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Insper Instituto de Ensino e Pesquisa Faculdade de Economia e Administração Octavio Cruz Silva 20 anos do Plano Real: Uma releitura histórica dos pilares fundamentais São Paulo 2014 Octavio Cruz Silva 20 anos do Plano Real: Uma releitura histórica dos pilares fundamentais Monografia apresentada ao curso de Ciências Econômicas, como requisito parcial para a obtenção do Grau de Bacharel do Insper Instituto de Ensino e Pesquisa. Orientador: VINÍCIUS DE BRAGANÇA MÜELLER E OLIVEIRA São Paulo 2014 Silva, Octavio Cruz 20 anos do Plano Real: Uma releitura histórica dos pilares fundamentais/ Octavio Cruz Silva. – São Paulo: Insper, 2014. 20 f. Monografia: Faculdade de Economia e Administração. Insper Instituto de Ensino e Pesquisa. Orientadora: Prof. VINÍCIUS DE BRAGANÇA MÜELLER E OLIVEIRA 1. Plano Real 2.Política Fiscal 3.Inflação Octavio Cruz Silva 20 anos do Plano Real: Uma releitura histórica dos pilares fundamentais Monografia apresentada ao curso de Ciências Econômicas, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel do Insper Instituto de Ensino e Pesquisa. Aprovada em Dezembro de 2014 EXAMINADORES Prof. VINÍCIUS DE BRAGANÇA MÜELLER E OLIVEIRA Orientador Heleno Piazentini Vieira Examinador Nelson Mendes Cantarino Examinador Resumo Este trabalho busca compreender, através de uma abordagem histórica, a construção e as implicações dos pilares fundamentais do plano que trouxe estabilidade econômica ao Brasil duas décadas atrás. O foco do trabalho situa-se no período de 1994, ano de introdução do Plano Real, e também faz grande esforço no estudo econômico dos anos antecedentes. O arcabouço histórico é formado por experiências de alta pressão inflacionárias vivenciadas por outros países em períodos precedentes ao Plano Real, com ênfase na particular estrutura fiscal construída para o triunfo da estabilidade econômica. Palavras-chave: Plano Real; Inflação; Política Fiscal; Política Monetária; Estabilização Econômica Abstract This work seeks to understand , through a historical approach , the construction and the implications of the fundamental pillars of the plan which brought economic stability to Brazil two decades ago . The focus of the work lies in the period from 1994, the year of introduction of the Real Plan, and also makes great effort in the economic study of previous years . The historical framework is formed by experience of high inflationary pressure experienced in previous periods by the Real Planother countries , with particular emphasis on tax structure built for the triumph of economic stability Key Words: Real Plan; Inflation; Fiscal Policy; Monetary Policy; Economic Stabilization Sumário 1. Introdução..............................................................................................................7 2. Revisão Bibliográfica.............................................................................................11 3. Metodologia............................................................................................................13 4. Conclusão................................................................................................................22 5. Referência...............................................................................................................23 7 1.Introdução O Brasil atravessou a década de 80 buscando estabilidade, principalmente no âmbito político e no ambiente econômico. Foi uma época marcada pelo processo de redemocratização do país com o fim da Ditadura Militar (1964-1985) e também com a formulação de uma nova Constituição Federal. No panorama econômico o maior destaque ficou com o descontrole total sobre a inflação e por uma série de planos econômicos que não conseguiram domar a alta pressão sobre os níveis de preços. Sob um cenário de inflação elevada, o governo de José Sarney, estabeleceu em fevereiro de 1986 o primeiro plano econômico de larga escala voltado para um forte ajuste nas principais variáveis econômicas brasileiras, o Plano Cruzado. Dentre as principais atitudes sugeridas estava o combate à inflação. O plano agiu principalmente por meio do congelamento dos preços, da substituição de títulos públicos vinculados à inflação (ORTN) por títulos com rendimentos nominais (OTN), de uma reestruturação da moeda através da alteração da moeda vigente, o Cruzeiro, por uma nova o Cruzado, além de definir um “gatilho” para o reajuste de salários, desta forma só haveria aumento dos níveis salariais caso a inflação acumulasse 20%. O plano buscava também um ajuste externo com a finalidade de atingir superávits comerciais para conseguir honrar os juros da alta dívida externa, para isto utilizou de uma taxa de câmbio fixa. O plano iniciou com um sonoro sucesso, em março, atingindo uma inflação próxima a zero, o desemprego ficou em um nível de 3.8% e o crescimento do salário real registrou uma taxa de 12%. Porém esta configuração gerou uma explosiva expansão de demanda, a qual não foi acompanhado pela oferta. Com os preços congelados e um forte excesso de demanda a economia se encontrava fora de equilíbrio, de tal forma que causou a escassez de produtos, e posteriormente culminou na criação de um mercado paralelo com preços mais altos, este movimento ficou conhecido como a proliferação do ágio. Este descompasso da economia fez com que os agentes cultivassem a ideia de um iminente descongelamento dos preços. As contas externas não se encontravam superavitárias, pelo contrário as reservas internacionais foram sugadas pelos constates déficits externos. Na tentativa de recuperar os bons resultados colhidos no começo do programa e sustentar o congelamento de preços, o governo lançou o Plano Cruzado II, no qual consistia em uma austeridade fiscal, não presente no plano precedente, e também em um aumento dos impostos e preços públicos (gasolina, energia, telefone e etc.). O resultado foi em um grande 8 choque nos preços públicos, uma manipulação sem êxito do índice de preços, retirando da cesta aqueles que tiveram os preços descongelados, na tentativa de evitar o disparo do “gatilho” salarial. Com o insucesso do Plano Cruzado II o “gatilho’ salarial foi disparado em janeiro de 1987 e um mês mais tarde o governo brasileiro decretou o fim do tabelamento de preços. As consequências se tornavam cada vez mais mortais para a economia do Brasil até que no dia 20 de fevereiro de 1987 o Brasil anunciou a suspensão do pagamento dos juros da dívida externa. Com o fracasso do Plano Cruzado I e II o próximo ajuste econômico levou o nome do novo Ministro da Fazenda Luiz Carlos Bresser Pereira e ficou conhecido como Plano Bresser. O novo plano consistia em um congelamento de preços, porém com um reajuste a cada seis meses e substituía o “gatilho” salarial por um reajuste dos salários a cada três meses. Os resultados registrados três meses após o início do plano foram insatisfatórios, principalmente com a inflação a níveis exorbitantes. O então Ministro da Fazenda se demitiu no princípio do ano de 1988, com isto Maílson da Nóbrega assumiu o Ministério e junto com sua equipe elaborou a política do arroz com feijão. Este novo viés da economia brasileira atuou através de metas modestas, como um nível de 15% de inflação ao mês e uma leve recuperação gradual do déficit público. Foi neste contexto que Brasil voltou a conversas centradas na suspensão da moratória da dívida externa. As políticas modestas se mostraram apenas como um mero placebo para a crítica doença inflacionária do país, que em setembro de 1989 atingiu um novo recorde de inflação, 25% ao mês. Com o resultado pouco efetivo da política do arroz com feijão, uma nova rodada de medidas macroeconômicas foi realizada com a nomenclatura de Plano Verão. O recém-criado projeto trazia uma abordagem híbrida, contendo enfoque tanto em políticas ortodoxas como em heterodoxas. O arcabouço ortodoxo era composto por um ajuste fiscal com ampla redução dos gastos governamentais, pela adoção de uma nova moeda o Cruzado Novo, pelo aumento do compulsório e também pela elevação da taxa real de juros. A estrutura heterodoxa era focada na desindexação da economia, tendo como principal ação o fim de um parâmetro único para o reajuste salarial. O resultado foi mais uma vez catastrófico, e o Brasil vivenciava dias de hiperinflação pela primeira vez. O renascimento do estado democrático na década de 1980, foi uma conquista pelo lado político e social, contudo a década foi marcada por uma piora generalizada do modelo econômico do Brasil. As contas externas estavam deficitárias, assim como o resultado da 9 balança de pagamentos, o resultado primário alternou superávits e déficits, e a inflação registrou, de 1985 a 1989, uma média de 471% ao ano. No início da década seguinte, o primeiro presidente eleito pela população brasileira assumiu o cargo máximo em Brasília e com o intuito de realizar o tão almejado plano de estabilização que levaria a nação emergente ao status de país de primeiro mundo. O Plano denominado de Brasil Novo foi implementado em abril de 1990, o audacioso programa propunha um bloqueio de liquidez procurando controlar o lado da demanda, o controle da dívida pública, uma reforma monetária criando uma nova moeda, congelamento dos preços e salários, mudança do regime cambial e a abertura do país para o comércio internacional. Em linhas gerais as medidas eram focadas em controle da inflação através do congelamento de preços e salários conjuntamente com um controle de demanda por meio do bloqueio de liquidez. O setor externo tinha como novas medidas a abertura das fronteiras e um novo regime cambial. O resultado deste enorme aparato econômico-financeiro não foi brilhante, pelo contrário o país registrou as maiores taxas de inflação de sua história até o momento, e também taxas negativas de crescimento econômico. Isto ocorreu, dado o fluxo de moeda, mesmo com um bloqueio de liquidez, o governo para prover segurança aos bancos executava a zeragem do caixa no fim do dia, desta forma não conseguia controlar o canal de crédito dos bancos, principalmente pela dificuldade em separar dinheiro especulativo do produtivo. Após uma longa lista de planos econômicos fracassados, o Plano Real foi oficialmente lançado em julho de 1994. Com enorme sucesso o programa reduziu as taxas de inflação do Brasil e trouxe ao país a estabilidade econômica aspirada nos anos anteriores. As políticas essenciais para o sucesso do Plano Real têm suas raízes em experiências de hiperinflação ocorridas na Hungria, Alemanha, Áustria e outros países. As precisas manobras econômicas, que sustentaram o controle da inflação, realizadas no Plano Real defrontaram-se com uma nova configuração da figura macroeconômica internacional e foram postas à prova nos anos de 1998 e 1999. O nível das Reservas Internacionais em declínio somado as altas taxas de juros fizeram com que alguns pilares do plano sofressem mudanças no final da década. Inflação não foi problema exclusivo do Brasil, vários países já passaram por períodos com alta pressão nos níveis de preços em diferentes épocas, deste modo é valido estudar quais situações podem ser recriadas no caso brasileiro para fundamentar teoricamente o triunfo do Plano Real. 10 O presente trabalho investigará nas próximas seções por meio de uma estrutura histórica os pilares de sustentação da abordagem proposta pelo Plano Real e como o ajuste fiscal montado, neste plano, foi crucial para o atual momento de estabilidade econômica do país. 11 2.Revisão Bibliográfica O livro O Plano Real e Outros ensaios (1995), de um dos principais mentores do Plano Real, Gustavo Franco traça uma análise econômica profunda sobre a construção do Plano Real, uma série de artigos elaboram uma estrutura teórica do plano econômico. Partindo de discussões de conceitos econômicos a fundamentação teórica dos instrumentos utilizados pelo Plano Real na estabilização da moeda brasileira. Decorre também sobre a importância de uma economia estável e dos prejuízos causados pela hiperinflação. O livro tem início um estudo focado na concepção teórica do Plano Real, de modo que busca compreender o conceito econômico da moeda, o papel da inflação em deteriorar as funções e o poder da moeda. Com estes conceitos estabelecidos o texto procura relaciona-los com a realidade brasileira e desta forma começa a demonstrar os principais pilares do Plano Real, explicitando a razão de certas escolhas e como estas se caracterizavam. Posteriormente o trabalho de Franco, analisa outras possibilidades de estabilização: gradualismo, dolarização e populismo. O autor analisa experiências vivenciadas pelo Brasil e por países da América Latina na tentativa de combate ao elevado e persistente aumento dos níveis de preço com viés de políticas heterodoxas. Franco produz também uma investigação monetária detalhada da experiência triunfante da Alemanha no combate a hiperinflação estabelecida no período pós primeira guerra mundial. O Milagre do Rentenmark traz as medidas tomadas por Hjalmar Shacht, ministro da economia alemã da época, que trouxeram os níveis inflacionários da moeda para patamares aceitáveis. O autor segue em um ensaio em que analisa vivências econômicas que utilizam a dolarização e processos de ancoragem da taxa de cambial para estabilização da economia. No ensaio Hiperinflação: um guia prático o autor fornece uma pesquisa detalhada de como o governo deve agir quando se depara com um panorama inflacionário O livro de Maria Clara R. M. do Prado (2005), A Real História do Real, faz uma rica radiografia do plano real, a obra narra detalhes das reuniões que construíam o Real e ao mesmo tempo remonta os conceitos teóricos que fundamenta cada ideia proposto por um membro da equipe econômica do plano. O texto de Clara detalha não só os obstáculos econômicos, mas também aqueles respectivos as áreas legais e políticas. O trabalho de Bacha (1997) avalia a eficácia do Plano Real, estuda o sucesso no combate a inflação e posteriormente os desequilíbrios decorrentes depois da implementação 12 do plano, como o déficit público e a política cambial em meio a crise mexicana que afetou o Brasil em1997. Na resenha de Cunha (2006) a autora transcorre sobre a atuação de Pérsio Arida no Plano Cruzado e no Plano Real, o interessante neste trabalho é maneira como é mostrada a importância da indexação para o tratamento da inflação brasileira, ela mostra como os fundamentos apresentados pelo trabalho de Pérsio Arida e André Lara-Resende se apresentaram vitais para o sucesso do Plano Real. O texto de Soares (2010) busca compreender sob uma análise histórica a política cambial adotada pelo Plano Real. O autor estuda como a âncora cambial, um dos pilares do plano, teve atuação fundamental para a estabilização econômica. O trabalho inclui também o gerenciamento feito pelo governo para a manutenção da taxa de câmbio fixa nos anos decorrentes ao Plano Real. No estudo feito por Schwartsman (1999) a Crise Cambial e o Ajuste Fiscal no ano de 1998 são as variáveis investigadas durante o Plano Real. O cenário pesquisado no trabalho mostra a necessidade de um ajuste no regime cambial brasileiro que não coloque em risco a estabilidade econômica recém adquirida. 13 3.Metodologia A abordagem histórica proposta neste trabalho requer uma ampla visitação a literatura, desde conceitos macroeconômicos exaustivamente estudados até reportagens publicadas em jornais do período em questão. Para o início do resgate literário será discutido o conceito de moeda. Para Asmundson Oner (2012) há três possíveis usos para a moeda: Reserva de valor, pessoas podem estocar moeda com a finalidade de gastar esta riqueza ao longo do tempo. Unidade de conta é utilizada para medir a relação entre diferentes bens. Meio de troca, algo que é aceito como um bem em uma transação. Estas funções da moeda a caracterizam como um viabilizador da expansão do comércio, proporcionando o fim do mercado subordinado ao escambo. Hoje em dia sabe-se que não existe uma única moeda no planeta, isto porque cada país define qual será sua moeda. Com esta visão mais interna e jurídica sobre a moeda John Maynard Keynes (1923) a define como “moeda é simplesmente aquilo que o Estado declara, de quando em vez, ser o instrumento legal para liberar contratos em dinheiro”. Posteriormente ao conceito de moeda parte-se para definição de inflação. Para os monetaristas inflação é um aumento na oferta de moeda (Friedman,1956), quando a quantidade de moeda fica inflada. Outros preferem a definição de que inflação é a perda de valor da moeda em relação aos outros bens, geralmente tratada como a redução do poder de compra da moeda, seja este causado por um aumento da oferta de moeda ou por qualquer outra explicação. Hoje em dia economistas definem que inflação é o aumento geral e persistente dos preços (Schwatsman, 2013). Com a finalidade de mensurar este fenômeno é utilizada uma cesta de bens que procura representar e ponderar os bens usualmente consumidos pela população de certo país. Há vários problemas nesta forma de mensuração, como por exemplo, a cesta de bens varia muito no decorrer do tempo o que precisaria de constantes ajustes na ponderação e na composição dos bens utilizados, algo inviável de ser feito por qualquer órgão medidor do índice. Mesmo com estes problemas o índice baseado na variação dos preços da cesta de bens é o mais indicado para medir a inflação. 14 3.1.História da Inflação Brasileira A história inflacionária do Brasil tem seu início no século XIX, contudo o estudo constrói sua contextualização a partir do período posterior ao golpe militar. O cenário econômico encontrado pelos militares após o golpe era de baixo crescimento do PIB e inflação alta, no ano anterior a atividade econômica atingiu apenas um crescimento de 0,6% enquanto os níveis de preço apresentaram uma elevação de 79,9%. Os remédios receitados para estas enfermidades, buscando estabilizar o quadro macroeconômico, foram de reformas estruturais, tanto com um ajuste fiscal quanto com restrições do crédito do setor privado. Dentre estas reformas estava à criação do Banco Central do Brasil, em 1964, como autoridade monetária brasileira e a efetiva criação de um mercado de dívida pública do país. A inflação neste período sofreu um leve recuo comparativamente aos anos precedentes e registou entres os anos de 64 e 67 um taxa de 45,5% em termos anuais. Com as reformas realizadas no início do período militar a economia tomou um rumo próspero no período entre 1968 e 1973, o qual ficou conhecido como “Milagre Econômico”. Com Delfim Neto à frente do ministério da Fazenda, a economia através da utilização da capacidade de produção da indústria aliada à significativa melhora do balanço de pagamentos, alcançou altas taxas de crescimento da atividade conjuntamente com a redução dos níveis de preço. É sabido que grande parte da melhora dos índices de mensuração da inflação foi uma consequência dos ajustes realizados pelas reformas anteriores. Os tempos de um Brasil promissor foram postergados pelo “primeiro choque do petróleo” no fim de 1973. Uma grave crise externa foi estabelecida com o aumento do preço do petróleo, o qual representava grande parte da matriz energética do país e possuía grande relevância no nível de importações, para se ter ideia do impacto deste choque nas contas externas o pequeno superávit da balança comercial de 1973 (US$7 milhões) se transformou em um enorme déficit em 1974 (US$4,7 bilhões). A dinâmica do país no intervalo entre os anos de 1974 e 1980 foi ditada pela questão externa, a inflação passou a ser um vilão secundário da economia, os índices de preços taxas permaneceram nos patamares dos dois dígitos até 1979, em 1980 o IGP atingiu passou a ser superior a 100. A década de 1980 inicia com o sinal vermelho na inflação e com um momento de baixo crescimento econômico e com grande ascensão de reivindicações por uma política democrática. O cenário de estagflação estava na pauta econômica principal dos governos entre 191 e 1983 a atividade econômica recuou -2,2% em média anual enquanto a inflação do mesmo período obteve o alto nível de 129,7% em termos anuais. As medidas tomadas para reversão da saúde econômica nacional foram restritivas, além de uma desvalorização cambial. 15 Os resultados não se mostraram favoráveis apesar de políticas monetárias e fiscais contracionistas, o panorama externo era muito desfavorável e demandava ajustes mais severos tanto no âmbito externo quanto interno. O fim do Regime Militar foi uma conquista democrática e marcou o inicio de uma nova fase da história brasileira, porém o Brasil havia herdado os problemas econômicos dos anos anteriores, desta forma a inflação em patamares superiores a 200% era uma realidade. Com o problema inflacionário no centro das discussões o governo estabeleceu o primeiro grande plano para combate da inflação apoiado em uma linha mais heterodoxa, nomeado de Plano Cruzado, focou em políticas como congelamento de preços e salários, buscando tratar a principal força motriz da inflação diagnosticada até então, o fator inercial da inflação. O plano teve um sonoro sucesso no curto prazo, porém com o passar do tempo ocorreu grande falta de produtos e a criação de um mercado paralelo com preços ajustados, à situação ficou insustentável e o plano fracassou. Os planos econômicos sucessores ao Plano Cruzado também se caracterizavam por um viés heterodoxo. O Plano Bresser elaborado logo em seguida do Plano Cruzado enfrentou a falta de credibilidade da sociedade além de não conseguir passar no congresso certas reformas indicadas pelo plano. Após mais um fracasso, o Plano Verão buscou desindexar os setores da economia ao desvincular os reajustes nos preços e salários de um único índice, o resultado alcançado descontrolou ainda mais a economia. Posteriormente a primeira escolha democrática de um Presidente no período pós Regime Militar, o Brasil elegeu Fernando Collor de Mello. Em março de 1990 foi introduzido o plano Collor no qual para conter demanda e reduzir a oferta monetária confiscou as contas dos cidadãos. O plano foi um fracasso e depois de menos de três anos no poder Collor sofreu processo de impeachment acusado de corrupção. 3.2.Economia precedente ao Plano Real Após a saída de Fernando Collor de Mello do Palácio do Planalto em 1992, Itamar Augusto Cautiero Franco se tornou o 33 presidente do Brasil, o quadro econômico era caótico, a cada dia os números econômicos se deterioravam. Havia grande dúvida da população se o novo governo cumpriria seu mandato até o fim, dado as incertezas políticas e econômicas da época. Deste modo o novo presidente se mostrou obstinado em buscar o fim da inflação, com a finalidade deste ser o maior legado de seu governo. Itamar vivenciou o curto período de sucesso do Plano Cruzado, no qual a inflação se mostrou baixa, desta forma 16 testemunhou, simultaneamente ao triunfo do plano, a crescente popularidade do então presidente José Sarney. Foi em busca desta popularidade que Itamar traçou, internamente, o combate à inflação como a principal meta do seu governo. Com um quadro hiperinflacionário em mãos, Itamar Franco sabia que sua tarefa não seria nada fácil, para resolver o problema era necessário formar uma equipe econômica muito competente e confiável. O primeiro ministro da Fazenda do governo recém empossado não foi um economista, mas sim um político, Gustavo Krause. O novo ministro logo correu atrás de formar uma equipe econômica, ao procurar Mario Henrique Simonsen, o genial economista e professor da FGV-RJ, indicou o nome de Fernando de Holanda Barbosa, outro economista ligado a FGV, este por sua vez se tornou o novo secretário de política econômica. Barbosa pensou em um plano focado em privatizações e outras formas do governo arrecadar fundos para diminuir a dívida pública federal. Ao mesmo tempo que Barbosa se dedicava na construção de um plano que fosse aprovado no congresso e combatesse efetivamente a inflação, Krause trabalhava para conter algumas intenções econômicas mal fundamentadas pelo presidente. Itamar olhava atento a economia do país, diferentemente de seu antecessor não delegava grandes poderes ao ministério da Fazenda. O presidente se aconselhava amiúde com outros economistas. Gustavo Krause não tinha grande autonomia no seu ministério e constantemente era descredenciado pelo presidente. Com a escassez de sua paciência, Krause entregou o cargo antes mesmo do final do processo de impeachment de Fernando Collor. O substituto selecionado foi Paulo Haddad, economista que também exercia a função de ministro do planejamento. Haddad não possui um bom relacionamento com o presidente Itamar. O novo chefe da Fazenda manteve Barbosa no cargo que ocupava. Durante o ministério de Krause, o presidente Itamar não teve conhecimento do projeto econômico de Barbosa e foi com Haddad que o presidente tomou ciência do plano. Itamar não gostou das ideias do plano e ficou inseguro com relação as intenções teóricas do plano, de forma que pouco tempo depois Paulo Haddad e toda a equipe econômica saíram da Fazenda. Cinco meses após Krause assumir a Fazenda o Governo de Itamar Franco anunciaria o terceiro dono da pasta ministerial mais importante de Brasilia, Eliseu Resende. Resende agradou o presidente mineiro, seu conterrâneo, pelo fato de indicar taxas reais menores e um ajuste fiscal. A IPMF, embrião da CPMF, foi aprovada no senado o que indicava um leve ajuste fiscal. No entanto o plano de Eliseu Resende não foi posto em prático, uma vez que foi interrompido por denúncias sobre se formulador. Eliseu Resende caiu menos de três meses depois de assumir o cargo, o motivo acusações de corrupção. 17 Assim como os indicadores econômicos a situação do governo de Itamar piorava gradativamente, o presidente teria de nomear um quarto ministro da Fazenda. Fernando Henrique Cardoso foi escolhido o substituto de Eliseu Resende, FHC sempre foi visto como um intelectual e não como um político habilidoso, mas soube desde seu primeiro dia na Fazenda que seu talento político iria ser posto a prova. Fernando Henrique conseguiu atrair Edmar Bacha, economista preferido de FHC, para contribuir no planejamento dos ajustes econômicos. A primeira colaboração de Bacha foi indicar ao ministro os nomes de Winston Fritsch e Gustavo Franco, ambos companheiros de Bacha na PUC-RJ. Nomes como Clóvis Carvalho e Synésio Sampaio Góes completavam o primeiro elenco do ministério de FHC. Com este contexto estruturado o ambiente antecedente ao Plano Real estava estabelecido. Um ministro cujas três maiores prioridades eram combate à inflação formou uma equipe competente que buscou primeiramente diagnosticar as causas da hiperinflação e também procurava dialogar com transparência para enfrentar este fenômeno perverso. 3.3.Plano Real Formulação O Plano Real não foi um planejado meticulosamente passo a passo, o projeto foi se construindo aos poucos, é provável que a primeira concepção do plano foi feita por Pedro Malan, economista escalado por Collor para negociar a dívida externa brasileira no Plano Brady e também amigo de Fernando Henrique, o chamado Plano F.H.C., o qual era dividido em três etapas (etapas: F, H e C) cada uma com a duração de seis meses. O primeiro passo da equipe econômica liderada por FHC foi o PAI (Programa de Ação Imediata). Na realidade este programa é precedente ao Plano Real, no entanto foi modificado e tratado pelo novo time econômico, o documento redigido pelo ministério da Fazenda, que inclusive foi traduzido para o inglês, propunha cortes nos gastos públicos, mudança de comportamento frente aos bancos estaduais e aos calotes dos estados e municípios com a união além de estabelecer intenções de privatizações. A equipe focava em ajustar o lado fiscal que se encontrava desajustado. Parte da equipe de FHC havia atuado no fracassado Plano Cruzado, dentre eles Pérsio Arida e André Lara Resende, economistas que viram o plano ir por água abaixo por falta de uma mudança no regime fiscal. Por esta razão antes de agir contra a conhecida inflação inercial era preciso arrumar o déficit público. A segunda iniciativa do ministério da Fazenda para intervir no descaso dos gastos públicos foi o FSE (Fundo Social de Emergência). Para Carlos Sardemberg, secretário do 18 ministério do planejamento, o FSE não era fundo, nem social, nem de emergência, mas sim uma ferramenta que o governo criou para desvincular gastos e conter dispêndios dos Estados e Municípios. No fundamento o FSE dava maior poder para União administrar as despesas, que estavam amarradas, de forma a estrangular o orçamento. Com importantes medidas tomadas para combater desajustes fiscais, o ministério da Fazenda tinha de conter o elemento auto regressivo da inflação, mais conhecida como inflação inercial. A base da abordagem adotada para enfrentamento da memória inflacionária, foi baseada em um artigo de Lara Resende e Arida que ficou conhecido como Larida, neste texto os autores propõem uma abordagem bimonetária, que faz um contraponto aos conhecidos congelamentos dos preços, impondo um sistema com duas moedas, sendo uma saudável e indexada algum ativo confiável, na forma de ancorar uma espécie de lastro, e a outra sendo utilizada como meio de troca, até o momento de maturidade e estabilidade do sistema, quando, por fim, ocorre a extinção da moeda inflacionária ocasionando o término da inflação inercial. A superindexação da economia brasileira possui sua certidão de nascimento em um período muito anterior ao Plano Real, e já havia sido combatida por diversas teorias. Dias antes de deixar a equipe de Fernando Henrique devido a conclusão do plano de reestruturação da dívida externa, Lara Resende deixou um documento com um projeto de reforma monetária. Neste texto estão costurados os passos a serem dados pelo FSE, a estrutura da nova moeda e como esta deveria ser construída. O autor sugere a instituição de uma unidade de referência chamada de NUR (Nova Unidade de Referência), esta seria atrelada ao dólar, isto para garantir a conversibilidade da moeda e consequentemente reestabelecer a confiança na moeda nacional. Posteriormente FHC renomeou a NUR, chamando-a de URV (Unidade Real de Valor). Para a introdução da URV foram necessários muitos esforços da equipe econômica, de forma que a concepção se tornasse válida do ponto de vista legal. Muitos obstáculos foram encontrados, pondo à prova a confiabilidade do projeto. Teriam de ser definidos os índices de inflação que a URV estaria indexada, como seriam feitos os reajustes salariais, a sincronia dos reajustes definindo data-base correspondente e tantos outros empecilhos encontrados. Após grande estresse dos homens da Fazenda e até um ultimato de FHC ao presidente Itamar, a URV foi adotada em 1 de Março de 1994. O projeto finalmente começava a sair do papel e agora FHC estava diante de um enorme desafio, transformar a teoria bem planejada na prática triunfante. Logicamente este era um trabalho diário, com monitoramento durante 24 horas e sete dias por semana. A equipe 19 acompanhava atenta as variações da inflação que ainda permaneciam alta, porém sem nenhum movimento de aceleração. A URV funcionava como um embrião de moeda, não foi criada outra moeda pela emergência de uma ação contra a inflação assim o sistema bimonetário não foi introduzido de fato. O Cruzeiro Real permaneceu como única moeda oficial sendo esta utilizada como meio de troca e reserva de valor, e a URV poderia ser usada como unidade de conta. Logo após a adoção da URV o plano ganhou mais um capítulo dramático, Fernando Henrique Cardoso estava decidido a concorrer à presidência da república nas eleições de outubro e para isso teria que deixar a Fazenda em Abril. Depois de conversar com Itamar Franco para decidir um sucessor, Edmar Bacha era o preferido do atual ministro, FHC ouviu do presidente que o único nome próximo de Fernando Henrique que poderia ser aceito seria o de Rubens Ricúpero, e assim foi definido o novo ministro da Fazenda. Nas conversas preliminares com FHC o futuro ministro perguntou a situação do plano e quais seriam os próximos passos. A primeira intervenção de Ricúpero com a equipe econômica foi a de fazer um esforço para que a medida provisória que legitimava a URV fosse aprovada pelo congresso, para Ricúpero este era um passo essencial para a legitimidade da futura moeda. As discussões seguiram para o funcionamento da taxa de câmbio da nova moeda. Como estava no documento produzido por Lara Resende a primeira ideia era de um câmbio fixo ao dólar. Gustavo Franco acreditava ser de fundamental importância para a manutenção do câmbio fixo fornecer poderes ao Banco Central para controlar o fluxo de moedas, de forma a impedir a canalização de ajustes pela taxa de juros. A decisão para o câmbio foi a estipulação de uma banda cambial, por onde a taxa real dólar oscilaria. Com todas as questões resolvidas e com a economia entrando no eixo, o Real foi lançado no dia 1 de Julho de 1994. Foi uma mobilização intensa, uma vez que teriam de ser trocadas todas as notas e moedas, os bancos estenderam seus horários de funcionamento para o fim de semana. Desta forma a nova moeda estava em vigor e desfrutava de certo prestígio e confiança. O plano Real seguiu em frente, a nova moeda não sofreu como suas precedentes com as sofríveis perdas de valor. O real teve de atravessar várias crises, a primeira delas em setembro quando o ministro Rubens Ricúpero foi protagonista do escândalo da parabólica e teve de ser substituído, gerando enorme crise dentro da equipe por trás do Real. Posteriormente teve de abandonar o regime de câmbio fixo. Por outro lado ao transpor estas barreiras o Real trouxe a estabilidade ao país que colheu uma inflação de 2708,17% em 1993, 20 este índice em 1998, cinco anos depois, foi de 1,70%. Ao Real deve-se atribuir a melhora da saúde econômica do país nos últimos 20 anos. 3.4.Mergulhando sobre o Fiscal Primeiramente é necessária a compreensão da estreita relação entre déficit público e inflação. Os dois estão intimamente ligados, é bastante conhecida os efeitos do déficit na inflação, de forma que quanto maior o déficit maior será a inflação, visto que caso o governo não queira se endividar para financiar o déficit será necessário recorrer ao imposto inflacionário, que também pode ser chamado de impressora de dinheiro ou de monetização do déficit. Também é interessante investigar os efeitos da inflação sobre o déficit, o impacto mais conhecido é o chamado efeito Tanzi, conceito criado pelo economista Vito Tanzi, que consiste em uma deterioração dos resultados fiscais com o aumento da inflação, isto ocorre pelo fato de ter um espaço de tempo entre o gasto gerador do imposto e o dispêndio executado pelo governo e neste período a inflação reduz a arrecadação real do governo. Os conceitos de resultado operacional, primário e nominal devem aqui ser explanados, resultado operacional são as receitas do governo subtraída dos gastos e também dos gastos com juros reais, resultado primário é apenas a diferença entre receitas e gastos do governo sem as despesas com qualquer tipo de juros da dívida e por fim resultado nominal é a diferença entre as receitas do governo e todos os gastos do governo incluindo despesa com juros. Sob a perspectiva de uma análise ex post dos dados fiscais do Brasil no período da implantação do plano Real, pode não ser observado uma melhora significativa destes números, sugerindo que os pacotes fiscais criados como o PAI e o FSE não tiveram eficiência no combate à inflação. Os dados de resultado primário e operacional ANEXO A, Tabela 1 apontam para uma melhora nos anos de 1993 e 1994, porém ambos se deterioram a partir 1995. Deste modo alguns economistas argumentam que o ajuste fiscal não se mostrou uma precondição para estabilidade. O quadro fiscal do Brasil havia sido deteriorado no período entre 1970 e 1989 como mostra o ANEXO A, Tabela 2. Este movimento foi principalmente causado pelas políticas adotadas pelo regime militar que manteve uma postura leniente com altos gastos. A questão fiscal piorou ainda mais com a redemocratização política que criou uma constituição com posições populistas que resultaram em maior aumento nos gastos do que nas receitas. Outra particularidade das contas fiscais do Brasil estava no alto grau de vinculação das receitas com os gastos, efeito causado em grande parte pela constituição de 1988. Para se ter 21 como exemplo esta rigidez orçamentária o ANEXO A, Tabela 3 compara os orçamentos de 1988 com o de 1992, é perceptível grande comprometimento dos recursos chegando a vincular quase 97% dos recursos a gastos preestabelecidos. Para compreender a necessidade de uma melhora no quadro fiscal é recomendável olhar a composição do orçamento anual. Antes de se analisar detalhadamente o orçamento fiscal, deve-se entender o conceito de déficit potencial. Uma particularidade das contas nacionais brasileiras ocorre pelo fato do efeito Tanzi no Brasil possuir um comportamento diferente, ao invés de uma diminuição da inflação melhorar a arrecadação real da União quando há uma queda na inflação os resultados fiscais pioram dada uma redução dos níveis de preço isto ocorre, pois para estimar os gastos no orçamento o governo utiliza de projeções subestimadas da inflação fazendo com que a inflação efetiva do período reduza o valor das despesas realizadas, desta forma quando a inflação é reduzida a discrepância entre a inflação efetiva e a estimada diminui fazendo com que os gastos executados sejam mais próximos dos números astronômicos do orçamento. Para mensurar o potencial deste efeito perverso do orçamento é preciso comparar no ANEXO A, Tabela 4 a receita executada com as despesas orçadas, no ano de 1992 este déficit potencial chega perto de 40 US$ bilhões. Desta forma é preciso aprimorar o orçamento fiscal e trazer para um patamar executável quando a inflação atingir níveis civilizados. Desta forma os ajustes realizados pelo FSE e pelo PAI foram fundamentais para manter as contas em ordem. Após está concepção temos que a melhor forma de mensurar o impacto do ajuste fiscal no sucesso do plano Real não seria apenas analisar o resultado primário, mas sim entender que se não houvesse ajuste os resultados seriam bastante deteriorados. 22 4.Conclusão Nos últimos cinquenta anos da história do Brasil, o país passou por grandes etapas nos mais diversos campos, no arranjo social, no panorama político e no cenário econômico. Este trabalho buscou tratar de um dos principais desafios vencidos pela nação, a instabilidade econômica. Nos últimos vinte anos o país consolidou ganhos de grandes proporções nos indicadores econômicos, que possibilitaram avanços bastante positivos na parte social. Esta evolução se deve a um plano econômico que por meio da ordem trouxe progresso. O plano Real estabeleceu limites para um Estado abusivo que por meio da irresponsabilidade estrangulava a economia, além de um aparato complexo para intervir na superindexação da economia observada a mais de meio século. O plano Real trouxe de volta a moeda como um símbolo nacional. O presente estudo remontou o cenário histórico no qual o plano Real estava inserido. Foi demonstrada a relevância de um ajuste fiscal precedente a reforma monetário. O ajuste feito por mudanças na composição do orçamento da união pode não ter o efeito observado nos resultados primários, operacional e nominal, porém sua importância é revelada ao analisar o tamanho do déficit potencial, assim com a queda da inflação em um cenário sem ajuste fiscal, as contas públicas estourariam gerando mais inflação. Assim sem os ajustes fiscais o governo se mostrava sócio da inflação. 23 5.Referências Bacha, E.L. 1997, “Plano real: uma segunda avaliação”. Em: IPEA/CEPAL. O plano real e outras experiências internacionais de estabilização. Brasília. Cunha, P.H.F. 2006, “A Estabilização em Dois Registros”. São Paulo. G1 explica o que é a inflação Disponível em: < http://g1.globo.com/economia/inflacao-o-que-e/platb> Acesso em: 27 mar. 2014 SCHWARTSMAN, Alexandre. A Crise Cambial e o Ajuste Fiscal. Revista de Economia Política, 19: 5-29, 1999. Do Prado, Maria Clara. Real História do Real: Uma Radiografia Da Moeda Que Mudou O Brasil. Rio de Janeiro: RECORD, 2005, 573 Franco, Gustavo H.B..O Plano Real: e outros ensaios. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1995, 358 Fiuza, Guilherrme. 3000 dias no bunker: um plano na cabeça e um país na mão. Rio de Janeiro: RECORD, 2010, 331. 24 Anexo A – Dados Fiscais Tabela 1 – Necessidades de Financiamento do Setor Público Necessidades de Financiamento do Setor Público Resultado Primário (% do PIB) Fonte: Giambiagi e Além (1999) 1990 2,3 1991 2,7 1992 1,6 1993 2,2 1994 5,2 1995 0,2 1996 -0,1 1997 -0,9 1998 0,0 Tabela 2 – Rúbricas selecionadas do orçamento fiscal federal: Valores orçados Rubricas selecionadas do orçamento 1990 1991 fiscal federal: Valores orçados e Orçado Executado Orçado Executado Receita Total 92.695 110.528 107.792 77.990 Despesa Total 144.248 72.882 113.147 60.217 Fonte: Secretaria de Política Econômica - Ministério da Fazenda 1992 Orçado Executado 100.190 67.588 107.987 61.532 Tabela 3 – Conta Corrente do Governo – Conceito Operacional Conta Corrente do Governo - Conceito Operacional (% do PIB) 1970 Receita corrente 27,1 Despesa corrente 21,0 serviço das dívidas 0,7 salários 8,3 benefícios 8,2 outros 3,8 Poupança Pública 6,1 Fonte: Ministério da Eonomia, Contas Nacionais 1975 25,8 21,1 0,6 7,5 7,0 6,0 4,7 1980 23,6 21,4 1,1 6,2 7,6 6,5 2,2 1985 22,3 22,1 3,8 6,8 7,1 4,4 0,2 1889 21,2 27,0 3,3 9,7 7,5 6,5 5,8 Tabela 4 – Evolução da receita, das despesas rígidas e dos recursos disponívei da União Evolução da receita, das despesas rígidas e dos recursos disponíveis da União, 1988-92 (% da Receita 1988 da União) Despesas Rígidas 78,05 Recursos Livres 21,95 Fonte: Secretaria de Política Econômica - Ministério da Fazenda 1992 96,72 3,28
