
a data de ingresso no serviço público, histórico de movimentação, atos publicados, bem como
dados pessoais - identificação funcional, carteira de identidade, endereço, escolaridade,
dependentes, Pasep, conta bancária - são usualmente introduzidas e alimentadas no sistema
pelas unidades setoriais de RH. No período recente, conforme já comentado na seção anterior,
se identifica uma maior difusão de informações sobre recursos humanos. O governo
disponibiliza as informações relativas do Manual dos Quadros de Pessoal da Administração
Direta, e o Manual dos Quadros de Pessoal de Autarquias e Fundações Públicas, no site da
SARH. Nestes são encontradas informadas as legislações, a estrutura do quadro, vencimentos,
gratificações e vantagens, forma de promoção do servidor.
O planejamento das carreiras trabalha com a definição dos perfis necessários. Estas estão
incluídas nos chamados Quadros de Pessoal, onde estão descritas as especificações das
categorias funcionais com a descrição sintética das atribuições, descrição analítica das
atribuições, qualificações (escolaridade, habilitações necessárias para o desempenho das
atribuições), requisitos de ingresso, forma de processo seletivo, regime jurídico e carga horária.
Os perfis ali descritos são baseados na complexidade e exigência necessárias para o
desempenho das atribuições do cargo.
No caso estudado, a organização das carreiras vigente no Rio Grande do Sul é bastante
tradicional em que concerne a criação de novas carreiras. Os gestores identificam que as
políticas de carreiras exibem um grau muito reduzido de flexibilidade para atender demandas
por mudanças advindas das próprias organizações e de suas necessidades. As estruturas
tendem a permanecer por consideráveis períodos de tempo, e, novas demandas por carreiras
no sentido de modernização são consideradas como muito lentas. Existem consideráveis
limitações formais que restringem flexibilizações nas políticas de organização e funciomento
das carreiras.
Apenas mais recentemente o estado vem se empenhando nos estudos iniciais para a criação da
carreira de gestor público, em sintonia com as tendências recentes de modernização da
administração pública nos diversos estados. Conforme informam os gestores consultados, no
Rio Grande do Sul, pode-se afirmar que a lógica de crescimento e consolidação destas carreiras
na administração pública se deu através de uma dinâmica a estruturação dos quadros de
pessoal foram ocorrendo de forma reativa e fragmentada setorialmente. Não havia uma maior
preocupação estratégica do governo estadual em consolidar uma política de gestão dos
recursos humanos em que conexões com questões de planejamento, efetividade, e de
organização racional da força de trabalho assumissem centralidade.
Esta conservação dos modelos existentes se verifica na medida em que não existem pesquisas
sistematizadas sobre a eficiência e efetividade do modelo existente. Não se identifica no
período recente um esforço mais planejado de avaliação destas estruturas e das carreiras
existentes. Os gestores consultados informam que quando existem estudos de reestruturação
de cargos é que são discutidos os perfis de habilidades e de cargos gerenciais para cada
organização burocrática. Não existe qualquer pesquisa ou estudo mais metodologicamente
orientado que permita compreender o modelo existente.
As estratégias recentes de fortalecimento das carreiras e da valorização dos servidores existem.
Todavia, estas têm ocorrido de forma altamente setorial, definidas a partir das demandas de
cada por Secretaria, através de cursos de Formação como complemento na aprovação em
concurso público. Para o conjunto de servidores recém ingressos existe em todas as Secretarias
o acompanhamento do Estágio Probatório, como instrumento de qualificação e
profissionalização na correção dos fatores, para aqueles servidores que apresentam a nota
abaixo da mínima estipulada em regulamento.
A política de gestão de carreiras exibe algumas importantes características que importa analisar
com mais detalhes. A primeira delas é que historicamente não tem havido um movimento em
direção ao maior alinhamento entre as políticas de organização das carreiras e o planejamento
dos recursos humanos, no sentido mais amplo. O que tem ocorrido na realidade recente é que
existe uma forte tendência a se contratar a partir de fatores tradicionais orientados pelas
normas que regem as carreiras a partir das estruturas e quadros de pessoal. Estes são
basicamente formados a partir das demandas emergenciais por contratação, sem maiores
sintonias com decisões estratégicas a partir do planejamento. Embora os gerentes de recursos
humanos conheçam suas demandas por contratações de servidores, o mérito e a competência
técnica não são os fatores decisivos para a ocupação dos cargos gerenciais. O modelo gerencial
existente também envolve uma cultura que combina grande aderência aos requisitos formais e
uma ampla margem de informalidade. É reduzida a participação dos gerentes e gestores nas
políticas e diretrizes das carreiras e nos perfis de habilidades e competências.
As estratégias recentes de definição dos cargos e das responsabilidades individuais dos
servidores tem sido efetivas no que diz respeito à clareza acerca das responsabilidades formais,
entretanto, existe uma
considerável ambigüidade em relação as responsabilidades e as
contribuições individuais para o desempenho organizacional. Os servidores, especialmente os
que ocupam posições gerenciais, são fortemente orientados pela mobilidade em função da
ocupação de cargos e posições com maiores salários, com reduzido impacto sobre a
produtividade e o desempenho. Esta característica tende a afetar consideravelmente a
institucionalização de uma cultura da produtividade e da criação de incentivos burocráticos
voltados para ampliar a motivação dos servidores na execução de suas atribuições nas
organizações.
Apesar de existir uma clara orientação pelo mérito na classificação e organização dos cargos e
carreiras, verifica-se que esta se implementa a partir de uma ausência de quais seriam os perfis
desejáveis em termos de estruturas e carreiras gerenciais. O dimensionamento da força de
trabalho e de uma estrutura ideal ainda não assumiu centralidade na política de recursos
humanos do Rio Grande do Sul. Ocorre na experiência analisada, que existe um esforço de
definição dos perfis desejáveis de servidores, e, mais amplamente, da estruturação das carreiras,
todavia, inexistem estratégias claras de como tais perfis, de fato, contribuem para a elevação do
desempenho profissional e da produtividade dos servidores.
Há um peso muito amplo de fatores tradicionais e de critérios não-acoplados a competência
técnica que incidem sobre a estruturação das carreiras e da definição dos perfis de servidores.
Prevalece, de fato, uma cultura tradicional de ocupação dos cargos, especialmente os de corte
gerencial. Parte deste problema reside no fato de que não existir no período recente um
esforço dos governos em promover o desenho de um modelo de gestão onde se faça presente
uma compreensão mais estratégica da gestão dos recursos humanos. Parte desta política passa
por criar os incentivos para ampliação da participação e responsabilização dos gerentes de
recursos humanos na construção de um modelo de gestão das carreiras em que estejam
incluídos considerações mais estratégicas sobre a relação entre os perfis necessários de
contratação, as carreiras, e, o planejamento das estruturas.
2.3. Gestão do Ingresso, Mobilidade, e Demissões
O ingresso dos servidores na administração pública em cargos efetivos se dá a partir da
realização de concursos públicos, para a provisão de cargos efetivos. Os concursos se
organizam para atender as demandas pontuais, setoriais, de cada órgão e entidade, a partir das
estruturas de carreiras e dos perfis considerados necessários para os cargos. Os cargos
comissionados e de confiança são de nomeação do governador. Estas estratégias são definidas
pela Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos, Fundação para o Desenvolvimento
dos Recursos Humanos, Grupo de Assessoramento Estadual para Política de Pessoal – GAE e
órgão responsável pelo Quadro de Pessoal. Os concursos públicos são realizados pela
Fundação para o Desenvolvimento dos Recursos Humanos do Estado do Rio Grande do Sul –
FDRH. A nomeação dos servidores públicos é efetuada pelo órgão responsável pelo Quadro
de Pessoal em que o servidor será lotado.
As decisões sobre as estratégias de recrutamento dos servidores são realizadas a partir de os
critérios técnicos e a definição dos perfis necessários para cada carreira. Estes parâmetros são
considerados decisivos, e definem as estratégias de recrutamento dos servidores, em
consonância com as restrições fiscais. Há uma tentativa recente de alinhar as contratações aos
perfis considerados necessários a partir do planejamento. O fluxo do processo decisório sobre
o ingresso de servidores tem uma dinâmica específica em termos da organização dos papéis,
competências e responsabilidades.
A lógica básica envolvida é a seguinte. Cada organização na administração direta e indireta
define sua necessidade de contratações de novos servidores. Estas demandas são
encaminhadas à Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos para análise. Os pleitos
por contratação de acordo com as diretrizes normativas do planejamento e alocação de
recursos humanos. A organização, o controle, e a execução dos procedimentos administrativos
dos concursos públicos para o provimento de cargos públicos são de competência de cada
Órgão ou Entidade, em observação às orientações normativas do Órgão Central do Sistema de
Recursos Humanos. Para aprovação de concurso público, a SARH analisa e prepara
informação com dados técnicos para ser encaminhado ao Grupo de Assessoramento Estadual
para Política de Pessoal – GAE. A Secretaria Executiva do GAE emite parecer para apreciação
do Pleito. Quando aprovado, o concurso público é encaminhado parecer ao órgão solicitante
que contatará a FDRH para a realização do mesmo. O órgão terá uma comissão responsável
pelo acompanhamento do processo.
O maior controle dos vetos sobre os concursos públicos no modelo gaúcho é um dos
indicadores de movimento em direção da profissionalização. Todavia, este movimento ainda é
orientado fortemente pelas restrições fiscais. O maior poder de veto do governo para a
realização de novos concursos públicos per se não necessariamente conduz a maiores níveis de
qualidade e de eficiência na gestão pública. Esta depende fundamentalmente da compreensão
de que as políticas de recursos humanos passem a adquirir centralidade estratégica e levada a
sério pelas organizações. Um dos avanços sensíveis é a redução da influência política para a
contratação de servidores. Esta atualmente somente é permitida na contratação de servidores
de livre nomeação e exoneração, através de cargos em comissão e nos casos de nomeação de
servidores efetivos para o exercício de funções gratificadas.
Os cargos de confiança do Governo do Estado são oriundos de uma legislação de 1965,
ocorreram algumas adequações de nomenclatura em 1995, mas necessita de adequação à
Constituição Federal onde estabelece que os cargos de confiança sejam para exercerem funções
de Direção, Chefia e Assessoramento. Este contingente representa menos de 10% do
montante de servidores públicos estaduais. Os gestores consultados consideram que este nível
de interferência política vem se reduzindo nos anos recentes e tem impactos muito reduzidos
sobre questões de desempenho e produtividade, que estariam mais diretamente ligados a
outros fatores, conforme comentaremos em seções futuras neste relatório.
De forma geral, pode-se considerar que os instrumentos e mecanismos atuais de seleção dos
candidatos aos cargos são concebidos por critérios técnicos, com base em estudos sistemáticos
sobre as estratégias anteriores e seus resultados em termos das diretrizes gerais de
planejamento das carreiras. As estratégias recentes de ocupação dos cargos gerenciais vêm
sendo progressivamente guiado por critérios técnicos, elaboradas a partir de perfis desejáveis
para os cargos. Outro avanço considerável no plano legal das políticas de recursos humanos se
dá na existência de normas legais que garantem a promoção da equidade e da nãodiscriminação na contratação de servidores, especialmente aos portadores de deficiência física.
Apesar de avanços no plano normativo, estas são consideradas ainda muito incipientes na
prática.
Uma das características importantes das estratégias de ocupação dos cargos é a elevada
mobilidade funcional e geográfica dos cargos gerenciais. Em termos gerais, pode-se considerar
que a cada mudança no governo, se alteram as posições de comando, sem uma estratégia mais
planejada de alocação destes importantes recursos, em função de demandas do planejamento
estratégico, associadas ao desempenho e a produtividade, ou de adequação a perfis desejáveis.
Este problema não foi alvo de estudos e pesquisas que possam conhecer mais de perto os
mecanismos que produzem um dado padrão de mobilidade gerencial. Não se identifica na
experiência gaúcha a existência de diretrizes que orientem as estratégias para lidar com os
efeitos da mobilidade.
Não se conhece, de forma mais consistente, quais os padrões de mobilidade ou mesmo como
estes são produzidos, como se diferenciam entre os diversos setores e áreas da administração
pública. Não se produz conhecimento sobre como esta mobilidade afeta a capacidade de
gestão e das políticas públicas. Em termos gerais sabe-se, a partir da experiência, que as
mudanças de cargos gerenciais são sensivelmente afetadas pela política, especialmente pela
troca no governo, e, basicamente que os cargos gerenciais são ocupados por pessoal do quadro
ou de cargos comissionados, não havendo uma política mais consolidada sobre tal questão.
Sobre a possibilidade de demissões, considera-se, em linhas gerais, que a política de demissão
está associada às situações de falta administrativa, ou por avaliação insuficiente no estágio
probatório, de acordo com a regulação vigente. O servidor público é demitido quando comete
falta administrativa, inicialmente é realizada sindicância e após, inquérito administrativo.
Somente durante o estágio probatório é que existe a possibilidade de demissão por baixo
desempenho. Todavia, os gestores consultados afirmam que, na prática, as demissões são casos
muito raros na administração pública gaúcha. Como regra geral, é verdadeiro o mecanismo de
que é possível punir, e demitir por baixo desempenho, mas, não é fácil alterar as práticas e a
cultura da não avaliação sistemática do desempenho, e da reduzida atenção a produtividade
gerencial e organizacional.
A avaliação do desempenho dos novos servidores é regulamentada pelo Decreto n.º 44.376, de
30 de março de 2006, que dispõe sobre normas e procedimentos para a avaliação no período
do estágio probatório. Considera-se, em sintonia com outros modelos vigentes no Brasil, de
que a condição do Estágio Probatório é o período de três anos de exercício do servidor
nomeado para o cargo de provimento efetivo, durante o qual será verificada a conveniência ou
não da sua confirmação no cargo. Esta se dá a partir da apuração de fatores associados à
disciplina, eficiência, a responsabilidade, produtividade e a assiduidade dos novos servidores.
Quanto à disciplina, é verificada a integração às regras, normas e procedimentos estabelecidos
para o bom andamento do serviço, bem como a forma com que se relaciona no ambiente de
trabalho. A eficiência: avalia o grau de conhecimento, o modo como utiliza e mantém o
material e equipamentos, o modo como executa suas atividades e o grau de iniciativa para
solucionar problemas. Sobre a responsabilidade, o servidor é analisado a partir do modo como
o servidor cumpre suas obrigações, o interesse e a disposição na execução de suas atividades. A
avaliação da produtividade avalia a qualidade na apresentação do trabalho, a capacidade em
assimilar e aplicar os ensinamentos na execução de suas atividades. Por fim, a assiduidade
avalia a freqüência e o cumprimento do horário de trabalho. Estes fatores são avaliados no
formulário. O servidor em estágio probatório será avaliado semestralmente, no período de
trinta meses, no 6º, 12º, 18º, 24º e 30º meses, ficando o período restante, em observação, para
aferição final. As avaliações do servidor em estágio probatório serão de competência da chefia
imediata, ou do responsável direto pelo serviço prestado pelo servidor, que deverá preencher e
assinar os respectivos formulários.
O planejamento das políticas de recursos humanos trabalha sem um conhecimento mais
aprofundado do modo pelo qual as estratégias de recrutamento e seleção dos novos servidores
contribuem efetivamente para a profissionalização e a promoção do mérito na administração
pública. Inexistem estudos sistemáticos para avaliar se os novos servidores contribuem
efetivamente para a profissionalização e o mérito na administração pública. Todavia, os
entrevistados consideram que nos anos recentes se verifica um considerável avanço e
renovação na cultura administrativa. São inexistentes também as análises sobre o alinhamento
entre as estratégias de contratação e os perfis desejados de contratação tal qual pensado pelo
planejamento.
O governo vem, por outro lado, tentando dar maior visibilidade para as políticas e estratégias
de contratação. São tornados públicos e divulgados de várias formas. A publicação dos editais
é usualmente realizada por vários canais: pelo Diário Oficial do Estado, pela fixação do edital
em locais destinados para esse fim, divulgação na imprensa comum, sob a forma de extrato, ou
via internet, onde deverão constar as informações de maior interesse ao público alvo do
respectivo concurso. O principal avanço é a informação disponibilizada pela internet com
maior impacto e repercussão sobre um universo maior de potenciais candidatos aos concursos.
Todavia, não se sabe se as estratégias recentes de difusão dos novos concursos têm sido
efetivas para a atração de candidatos em função dos perfis de habilidades e das carreiras. Este
ainda é um ponto a ser considerado pelas estratégias futuras de aprofundamento da gestão dos
recursos humanos.
Outro importante indicador de institucionalização do mérito e da profissionalização está
diretamente associado a existência de comissões de seleção para os concursos públicos. Os
gestores consultados afirmam que estas são definidas com base em critérios técnicos e
profissionais. Todavia, o resultado de suas decisões é submetido ao veto de outros atores
institucionais no processo decisório, os quais efetivamente tomam as decisões finais de
contratação de servidores, tendo em vista os impactos fiscais. As políticas de recursos
humanos também têm tentado expandir estratégias de recepção e absorção dos servidores
recém contratados para a administração pública. Esta expansão é uma inovação considerável
em contraposição aos modelos anteriores onde estas eram realizadas de forma setorial para
algumas carreiras mais tradicionais tais como o fisco e a segurança pública. Entretanto, tal
inovação na política ainda carece de avaliações consistentes sobre efetividade e contribuição
para a profissionalização e promoção do mérito na administração pública.
2.4. Desempenho e Produtividade
A questão do desempenho e produtividade ainda não assumiu centralidade estratégica na
gestão dos recursos humanos no Rio Grande do Sul. A idéia de avaliação e valorização do
servidor a partir da questão das suas competências e do seu desempenho ainda não adquiriu
relevância decisiva nas políticas existentes. Pode-se considerar que está é uma área ainda por
avançar caso se tente instaurar modelos gerenciais de administração pública no estado. Ainda é
muito tênue a conexão entre resultados individuais, organizacionais, e, institucionais. O
planejamento ainda não trabalha com diretrizes estratégicas de valorização através de elevação
do desempenho a partir de metas, como se verifica em outros casos, e, em particular o de
Minas Gerais.
Os modelos existentes consideram que as avaliações são mecanismos existentes para fins de
promoção dos servidores, não levando em consideração conexões mais sensíveis sobre
alteração da cultura burocrática, dos valores, e, fundamentalmente, das políticas de geração de
incentivos internos ao fortalecimento das carreiras e da qualificação dos servidores. Inexiste
esta concepção mais integrada na experiência gaúcha.
As estratégias e políticas da avaliação de desempenho e produtividade dos recursos humanos
existentes são aplicadas em algumas áreas específicas na Administração Direta - Fazenda,
Procuradoria-Geral do Estado e Defensoria Pública. Na Administração Indireta, por sua vez,
ela é realizada com os órgãos que efetuaram o Contrato de Gestão em que as metas assumem
importância estratégica na organização. Estas políticas são planejadas e gerenciadas em uma
divisão de trabalho compartilhada entre a Casa Civil que estabelece as principais diretrizes
governamentais. A SARH e SEPLAG são as instituições responsáveis pela análise técnica, e, a
PGE pelas análises jurídicas. Existe, portanto, um trabalho integrado voltado para a questão da
produtividade, a partir do GAE, conforme mencionado anteriormente.
As metas gerenciais são definidas a partir do planejamento estratégico de cada órgão. Isto
ocorre de forma fragmentada sem a necessária articulação e coordenação em termos de uma
estratégia de planejamento voltada para análise dos resultados e avaliação para a administração
pública estadual. Por outro lado, ainda são muito frágeis as conexões entre as avaliações de
desempenho e o sistema gerencial de informações no planejamento. O sistema existente esta
desenvolvendo um módulo específico para contemplar a questão dos resultados das avaliações
dos servidores.
No modelo existente de avaliação dos resultados são muito débeis os mecanismos que
premiem organizações e servidores que cumprem mais do que suas metas. As metas são
avaliadas e acompanhadas as metas de desempenho de modo fragmentado a partir de ações
pontuais em órgãos que efetuam pagamento de prêmio por produtividade aos servidores. Não
existem estratégias mais consolidadas para informar com maior precisão sobre servidores (e
grupos de servidores) com desempenho abaixo do desejável. Também não se identifica a
existência de estratégias gerenciais utilizadas para promover uma difusão dos resultados das
avaliações do desempenho. Não existem avaliações externas sobre as políticas de avaliação dos
servidores e das organizações, ou mesmo uma avaliação crítica interna sobre tais mecanismos.
Por outro lado, a pesquisa constata que a definição dos critérios de desempenho nas
organizações e os níveis de informação dos funcionários sobre o desempenho organizacional
são definidos por critérios técnicos. Há uma reduzida participação dos gerentes e funcionários
na definição das metas organizacionais; O modelo também exibe reduzido grau de
transparência e envolvimento dos gerentes. O processo de definição das metas ainda carece de
maior base técnica e de uma consolidação em termos de sua legitimidade e confiabilidade em
termos dos instrumentos gerenciais de avaliação. Os servidores, em geral, sabem muito pouco
sobre suas metas, e, encontram grandes dificuldades para agir em consonância com padrões
mais consistentes de produtividade. As avaliações existentes apenas permitem diferenciar de
modo razoável grupos de servidores em função do desempenho individual.
De modo mais amplo, as políticas de avaliação do desempenho não são consideradas como
mecanismo gerencial estratégico, mas, sim, como um procedimento formal, para cumprir
rotinas gerenciais. Os gerentes ainda compreendem as avaliações como mecanismos punitivos,
e, que, funcionam de forma burocrática. Elas não tem se institucionalizado como prática
gerencial no caso estudado. Os gerentes consultados consideram que não existem comparações
sistemáticas através de estudos e pesquisas sobre padrões de desempenho individual e
organizacional na administração pública como um todo, ou em nível organizacional. Não se
sabe, com base em parâmetros mais sólidos como as organizações evoluem (ou não) em
termos de seus desempenhos, nem tampouco sobre as causas e mecanismos envolvidos na
elevação ou redução do desempenho.
2.5. Políticas de Remunerações
As decisões sobre as políticas de remuneração dos servidores no estado do Rio Grande do Sul
são definidas pela Casa Civil, pela Secretaria da Fazenda, e Secretaria da Administração e dos
Recursos Humanos a partir de um modelo centralizado e com forte orientação pelo controle
das despesas de pessoal. Conforme já mencionado, o desenho da política salarial neste estado
tem assumido uma preocupação de expandir as estratégias de ajuste fiscal pelo controle das
despesas com pessoal, e, neste sentido, o controle dos salários assume dimensão estratégica.
Conforme já analisado neste relatório, o Rio Grande do Sul vem enfrentando consideráveis
dificuldades financeiras, e tenta diminuir o déficit fiscal, haja vista o desequilíbrio existente
entre a receita e a despesa. O ajuste fiscal tem sido, portanto, o principal parâmetro para as
decisões salariais, ficando em segundo plano as questões relativas ao desempenho e ao mérito
na administração pública. O elevado comprometimento da despesa de pessoal em relação à
receita emerge como a informação estratégica para a montagem das políticas salariais recentes.
Os últimos aumentos para o funcionalismo têm sido generalizados e nos mesmos percentuais
para todos os servidores do estado não tendo conexão com questões de desempenho, de
fortalecimento das carreiras, ou ainda a criação de incentivos alinhados com a produtividade
gerencial. Nos últimos anos, conforme indicam os gestores consultados, os aumentos são
concedidos após negociação com as diversas categorias.
De modo geral, os salários dos servidores são formulados com base no vencimento básico da
categoria, acrescido das vantagens temporais (avanços, triênios, qüinqüênios e adicionais).
Existem grupos de servidores que possuem maiores patamares salariais tais como as de
Procuradores de Estado, Defensores Público, Delegados de Policia, Oficiais da BM, Agentes
fiscais. As carreiras consideradas de Estado possuem um patamar mais elevado de salário em
relação a outros quadros. Os incentivos salariais variam entre os diversos quadros de pessoal.
Os salários são relacionados à questão da produtividade e do desempenho em função das
carreiras. Os dados coletados junto aos gestores consultados revelam que, na Secretaria da
Fazenda e na Procuradoria Geral de Estado, existe pagamento de produtividade acoplado aos
salários. Nos setores voltados para a promoção da segurança tais como a Polícia Civil, a
Brigada Militar, e para os Servidores Penitenciários, os servidores recebem a gratificação de
incentivo a atividade policial e risco de vida. Na área de magistério existem algumas
gratificações de difícil acesso, unidocência, gratificação pelo atendimento às classes especiais,
gratificação de direção e convocação com alteração de carga horária. Estas seriam as principais
formas de remunerar o desempenho na carreira.
Apesar da considerável importância estratégica dos salários, não existe um planejamento mais
estratégico dos recursos humanos em que se tente definir uma política mais geral para o estado
e seus diversos grupos de pessoal. A questão da produtividade individual e organizacional
ainda não se consolidou no Rio Grande do Sul como um tema de central importância para a
política de recursos humanos. De forma mais geral, as políticas salariais não incorporam planos
estratégicos setoriais que tentam analisar os perfis de salários necessários para a elevação da
produtividade nas diversas carreiras. Apesar desta característica, as políticas salariais praticadas
nos últimos anos não têm produzido níveis elevados de insatisfação dos servidores.
Os gestores consideram que embora os salários praticados não sejam atrativos em comparação
aos mercados, a possibilidade de uma estabilidade, ter um plano de saúde consistente e
compensatório, torna o ingresso e a efetivação no serviço público uma opção atraente. Apesar
desta questão da atratividade pela estabilidade, o planejamento não realiza estudos que tentem
comparar de forma mais abrangente a questão dos salários gerenciais praticados no serviço
público e aqueles praticados no mercado. Inexistem estudos disponíveis que tentem dar conta
desta análise, e, no sentido mais amplo dar conta da importante conexão entre os salários
praticados e a motivação gerencial nas diversas carreiras. Isto mostra que a gestão dos salários
ainda não se constitui uma dimensão que extrapole as questões de corte fiscal, especialmente
sobre o controle da evolução das despesas com servidores. São ainda pouco compreendidos
como os salários se articulam com a questão da promoção do mérito e da competência técnica,
ou mesmo como diferentes perfis salariais poderiam impactar positivamente sobre a
produtividade. Esta questão não foi devidamente estudada na gestão das políticas de recursos
humanos e aparece como um campo de considerável importância estratégica para o desenho
das novas políticas.
Outro ponto característico do modelo de gestão dos recursos humanos no caso do Rio Grande
do Sul é a importância relativa das despesas de pessoal dos inativos em relação aos ativos. Os
dispêndios com servidores inativos têm sido consideravelmente superiores nos anos recentes
aqueles praticados aos servidores ativos, com sensíveis impactos sobre a saúde fiscal do estado,
e, no sentido mais amplo, sobre a questão da produtividade no setor público. Os gestores
consultados consideram que a concepção das políticas salariais no Rio Grande do Sul tende a
ser definido e orientado por critérios técnicos, todavia estas se organizam e institucionalizam
sem maior conexão com aspectos relacionados ao mérito e ao desempenho dos servidores.
Embora não existam estudos consistentes que informem sobre a relação e a produtividade, os
gestores consideram que os salários praticados na administração pública tendem a ser
razoavelmente alinhados com a produtividade.
Por outro lado, existe uma estrutura de incentivos que torna generalizada a percepção de que
os salários praticados são desproporcionais à contribuição individual de cada carreira e
servidores. Por outro lado, o planejamento não trabalha com informação que tente dar conta
da relação entre a estrutura salarial das carreiras e a mobilidade funcional dos servidores. Sabese que no Rio Grande do Sul há uma mobilidade dos servidores em busca de maiores salários e
posições gerenciais, todavia, não é conhecido até que ponto esta mobilidade estaria associada
diretamente aos problemas relacionados ao desenho inapropriado de um modelo salarial.
Até o presente momento, conforme os gestores consultados, o planejamento das políticas de
recursos humanos não se levou tal problema a análises mais consistentes que possam informar
o desenho de novas políticas. A concepção da estrutura salarial existente não é pensada em
termos da sua capacidade de atrair e reter servidores capacitados. Ela é sim fortemente
influenciada por práticas pré-existentes de um modelo tradicional e fragmentado de
organização das carreiras, e, mais recentemente altamente restritas por contingências fiscais. A
herança deste modelo tem feito com que os salários praticados passem a ser dotados de
grandes distorções entre as carreiras e os diversos grupos de servidores.
Não existem parâmetros de confronto com os salários praticados no mercado local, conforme
já considerado anteriormente. O desalinhamento da política salarial com questões ligadas à
produtividade fica claro na medida em que os salários efetivamente praticados tendem a não
premiar os esforços individuais, a competência técnica e o desenvolvimento de habilidades das
carreiras na administração pública. Em última instância, os salários são “definidos” pelas
estruturas de carreira existentes, i.e, pelas organizações formais dos recursos humanos. Este
dado revela haver um peso decisivo das formalidades sobre os resultados, e, o quanto o
modelo ainda se orienta por parâmetros burocráticos de organização e funcionamento. As
decisões salariais tendem a refletir a ação de estratégias corporativas sem conexão com bases
técnicas acopladas ao desempenho e à produtividade. As gratificações e complementações
salariais não são avaliadas em termos dos seus custos benefícios, mas, sim em termos do peso
corporativo de cada grupo ou quadro de pessoal. Os pagamentos extra-salariais (premiações)
associados ao desempenho e a produtividade individual dos servidores ativos existem para
algumas categorias, e, são incorporados ao pagamento sem a necessária avaliação do
desempenho.
2.6. Promoção e Qualificação
2.6.1. As estratégias de promoção dos servidores
As políticas de promoção dos servidores utilizado nos anos recentes no Rio Grande do Sul
são orientadas e definidas a partir de um conjunto de critérios básicos estabelecidos nos
quadros de pessoal. Os critérios variam em função de cada Quadro de Pessoal tem um
regulamento de promoções e a indicação dos fatores considerados como relevantes na
Avaliação Periódica de Desempenho dos servidores. Os gestores consultados consideram que
embora tais critérios importem para a promoção, não se sabe acerca da sua efetividade para
auferir aspectos mais efetivos relacionados a promoção. Não existem estudos que tentem dar
conta da revisão destes critérios, e, nem sobre a satisfação dos servidores (e dos gerentes) com
os mecanismos de progressão nas carreiras. Este modelo reflete a considerável fragmentação
burocrática que foi se consolidando no Rio Grande do Sul ao longo dos anos.
Embora os critérios existam, as organizações e entidades da administração tem pouca
autonomia para implantar modelos específicos que tentem praticar a promoção dos servidores
com base em desempenho, mérito, e competências profissionais As políticas de promoção são
periodicamente revistas de acordo com os regulamentos existentes. Todavia, o Grupo de
Assessoramento Estadual para Política de Pessoal – GAE avalia a possibilidade financeira. A
política de promoções está ancorada na situação financeira do Estado. Em termos mais gerais
não existe uma conexão mais estratégica entre as promoções e a qualificação profissional. Isto
ocorre apenas para algumas carreiras, e, de forma ainda muito burocrática, formal, e, não como
estratégia mais estruturada para a organização da administração pública, como em outras
experiências analisadas.
Os dados consultados junto aos gestores revelam que no Rio Grande do Sul os servidores
estão bastante insatisfeitos com as políticas de promoção existentes. As expectativas
individuais de promoção são muito pouco atendidas nas formas existentes. As estratégias e
políticas de renovação da força de trabalho nas diversas carreiras obedecem fundamentalmente
aos critérios legais formais definidos pelos quadros de pessoal, e não a questões que estão
voltadas para o fortalecimento das carreiras. O esforço pessoal e as capacidades técnicas estão
pouco associados às promoções. Os gestores entrevistados consideram que as limitações
formais existentes impactam de forma sensível sobre a dinâmica das promoções. Todavia, nos
anos recentes, vem se consolidando ao longo dos anos uma lenta mudança na consolidação de
estratégias de promoção relacionadas à produtividade. Apesar de ser a questão da
produtividade um tema emergente, os critérios formais e hierárquicos ainda continuam sendo
requisitos importantes para o preenchimento dos cargos gerenciais e de comando, revelando o
teor burocrático das políticas de promoção na administração pública gaúcha.
Os gestores consultados consideram que fatores como o tempo de permanência na carreira e
os critérios formais são os dois mais decisivos fatores que importam para a promoção dos
servidores. Os critérios não-técnicos também são percebidos como desempenhando
considerável papel nestas estratégias. A influência política é considerada pelos gestores como
decisiva para as promoções nos níveis de diretores e cargos executivos de primeiro escalão,
sendo esta bem mais reduzida para os níveis de comando gerencial e para os servidores de
carreira. Por sua vez, aspectos como o desempenho e a produtividade, o mérito e a
competência técnica ainda ocupam peso relativamente menor nestas políticas.
2.6.2. As estratégias de qualificação profissional
As estratégias de qualificação profissional dos servidores nos anos recentes operam de forma
altamente descentralizada, onde cada Órgão estabelece a sua estratégia conforme seu
orçamento anual. Alguns cursos são oferecidos pela FDRH – Fundação para o
Desenvolvimento dos Recursos Humanos no Rio Grande do Sul - conforme constante no seu
orçamento e planejamento anual. A institucionalização das estratégias de qualificação vem
sendo efetuada com a Lei de número 8525/1988 que estabelece a criação da Escola Superior
de Administração Pública do Estado do Rio Grande do Sul. Atualmente a escola existe como
um programa da FDRH: Escola de Governo - Capacitação Objetiva, dentro da Divisão de
Cursos e da ESAPERGS. Ela oferta os seguintes cursos incluídos em sua programação: Curso
de Iniciação à Gestão Pública; Curso de Aperfeiçoamento em Gestão Pública; Curso de
Especialização em Gestão; e cursos de competências básicas para o Serviço Público. No
período 2003-2006 o esforço em qualificar servidores atingiu um universo de
22.728
servidores, sendo a grande parte aproximadamente 14.000 em Competência Básica para o
Serviço Público. Os custos médios dos cursos ofertados são muito variáveis em função dos
cursos, pois há desde cursos de curta duração (os de Competência Básica para o Serviço
Público) como os de Especialização (pós-graduação), ou seja, depende da carga horária do
curso e nível, variando, em termos médios entre R$15.000,00 a 95.000,00 por servidor.
No que se refere à existência de estratégias voltadas para a complementação das habilidades
exigidas inicialmente no ingresso dos servidores nas carreiras, os gestores afirmam que sim.
Existem políticas específicas formuladas pelos respectivos órgãos e instituições segundo suas
especificidades e aquelas sugeridas pela FDRH/ Escola de Governo, prevendo a introdução de
conteúdos básicos a cerca do serviço público e da organização do Estado em geral. A FDRH
prepara sua grade de cursos com base em encontros sistemáticos, realizados com as setoriais
de recursos humanos das secretarias e vinculadas para debate e sugestão de demanda de
qualificação. O foco recente de tais políticas de capacitação se articula em três temas:
introdução à gestão, instrumentais e aperfeiçoamento em gestão. A lógica básica da oferta dos
cursos é a seguinte: a FDRH monta um curso, cotiza as vagas e oferece aos departamentos
setoriais de recursos humanos das secretarias e autarquias. Estas encaminham seus servidores.
Há também os casos em que os servidores demonstram interesse em fazer um curso, a FDRH
encaminha ficha de inscrição onde o servidor deverá obter aprovação da sua chefia. Inexiste,
portanto, uma concepção mais geral que tente compreender o perfil de necessidades nos
diversos níveis hierárquicos e tentar produzir estratégias a partir de tal compreensão. O
planejamento da oferta da qualificação profissional existente opera ainda de modo pouco
orientado pela produtividade e pelo desenvolvimento efetivo das capacidades institucionais.
Ele é altamente orientado por demandas circunstanciais e tende a não obedece a estudos e
diretrizes mais estruturadas que tornem possível identificar as demandas por qualificação nas
organizações. Não existem estudos que tentem dar conta de como a oferta de qualificação, i.e,
distribuem a alocação dos recursos em qualificação entre os cargos e carreiras da administração
pública.
O desalinhamento das políticas de qualificação com o planejamento dos recursos humanos
ainda persiste. As políticas de gestão existente não trabalham com parâmetros mais
consistentes para avaliar o impacto da qualificação dos gerentes no desenvolvimento
institucional das organizações. Não é conhecido de modo mais preciso qual o perfil da
qualificação necessária para elevar as performances nas diversas organizações. Não se realizam
estudos sobre os egressos das políticas de qualificação. Não se avalia o impacto da qualificação
dos gerentes sobre a cultura administrativa
A oferta de qualificação profissional para os gestores públicos é baseada em critérios técnicos e
por informação sistemática. Todavia, estas são fortemente condicionadas pela oferta existente
de qualificação. Isto revela que as políticas pregressas moldam as escolhas por tipos e perfis de
cursos existentes. Não se verifica no caso analisado uma redefinição dos conceitos básicos e
das diretrizes mais estratégicas sobre o tipo de qualificação ofertado. O planejamento
estratégico da qualificação em função das necessidades reais das organizações, e,
fundamentalmente de seu desempenho, ainda é tido como reduzido. O que efetivamente
acontece é um comportamento geral em que as organizações não conseguem incorporar
estrategicamente suas necessidades de qualificação com a oferta existente. Outro indicador de
efetividade reduzida das políticas é a inexistência de avaliações externas (ou internas) das
políticas de qualificação. Inexistem mecanismos de qualquer ordem que tentem avaliar as
estratégias existentes de qualificação. A prioridade da questão fiscal não permitiu que o
planejamento dos recursos humanos levasse mais a “sério” as estratégias de qualificação,
apesar do seu considerável custo anual.
2.7. Gestão das Relações de Trabalho e dos Recursos Humanos
2.7.1. As relações de trabalho
Esta é uma área ainda consideravelmente inexplorada pela política de recursos humanos no
caso analisado. São ainda consideradas como muito incipientes as estratégias para o
gerenciamento de pessoas e da organização do trabalho no Rio Grande do Sul. A forte
aderência a questão do ajuste fiscal não promoveu o desenvolvimento e a institucionalização
de políticas voltadas para o gerenciamento mais estratégico dos sistemas de recursos humanos
no Estado. Diversas evidências revelam o frágil modo pelo qual o trabalho é organizado na
administração pública e suas características ainda preponderantemente burocráticas.
A pesquisa com os gestores de recursos humanos detecta a não existência e consolidação de
informações consistentes referentes a este item. Esta ausência revela uma primeira evidência
considerável na direção da não-preocupação gerencial como planejamento dos recursos
humanos. O planejamento ainda conhece de forma muito precária como o trabalho se
organiza, e, predomina a existência de modos diferenciados de gerenciamento. As políticas são
altamente setorializadas e fragmentadas com níveis muito reduzidos de coordenação e
alinhamento gerencial, o que afeta consideravelmente a eficiência agregada do sistema.
Vários pontos detectados na pesquisa apontam para tal evidencia. A primeira delas é a
inexistência de qualquer tentativa estruturada de promover estudos voltados para compreender
a cultura e o clima organizacional na administração pública. O planejamento dos recursos
humanos ainda não incorporou de forma mais efetiva os estudos de avaliação das relações de
trabalho nas organizações. Os gestores também apontam para a inexistência de qualquer
estudo desta natureza na administração pública.
O modo centralizado e burocrático de organizar e gerenciar o trabalho na administração
pública também se revela na medida em que são ainda muito frágeis e pouco
institucionalizados os mecanismos voltados para promover a participação dos servidores. É
também considerado muito reduzido o grau de difusão das decisões gerenciais entre os níveis
hierárquicos das organizações. Os gestores consultados consideram que ao longo dos anos a
importância relativa da hierarquia e das competências formais dos servidores em posições
gerenciais vem sendo ampliada.
O planejamento também desconhece os padrões de relacionamento entre os gerentes e os
subordinados. Com isto permanece a percepção de um modelo de organização do trabalho em
que predomina a desconfiança generalizada entre os gerentes e os subordinados. Os gerentes
tendem a avaliar muito precariamente o trabalho dos servidores e isso faz emergir uma cultura
pouco cooperativa, e movido pela competição burocrática. Por seu turno, os servidores
avaliam seus gerentes como pouco qualificados e não orientados por resultados. Também são
consideradas pouco satisfatórias as políticas de segurança no trabalho e de proteção social ao
servidor.
2.7.2. A gestão de recursos humanos
Algumas evidências coletadas na pesquisa com os gestores permitem identificar o modelo de
organização dos recursos humanos no Rio Grande do Sul como próximo de um modelo
burocrático. O modelo institucional desenvolvido no Rio Grande do Sul é bem caracterizado
como altamente centralizado em termos dos seus processos decisórios. Existe pouco espaço
para a autonomia gerencial dos gestores e reduzida flexibilidade gerencial para a administração
das políticas de recursos humanos. Por outro lado, são muito frágeis os mecanismos de
controle sobre as decisões e atividades dos cargos gerenciais e de comando. A produtividade
dos cargos gerenciais é também precariamente avaliada.
As definições dos quadros de pessoal basicamente definem aspectos relativos aos salários, as
carreiras, as promoções, a qualificação. Também são muito formalizados os mecanismos de
controle e responsabilização dos gerentes. Os gerentes são usualmente avaliados em função do
desempenho satisfatório dos encargos de chefia (gerência) que lhe foram atribuídos. Não existe
também uma política clara de escolhas dos cargos gerenciais pela qualificação. O que
usualmente ocorre é que os
secretários e/ou dirigentes procura dentre servidores mais
experientes (tempo de serviço e conhecimentos específicos ou por indicação), àqueles em
condições de exercer os encargos de chefia (gerência). Não está acoplado aos cargos gerenciais
estratégias conectadas à produtividade organizacional e institucional.
Em decorrência de
dificuldades financeiras o Estado não tem conseguido investir em treinamentos e/ou
capacitação para gerentes, o que se traduz em considerável desalinhamento com as demandas
crescentes por maior produtividade. Não existem estudos sistemáticos do planejamento que
tentem compreender o desempenho gerencial. O desempenho gerencial é avaliado pelo
retorno que as chefias têm em corresponder aos encargos que lhe foram atribuídos, de acordo
com os critérios utilizados. Inexistem também estudos que possam informar sobre os níveis
de satisfação dos gerentes no desempenho de suas funções. Também são inexistentes estudos
que mostram a avaliação dos gerentes avaliam sobre o modelo de gestão de recursos humanos
e suas políticas. Não existem estudos sistemáticos que tentem compreender mais de perto os
limites e a efetividade dos sistemas existentes.
Capítulo 3 - Análise do Sistema de Gestão de RH a partir dos Eixos de Investigação
Neste capítulo são realizadas as análises do sistema de gestão de recursos humanos de Rio
Grande do Sul a partir dos cinco parâmetros definidos pela metodologia referencial: eficiência,
mérito, capacidade funcional, capacidade de integração, e, consistência estrutural. A análise se
volta para apresentar os fatores e mecanismos estruturais presentes em cada um dos
subsistemas funcionais que contribuem para os parâmetros básicos. Ao final da cada seção, são
apresentados, de forma esquemática, os principais mecanismos que produzem a emergência de
destes parâmetros para as condições do estudo de caso. De acordo com as recomendações
metodológicas foram calculados os índices básicos para tais parâmetros para o Rio Grande do
Sul, a partir dos dados coletados nos questionários fechados respondidos pelos gestores de
recursos humanos. Os valores específicos destes índices são apresentados no Quadro 1
Quadro 1
Valores dos Parâmetros de Análise
Rio Grande do Sul
INDICES
EFICIÊNCIA (E)
MÉRITO(M)
CONSISTÊNCIA ESTRUTURAL (SC)
* COERÊNCIA ESTRATÉGICA (STC)
* CONSISTÊNCIA DIRETIVA (DC)
* CONSISTÊNCIA DOS PROCESSOS (PC)
CAPACIDADE FUNCIONAL (CF)
* COMPETÊNCIA (COM)
* EFICIÊNCIA DA ESTRUTURA DE INCENTIVOS (IE)
* FLEXIBILIDADE (FL)
CAPACIDADE DE INTEGRAÇÃO (CI)
Fonte: Pesquisa de Campo Gestores RH. Cálculos do Autor
5,00
4,49
2,74
3,29
1,86
3,08
2,79
3,19
2,67
2,52
2,52
3.1. Eficiência
A análise da eficiência das políticas de gestão dos recursos humanos se volta para a
compreensão dos fatores que produzem impacto sobre dois aspectos. Sobre o investimento
em capital humano na administração pública, e, por outro lado sobre o alinhamento das
políticas de recursos humanos com o mercado, a partir de critérios de equilíbrio e ajuste fiscal.
A metodologia utilizada considera que a eficiência das políticas de recursos humanos está
diretamente ligada a fatores dos sistemas de planejamento de recursos humanos; das políticas
de ingresso, mobilidade e demissões; das políticas de remuneração; promoção e qualificação, e,
por fim, das políticas de gestão das relações de trabalho.
Os níveis de eficiência agregada do sistema de gestão de recursos humanos estão diretamente
relacionados à questão da capacidade reduzida do planejamento em dimensionamento da força
gerencial de trabalho nas diversas organizações. O planejamento não é dotado de parâmetros
que orientem sobre alocação eficiente dos gerentes, nem tampouco para compreender como a
mobilidade destes afeta a produtividade e o desempenho organizacional e institucional. Na
experiência gaúcha, o que os gestores consideram como dado de realidade é que existe uma
forte busca dos servidores por maiores salários e posições gerenciais que se contrapõe as
tentativas de planejamento estratégico da força de trabalho. Não se avalia de forma sistemática
e consistente as causas e conseqüências que produzem a realocação e a rotatividade gerencial
dos servidores nas diversas organizações.
Na experiência gaúcha, dado a prevalência do ajuste fiscal, o planejamento de recursos
humanos não adquiriu ao longo dos anos, em contraste a outras experiências, uma autonomia
em termos de desenho de política. O planejamento representa basicamente um esforço de
controle da fragmentação setorial das políticas de carreiras, salários, promoções, que havia no
passado. O modelo recente centralizou consideravelmente as decisões sobre concursos,
promoções, salários, numa tentativa de reduzir os gastos visando eficiência fiscal na
administração pública. Todavia, embora exista a produção de informações consistentes sobre
salários, inexistem, por outro lado, estudos e análises sistemáticas que compare os custos e
despesas do funcionalismo com o setor privado. O caso expressa melhor uma lógica de
controle do que de busca pela eficiência a partir de parâmetros de mercado.
A eficiência gerencial é em parte afetada pelo fato de que sabe-se que as despesas de pessoal na
administração pública é superior aos similares praticados pelo mercado privado. Por outro
lado, as gratificações e as complementações salariais são pouco associadas com a eficiência,
especialmente as relações de custo benefício. Os dados analisados mostram que houve no
período recente uma tentativa do governo de promover uma compatibilidade de vencimentos
entre ativos e inativos, expressando conexão frágil com a questão da produtividade.
A pesquisa também detecta que a relação entre as necessidades e o dimensionamento da oferta
de qualificação e os ganhos de eficiência associados ainda são desconhecidos pelo
planejamento. Há uma conexão muito frágil entre as necessidades de qualificação e os
parâmetros de planejamento. Os sistemas gerenciais não identificam as demandas reais por
qualificação. Em conseqüência, se configura um quadro onde a oferta real de qualificação é
descompassada das necessidades, especialmente nos níveis gerenciais. As iniciativas de
qualificação ainda não possuem mecanismos de avaliação em termos de custo-benefício e
custo efetividade. Tampouco são realizadas avaliações sistemáticas de tais políticas. Por fim, a
eficiência é comprometida pela precariedade das políticas de proteção social existentes no
Estado.
Quadro 2
Sistemas Funcionais e Eficiência das Políticas de RH
Planejamento
•
•
•
•
Remunerações
•
•
•
•
Mobilidade
Demissões
e
•
•
Qualificação
•
Relações do Trabalho
•
•
Alocação dos Cargos Gerenciais pouco articulada com critérios de planejamento
estratégico
Reduzidos desequilíbrios entre ofertas e demandas na alocação dos gerentes e
gestores
Planejamento não estabelece critérios consistentes para compreender os padrões de
mobilidade gerencial em função das demandas nos diversos setores da administração
Produção de informações consistentes sobre salários na administração pública;
inexistência de estudos sistemáticos de comparação com o mercado
Ausência de parâmetros comparativos com os salários praticados no mercado para
cargos gerenciais
Peso relativo das despesas de pessoal é superior aos praticados pelo mercado
Gratificações e complementações salariais são precariamente articuladas com
parâmetros de custo-benefício
Os inativos percebem valores compatíveis com ativos
Cultura de não-avaliação do desempenho torna reduzida possibilidades reais de
punição dos servidores por desempenho insuficiente
Mobilidade gerencial moderada
Reduzido papel do planejamento estratégico na definição das estratégias de
qualificação para os servidores
Inexistência de avaliações das políticas de qualificação
As políticas de proteção ao servidor são precárias
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.2.
Mérito
A análise do mérito está associada à avaliação dos fatores relacionados à incorporação de
critérios de profissionalização nos sistemas de gestão de recursos humanos. A metodologia
referencial indica que o mérito está diretamente às políticas de ingresso, mobilidade e
demissões, as estratégias de remuneração, bem como às estratégias de promoção e qualificação
de servidores.
As estratégias de seleção e recrutamento dos servidores existentes impactam sobre o mérito de
diversas formas. O primeiro indicador que representa um avanço positivo na experiência
analisada está relacionado ao fato de que as políticas de seleção e recrutamento existentes se
pautam por critérios técnicos e por perfis de competências necessárias. Todavia, embora estas
diretrizes estejam presentes, na realidade há, de fato, uma conexão precária entre as políticas de
seleção e recrutamento dos servidores com o mérito. Parte deste problema deriva do fato de
que as demandas circunstanciais e emergenciais das diversas organizações é quem, na realidade,
tem peso no processo decisório sobre o recrutamento. A interferência política no
recrutamento dos quadros gerenciais continua a ser também considerável no Rio Grande do
Sul.
Outro aspecto que contribui para tal desconexão com o mérito deriva do fato de que há, assim
como em outros casos, um peso dos critérios formais e legais na definição dos critérios para
recrutar servidores. Por outro lado, se verifica a existência de comissões de seleção para a
realização de concursos públicos, com autonomia relativa, dado que suas decisões são
submetidas ao veto de outros atores institucionais, conforme analisado em seções anteriores.
Por sua vez, são ainda incipientes os esforços de institucionalização das políticas de promoção
da equidade e da não-discriminação nos processos de contratação dos servidores públicos.
A análise também revela ser frágil a conexão entre remuneração e mérito. As estratégias de
remuneração existentes contribuem pouco para a promoção do mérito. Elas são percebidas
pelos gestores consultados como desalinhadas de bases técnicas e de critérios de desempenho
e produtividade, especialmente nos níveis gerenciais.
O mérito no nível gerencial é consideravelmente afetado dado que ainda persiste uma tradição
de ser a influência política o fator decisivo para o preenchimento destes cargos. Fatores como
a produtividade, as habilidades específicas, a qualificação e o desempenho na carreira não é
considerada decisiva para a promoção. Em conseqüência, os gestores consideram que as
estratégias recentes de promoção dos servidores têm produzido reduzido nível de satisfação
entre os servidores, com impactos sensíveis sobre o desempenho e a eficiência agregada.
Quadro 3
Sistemas Funcionais e Mérito das Políticas de RH
Ingresso
•
•
•
•
•
Remunerações
•
Promoção
•
•
Políticas de seleção e recrutamento baseada em critérios técnicos
e voltadas para promover o mérito, a competência técnica,
equidade e não-discriminação;
Peso considerável da interferência política no recrutamento dos
cargos gerenciais
Políticas incipientes de promoção da equidade e nãodiscriminação no serviço público
Critérios técnicos e definição dos perfis necessários para cada
carreira são critérios decisivos para a montagem de estratégias
recrutamento
Existência de comissões formais de seleção definidas por critérios
técnicos e profissionais, submetidas ao veto de outros atores no
processo decisório sobre contratações.
Estratégias de remuneração desalinhada de bases técnicas e de
critérios ligados ao desempenho e produtividade
As promoções dos diretores e executivos bem como dos gerentes
e gestores sofrem elevada interferência política
Servidores são pouco satisfeitos com políticas de promoção
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.3.
Consistência Estrutural
A análise da consistência estrutural das políticas de gestão dos recursos humanos está
relacionada a três fatores: a coerência estratégica, a consistência diretiva, e, a consistência dos
procedimentos. A coerência estratégica tenta averiguar o grau de conexão e articulação da
gestão de recursos humanos com as políticas e prioridades estratégicas das políticas
governamentais. Por sua vez, a consistência diretiva está diretamente relacionada aos fatores
relacionadas as relações entre a formulação das políticas e diretrizes e a implementação destas.
A consistência dos procedimentos diz respeito ao grau de desenvolvimento e articulação dos
processos básicos que garantem a sustentabilidade da integração dos sistemas de gestão de
recursos humanos.
3.3.1. Coerência Estratégica
A coerência estratégica tenta avaliar o alinhamento entre as políticas de gestão de recursos
humanos e as políticas governamentais. Os fatores que importam para tal coerência estão
ligados ao planejamento de recursos humanos, ao desempenho e produtividade, a
remuneração, e, aspectos ligados à qualificação dos servidores.
A coerência estratégica das políticas de recursos humanos é afetada diretamente pela tradição
de reduzida institucionalização e confiabilidade dos sistemas gerenciais de informação. Não
existe uma cultura de utilização de informações gerenciais que ultrapassem os níveis de
informação sobre despesas e sobre folha de pagamento aos servidores. O modelo ainda
trabalha com pouca coerência em termos da produção de informações consistentes sobre
contratações atuais e futuras, ou mesmo qualificação dos gerentes. Não se tem idéia de quais as
necessidades de contratação dos servidores nas diversas carreiras, a não ser pelas estruturas
formais, definidas legalmente.
A centralização decisória do GAE criado recentemente por outro lado aumenta os níveis de
coordenação das políticas de recursos humanos num ambiente altamente fragmentado e
setorializado em termos da gestão de pessoal. Sabe-se que um dos principais pontos críticos
que afeta a gestão dos recursos humanos é elevada flexibilidade e autonomia das diversas
organizações no processo decisório sobre contratações de servidores, sem maior conexão com
as políticas e diretrizes do planejamento.
A tradição da gestão recursos humanos no Estado é a de reduzida participação dos gerentes na
formação e implementação de políticas, especialmente no que se refere às contratações de
servidores. Embora existam planos estratégicos, os gerentes não participam dos processos
estratégicos que estão mais diretamente ligadas a definição dos perfis de servidores, em termos
de necessidades contingenciais e estratégicas. A coerência é também afetada pelo reduzido
impacto do planejamento à algumas áreas e setores da burocracia.
No que se refere à conexão entre aspectos ligados à produtividade e a coerência estratégica, o
caso analisado revela que, embora existam no planejamento as estratégias de definição dos
critérios para a avaliação do desempenho das organizações, o que representa um avanço, a
questão da avaliação ainda é muito tênue. As estratégias de avaliação do desempenho não
adquiriram centralidade na política de recursos humanos no Rio Grande do Sul. Por outro
lado, a coerência estratégia é sensivelmente afetada pela centralização decisória, na medida em
que não se verifica a existência de estratégias efetivas de inclusão progressiva dos gestores de
recursos humanos na definição das metas individuais, organizacionais e institucionais. O
mapeamento das demandas reais e dos perfis necessários passa por uma mais profunda revisão
deste processo de inclusão destes importantes formuladores de políticas. Estes descompassos
estão diretamente associados a dois fatores: salários e qualificação. Os salários são desalinhados
do mérito e do desempenho dos servidores, e, por sua vez, a oferta real de qualificação não se
atrela as demandas reais das organizações. Os sistemas gerenciais de informação ainda não
produzem informações consistentes sobre tais perfis, e, o planejamento não analisa o efeito
destes descompassos sobre a produtividade organizacional e institucional na administração
pública.
Quadro 4
Sistemas Funcionais e Coerência Estratégica das Políticas de RH
Planejamento de RH
•
•
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
Remunerações
•
Qualificação
•
Reduzida Institucionalização e pouca confiabilidade dos Sistemas
Gerenciais de Informação;
Contratações alinhadas com plano estratégico de demandas
definidos por critérios técnicos e necessidades organizacionais
definidas pelo planejamento;
Centralização decisória e reduzido grau de participação dos
gerentes nas decisões dos perfis de contratações de servidores;
Informações e decisões de planejamento tem impacto restrito à
algumas áreas e setores
Definição técnica dos critérios de avaliação do desempenho
organizacional
Reduzido grau de transparência e envolvimento dos servidores na
definição das metas
Políticas salariais orientadas por critérios técnicos com reduzido
alinhamento a parâmetros relativos ao mérito e ao desempenho
Conexão precária entre oferta e demandas por qualificação dos
servidores
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.3.2. Consistência Diretiva
A consistência diretiva esta diretamente ligada à análise dos fatores que tornam possível a
conexão entre a formulação e implementação das políticas de recursos humanos. Ela é afetada
por fatores oriundos do planejamento, pelas políticas de carreiras, pelo desempenho e
produtividade, e, pela função recursos humanos. Para o caso do Rio Grande do Sul, também é
muito reduzido o nível de consistência diretiva das políticas de recursos humanos.
A consistência diretiva do sistema é afetada pela centralização decisória do modelo de
planejamento, onde os gerentes e gestores não participam de forma efetiva do processo
decisório sobre as políticas de recursos humanos. Os gestores entrevistados consideram que as
organizações têm autonomia para contratar servidores (respeitados os limites fiscais exigidos
pela lei). A participação dos gerentes de recursos humanos ocorre de modo intenso no
processo de definição dos perfis por contratação dos servidores, todavia é pouco alinhado com
as demandas estratégicas, mas, sim com fatores emergenciais e sem maior consistência
estrutural. A participação dos gerentes no processo de formação das demandas por contratação
de servidores ocorre sem uma base técnica e uma visão mais estratégica dos recursos humanos.
Há um legado de orientar as políticas de contratação por demandas circunstanciais sem
conexão com o planejamento e aspectos de mérito.
A institucionalização das estratégias de acompanhamento sistemático e avaliação do
desempenho não é um fator que contribui positivamente para a elevação da consistência
diretiva do sistema. No Rio Grande do Sul as políticas de avaliação dos servidores e das
organizações ainda não assumiram peso estratégico. Estas políticas são consideradas como
mecanismos burocráticos, formais, sem grande importância para a consolidação e
institucionalização do planejamento de recursos humanos. Apenas nos anos recentes, é que se
verifica um tênue movimento em direção a uma nova cultura de avaliação. Os gerentes ainda
consideram a avaliação como cumprimento de rotinas para cumprir exigências administrativas
internas.
Decisivo para a reduzida consistência diretiva do sistema é a reduzida autonomia e liberdade
que os gerentes possuem para supervisionar seus subordinados. Por outro lado, os gerentes
não são avaliados e usualmente não tem o perfil e a qualificação considerada necessária para
conduzir suas funções gerenciais. Há uma consideração de que os sistemas centralizados e
integrados de gestão de recursos humanos são considerados de razoável importância para
promover a efetividade dos sistemas e das políticas existentes.
Quadro 5
Sistemas Funcionais e Consistência Diretiva das Políticas de RH
Planejamento de RH
•
Desempenho e Produtividade
•
•
•
Carreiras
•
Função Recursos Humanos
•
•
•
•
Planejamento e políticas de recursos humanos realizadas por um
grupo de especialistas de forma centralizada, informados pelo
sistema gerencial e com consultas aos níveis hierárquicos
inferiores sobre demandas setoriais e organizacionais
Reduzida Institucionalização de estratégias de acompanhamento
sistemático e avaliação gerencial do desempenho.
Políticas de avaliação do desempenho compreendidas como
rotinas formais para cumprir procedimentos burocráticos
Papel formal e burocrático dos gerentes de recursos humanos na
avaliação dos servidores
Os gerentes de recursos humanos participam da definição dos
perfis de contratação dos servidores sem o devido
aprofundamento técnico sobre as necessidades estratégicas das
organizações
Reduzida autonomia e liberdade dos gerentes e gestores para a
supervisão dos servidores
Qualificação precária dos gerentes de recursos humanos para
desempenhar suas funções
Mecanismos de controle e avaliação gerencial são considerados
ainda incipientes e informalizados
Gerentes de recursos humanos consideram como muito reduzida
importância estratégica dos sistemas centrais de planejamento e
sua conexão com efetividade
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.3.3.Consistência dos Procedimentos
A consistência dos procedimentos está diretamente relacionada ao grau de desenvolvimento e
integração dos processos básicos que garantem a sustentabilidade dos sistemas integrados de
gestão de recursos humanos. Ela é diretamente afetada por fatores oriundos das políticas de
planejamento, de carreiras, de desempenho e produtividade, remunerações, políticas de
promoção e qualificação, e, de aspectos relacionados à gestão das relações de trabalho.
A reduzida institucionalização dos sistemas integrados de gestão dos recursos humanos é um
dos fatores que contribuem negativamente para uma maior integração estratégica das políticas.
No caso gaúcho, dado a primazia do ajuste fiscal, a focalização dos sistemas gerenciais é
basicamente orientada pela folha de pagamento. Esta tendência fiscalista tem conduzido a
gestão de recursos humanos a operar dentro de um contexto de déficit informacional sobre
dimensões mais ligadas ao gerenciamento dos recursos humanos. Dois fatores interligados
decorrente deste déficit contribuem para a redução da consistência dos processos: de um lado,
o desconhecimento sobre as necessidades atuais e futuras sobre as demandas por contratações
nos diferentes setores da administração e nas carreiras; e, de outro, o continuado problema de
desequilíbrio na alocação dos cargos gerenciais. As políticas de alocação de servidores em
cargos gerenciais ainda carecem de base técnica adequada de modo a permitir ganhos líquidos
de eficiência.
Esta desconexão tem impacto direto sobre as políticas de carreiras. Há um alinhamento
insuficiente entre o planejamento e a definição das carreiras nas diversas organizações. As
demandas emergenciais das organizações tendem na realidade a “definir” as políticas de
estruturação das carreiras. Outro fator que contribui para a reduzida consistência dos
procedimentos é a inexistência de estratégias de avaliação para identificar grupos de servidores
em função do seu desempenho e da produtividade. Os mecanismos de avaliação são ainda
muito precários e compreendidos numa perspectiva formalista. Verifica-se em conseqüência
que existe uma considerável ambigüidade dos servidores no que se refere à conexão entre
responsabilidades individuais e desempenho organizacional e institucional. Na realidade, os
servidores não são avaliados de fato, e, há um peso muito significativo da herança formal e de
critérios não-técnicos na concepção das estratégias reais de ocupação dos cargos.
A sustentabilidade dos sistemas de gestão também é afetada por desalinhamento entre os
parâmetros salariais praticados pelo mercado. Um mecanismo que tende a gerar inconsistências
nas políticas remuneratórias está ligado ao fato de que as decisões sobre salários estão muito
ligadas às estruturas de carreiras existentes e não a aspectos como mérito ou produtividade.
A consistência procedimental das políticas de gestão é afetada também pelo fato de que há um
as políticas renovação da força de trabalho, especialmente, no que se refere aos concursos
públicos e as formas de promoção, ainda carecem de base técnica, e são fragilmente alinhadas
com demandas estratégicas por servidores. Elas são afetadas por critérios formais. As
estruturas são muito lentamente modificadas e não existem avaliações sistemáticas sobre tais
modelos e mesmo sobre sua efetividade.
Esta consistência é também afetada por aspectos relacionados à qualificação dos servidores. As
decisões relativas às estratégias de qualificação dos servidores são usualmente tomadas sem
conexão mais profunda com as reais demandas das organizações, mas, sim orientadas por
critérios legais-formais. O padrão de formação das demandas por qualificação não emerge a
partir nas necessidades reais ou de critérios de produtividade, mas, sim elas são influenciadas
pela oferta existente. Há uma tendência a “ofertar o que havia sido ofertado”, não tentando se
adequar de forma racional as necessidades reais e por parâmetros de produtividade. Por outro
lado, esta consistência é afetada consideravelmente pelo fato de que não existem avaliações das
políticas existentes de qualificação em qualquer nível funcional, o que tende a contribuir para a
manutenção temporal das inconsistências de tais políticas.
A conexão entre a consistência dos processos e a gestão das relações do trabalho é afetada por
dois importantes mecanismos: primeiro, pelo reduzido grau de difusão das decisões e
informações gerenciais. Há um considerável problema de gestão de informação entre os níveis
de tomada de decisão e implementação, o que contribui consideravelmente para que o peso
das hierarquias, da formalidade e dos procedimentos burocráticos se superponha a ação
estratégica e gerencial, orientada pelo mérito e pela produtividade.
Quadro 6
Sistemas Funcionais e Consistência dos Procedimentos das Políticas de RH
Planejamento RH
•
•
•
•
Carreiras
•
•
•
•
•
Desempenho e Produtividade
•
Remunerações
•
•
Promoção e Qualificação
•
•
•
•
Relações do Trabalho
•
•
Reduzida Institucionalização e pouca confiabilidade dos Sistemas
Gerenciais de Informação
Reduzida confiabilidade nas informações sobre demandas atuais e
futuras sobre contratações de recursos humanos
Estratégias de alocação dos gerentes/gestores carecem de base
técnica adequada
Indefinição de critérios para a política e planejamento da alocação
dos cargos gerenciais
Alinhamento insuficiente entre a política de carreiras e o
planejamento
Forte peso das demandas circunstanciais das organizações na
definição da política de organização das carreiras
Responsabilidades formais da carreira são claras para os
servidores
Ambigüidade na conexão entre responsabilidades individuais e
desempenho organizacional e institucional
Peso da herança formal e de critérios não-técnicos para as
estratégias reais de ocupação dos cargos
As estratégias de avaliação permitem identificar de forma razoável
grupos de servidores em função de seu desempenho
Ausência de parâmetros consistentes para comparabilidade entre
salários praticados no setor público e no setor privado
Decisões salariais tomadas a partir da estrutura de carreiras
existente
As políticas e estratégias de renovação da força de trabalho são
baseadas em critérios legais-formais;
Oferta de qualificação é pautada por critérios técnicos e
informação sistemática
Decisões relativas às estratégias de qualificação são definidas a
partir da oferta existente
Inexistem mecanismos de avaliação das políticas de qualificação
dos servidores públicos
Reduzido grau de difusão das decisões e informações gerenciais
Ampliação progressiva do papel das hierarquias e das
competências formais como critérios para ocupação das posições
gerenciais.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.4.
Capacidade Funcional
A análise da capacidade funcional das políticas de gestão dos recursos humanos está
relacionada a três fatores inter-relacionados: a competência, a estrutura de incentivos, e, a
flexibilidade. De acordo com a metodologia, a análise da competência está associada à
dimensões do sistema de gestão que mais diretamente afetam a composição dos perfis, a oferta
e o desenvolvimento das habilidades, bem como a tendência de que tais políticas possam
produzir as capacidades e habilidades que o sistema de gestão precisa para o seu
funcionamento efetivo. Por outro lado, a efetividade da estrutura de incentivos se volta
compreender os mecanismos que produzem os incentivos diretamente ligados a elevação da
produtividade, aprendizagem organizacional, e, à qualidade dos serviços prestados, bem como
sobre a conexão e articulação da gestão de recursos humanos com prioridades estratégicas das
políticas governamentais. Por fim, a flexibilidade busca dar conta da incorporação de
princípios e critérios que facilitam a adaptação dos sistemas de gestão de recursos humanos às
mudanças e incertezas ambientais.
3.5.1. Competência
A competência é diretamente afetada por fatores relativos ao planejamento, as políticas de
carreiras, as políticas de ingresso, mobilidade e demissões, as políticas de remuneração, e, as
estratégias de promoção e qualificação.
Os níveis de competência das políticas dos recursos humanos no caso analisado são afetadas
pela desconexão entre as estratégias de alocação dos cargos gerenciais com o planejamento
estratégico. Embora existam diretrizes e políticas bem definidas em termos dos perfis gerenciais
desejáveis em termos de habilidades e capacidades, o que representa um mecanismo positivo, na
prática, os gestores consultados consideram que outros critérios desempenham papel mais
relevante para o efetivo preenchimento destes cargos.
Na realidade, as organizações possuem grande autonomia para definir os seus “perfis ideais”
com base em suas demandas circunstanciais, se contrapondo à capacidade de planejamento
estratégico. A conexão da competência com a política de gestão das carreiras é afetada pela
forte herança da cultura tradicional, em que prevalecem critérios formais e não-técnicos de
tomada de decisão sobre ocupação dos cargos. Este mecanismo é refletido na inexistência de
estratégias claras que levem em conta a conexão entre o desempenho e os perfis gerenciais
exigidos.
O outro grupo de fatores que afeta a competência do sistema de gestão de recursos humanos
está ligado a mecanismos estruturais que mais de perto dizem respeito às estratégias de
recrutamento e seleção de servidores. O primeiro fator que contribui positivamente para
elevação da competência é identificado na pesquisa como relacionados à existência e
importância estratégica de critérios técnicos e da definição dos perfis necessários, que são
considerados fundamentais para as
políticas recentes de contratações de servidores. As
políticas recentes têm demonstrado uma elevação da compatibilidade em termos dos perfis e
das contratações efetivamente realizadas. A competência se eleva na medida em que se
institucionalizam os mecanismos de seleção concebidos a partir de critérios técnicos, com base
em estudos sistemáticos sobre estratégias anteriores e sua efetividade. Este é um ponto
decisivo na política de gestão existente.
Embora conforme analisam os gestores consultados, a conexão entre o recrutamento e o real
alinhamento com os perfis desejáveis ainda é muito tênue. Muito deste problema reside no fato
de que as demandas circunstanciais “governam” o processo seletivo e o controle do governo é
fundamentalmente sobre despesas e questões fiscais. Não existem preocupações mais
sofisticadas sobre o modo de como atrair candidatos com perfis mais próximos dos desejáveis
para as diversas carreiras.
A competência gerencial também tem se elevado na medida em que se observa a consolidação
de esforço progressivo do governo em ampliar as estratégias de difusão e publicização dos
concursos públicos. Entretanto, os gestores entrevistados consideram que estes mecanismos
não são suficientes para ampliar as possibilidades de identificação dos servidores considerados
desejáveis para os diversos cargos na administração pública.
Associado a tal difusão, se evidencia no caso gaúcho uma consolidação de estruturas de
avaliação dos exames públicos com a existência de comissões de seleção, que são consideradas
essenciais para a promoção da efetividade. Todavia, conforme já mencionado, estas tomam
decisões de contratação que podem ser revertidas por grupos de veto nas instancias superiores
do planejamento e gestão de recursos humanos no estado, que, em última instância possui o
poder formal de deliberação sobre tais matérias.
Por seu turno, dois aspectos ligados às políticas de remuneração contribuem para a redução da
competência da política de gestão de recursos humanos. Primeiro, se sabe que a concepção da
política salarial é fortemente influenciada por políticas pregressas e por contingências formais e
fiscais. Por outro lado, e, mais importante, verifica-se o fato de que as demandas urgentes pelo
ajuste fiscal tornam o gerenciamento dos recursos humanos uma função meio, e, não uma
política de vital importância para a elevação do desempenho e da qualidade no serviço público.
O gerenciamento de recursos humanos está ainda muito restrito à questão da folha de
pagamento, e, não a construção de estratégias mais modernizantes de criação de valor público,
profissionalização, e produtividade dos servidores, das organizações, e das instituições. O
planejamento de recursos humanos ainda não dispõe de instrumentos e políticas mais
“aderentes” as reais questões de afetam o desempenho da gestão.
As políticas de qualificação afetam os níveis de competência a partir de dois mecanismos
considerados essenciais. Primeiro, é o de que as políticas e estratégias voltadas para a
complementação da qualificação exigida no ingresso no serviço são razoavelmente alinhadas
com as necessidades estratégicas das organizações e das carreiras. E, em segundo lugar, a
exemplo de outras experiências analisadas, o planejamento não produz informação consistente
sobre a relação entre qualificação gerencial e produtividade organizacional. Esta relação
fundamental ainda é completamente desconhecida pelo planejamento de recursos humanos e não
existem análises que tentem compreender mais de perto tal importante parâmetro. Por
exemplo, não se realizam avaliações de egressos para mensuração do impacto da qualificação
sobre o desempenho individual e organizacional. Esta “caixa preta” faz com que os cursos
sejam ofertados sem articulações mais profundas com as reais necessidades da administração,
comprometendo os ganhos potenciais dos custos da qualificação profissional.
Quadro 7
Sistemas Funcionais e Competência das Políticas de RH
Planejamento
•
Carreiras
•
•
•
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
•
•
•
•
•
Remunerações
•
Promoção e Qualificação
•
•
•
Estratégias de ocupação dos cargos gerenciais desalinhada com
diretrizes do planejamento
Peso da cultura tradicional e orientada por critérios não técnicos
para a ocupação dos cargos gerenciais;
Organizações definem os seus “perfis ideais” com base em
demandas circunstanciais sem alinhamento com o planejamento
dos recursos humanos;
Inexistem estratégias claras que levem em conta a conexão entre
entre o desempenho gerencial e os perfis exigidos
Estratégias de recrutamento definidos tecnicamente de forma a
permitir a promoção do mérito, da competência técnica, equidade
e não discriminação
Critérios técnicos e definição dos perfis necessários são
considerados decisivos para as contratações de servidores
Elevada
institucionalização das estratégias de difusão e
publicização dos concursos públicos, que tem sido decisivas para
elevação da capacidade de identificação dos servidores desejáveis
para os cargos
Compatibilidade elevada entre os perfis e as contratações
realizadas
Mecanismos de seleção concebidos a partir de critérios técnicos,
com base em estudos sistemáticos sobre estratégias anteriores e
sua efetividade
Existência de comissões de seleção nos concursos públicos
definidas por critérios técnicos e profissionais, submetidas ao veto
de outros atores no processo decisório sobre contratações
Existência de mecanismos formais de avaliação do desempenho;
todavia, com reduzida possibilidade real de punição em caso de
desempenho satisfatório
Concepção da política salarial é fortemente influenciada por
políticas pregressas e por contingências formais e fiscais;
Ajuste fiscal se superpõe ao gerenciamento dos recursos humanos
As políticas e estratégias voltadas para a complementação da
qualificação exigida no ingresso no serviço são razoavelmente
alinhadas com as necessidades estratégicas das organizações e das
carreiras
Pouco se sabe sobre a relação entre a qualificação gerencial sobre
o desempenho e produtividade organizacional.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.5.2. Eficiência da Estrutura de Incentivos.
A análise da efetividade da estrutura de incentivos se volta compreender os fatores existentes
que produzem os incentivos diretamente ligados a elevação da produtividade, da aprendizagem
organizacional, e, aspectos ligados à qualidade dos serviços prestados. de conexão e articulação
da gestão de recursos humanos com as políticas e prioridades estratégicas das políticas
governamentais. Ela é afetada diretamente por fatores relativos às políticas de carreiras,
políticas de ingresso, mobilidade e demissões; ao desempenho e produtividade, remuneração,
e, as estratégias de promoção e qualificação.
A análise da relação entre as estruturas de carreiras e os incentivos revela que os servidores são
fortemente motivados por fatores salariais e pela competição por cargos. A lógica de
organização das carreiras tende a produzir uma cultura voltada à aquisição de maiores salários e
de busca por cargos gerenciais sem conexão com o mérito e a produtividade, e, mesmo com o
fortalecimento das organizações. Por outro lado, a estrutura de incentivos existente, assim
como em outros estados, não produz chances efetivas de demissão dos servidores por
desempenho abaixo dos níveis desejáveis. Embora existam formalmente critérios para
demissão por desempenho, há uma cultura real de não-avaliação do desempenho dos
servidores. Elas basicamente não são implementadas.
Os fatores ligados à produtividade ocupam posição central na análise da eficiência da estrutura
de incentivos e seis fatores interligados. Os gestores consultados consideram que embora
existam critérios desempenho organizacional e individual são tecnicamente definidos pelo
planejamento, a tênue importância das políticas de avaliação de desempenho comprometem a
eficiência da estrutura de incentivos. Somado a este fator, a centralização decisória faz com que
as políticas apresentem reduzido grau de transparência e participação dos servidores na
definição das metas organizacionais. Num nível mais agregado, as políticas de definição das
metas não são sistematicamente revistas pelas organizações e pelo planejamento, e, nem
avaliadas em termos de sua efetividade.
Os servidores individualmente sabem muito pouco sobre suas metas e como contribuir para
desempenho organizacional e institucional. No caso analisado, dado a reduzida importância
das políticas de avaliação na gestão dos recursos humanos, não houve uma atenção do governo
para consolidar estratégias de acompanhamento sistemático do desempenho e organizacional
que possam apreender de forma mais sistemática os problemas reais de desempenho. Não se
sabe como os incentivos extra-salariais afetam o comportamento dos servidores, por exemplo.
Por outro lado, a reação gerencial à avaliação sistemática individual dos servidores se pode ver
na medida em que predomina uma cultura em que a avaliação é compreendida como rotinas
formais para cumprir procedimentos burocráticos e de promoções nas carreiras, e não como
insumo decisivo ao planejamento. Não existem também esforços do planejamento em avaliar
comparativamente a efetividade de cumprimento das metas atingidas e desejáveis, em qualquer
nível. A avaliação ainda não contribui positivamente
para a eficiência da estrutura de
incentivos.
A conexão entre as políticas de remuneração e a eficiência da estrutura de incentivos se pode
ver a partir de quatro fatores. Primeiro, a partir do razoável alinhamento entre os salários e a
produtividade. A cultura burocrática existente gera uma crença generalizada de que os salários
são de fato o principal fator motivacional para o desempenho. Isto produz um efeito agregado
de alta competitividade por maiores salários, e de elevadas distorções salariais entre as carreiras.
Estes efeitos minam a eficiência na medida em que a elevação salarial não está relacionada
necessariamente premiam os esforços individuais, as competências técnicas e o
desenvolvimento de habilidades nas organizações. A geração de pagamentos extra-salariais
(premiações e gratificações) para promover elevação da produtividade e das competências
gerenciais são reduzidos à algumas categorias, e, sem a necessária avaliação do desempenho, e,
não consolida uma estratégia mais planejada para o setor público. A cultura da competição por
maiores salários deriva de uma herança que combina o formalismo burocrático com a
setorialização decisória em termos dos salários, que foi a lógica vigente até o maior
comprometimento da política de pessoal com os imperativos do ajuste fiscal. É exatamente
quando o governo passa nos anos recentes a centralizar de forma mais aguda as decisões sobre
salários do funcionalismo público, que se tem uma maior coordenação de tal política, e maiores
conexões com salários e eficiência fiscal. Todavia, em nível mais profundo ainda prevalece uma
herança em que os salários são o fator central para a motivação gerencial.
Por fim, dois fatores ligados às estratégias de promoção dos servidores contribuem para
compreender o papel da estrutura de incentivos sobre a eficiência. Primeiro é que fatores tais
como o tempo de permanência na carreira e critérios formais ainda desempenham considerável
papel nas políticas de promoção dos servidores. Por outro lado, a pesquisa revela que
Desempenho e produtividade, bem como mérito e competência desempenham razoável papel
na implementação das políticas de promoção dos servidores.
Quadro 8
Sistemas Funcionais e Eficiência da Estrutura de Incentivos das Políticas de RH
Carreiras
•
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
•
•
•
•
•
•
Remunerações
•
•
•
•
Promoção e Qualificação
•
•
A motivação dos servidores é orientada por salários e posições
nos cargos gerenciais.
Reduzidas taxas de absenteísmo em comparação com índices
nacionais e internacionais
Chances muito reduzidas de ocorrer demissão por desempenho
insuficiente
Critérios de desempenho organizacional e individual são
tecnicamente definidos pelo planejamento
Reduzido grau de transparência e participação dos servidores na
definição das metas organizacionais
Estratégias de definição das metas de desempenho não são
sistematicamente revistas e avaliadas
Servidores individualmente sabem muito pouco sobre suas metas
e como contribuir para desempenho organizacional e institucional
Reduzida institucionalização das estratégias de acompanhamento
sistemático do desempenho e organizacional
Avaliação sistemática individual dos servidores compreendida
como rotinas formais para cumprir procedimentos burocráticos
Reduzido nível de análise comparativa entre metas atingidas e
desejáveis
As estratégias de avaliação permitem identificar de forma razoável
grupos de servidores em função do seu desempenho
Servidores avaliam que os salários são razoavelmente alinhados
com produtividade
Elevadas distorções salariais entre as carreiras
Os salários praticados não premiam os esforços individuais, as
competências técnicas e o desenvolvimento de habilidades.
Pagamentos extra-salariais (premiações e gratificações) para
promover elevação da produtividade e das competências
gerenciais são reduzidos à algumas categorias, e, sem a necessária
avaliação do desempenho.
Tempo de permanência na carreira e critérios formais
desempenham papel decisivo nas políticas de promoção dos
servidores.
Desempenho e produtividade, bem como mérito e competência
desempenham razoável papel na implementação das políticas de
promoção dos servidores.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.5.3. Flexibilidade.
A análise da flexibilidade da política de gestão de recursos humanos está direcionada para
compreender quais os fatores que contribuem para ampliar ou reduzir a capacidade de
adaptação desta às mudanças exigidas pelo ambiente em que este se insere. Conforme a
metodologia referencial, a flexibilidade está associada à fatores relativos ao planejamento de
recursos humanos, às políticas de carreiras, as políticas de ingresso, mobilidade e demissões, as
políticas de remuneração, e, as estratégias de promoção e qualificação.
Conforme comentado anteriormente, o planejamento das políticas de recursos humanos opera
com elevados graus de centralização decisória e formalização da gestão das políticas de
recursos humanos. Existem consideráveis restrições formais para que as organizações decidam
sobre a contratação dos recursos humanos. O que de fato existe, diante destas restrições
formais, é que as organizações buscam “ajustar” suas demandas emergenciais de contratação
aos requisitos legais, sem conexão mais profunda com as necessidades estratégicas e as
diretrizes de planejamento. A descentralização e a autonomia terminam por se superpor e se
combinar ao formalismo burocrático, na medida em que as setoriais de recursos humanos
como elemento decisivo para a “formação das demandas” sem o devido grau de articulação
com estratégias de planejamento.
A conexão entre a flexibilidade e as estratégias de carreiras é afetada por afetada diretamente
por quatro fatores. Ela é reduzida na medida em que os cargos gerenciais terminam sendo, de
fato, ocupados a partir de estudos técnicos baseados nos perfis e habilidades, definidos pelos
Quadros de Pessoal. Há uma prevalência, portanto, de critérios formais e legais para ingressos
nas carreiras. Por outro lado, no caso gaúcho, se verifica que há uma grande inércia na
construção da flexibilidade em termos da revisão das estruturas de carreiras. A pesquisa revela
que estas não são periodicamente avaliadas e realizam mudanças incrementais para atender
demandas emergenciais para contratação de servidores públicos, sem maior conexão com o
planejamento e a questão da produtividade organizacional e gerencial.
Por outro lado, há uma inércia considerável no que diz respeito a consideração de que a busca
por salários e posições gerenciais desempenham papel decisivo na motivação dos
servidores.Isto reduz consideravelmente a abertura gerencial para elaborar novos tipos de
incentivos para estimular a construção de padrões comportamentais mais aderentes a questão
da valorização e do fortalecimento das carreiras. A busca por maiores salários tende a produzir
impactos sobre a consolidação das carreiras, uma vez que as promoções não são atreladas ao
mérito, a qualificação profissional e ao desempenho.
Em conseqüência, se verifica uma elevada taxa de rotatividade gerencial que basicamente não
reflete uma conexão com o desempenho e a produtividade mas, sim uma busca por cargos
comissionados e salários, bem como estabilidade no cargo. Somado a este fator, existe a
inefetividade dos mecanismos formais para demitir ou punir servidores por desempenho
insuficiente, ou por redução de despesas. Estes fatores impactam sobre a política salarial
praticada haja vista que os mecanismos de mobilidade gerencial bem como as promoções estão
fracamente associados ao mérito, ao desempenho, ou pela adequação dos perfis para a função
desempenhada. Os gestores consultados consideram que o planejamento não conhece de
modo mais consistente como as estruturas salariais tendem a produzir mobilidade funcional.
Não existem estudos e pesquisas que se voltem para tal propósito. Por fim, considera-se que o
formalismo tende a impactar nas estratégias de promoção de modo a que estas sejam
efetivamente desarticuladas de fatores ligados ao desempenho e a habilidade técnica dos
servidores.
Dois outros fatores relacionados à gestão do trabalho contribuem para a redução da
flexibilidade. O primeiro está diretamente relacionado à ampliação progressiva do papel das
hierarquias e das competências formais como critérios para ocupação das posições gerenciais.
Isto atesta a expansão do formalismo burocrático e da herança legal em contraposição a um
modelo de gestão voltado para resultados. Por fim, o planejamento trabalha sem um maior
conhecimento sobre a relação entre qualificação dos gerentes na produtividade organizacional.
Quadro 9
Sistemas Funcionais e Flexibilidade das Políticas de RH
Planejamento RH
•
•
Carreiras
•
•
•
•
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Remunerações
•
Promoção e Qualificação
•
Relações do Trabalho
•
•
Considerável grau de centralização e formalização da gestão e
planejamento de recursos humanos
Consideráveis restrições formais sobre autonomia e flexibilidade
organizacional para decidir sobre a contratação dos recursos
humanos
Cargos gerenciais ocupados a partir de estudos técnicos baseados
nos perfis e habilidades exigidos pelos cargos em cada
organização.
Flexibilidade limitada por critérios formais e legais
Salários e posições gerenciais desempenham papel decisivo na
motivação dos servidores
Estruturas de carreiras não são periodicamente avaliadas e são
alvo de mudanças incrementais para atender demandas
emergenciais para contratação de servidores públicos.
Elevadas taxas de rotatividade gerencial que não reflete uma
estratégia de planejamento associada ao desempenho e a
qualidade no atendimento
Chances reduzidas de ocorrer demissão por desempenho
insuficiente ou por redução de despesas
Não se sabe de modo mais preciso sobre a relação entre a
estrutura dos salários produz mobilidade funcional dos servidores
Consideráveis limitações formais sobre as estratégias de
promoção que terminam por produzir fraca associação com
elementos relacionados ao desempenho e a habilidade técnica dos
servidores.
Ampliação progressiva do papel das hierarquias e das
competências formais como critérios para ocupação das posições
gerenciais
Desconhecimento da relação entre qualificação dos gerentes na
produtividade organizacional
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.6. Capacidade de Integração
A capacidade de integração das políticas de gestão dos recursos humanos está relacionada a
questão das políticas que mais diretamente lidam com a capacidade efetiva do sistema de
produzir mecanismos voltados para a promoção de conflitos nas relações de trabalho. A
análise da capacidade de integração se volta compreender os fatores responsáveis para a
elevação ou redução desta efetividade gerencial. A capacidade de integração é afetada por
elementos relativos às estratégias de ingresso, mobilidade e demissões; pelo desempenho e
produtividade, pelas remunerações, pelas políticas de qualificação, e, fundamentalmente, por
elementos diretamente ligados à gestão das relações trabalhistas.
No que diz respeito especificamente ao impacto dos mecanismos de recrutamento dos
servidores na capacidade de integração, se verifica no caso do Rio Grande do Sul uma política
ainda incipiente de promoção da equidade e da não-discriminação na contratação dos
servidores públicos. Por outro lado, tal capacidade é afetada na medida em que ainda são muito
frágeis as políticas de integração dos servidores recém contratados (treinamento introdutório).
Estas políticas ainda carecem de maior nível de universalização, haja vista que estas são bem
focalizadas em algumas carreiras estratégicas da administração pública. Não se tem estudos que
informem de modo mais consistente a efetividade destas políticas.
Os mecanismos ligados ao desempenho e produtividade que reduzem a capacidade de
integração da política de gestão são basicamente dois: primeiro, há uma reconhecida
dificuldade de produzir difusão e transparência no que se refere às metas de desempenho
organizacional e individual. Os servidores sabem de forma ainda muito precária como suas
ações impactam sobre o desempenho organizacional. Por outro lado, conforme já comentado
anteriormente, os instrumentos utilizados para avaliar os servidores possuem razoáveis níveis
de confiabilidade e legitimidade no contexto da administração pública.
Elementos diretamente associados às políticas de remuneração tais como a percepção dos
servidores de que suas remunerações são razoavelmente alinhados à produtividade, e, que, as
políticas salariais existentes terminam por gerar conflitos entre os grupos e carreiras na medida
em que seus resultados apresentam consideráveis distorções, e, são percebidas como
“remunerações proporcionais” à contribuição ao trabalho e a produtividade. Estes elementos
combinados tendem a promover níveis elevados de conflito por salários e desconfiança nas
políticas salariais praticadas. Associado a isto está o fato de que os servidores consideram que
as estratégias de promoção existentes ainda são pouco satisfatórias diante das expectativas dos
servidores estaduais.
Fatores diretamente relacionados às políticas de gestão das relações de trabalho são decisivas
para os níveis de efetividade. A pesquisa também revela haver um considerável nível de
desconhecimento da heterogeneidade cultural das organizações na administração pública, e, de
como esta afeta as políticas mais integradas de gerenciamento dos recursos humanos. Ainda
são muito tímidos os esforços para a promoção de estudos sistemáticos de avaliação da cultura
e clima nas organizações e sua importância estratégica. As organizações trabalham, de fato,
com reduzida institucionalização dos mecanismos de participação e inclusão dos servidores,
traduzindo um modelo ainda centralizado e hierárquico de condução e gerenciamento dos
conflitos emergentes. Os gerentes usualmente assumem posições de comando em função de
suas capacidades técnicas e de competências formais não estando associadas à produtividade.
Esta característica legitima um padrão burocrático em que os resultados e a produtividade
ocupam posição secundária.
Por outro lado, no que diz respeito aos padrões de relacionamento entre gerentes e
subordinados, os gerentes consultados consideram haver, uma cultura gerencial adversarial.
Entretanto, consideram que os gerentes tendem a considerar que os subordinados atuam em
níveis abaixo do esperado, e, diante da ausência de mecanismos mais institucionalizados e
efetivos de avaliação dos servidores, a “punir” servidores com maior produtividade, com maior
carga de trabalho. Isto gera um conflito organizacional e elevados níveis de stress ocupacional
nas organizações, e, relacionado a isto, elevam-se os níveis de conflito gerencial. Outro ponto
que contribui para reduzir os níveis de integração é a inexistência de mecanismos efetivos e
institucionalizados de gestão dos conflitos nas organizações. Ademais, os gestores consultados
afirmam que inda são incipientes e pouco efetivas as políticas de proteção social ao servidor.
Há uma relação negativa entre a gestão da relação de trabalho e a capacidade de integração no
caso do Rio Grande do Sul.
Quadro 10
Sistemas Funcionais e Capacidade de Integração das Políticas de RH
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
Remunerações
•
•
Promoção e Qualificação
•
Relações do Trabalho
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Existem políticas incipientes de promoção da equidade e nãodiscriminação no serviço público
Expansão das estratégias de treinamento introdutório para a
administração pública, sem uma avaliação sobre sua efetividade
Os servidores sabem de modo muito precário sobre como realizar
suas metas de desempenho e como elas contribuem para o
desempenho organizacional
Os instrumentos de avaliação dos servidores são dotados de
razoável objetividade e confiabilidade como instrumento gerencial
Salários são razoavelmente alinhados à produtividade
Remunerações são desproporcionais à contribuição entre as
carreiras
As políticas e estratégias de promoção geram grande insatisfação
em relação às expectativas dos servidores
Desconhecimento da heterogeneidade cultural das organizações
na administração pública
Reduzida importância estratégica das avaliações das relações de
trabalho nas organizações
Mecanismos incipientes para promover a participação e inclusão
de demandas oriundas dos servidores
Reduzido importância estratégica de políticas de incentivos à
participação dos servidores nos projetos e ações das organizações
Ampliação progressiva das hierarquias e competências formais
como critérios para ocupação das posições gerenciais
Gerentes percebem servidores trabalhando usualmente em níveis
reduzidos de desempenho
Cultura organizacional e gerencial adversarial
Reduzida participação dos servidores nas decisões relativas às
relações trabalhistas.
Elevados níveis de conflito nas relações de trabalho
Inexistência de mecanismos efetivos voltados para o
gerenciamento de conflitos no trabalho
Reduzida efetividade das políticas de segurança e medicina do
trabalho
Reduzida efetividade e institucionalização das políticas de
proteção social ao servidor
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
Considerações Finais
Considerações Finais
Esta seção apresenta as considerações finais do diagnóstico da política de gestão de recursos
humanos para o caso do Rio Grande do Sul a partir do conjunto de evidências e análises
desenvolvidas ao longo dos diversos capítulos deste estudo analítico. O propósito básico é o
de identificar os principais mecanismos críticos que afetam o desempenho do sistema de
recursos humanos e realizar algumas sugestões sobre recomendações de políticas públicas
sobre potenciais elementos de intervenção para futuras políticas de modernização no Rio
Grande do Sul.
O caso do Rio Grande do Sul evidencia uma situação em que a política de gestão de recursos
humanos vem apresentando um alinhamento com a intensa necessidade contextual de ajuste
fiscal. O caso exibe as condições especificas para compreender o esgotamento de um modelo
tradicional burocrático em que vem sendo apenas recentemente alvo de novas iniciativas de
transformação substancial na forma de organização e funcionamento da gestão dos recursos
humanos.
O caso gaúcho revela, assim como a grande maioria dos casos analisados nesta pesquisa, a
frágil conexão entre o planejamento estratégico e as demais áreas da política de recursos
humanos. Esta condição afeta sensivelmente a eficiência agregada do modelo e termina por
produzir um conjunto de efeitos que impactam de modo indesejado sobre a capacidade do
sistema em se orientar por parâmetros de mérito, produtividade, e capacidade de gestão. A
concepção de novas políticas para lidar com tais efeitos requer que sejam empreendidos
consideráveis avanços no que se refere à importância estratégica do planejamento estratégico,
e, fundamentalmente da mudança de visão fragmentada de gestão dos recursos humanos que
foi uma herança do modelo tradicional. Por outro lado, as novas orientações de política de
gestão dos recursos humanos devem deixar de lado a concepção tradicional de tratar os
recursos humanos como insumo para a “folha de pagamento”. Estas devem ser orientadas por
políticas que passem a conceber os recursos humanos como estratégicos para a promoção de
padrões mais orientados a partir da questão da produtividade, do mérito e da capacidade
gerencial.
Outro ponto de importante demanda por mudanças a partir do planejamento com critérios de
produtividade é a questão da renovação da força de trabalho tanto pela via das contratações
dos servidores como das políticas de qualificação. A análise revelou os limites de uma política
de recursos humanos em que não se orientou pelo planejamento estratégico dos concursos. O
modelo tradicional privilegiou o crescimento das contratações de servidores a partir das
demandas emergenciais de cada organização, gerando um modelo “fragmentado” e de
complexa coordenação. O desenho de novas políticas de recursos humanos passa
fundamentalmente pela necessidade de articular a capacidade de planejamento a padrões mais
coordenados e transversais de produção de políticas públicas, e, que parâmetros relativos ao
mérito e a competência técnica sejam decisivos para o planejamento da força de trabalho.
Assim como em outros casos, o “problema do dimensionamento da força de trabalho” nas
organizações ainda é um importante desafio para os formuladores de políticas de recursos
humanos. O padrão típico da alocação da força de trabalho revela a ausência histórica de uma
política mais coordenada e planejada de contratação de recursos humanos. O modelo existente
foi sendo adaptado a um ambiente de intensa fragmentação das diversas áreas e setores do
governo em termos das políticas de pessoal. Inexistem mecanismos mais consistentes para
identificação das demandas por novos servidores. Predomina o modelo emergencial e não
planejado de contratações. A superação deste problema passa fundamentalmente por um
esforço de revisão decisiva sobre a lógica das contratações de servidores que historicamente se
organizou a partir das demandas circunstanciais gerando um padrão “desarticulado” entre as
necessidades organizacionais e as reais contratações. Disto depende substancial esforço para
ampliar a capacidade do planejamento em gerar informação consistente que possa informar
sobre a real força de trabalho em termos de perfis atuais bem como sobre quais as suas
demandas futuras de contratação. O planejamento existente não trabalha a partir de
racionalidade em termos do mapeamento do perfil e padrão necessário das contratações. Este
mecanismo se reproduz nas demais dimensões das políticas de recursos humanos – salários,
qualificação, carreiras, promoções, mobilidade – e afeta consideravelmente a eficiência
agregada do sistema de recursos humanos. Apesar de existir uma clara orientação pelo mérito
na classificação e organização dos cargos e carreiras, verifica-se que esta se implementa a partir
de uma ausência de quais seriam os perfis desejáveis em termos de estruturas e carreiras
gerenciais. O dimensionamento da força de trabalho e de uma estrutura ideal ainda não
assumiu centralidade na política de recursos humanos do Rio Grande do Sul.
Os esforços para a introdução de um ajuste gerencial na administração dos recursos humanos
passam por uma mudança articulada na direção de esforços voltados para a construção de
políticas de recursos humanos, deixando de ver tais políticas apenas como uma questão
contábil de “contratações e despesas”. Os dados analisados revelam que os atuais gestores
identificam que a transformação do modelo existente passa essencialmente pela adesão aos
seguintes princípios: a gestão por resultados, racionalização das despesas, modernização dos
serviços, a remuneração dos servidores a partir do desempenho, e articulação transversal das
políticas públicas. Todavia, identificar tais caminhos é parte do problema, que se complementa
com energia para investimento na concepção de políticas que tenham a capacidade de
reconfigurar a lógica e os poderosos mecanismos tradicionais construídos ao longo da história
de tais políticas no contexto do Rio Grande do Sul.
Outra evidência importante exibida pelo caso estudado é a não-centralidade das estratégias das
políticas de avaliação do desempenho. Na realidade, as estratégias de avaliação do desempenho
não adquiriram centralidade na política de recursos humanos no Rio Grande do Sul. O
planejamento dos recursos humanos ainda não opera
com modelos consistentes para
implementar políticas efetivas de avaliação de desempenho seja em qualquer nível. São muito
precárias as conexões entre o planejamento, o desempenho e a produtividade gerencial. A
pesquisa revela que os mecanismos existentes de avaliação ainda são basicamente orientados
para atender as demandas setoriais emergenciais dos órgãos e entidades com propósitos de
promoção salarial desconectado do mérito e da produtividade.
A questão do desempenho e produtividade ainda não assumiu centralidade estratégica na
gestão dos recursos humanos no Rio Grande do Sul. A idéia de avaliação e valorização do
servidor a partir da questão das suas competências e do seu desempenho ainda não adquiriu
relevância decisiva nas políticas existentes. Pode-se considerar que está é uma área ainda por
avançar caso se tente instaurar modelos gerenciais de administração pública no estado. Ainda é
muito tênue a conexão entre resultados individuais, organizacionais, e, institucionais. O
planejamento ainda não trabalha com diretrizes estratégicas de valorização através de elevação
do desempenho a partir de metas. Não existem estratégias mais consolidadas para informar
com maior precisão sobre servidores (e grupos de servidores) com desempenho abaixo do
desejável. Também não se identifica a existência de estratégias gerenciais utilizadas para
promover uma difusão dos resultados das avaliações do desempenho. Não existem avaliações
externas sobre as políticas de avaliação dos servidores e das organizações, ou mesmo uma
avaliação crítica interna sobre tais mecanismos.
Outro ponto decisivo para ser alvo de sensíveis mudanças é a conexão entre fortalecimento
das carreiras, estruturas salariais e mérito. Assim como em outros contextos analisados na
pesquisa, a dinâmica de organização e institucionalização das políticas salariais na
administração pública do Rio Grande do Sul não guarda conexão com aspectos relacionados
ao mérito e ao desempenho dos servidores (e das organizações).
Quando se compara os subsistemas funcionais a partir dos principais pontos críticos
hierarquizados3 para o caso do Rio Grande do Sul, os dados revelam que os subsistemas de
Planejamento e Gestão; Promoção e Qualificação de Servidores; Gestão das Relações de
Trabalho e Recursos Humanos são aqueles que exibem a maior quantidade de pontos
considerados “críticos”. De acordo com os gestores consultados, estas devem ser as principais
áreas que demandam iniciativas de modernização, e, que, certamente, deverão ter impactos
sobre as demais áreas de políticas de recursos humanos. Todavia, vale considerar que em cada
um dos subsistemas existem pontos críticos que foram considerados como decisivos, e, que
são fortes evidências para o planejamento de estratégias efetivas de intervenção na realidade. O
conjunto específico dos pontos críticos por cada sistema subfuncional é apresentado no
Quadro-Síntese.
Para o subsistema de planejamento e gestão, os dados hierarquizados apontam para a
necessidade de rever os critérios de alocação (e realocação) da força de trabalho gerencial;
maior flexibilidade dos gerentes na participação das políticas de recursos humanos, e, redução
3
A partir das respostas dos questionários fechados fornecidos pelos gestores para as 93 questões envolvendo os
08 subsistemas funcionais, foram construídas escalas hierárquicas das respostas considerando respostas que
foram codificadas como 1 – Crítico, 2 – Regular; 3 – Bom; 4 – Adequado, e, 5 – Próximo ao Ideal. Para cada um
dos sistemas foram contabilizados e identificados os pontos críticos específicos para cada caso analisado.
das limitações formais que os gerentes nas organizações enfrentam para decidir com maior
autonomia sobre as políticas de contratação de servidores de acordo com suas necessidades.
Para a política de gestão de carreiras, os principais pontos passam por questões associadas
diretamente a necessidade de promover estratégias que permitam: a) a flexibilidade das
limitações formais para contratar servidores de acordo com as carreiras em função da
produtividade; b) mudança de cultura dos servidores nas carreiras a partir da criação de
incentivos voltados para parâmetros de produtividade e de desempenho e não apenas de
motivação por salariais; e, c) a melhor definição dos perfis e habilidades consideradas
necessárias para aqueles servidores que ocupam os cargos gerenciais.
Os principais pontos críticos relativos às estratégias de Ingresso, Mobilidade e Demissões estão
associados diretamente a necessidade de reduzir e reorientar o nível da influência política nos
processos de contratação dos servidores; pela conexão entre o planejamento estratégico e os
instrumentos utilizados para o recrutamento de servidores; consolidar mecanismos efetivos de
demissão (ou punição) de servidores por desempenho insuficiente; e, atuar de forma mais
efetiva na análise e construção de estratégias voltadas para lidar com a redução do absenteísmo
e seu impacto sobre a produtividade gerencial e organizacional.
Sobre a questão da avaliação de desempenho, que ainda não foi conferido prioridade na
política de recursos humanos do Rio Grande do Sul, os dados analisados permitem conferir
importância estratégica a três importantes mecanismos: a) ao problema da construção e difusão
das metas organizacionais (e individuais), rompendo com um modelo tradicional onde a
avaliação é apenas procedural; b) a questão dos instrumentos de avaliação que ainda não
possuem importância estratégica, confiabilidade e legitimidade nos processos de avaliação; e, c)
criar os mecanismos necessários para produzir o envolvimento estratégico dos gerentes nos
processos de avaliação dos servidores (e das organizações).
No subsistema funcional das políticas de remuneração os principais pontos críticos estão
diretamente associados às seguintes questões: a) a conexão estratégica entre os salários e a
mobilidade gerencial, que ainda é desconhecida do planejamento; b) o impacto dos salários
sobre a capacidade de atrair e reter servidores adaptados as necessidades organizacionais; c) a
questão crônica das distorções salariais herdadas do modelo tradicional de organização dos
recursos humanos; d) alinhamento com parâmetros de orientação dos salários pela eficiência
de mercado; e) orientação gerencial dos salários; e f) a promoção de critérios de eficiência e
mérito nos sistemas de premiação e gratificação extra-salarial.
Na área de políticas de promoção os pontos críticos do modelo estão diretamente associados
ao problema de criar maior alinhamento entre as estruturas de promoção nas carreiras com as
expectativas individuais dos servidores, que são fragilmente articuladas aos salários, conforme
já mencionado. No tocante às políticas de qualificação profissional dos servidores são três os
pontos que merecem urgente atenção: a) a conexão entre a oferta de qualificação gerencial e
seus impactos sobre o desenvolvimento organizacional; b) o alinhamento entre a qualificação
ofertada e os requisitos de uma cultura gerencial que promova a orientação por resultados, por
desempenho, mérito e produtividade; e, c) a necessidade de revisão continuada das políticas de
avaliação, que são muito precárias no contexto de um modelo tradicional de gestão dos
recursos humanos.
Outra área de fundamental necessidade de intervenção para o desenho de uma nova política é
a maior capacidade de conhecer mais de perto os mecanismos que estruturam e organizam a
gestão do trabalho e dos recursos humanos. Esta é uma área em que o modelo tradicional e
fragmentado de gestão dos recursos humanos não considerou como essencial, e, a pesquisa
identificou uma enorme carência, sendo quase todos os seus itens situados numa condição
“crítica” pelos gestores consultados. É de fundamental importância que a revisão do modelo
tradicional seja capaz de promover esforços mais sistemáticos voltados para identificar
elementos da cultura organizacional; promover a difusão das informações gerenciais; ampliar e
consolidar os mecanismos de participação dos servidores; promoção de mudança da cultura
administrativa; criação de estratégias voltadas para a gestão dos conflitos; institucionalização de
políticas de proteção social; construção de estratégias efetivas para a qualificação e
responsabilização dos gerentes na administração pública; bem como a consolidação de um
modelo centralizado e estratégico de gestão de recursos humanos.
Quadro-Síntese
Rio Grande do Sul
Principais Pontos Críticos
Subsistema Funcional
Planejamento e Gestão
Gestão das Carreiras
Ingresso, Mobilidade e
Demissões
Desempenho e Produtividade
Remunerações
Promoção e Qualificação
Gestão das Relações de Trabalho
e Função Recursos Humanos
Principais Pontos Críticos
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Flexibilidade Gerencial
Planejamento Alocação Gerencial
Planejamento da Realocação Gerencial
Participação dos Gerentes RH nas Políticas
Flexibilidade das Regras Formais
Orientação Gerencial dos Servidores
Perfis Gerenciais
Redução da Interferência Política
Equidade e Não-Discriminação
Impacto negativo das mudanças políticas
Chances de Demissão por Desempenho
Chances de Demissão por Redução de Despesas
Impacto negativo das taxas de absenteísmo
Difusão das Metas
Confiabilidade e Legitimidade Instrumentos de Avaliação
Envolvimento Estratégico dos Gerentes na Avaliação
Conexão Estratégica entre Salários e Mobilidade Gerencial
Estrutura Salarial e Atratividade das Carreiras
Distorções Salariais nas Carreiras
Compatibilidade Salarial com o Mercado
Orientação Gerencial dos Salários
Eficiência das Premiações e Gratificações
Promoção x Expectativas Individuais Servidores
Qualificação Gerencial x Desenvolvimento Organizacional
Qualificação X Cultura Gerencial
Avaliação das Políticas de Qualificação
Estudos de Cultura e Clima Organizacional
Estudos de Avaliação sobre Gestão do Trabalho
Inclusividade dos Servidores nas Políticas Organizacionais
Difusão das Informações Gerenciais
Importância Estratégica da Participação dos Servidores
Confiança dos Gerentes no Desempenho dos Servidores
Cultura Cooperativa
Inclusividade dos Servidores nas Relações do Trabalho
Efetividade da Redução dos Conflitos
Institucionalização dos Mecanismos de Gestão dos Conflitos
Institucionalização e Efetividade das Políticas de Proteção Social
Autonomia e Liberdades Gerenciais
Qualificação dos Gerentes
Controle sobre Gerentes
Importância Gerencial do Sistema Centralizado de RH
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor