arquitetura da participação social no brasil contemporâneo

ARQUITETURA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORÂNEO
Escorços sobre a representação, interface e os conflitos e pactuações
Resumo:
Esse artigo tem por objetivo apresentar os resultados
preliminares da pesquisa “Arquitetura da Participação
Social no Brasil Contemporâneo”, realizada pelo Instituto
Polis, em parceria com o Instituto de Estudos
Socioeconômicos - INESC e apoio do Instituto de
Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA e da Fundação
Ford. A metodologia pressupõe a transversalidade
temática, aferindo resultados e análises para além dos
dilemas e dos desenhos institucionais dos conselhos de
gestão de políticas públicas. Os resultados apontam
desafios e dilemas para os espaços participativos em três
eixos
analíticos:
representação,
interface
e
conflito/pactuação, lançando luzes para repensar o futuro
da democracia participativa no Brasil.
Abstract:
This article aims to present the preliminary results of
search "Architecture of Social Participation in Brazil
Contemporary", promoted by the Instituto Polis in
partnership with Instituto de Estudos Socioeconômicos –
INESC and support of Instituto de Pesquisas Econômicas
Aplicadas – IPEA and Ford Foundation. The
methodology assumes the transversal theme, measuring
results and analysis beyond of the institutional dilemmas
and designs of the boards of management public policies.
The results suggest challenges and dilemmas of
participatory spaces in three analytical axes:
representation, interface and conflict/consensus model,
throwing light to rethink the future of democracy
participatory in Brazil.
INTRODUÇÃO:
Olhar, refletir e analisar um objeto de pesquisa possibilita amplificar conceitos e
desdobrar significados, ou seja, criar perspectivas para fora dele. Esse é o sentido aqui
adotado para escorços. Especialmente, quando olha para as experiências participativas
vinculadas à gestão pública federal, sendo esse o objeto de análise. Por sua vez, a
criação de perspectiva ocorre no momento em que se reflete sobre temas que perpassam
as distintas realidades desses espaços.
A Constituição Federal de 1988, no contexto das demandas e lutas da sociedade
civil organizada pela redemocratização, criou bases normativas para um novo projeto de
1
Estado no Brasil. Tal concepção se destaca pelo novo entendimento de esfera pública e
de administração pública, na qual a participação dos atores da sociedade civil em
espaços institucionais busca significados de partilha do poder e de ampliação de direito
de cidadania.
Durante a década de 1990 observa-se a implantação de conselhos de gestão de
políticas públicas na esfera federal, assim como nos municípios. No entanto, foi um
período de restrições instauradas pelo modelo de Estado adotado, profundamente
influenciado por ajustes econômicos neoliberais (SOARES, 2001).
A vitória eleitoral, em 2003, do Partido dos Trabalhadores ampliou a participação
social e fez dessa uma bandeira do novo governo. A partir daquele ano observa-se uma
ampliação dos espaços participativos. Almeida (In: Silva e Cunha, 2010) cita a criação de
18 novos Conselhos Nacionais após 2003. Em publicação oficial (BRASIL, 2010) é
demonstrado a realização de 74 conferências nacionais entre 2003 e 2010 1. Como
resultado, constata-se muitos espaços participativos caracterizados pela diversificação
por esferas de governo (municipal, estadual e federal) e diferenciação por políticas
setoriais.
Diante disso, muitos balanços podem ser realizados sobre os avanços em nossa
democracia, mas um talvez seja essencial: a avaliação crítica sobre a democracia
participativa brasileira. É nessa perspectiva que se insere a pesquisa aqui apresentada,
uma iniciativa do Instituto Polis, em parceria com o Instituto de Estudos Socioeconômicos
- INESC e apoio do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA e da Fundação
Ford. Ela conta com três momentos complementares: (a) revisão bibliográfica, que
versará sobre a visão dos atores da sociedade civil sobre a democracia participativa
desde a década de 1980; (b) o mapeamento de espaços participativos no governo
federal, no período de 2003 a 2010 e (c) estudos temáticos.
No escopo dos estudos temáticos foram definidos três eixos: representação,
interface, conflito/pactuação. Se a ampliação de espaços participativos foi uma marca
desses últimos anos, há poucas análises sobre como tem se configurado a representação
e como ocorrem as complementariedades entre esses espaços. Outra inquietação
presente diz respeito ao conflito de interesses em jogo, sejam das organizações,
entidades e movimentos sociais que ocupam esses espaços participativos, como também
dos governos e órgãos da administração.
Essa comunicação objetiva apresentar a configuração dos estudos temáticos. Na
primeira parte do artigo abordaremos o processo de construção e os eixos temáticos que
1
Importante destacar que esses são números oficiais, mas existe uma ampliação desses números já que
eventos que foram chamados de conferências podem não respeitar princípios da partilha de poder
(SOUZA, 2008).
2
estruturam a pesquisa. Na sequência apresentaremos os primeiros resultados da fase
exploratória da pesquisa.
Como conclusão, apontamos alguns desafios em relação aos eixos pesquisados,
principalmente na direção de repensar ambientes participativos caracterizados pela
partilha de poder e pela garantia de direitos. Esses primeiros resultados lançam luzes
sobre temáticas que serão exploradas nas etapas finais da pesquisa.
1. ESCORÇOS DOS EIXOS TEMÁTICOS
A constituição do processo investigativo se deu com base na opção inicial em ser
uma pesquisa crítica, mas ao mesmo tempo propositiva2. Os estudos realizados para a
etapa de revisão bibliográfica e o mapeamento de espaços participativos iluminaram
dilemas e desafios dos espaços participativos brasileiros. Dessas etapas surgiram temas
que a democracia participativa enfrenta e limites para a sua consolidação. Tais temas
foram concentrados em três categorias organizadoras: representação, interface,
conflito/pactuação. Para os fins dessa pesquisa essas categorias são chamadas de eixos
temáticos e partem de uma visão metodológica que explora e projeta reflexões para além
dos desenhos institucionais de cada espaço participativo nacional. O foco está nos
dilemas dos espaços participativos e nas institucionalidades que podem indicar um novo
desenho da arquitetura da participação social. Em suma, a opção metodológica foi por
extrapolar o desenho de cada conselho. A busca é pela compreensão de como ocorrem
as conformações de cada um desses espaços para fora de si mesmo: em direção à
sociedade civil e em direção ao Estado.
O primeiro eixo da pesquisa, representação, busca a compreensão sobre a
configuração das representações da sociedade civil e do governo, e os limites que seus
representantes enfrentam. Propõem a análise das partes que compõe o mosaico que é a
arena participativa em um Conselho (pessoas, entidades, segmentos e o próprio
Conselho).
Há diversas dimensões intrínsecas nesse eixo: a) a visão do representante do lugar
que ocupa, b) o governo em suas articulações para se fazer representado, c) a visão dos
conselheiros sobre os outros representantes do governo e da sociedade civil, d) a
representação por segmentos definida na constituição de cada conselho.
O segundo eixo da pesquisa se debruça sobre a institucionalidade do conselho,
investigando como ocorrem as relações com outras instituições como, por exemplo, os
2
Este projeto tem por objetivo contribuir, junto a outras redes, fóruns, movimentos e ONGs aglutinados na
Plataforma da Reforma do Sistema Político, para uma análise crítica da democracia participativa no Brasil,
e para propostas concretas para o seu avanço.
3
ministérios e órgãos públicos, as organizações da sociedade, os outros conselhos e as
conferências. Esse eixo é chamado de Interface.
As dimensões investigadas nesse eixo focalizam a sobreposição temática entre os
conselhos, a existência de conflitos entre deliberações de conselhos e conferências de
temas distintos, as possíveis experiências de articulações entre os conselhos e o
entendimento da relação entre conselho e conferência.
O último eixo da pesquisa, denominado conflito/pactuação, tem um olhar para os
blocos da sociedade e do governo com o intuito de investigar a maneira como funcionam
no espaço do conselho. Para isso, lança luzes sobre os conflitos e a maneira como
aparecem nos espaços participativos. Busca-se compreender a natureza das relações
entre governo e sociedade, bem como as estratégias utilizadas para levar pautas ao
espaço do conselho. As dimensões analisadas, nesse eixo, partem da identificação dos
temas conflituosos, dos projetos políticos3 em disputa e sobre as naturezas do conflito
trazidos pela sociedade e pelo governo, com o pressuposto de que os conselhos são
arenas marcadas pelo conflito onde se explicitam e negociam diferentes interesses.
Com a delimitação dos eixos de pesquisa passou-se para uma etapa exploratória,
na qual realizamos 05 entrevistas com conselheiros nacionais, buscando afinar conceitos
e validar os instrumentais para a posterior coleta de dados. Para uma maior delimitação
do eixo interface, optou-se na etapa exploratória pela pesquisa com conselhos nas quais
existam pautas e temas comuns. Assim, entrevistamos conselheiros do: Conselho
Nacional de Assistência Social – CNAS, Conselho Nacional do Direito da Criança e
Adolescente - CONANDA; Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional –
CONSEA, Conselho Nacional das Cidades – ConCidades, e do Conselho Nacional do
Meio Ambiente - CONAMA.
2. PRIMEIRAS ANÁLISES
O cruzamento das informações encontradas nas entrevistas exploratórias
demonstra o desafio ao lidar com temas que transversalizam os conselhos. Inicialmente o
ângulo de análise passa a ser a intersecção de informações fugindo dos dilemas internos
de cada espaço e do processo de formação de cada uma das políticas.
Nessa intenção de construir uma visão mais geral, os cruzamentos possibilitam a
compreensão das dimensões relativas à sociedade, ao governo e ao próprio espaço
institucional participativo.
3
Adota-se o termo projeto político na visão de Dagnino, "num sentido próximo da visão gramiscinana,
para designar os conjuntos de crenças, interesses, concepções de mundo, representações do que deve
ser a vida em sociedade, que orientam a ação política dos diferentes sujeitos" (2002, p. 282).
4
Quanto ao eixo da representação as entrevistas apontam para certo isolamento do
conselheiro no ato da representação. Isso pode ser constatado desde o ponto de vista da
não existência de devolutivas, à informalidade dos canais de devolução (mensagens
eletrônicas) até a decisão tomada individualmente pelos conselheiros.
“E a base que te elegeu? E a representação que fez que você chegasse no
Conselho?” (Conselheiro da Sociedade Civil, CNAS)
“A questão das dificuldades, dos dilemas, é que a gente acaba não tendo
um espaço nos encontros, nas assembléias, para tratar especificamente
sobre esse tema, fazer uma prestação de contas, dar uma devolutiva do que
está sendo tratado. Porque essa questão não é a questão principal da
entidade.” (Conselheiro da Sociedade Civil, CONANDA)
Os trechos acima ilustram limites e as dificuldades dos conselheiros de lidarem com
as bases e os segmentos aos quais representam. Isso dificulta o ato da representação
como autorização e prestação de contas (AVRITZER, 2007), já que muitas vezes, o
processo de distanciamento isola o conselheiro em sua arena de atuação.
Associado a isso, e como outra análise possível dos cruzamentos entre as
respostas das entrevistas, apesar de nuances entre os conselhos, está a dificuldade dos
conselheiros de criarem uma sistemática de publicidade de suas ações. Isso porém,
relaciona-se diretamente com o modo de organização e estruturação dos conselhos já
que essas instituições também têm dificuldade de criar transparência de suas ações tanto
para a sociedade, como para o próprio governo.
“Então, a devolutiva acaba sendo dificultada, porque em partes o Fórum
acaba fazendo essa devolutiva. Então, a gente hoje acaba ficando na
devolutiva por meios cibernéticos...” (Conselheiro da Sociedade Civil,
CONANDA)
“Para você acompanhar essas informações, você tem que acessar o site e
nem sempre o site tem as informações gerais, normalmente falta foco nesse
sentido. Jornais de grande circulação também a gente encontra pouco.
Então, eu avalio que o Conselho enquanto estrutura ainda tem um processo
muito frágil de comunicação com a sociedade” (Conselheiro da Sociedade
Civil, CNAS)
Quanto ao segundo eixo, interface, verifica-se que a ampliação dos espaços
participativos não foi acompanhada pelo aumento da articulação e integração entre as
diferentes áreas setoriais e as instituições participativas. Pelo contrário, verifica-se uma
reprodução da lógica de especialização das políticas setoriais e isolamento.
[...] “esses nossos instrumentos não estão respondendo a questão de
romper com a fragmentação. A gente percebe que é o contrário, que está
cada vez mais especializado ...estamos formando guetos... Então, esses
instrumentos tem aprofundado um ponto contrário do que sempre falamos
que era de pensar de uma maneira articulada, descentralizada”.
(Conselheiro da Sociedade Civil, ConCidades)
Portanto, nesse quesito o que se tem é quase um vazio de ações conjuntas.
Registra-se uma experiência entre CNAS e CONANDA, que resultou na construção do
5
Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária. Essa experiência foi motivada por
vários fatores, mas, sem dúvida, destaca-se a pressão do próprio desenho da política
pública e de seu financiamento.
“... acho que a articulação entre Conselhos. Aliás, a não articulação entre
Conselhos é uma realidade sentida por todos” (Conselheiro da Sociedade
Civil, CNAS)
“Com relação as interfaces com os outros Conselhos isso é bem fácil. Não
tem interfaces.” (Conselheiro da Sociedade Civil, ConCidades)
“Agora de diálogo entre os Conselhos a gente conseguiu até aprimorar o
diálogo com o Conselho Nacional de Assistência Social, até por uma
questão de alguma forma de dependência, já que hoje as verbas estão
vinculadas à área da Assistência Social então é uma exigência que isso
acontecesse, então nós conseguimos elaborar resoluções conjuntas, como o
Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária” (Conselheiro da
Sociedade Civil, CONANDA)
Outro tema que foi analisado, nesse eixo, diz respeito à interface entre os
Conselhos e as Conferências. Aqui se encontra um grande hiato entre a decisão de se
fazer a conferência e a utilização de seus resultados. Entre esses pólos, está o processo
de mobilização social para discussão da conferência, que, em detrimento do seu sucesso
não é aproveitado como espaço educativo (PONTUAL, 2000)4.
“Ela não tem monitoramento, não tem retorno as bases, então eu questiono
muito o seguinte, normalmente você tira delegados, numa delegação para
participar de uma Conferência, e aquele delegação nunca volta para dar um
retorno para quem o elegeu, então a gente tem uma relação de mão dupla
nas Conferências, da sua construção para o seu monitoramento.”
(Conselheiro da Sociedade Civil, CNAS)
As pactuações no espaço do Conselho, terceiro eixo de análise da pesquisa,
permite visualizar que os temas em disputa entre governo e sociedade concentram-se,
principalmente, na questão orçamentária.
“Agora mesmo a discussão do Plano Decenal, em algumas reuniões houve
uma mobilização do governo, principalmente as previsões de não
contingenciamento dos recursos, isso teve uma polêmica entre governo e
sociedade civil. O governo se mobilizou para que essa proposta não
passasse, a proibição do contingenciamento de recursos na área da criança
e adolescente. Então, quando algum tema assim. Também quando a gente
tem tratado de responsabilização de gestores públicos pelo não
cumprimento, não execução de orçamento, etc, também tem uma
mobilização para essas propostas não vingarem” (Conselheiro da Sociedade
Civil, CONANDA)
“A outra questão de conflito é o financiamento da política. Aí é que bate
governo e sociedade. Aqui a gente vai discutir entre demanda, necessidade
social. A questão do financiamento tem a dimensão da necessidade e da
capacidade de cobertura, mas hoje também ela está muito vinculada com a
própria capacidade de gestão dos municípios.” (Conselheiro da Sociedade
Civil, CNAS)
4
Por processo educativo, Pontual (2000, p. 41) cita: “estou abordando o tema da aprendizagem entendida
não como simples adaptação ao que existe, ou mero acréscimo de conhecimentos e habilidades, mas
posta na ótica da concreta configuração do ser humano (individual e coletivamente), que constrói e se
reconstrói, se autotranscende através da sua participação em distintos processos educativos promovidos
a partir de diferentes esferas de organização social”
6
As entrevistas demonstram ainda que o mecanismo de negociação e pactuação é o
tradicional jogo de “bastidores e corredores”, no qual previamente a uma discussão em
reunião plenária, são feitas conversas e contatos paralelos que consubstanciam acordos
e maiorias para votação e aprovação de propostas. Dessa forma, muito poucos conflitos
são explicitados no espaço do debate. Enfim, práticas antigas em institucionalidades
novas.
“Na verdade muitas vezes nós sentimos que o Conselho, ele mais foi um
Conselho mais consultivo da SEDH do que propriamente um Conselho
Deliberativo. Um Conselho para legitimar o que já estava dado. Mais para
aprovar o que já estava em curso e as novas propostas da Secretaria do que
propriamente um Conselho formulador de políticas, estabelecedor de
diretrizes, de papel de Controle, etc.” (Conselheiro da Sociedade Civil,
CONANDA)
“Quando uma coisa que o governo quer e sabe que a gente tem uma
restrição eles tentam negociar. Chamam para conversar antes da reunião,
liga. A uma relação direta com os conselheiros mais atuantes,
principalmente aqueles que elaboram proposta. Então, há uma conversa
direta. E são abertos para negociar. E há uma negociação prévia”.
(Conselheiro da Sociedade Civil, ConCidades).
3. APONTAMENTOS FINAIS
Procurou-se nesse artigo apresentar os achados iniciais das entrevistas
exploratórias quanto aos três eixos temáticos da pesquisa em foco.
Quanto à representação é possível apreender alguns dos possíveis significados do
ato do controle social. O isolamento e o distanciamento dos conselheiros em relação a
sua base ou segmento que representa, a baixa articulação, constatado nas entrevistas,
fragiliza o exercício do controle social, e dá margem para um ambiente de defesa de
interesses privados, particulares ou restritos tanto as entidades quanto ao próprio
governo.
No eixo interface, percebe-se que a ampliação dos espaços participativos no
governo federal não convergiu no sentido da criação de uma lógica sistêmica e
articuladora,
reproduzindo
paralelismos
e
especializações
ao
invés
da
complementaridade. Essa noção pode ser observada também entre Conselhos e
Conferências construídos no interior das políticas setoriais.
Os temas relacionados aos conflitos/pactuações demonstram que a partilha de
poder nesses espaços ainda é uma meta a ser trabalhada. Primeiramente porque a
questão dos recursos aparece como ponto nevrálgico da disputa entre governo e
sociedade, demonstrando que o ato governamental ainda preserva o poder de decidir
sobre onde e como aplicar os recursos. Outro aspecto é o modus operandi de governo e
sociedade nos processos de votação e deliberação nas reuniões plenárias dos conselhos,
7
onde se observa que em muitas situações os diversos interesses não são explicitados,
evitando-se o debate, prevalecendo estratégias tradicionais de negociação.
A pesquisa em curso entrou em sua fase final e será concluída em setembro de
2011. Até o momento, os dados coletados apontam a importância de aprofundar novas
questões para repensar o desenho da democracia participativa, principalmente a partir de
suas projeções.
●
No eixo Representação: refletir sobre a natureza, o que significa
representar na democracia participativa, quais as implicações no jogo
político, quais os dilemas e dificuldades.
●
No eixo Interface: o debate aponta para identificar paralelismos,
sobreposições e pistas para repensar a arquitetura da participação
social.
●
No eixo Conflitos/pactuação: localizar o que está em disputa, como se
resolvem conflitos, como se negocia, como se constroem pactos, se
fazem acordos.
Por fim, nossos estudos apontam para adensar e contribuir com o debate sobre os
horizontes da democracia participativa, com as possibilidades de desenhos, que
fortaleçam a presença organizada da sociedade civil. É uma pesquisa crítica e
posicionada, comprometida com a ampliação da democracia e da participação popular.
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