centro universitário senac

CENTRO UNIVERSITÁRIO SENAC
ALEXANDRA RINALDI
A IMPORTÂNCIA DA COMUNICAÇÃO DE RISCO
PARA AS ORGANIZAÇÕES
São Paulo
2007
CENTRO UNIVERSITÁRIO SENAC
ALEXANDRA RINALDI
A IMPORTÂNCIA DA COMUNICAÇÃO DE RISCO
PARA AS ORGANIZAÇÕES
Dissertação apresentada ao Centro Universitário
SENAC – Campus Santo Amaro, como exigência
para obtenção do Título de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Dorival Barreiros
São Paulo
2007
Catalogação na fonte
R578i Rinaldi, Alexandra
A importância da comunicação de risco para as
organizações / Alexandra Rinaldi -- São Paulo, 2007.
139 f. : il. 31 cm.
Orientador: Prof. Dr. Dorival Barreiros
Dissertação (Mestrado) – Centro Universitário SENAC –
Campus Santo Amaro – (Mestrado em gestão integrada em
saúde do trabalho e meio ambiente) São Paulo, 2007.
1. Risco 2. Comunicação de risco 3. Gerenciamento de
risco I. Barreiros, Dorival (Orient.) II. Título.
CDD 363.11
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à memória de José
Carlos Castilha Crozera, amigo com quem pude
dividir, elocubrar e viajar nas leituras de Jorge Luis
Borges, Gabriel Garcia Marques e Vinícius de
Moraes. Com quem compartilhei a dor e a delícia
da profissão de jornalista. A sua ausência é um
vazio inexplicável!
Mais vale o fim de uma coisa do que seu começo,
Mais vale a paciência do que a pretensão
Eclo. 3,3
AGRADECIMENTOS
À FUNDACENTRO, pela concessão da licença para estudos, sem a qual eu
não chegaria aos finalmente.
Ao colega de trabalho Dorival Barreiros, que sem o seu apoio e incentivo
desde o início, muito provavelmente eu não teria me arriscado.
Ao orientador, Prof. Dr. Dorival Barreiros, que com seus comentários pontuais
e a incansável cooperação nas referências bibliográficas, possibilitou a realização e
conclusão deste trabalho. Suas palavras iniciais servirão para outras ações na
minha vida pessoal: “Agarre o touro pelo chifre”.
À Maria Carolina Maggiotti Costa e Gerrit Gruenzner. Gratidão por toda a
ajuda no alinhamento das idéias!
Aos colegas da FUNDACENTRO Maria Aparecida Buzzini Moura, Cristiane
Queiroz Barbeiro de Lima e Denise Monetti que entre um artigo e outro, estiveram
sempre à disposição para me ajudar e emprestar seus livros sempre interessantes!
Ao Rogério Galvão, Ronildo Barros Orfão e José Prado Alves Filho pela
carinhosa acolhida no exame de qualificação.
À Lílian Mendonça, bibliotecária da FUNDACENTRO, que pacientemente e
carinhosamente estabeleceu a ponte entre as bibliotecas.
Ao meu companheiro Clodoaldo Novaes que suportou, sem reclamar, nos
momentos de mais downs do que ups!
Ao meu pai, mãe, amigos e familiares que em muitos, muitos dias pensaram
em me “desertar”!
À Deus, por sempre renovar minhas forças e abençoar as minhas grandes
conquistas!
RESUMO
A comunicação de risco é um tema complexo e abrangente ao envolver
situações de risco, sejam eles decorrentes de ações humanas, naturais e industriais.
Esta dissertação tem como objetivo evidenciar a importância da comunicação
de risco para as organizações. Para isto, o trabalho se constituiu na revisão e
análise crítica da literatura a fim de apontar para os benefícios e limitações que as
organizações encontram ao incorporarem o tema nos seus processos de gestão.
A comunicação de risco, objeto deste estudo, assume um papel importante
para as organizações como instrumento de mediação entre as análises científicas de
gestores e especialistas, e entre o público leigo, a fim de que se estabeleça o
processo de troca de informações e melhor compreensão acerca dos riscos
tecnológicos.
Evidenciou-se que, pelo fato do tema ser complexo, para sua melhor
compreensão, se faz necessário incorporar análises de caráter social, tecnológico,
econômico e político, a fim de incorporar abordagens multidisciplinares e contribuir
para o aprofundamento do tema a partir de outras perspectivas.
Palavras-chave: Risco. Comunicação de risco. Gerenciamento de risco.
ABSTRACT
Risk Communication is a wide and complex theme, which involves risks from
natural causes, industrial and man made disasters.
This dissertation has the intention to show the importance of risk
communication to organizations. As for that, it was based on the review and the
critical analysis of the literature in order to point out the benefits and constrains that
organizations face to adopt the theme in their risk management processes.
Risk communication, the main focus of this work, plays a vital role to
organizations since it serves to mediate the scientific analysis from managers and
experts to the lay people in order to establish the exchange of information and better
understanding that surrounds technological risks.
It was observed that, despite the complexity of the theme and for its better
comprehension, it is necessary to incorporate social, technological, economic and
political analysis in order to help the development of new multidisciplinary studies, as
well as new approaches including new perspectives.
Keywords: Risk. Risk communication. Risk management.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1:Panorama do processo de gestão de riscos.......................................27
Figura 2:Contexto da Comunicação de Risco...................................................40
Figura 3:Modelo do fluxo de informações em comunicação de risco................54
Figura 4:Modelo de transmissão de mensagens...............................................55
Figura 5:Modelo do processo da comunicação de risco....................................57
Figura 6:Níveis de aceitabilidade do risco.........................................................71
Figura 7:Percepção de um trabalhador.............................................................82
Figura 8:Limitações governamentais na comunicação de risco........................90
Figura 9:Panorama detalhado da amplificação social do risco........................102
LISTA DE QUADROS
Quadro 1:Diferenças de abordagem sobre risco entre especialistas e público...... 62
Quadro 2:Fatores que influenciam a percepção do risco....................................... 80
LISTA DE SIGLAS
ALARA
As Low as Reasonably Achievable
ANVISA
Agência Nacional de Vigilância Sanitária
APLAS
Audiências Públicas para Licenciamento Ambiental
AS-NZS
Australian Standards – New Zealand Standards
BSI
British Standards Institution
CERCLA
Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability
Act
CIPA
Comissão Interna de Prevenção de Acidentes
CONAMA
Conselho Nacional do Meio Ambiente
CSA
Canadian Standards Association
FPNQ
Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade
FAO
Food and Agriculture Organization
FOIA
Freedom of Information Act
NRC
National Research Council
NR
Norma Regulamentadora
OECD
Organisation for Economic Co-Operation and Development
OHSAS
Occupational Health and Safety Assessment Series
OIT
Organização Internacional do Trabalho
OMS
Organização Mundial da Saúde
PAE
Plano de Ação de Emergência
PGR
Programa de Gerenciamento de Riscos
SARA
Superfund Amendment and Reauthorization Act
SISNAMA
Sistema Nacional do Meio Ambiente
WHO
World Health Organization
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO..........................................................................................14
1.1
Contextualização do tema.............................................................................................14
1.2
Limitação do tema..........................................................................................................19
1.3
Objetivos.........................................................................................................................20
1.3.1
Objetivo geral.................................................................................................................20
1.3.2
Objetivos específicos....................................................................................................20
1.4
Estratégia de Pesquisa..................................................................................................21
1.5
Organização do Trabalho...............................................................................................22
2
REVISÃO DA LITERATURA....................................................................23
2.1
Conceito de risco..........................................................................................................23
2.2
Conceito de gestão.......................................................................................................25
2.3
Etapas da gestão de riscos da Australian Standards-New Zealand Standards.......27
2.4
Importância da gestão de riscos para as organizações.............................................30
2.5
Cultura organizacional como apoio ao processo de gestão.....................................32
3
A IMPORTÂNCIA DA COMUNICAÇÃO DE RISCO...............................36
3.1
Comunicação de risco: conceituação..........................................................................36
3.2
Contexto da comunicação de risco..............................................................................38
3.3
Objetivos da comunicação de risco.............................................................................41
3.4
A evolução da comunicação de risco...........................................................................43
3.5
A percepção como apoio ao processo da comunicação de risco.............................45
3.6
O auxílio das pesquisas na compreensão da percepção de risco............................46
3.7
Benefícios de implementação do processo da comunicação de risco.....................48
3.8
O apoio da alta direção quanto à prática da comunicação de risco..........................49
3.9
A identificação das partes interessadas no processo da comunicação de risco....51
3.10
Modelos de comunicação de risco...............................................................................53
4
LIMITAÇÕES NO PROCESSO DA COMUNICAÇÃO DE RISCO...........59
4.1
Risco: um problema de comunicação..........................................................................59
4.2
As diferentes abordagens sobre risco entre especialistas e público........................61
4.3
Comunicar riscos: um desafio aos gestores...............................................................63
4.4
Lidar com as incertezas dos dados científicos...........................................................65
4.5
O risco de comparar riscos...........................................................................................67
4.6
Aceitabilidade do risco..................................................................................................69
4.7
Confiança e credibilidade: limitações das fontes de informações............................72
4.8
O papel da mídia na divulgação dos riscos.................................................................74
4.8.1
Ética da mídia.................................................................................................................76
4.9
Fatores que influenciam a percepção do risco...........................................................79
4.9.1
Diferenças de percepção entre as partes interessadas.............................................81
5
OUTROS FATORES QUE INFLUENCIAM NO PROCESSO.......................
DA COMUNICAÇÃO DE RISCO..............................................................84
5.1
Fatores políticos internos à organização....................................................................84
5.1.1
Ética organizacional quanto à comunicação dos riscos...........................................86
5.2
Fatores políticos externos: o papel do governo..........................................................89
5.3
Fatores tecnológicos.....................................................................................................93
5.4
Fatores sociais...............................................................................................................94
5.4.1
Amplificação social do risco........................................................................................98
5.5
Fatores econômicos....................................................................................................103
6
A PRESENÇA DA COMUNICAÇÃO DE RISCO NA ..................................
LEGISLAÇÃO NACIONAL E INTERNACIONAL E ...................................
OUTROS DOCUMENTOS.....................................................................104
6.1
Marcos Legais no Brasil e em outros países.............................................................106
6.1.1
As Normas Regulamentadoras NR 1 e NR 9.............................................................106
6.1.2
Convenção 174 da OIT................................................................................................108
6.2
O acesso público às informações..............................................................................110
6.2.1
Convenção Aarhus na Comunidade Européia..........................................................110
6.2.2
Freedom of Information Act e Right to Know nos Estados Unidos.........................110
6.2.3
Legislação Brasileira e as Audiências Públicas........................................................112
6.3
Documentos que sugerem transparência na gestão organizacional......................116
6.3.1
Agenda 21: O Princípio 10...........................................................................................116
6.3.2
O Princípio da Precaução e a comunicação do risco...............................................117
6.3.3
Norma Cetesb...............................................................................................................118
6.3.4
Diretiva de Seveso.......................................................................................................119
6.4
Legislação ambiental na Constituição Federal e Estadual.......................................121
7
CONSIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES.........................................123
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................130
14
1
INTRODUÇÃO
1.1
Contextualização do tema
A partir da década de 1970 houve uma crescente preocupação de diferentes
partes interessadas com relação à maneira pela qual as organizações1 gerenciavam
seus riscos (Slovic, 2002).
Vários
eventos
ocorridos
podem
justificar
esse
interesse
crescente
observado. Acidentes como em Flixborough em 1974, Seveso em 1976, Three Mile
Island em 1979, Bhopal em 1984 e Chernobyl em 1986, ganharam grande
visibilidade pública na mídia internacional. Como desdobramento desses eventos,
diferentes atores sociais passaram a exigir dos poderes públicos novas
regulamentações, e, das organizações, maior transparência na maneira como os
riscos decorrentes de suas atividades estavam sendo gerenciados.
De forma a manter melhor governabilidade sobre a situação e minimizar os
conflitos de interesses entre governo, especialistas e público, a comunicação de
risco emergiu como um elemento reconhecido no gerenciamento de risco no início
dos anos 80.
Sandman, (1987), ao comentar a existência da comunicação de risco, destaca
que, “os riscos que o matam não são necessariamente aqueles que o aborrecem ou
amedrontam. Para preencher a lacuna entre esses dois tipos de risco, os
gerenciadores de risco do governo e do setor industrial começaram a utilizar a
comunicação de risco" (p.21).
1
Organizações neste trabalho é: “toda empresa, operação, firma, companhia, instituição ou
associação, ou parte das mesmas, independentemente que tenha caráter de sociedade
anônima ou que seja pública ou privada, com funções e administração próprias” (OIT,
2001).
15
A comunicação de risco é uma das etapas do processo de gerenciamento de
risco, a qual contribui para gerar e receber as informações necessárias para que as
partes interessadas não somente compreendam as iniciativas, processos de decisão
tomados pelas organizações para gerenciar seus riscos, sejam eles ocupacionais ou
ambientais, mas também, para promover e desenvolver a percepção que essas
partes interessadas têm a respeito dos perigos e riscos existentes decorrentes da
natureza da atividade desenvolvida.
Neste
sentido,
(CVETKOVICH;LOFSTEDT,1999),
apontam
para
a
necessidade que as organizações têm em demonstrar junto às partes interessadas a
existência de um programa de gerenciamento de risco consistente na natureza de
suas atividades. Além disso, a comunicação de risco é uma forma de auxiliar as
organizações a compartilharem de seus processos de decisão com a comunidade
direta ou indiretamente afetada.
Entretanto, desde seu surgimento à atual realidade, as experiências
organizacionais apontam para falhas constantes em adequar a comunicação de
risco à gestão de riscos, na ausência de transparência no que comunicar, como
comunicar e quando comunicar, e ainda nas dificuldades de se promover a interação
entre sociedade, partes interessadas e organizações.
Em decorrência destas dificuldades de compreensão sobre a importância da
comunicação de risco em diferentes contextos, muitas organizações enfrentam
momentos delicados para justificar a implementação de projetos, explicar situações
de emergências decorrentes de seus processos produtivos e de explicar a
ocorrência de acidentes que trouxeram impactos desastrosos sobre pessoas e meio
ambiente. Isso não significa que a comunicação de riscos poderia ter evitado todos
estes acidentes, mas enfatiza-se que a incorporação do processo de comunicação
de risco à gestão de riscos poderia ajudar a contribuir para uma melhor performance
organizacional.
16
Embora muitas organizações venham se esforçando em incorporar a
comunicação de risco em seus programas de gestão, parte delas agem e são
conduzidas por meio de requisitos legais que as obrigam a informar a sociedade e
as partes interessadas sobre seus riscos, como o direito-de-saber (right-to-know)
nos Estados Unidos, a lei sobre política ambiental americana e a comunicação em
situações de emergência também praticada no Brasil pela CETESB.
Por outro lado, cada vez mais as organizações se vêem obrigadas a
engajarem em iniciativas voluntárias que exigem delas uma maior adesão a
princípios que possam sinalizar para as diferentes partes interessadas de que tem
uma atuação com ética e responsabilidade social. O exemplo foi a adoção do
Responsible Care®, ou Atuação Responsável no Brasil em 1992, como forma de
minimizar os grandes acidentes na indústria química ocorridos nos anos de 1984 e
1985, os quais se constituíram marcos importantes para que esse setor viesse a
adotar iniciativas no sentido de melhorar a imagem desse tipo de atividade junto às
diferentes partes interessadas, e ao mesmo tempo tornar mais eficazes seus
mecanismos de controle de riscos.
O Atuação Responsável é composto por seis formas de códigos de conduta,
os quais estão interligados na busca da melhoria contínua dos aspectos de saúde,
segurança e meio ambiente. O programa preconiza ainda que as empresas sejam
transparentes com suas partes interessadas e mantenha a população treinada e
informada.
Neste mesmo contexto de aplicação voluntária, o Programa das Nações
Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, lançou, em 1988, o APELL – Alerta e
Preparação de Comunidades para Emergências Locais, no qual auxilia as
organizações quanto à gestão dos riscos. Ainda em 1988, a Associação Brasileira da
Indústria Química – ABIQUIM, incumbiu-se de implantar o APELL no Brasil como um
instrumento para elaboração de planos de emergência para aumentar a
coordenação no atendimento a acidentes e melhorar o diálogo entre a indústria e a
população.
17
Se por um lado as organizações despertaram para a adoção de iniciativas
voluntárias e de melhor gestão dos riscos tecnológicos, por outro, novos desafios
voltados à gestão corporativa devem ser melhor observados. Sob a ótica
organizacional, a presença do risco não se restringe somente à gestão dos riscos
tecnológicos.
Amplia-se à gestão do risco corporativo, como por exemplo, o risco financeiro,
o risco operacional e o risco estratégico, abrindo novos debates quanto à gestão dos
riscos organizacionais. Ou seja, para as organizações, a má governança2
corporativa reflete nos investimentos externos por parte dos acionistas.
Para evitar a evasão dos investimentos financeiros, foi assinada em Julho de
2002, a Lei Americana Sarbanes-Oxley, também conhecida como Sarbox. A Sarbox,
proposta pelos senadores Paul Sarbanes e Michael Oxley, busca garantir a criação
de mecanismos de auditoria e segurança confiáveis nas empresas de maneira a
mitigar riscos aos negócios e garantir a transparência na gestão das organizações.
O termo comunicação de risco inicialmente surgiu na literatura em 1984
(Leiss, 1996). Desde então, o foco da comunicação de risco vem sendo tratado nas
áreas da saúde pública, por meio de campanhas em saúde, das descobertas
científicas, como por exemplo, os alimentos geneticamente modificados, de crimes
ambientais e atos de terrorismo e desastres naturais, - enfim, todas as situações que
exponham as sociedades a situações de risco.
A chegada de novas doenças migratórias, como por exemplo, a Síndrome da
Doença Respiratória (SARS), a gripe aviária, e em especial o ataque terrorista
ocorrido em 2001 nas torres gêmeas do World Trade Center em Nova York, exigiram
das entidades governamentais em nível mundial, medidas preventivas com o
objetivo de alertar e preparar as populações diante de situações vulneráveis.
2
Governança corporativa é definida como “o sistema através do qual as organizações são
dirigidas e controladas” (Australian Standards-New Zealand Standards 4360 (2004, p.10)
18
A sociedade que até o início do século XX baseava-se na distribuição do bemestar entre os grupos sociais já não é mais a mesma sociedade predominante na
atualidade. Para o sociólogo alemão Ulrick Beck (1992), vivemos em uma
“sociedade de risco” como resultado do acelerado processo de modernização, e
para Giddens (1991), “a modernidade é uma cultura de risco”. Dessa forma, a
comunicação de risco traz uma nova oportunidade de tornar o processo de
comunicação bilateral ao envolver e considerar a opinião pública.
Desse modo, ao passo que a modernização presente intra e extra
organizações trouxe benefícios sociais, os riscos de doenças que migram para
diferentes regiões geográficas e a incerteza de lidar com situações inesperadas
como o bioterrorismo3, a biotecnologia4 e os acidentes naturais, exigem das
organizações, entidades governamentais, especialistas e atores sociais, um novo
olhar para as situações que envolvam riscos.
Além disso, entre esses diferentes contextos em comunicar riscos, insere-se a
mídia. Sendo a mídia, fonte primária de informação, a mesma poderá contribuir tanto
positiva, quanto negativamente, na divulgação dos riscos ao público em geral.
Em suma, observa-se que, na evolução da comunicação de risco, constata-se
que, mesmo em diferentes contextos, a demanda da sociedade por informações
transparentes requer que instituições governamentais e indústrias incorporem a
comunicação de risco como parte estratégica dos negócios e como forma de
melhorar o status quo.
3
Na definição de Ferreira (1999), bioterrorismo é a “modalidade de terrorismo em que se faz
uso de arma biológica” (p. 303)
4
Biotecnologia é definida como “a aplicação de processos biológicos à produção de
materiais e substâncias para uso industrial, medicinal, farmacêutico, etc” (ibid, p. 303)
19
1.2
Limitação do tema
A comunicação de risco é um tema que tem um escopo de abrangência cada
vez maior dentro das organizações, mas o foco de interesse nesta proposta é o de
mostrar de que maneira as organizações poderiam incorporar essa iniciativa aos
seus processos de gestão, a fim de melhorar sua governabilidade com relação a
maneira como gerencia seus riscos, sua relação com as partes interessadas, e
ainda, proporcionar melhor transparência e ao mesmo tempo contribuir para o
desenvolvimento da correta percepção a respeito da dimensão dos riscos existentes.
Para tanto, optou-se em utilizar os conceitos das etapas de gestão da
Australian Standards-New Zealand Standards 4360 – AS-NZS 4360 (2004), a qual
contempla a comunicação e consulta em todas as etapas da gestão de riscos.
Embora o foco deste trabalho não esteja em discorrer sobre as etapas de
outros modelos de gestão, cabe ressaltar que estes diferentes modelos servem
apenas como forma de apontar para as diferentes abordagens dos especialistas
quanto à estas etapas, bem como ressaltar a presença e a importância da
comunicação de risco.
Segundo Somers (1983), a escolha quanto ao modelo ou a estratégia mais
apropriada para a aplicação da gestão de riscos é uma questão complexa
freqüentemente associada a fatores políticos e sociais.
De acordo com Liberatore (1999), a implementação e os métodos a serem
utilizados quanto à escolha de um modelo de gestão, estão associados à gestão das
incertezas científicas e organizacionais. A esse respeito, o Capítulo 4 deste trabalho
descreve as incertezas científicas e limitações organizacionais.
20
1.3
Objetivos
1.3.1 Objetivo geral
Evidenciar a importância do processo de comunicação de riscos para as
organizações.
1.3.2 Objetivos específicos
a) Apontar para as dificuldades enfrentadas pelas organizações para incorporar o
processo de comunicação de riscos na tomada de decisão relativos ao
gerenciamento de riscos de suas atividades.
b) Analisar, com base na revisão da literatura, os benefícios que as organizações
encontram ao engajarem no processo de comunicação de risco.
21
1.4
Estratégia de Pesquisa
Esta pesquisa é de caráter exploratório analítico, uma vez que tem a intenção,
por meio da revisão e análise crítica da literatura, de explorar os contornos sociais,
políticos, técnicos e econômicos nos quais a comunicação de risco se insere.
Para a realização do trabalho, buscou-se, principalmente em artigos e
referências bibliográficas internacionais e nacionais, levantar o estado da arte sobre
o tema comunicação de risco.
Para tanto, os primeiros critérios utilizados constituíram-se na busca por
palavras-chave
incluindo-se,
comunicação
de
risco
(risk
communication),
gerenciamento de riscos (risk management), risco (risk) e percepção de risco (risk
perception).
Paralelamente, buscou-se explorar também as principais bases de dados, tais
como LILACS, Portal de periódicos da CAPES, base de dados ORACLE, BIREME e
internet, por meio da seleção de artigos, dissertações e teses. Além dos Portais
consultados, outros documentos oficiais, tais como da Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB), do National Research
Council (NRC) e da World Health Organization (WHO) serviram como apoio à
presente pesquisa.
O período de levantamento da revisão bibliográfica, compreendeu a partir do
ano de 1969 até 2006, embora se faça citação à uma referência de 1949 sobre
teoria da comunicação.
22
1.5
Organização do Trabalho
O Capítulo 1 contextualiza o tema, bem como as limitações de estudo,
objetivos e a estratégia de pesquisa realizada para a execução deste trabalho.
Os Capítulos 2 e 3 constam da revisão da literatura acadêmica os quais
buscam ressaltar a importância do processo de gestão de riscos, bem como as
bases conceituais para a construção do processo da comunicação de risco.
O Capítulo 4 versa sobre as limitações no processo da comunicação de risco,
mostrando os fatores negativos que bloqueiam de forma significativa a construção
do processo da comunicação de risco.
O Capítulo 5 faz uma reflexão sobre outros fatores de caráter político, social,
tecnológico e econômico, os quais dificultam a implementação do processo da
comunicação de riscos.
O Capítulo 6 tece algumas sugestões sobre os requisitos legais existentes
nos níveis nacional e internacional, levando-se em consideração as lacunas que a
legislação não abrange. Este capítulo tem a intenção de mostrar alguns dos mais
relevantes requisitos legais e documentos que auxiliam as organizações quanto à
transparência em comunicação de risco.
O Capítulo 7 discorre sobre as considerações finais e sugestões para futuros
trabalhos científicos.
23
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1
Conceito de risco
Historicamente, o conceito de risco, introduzido no século XVII, durante o
Renascimento, pode ser melhor compreendido na bibliografia do economista Peter
Bernstein (1997). Esse autor observa que o risco é central às sociedades
contemporâneas, faz uma clara distinção entre o que impedia a sociedade daquela
época a romper com barreiras existentes entre a medição, controle e probabilidade
dos riscos. Para o autor, no mundo medieval e antigo os indivíduos não tinham
compreensão real do risco ou da natureza da tomada de decisões baseando-se
apenas em oráculos, adivinhos e superstições. A partir dessa época, a evolução do
conceito de risco deixou de ser o que antes era considerado um domínio obscuro,
para o que atualmente pode ser considerado pela sociedade moderna, um domínio
complexo e abstrato.
À essa complexidade, o próprio conceito de risco encontra-se amplamente
abordado na literatura, mas no entanto, não existe uma definição apropriada para o
termo (Slovic, 1992). Para Covello, as pessoas tendem a ter maior dificuldade em
definir riscos, não em virtude da ausência de informações sobre o tema, mas pela
abundância da mesma (Covello, 1983).
Ao abstracionismo, chega-se à potencialidade de colocar que riscos são
construções mentais e não fenômenos reais, mas originários da mente humana e
representam o que as pessoas observam na realidade e como os experienciam
OECD (2003) apud Renn (2006). Esta colocação parece-nos um tanto limitada para
justificar a existência de diversas abordagens descritas em diferentes escolas de
pensamento, tais como da psicologia, história, matemática e estatística (Bernstein,
1997) e tantas preocupações da sociedade em evitar riscos.
Dessa forma, é
desnecessário dizer que um indivíduo corre o risco de morrer ao saltar de páraquedas, corre o risco de tomar um choque ao mexer em um fio desencapado e corre
o risco de se afogar se não souber nadar. Além disso, o risco está presente no
ambiente de trabalho, nos diferentes estilos de vida que as pessoas adotam, na
bolsa de valores, nas organizações ao implementarem novas tecnologias, etc.
24
À esses riscos presentes nas novas tecnologias implementadas pelas
indústrias, que o presente trabalho tem início.
Se por um lado, os riscos fazem parte da história da humanidade, por outro, o
que mudou foi a maneira pela qual as pessoas passaram a questionar em como não
estarem expostas a eles, e na maneira pela qual os responsáveis pelos riscos teriam
de explicar as formas de minimizar estes questionamentos. Nesse sentido, emerge o
conceito de risco percebido como instrumento para compreender a subjetividade das
pessoas quanto aos riscos tecnológicos.
Embora o conceito de risco associado às tecnologias e aos desastres naturais
tenha sido intensificado somente a partir da segunda metade deste século, período
em que os grandes acidentes ocorreram, novamente recorre-se à história do risco.
Com a evolução da ciência, surge a teoria das probabilidades, núcleo
matemático do conceito de risco, ou seja, o conceito do risco científico.
Para a proposta deste trabalho, o conceito do risco científico é bastante
oportuno, pois as páginas que se seguem irão abordar o risco sob o ponto de vista
dos especialistas e gestores envolvidos na gestão dos riscos tecnológicos. Sendo
assim, no escopo da gestão de riscos, risco é definido como “a magnitude de perda
ou de acidentes multiplicados pela probabilidade de sua ocorrência” (LIBERATORE,
1999, p.3).
25
2.2
Conceito de gestão
O termo gestão5 vem sendo amplamente empregado no mundo corporativo,
como por exemplo, gestão de negócios, gestão financeira, gestão de recursos
humanos, entre outros.
O gerenciamento de riscos é um termo geralmente aplicado ao processo de
gestão que consiste num conjunto de medidas e procedimentos internos, que
incluem a identificação, estimativa, avaliação, redução e controle dos riscos a serem
mantidos em níveis aceitáveis pelos técnicos.
Os riscos relacionados aos processos industriais fazem com que as
organizações revejam seu sistema produtivo e busquem uma harmonização e maior
comprometimento com seus atores envolvidos. Desta forma, o gerenciamento de
riscos quando bem implementado reverterá em benefícios assim explicitados:
-Controle dos mais diversos eventos, identificando-os e tomando ações para
minimizar a probabilidade dos efeitos;
-melhorias no planejamento, desempenho e efetividade;
-busca de economia e eficiência;
-melhoria nas relações com os stakeholders e,
-promoção do bem-estar entre seus empregados
A CETESB, Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do estado
de São Paulo, por exemplo, faz uso do termo gerenciamento de riscos e assim
define:
5
Embora os termos gestão e gerenciamento tenham o mesmo significado, a gestão aqui
refere-se aos modelos, enquanto o gerenciamento como uma das etapas da gestão. O
gerenciamento ou a gestão de riscos derivam da palavra inglesa risk management.
26
“É um processo de identificação, avaliação e controle dos riscos,
compreendendo
a
formulação
e
a
implantação
de
medidas
e
procedimentos técnicos e administrativos que têm por objetivo prevenir,
reduzir e controlar os riscos; e ainda, manter uma instalação operando
dentro de padrões de segurança considerados toleráveis ao longo de sua
vida útil” (CETESB, 2000, p.33).
Entretanto, conforme sugere a CETESB, este processo de identificação,
avaliação e controle dos riscos deve ser monitorado por meio de um PGR6
(Programa de Gerenciamento de Riscos), documento no qual a política e as
diretrizes de um sistema de gestão devem estar contemplados com o objetivo de
prevenir acidentes ou atividades perigosas.
Quanto ao uso do termo gestão de riscos, a Australian Standards-New
Zealand Standard 4360 (2004), assim define:
“A gestão de riscos refere-se à identificação de variações potenciais em
relação ao que planejamos ou esperamos, e à gestão dessas variações
para que seja possível maximizar oportunidades, minimizar perdas e
melhorar as decisões e os resultados” (p. 6).
De acordo com a Canadian Standards Association Q850 (1997), gestão de
riscos
é
definida
como uma
“aplicação sistemática
das
diretrizes
sobre
gerenciamento de riscos, métodos e práticas em termos de análise, avaliação,
controle e transmissão de informações sobre riscos”.
Em suma, quaisquer que sejam as definições adotadas, gerenciamento ou
gestão de riscos, ambos assumem importância fundamental no contexto das
organizações a fim de manter melhor governabilidade sobre suas atividades
tecnológicas.
6
Conforme sugere a CETESB, todo Gerenciamento de Risco deve possuir um PGR
(Programa de Gerenciamento de Risco) implementado.
27
2.3
Etapas da gestão de riscos da Australian Standards – New Zealand
Standards
No modelo de gestão aqui apresentado, conforme apontado na Figura
abaixo, a comunicação e consulta surgem como uma etapa constante entre todas
as fases do processo de avaliação de riscos. A consulta precede a comunicação,
ou seja, antes de se tomar uma decisão, a organização e as partes interessadas
internas devem chegar a um consenso e definir um posicionamento antes de
comunicar os riscos às partes interessadas externas.
Fonte: Australian Standards-New Zealand Standards 4360:2004
FIGURA 1 – Panorama do processo de gestão de riscos
28
Para que haja este posicionamento é necessário primeiramente que as
organizações revejam o histórico de riscos, bem como desenvolvam uma estrutura
para as tarefas de gestão de riscos subseqüentes, com vistas ao estabelecimento
dos seguintes contextos:
-esclarecer os objetivos organizacionais;
-identificar o ambiente no qual se buscam os objetivos;
-especificar o escopo principal e os objetivos para a gestão de riscos, as
condições limitativas e os resultados necessários;
-identificar um conjunto de critérios com base nos quais os riscos serão
mensurados; e
-definir um conjunto de elementos principais para a estruturação do processo
de avaliação de riscos (AS-NZS 4360:2004, p. 21)
Além do contexto que deve ser estabelecido, essa etapa tem como objetivo
dar uma visão ampla de todos os fatores que podem influenciar a capacidade da
organização de atingir os resultados esperados.
A etapa posterior ao estabelecimento dos contextos consiste na identificação
de riscos, a qual permite desenvolver uma lista abrangente de fontes de riscos e
eventos que possam ter um impacto na consecução de cada um dos objetivos
identificados nos contextos acima descritos. Podem ser identificados a partir da
aplicação de técnicas estruturadas, tais como a Análise Preliminar de Perigos (APP),
Análise de Perigos e Operabilidade (Hazard and Operability Analysis – HazOp), “E
se”, ou “What if”, Análise de Modos de Falhas e Efeitos (AMFE), entre outras. A fase
de identificação de riscos possibilita ainda às organizações realizarem uma previsão
de possíveis exposições às incertezas, bem como promover o entendimento do nível
de risco e de sua natureza.
29
A análise de risco, ou seja, a terceira etapa do modelo de gestão, refere-se a
um método sistemático de análise e avaliação de todas as etapas e elementos de
um determinado trabalho, com o objetivo de desenvolver e racionalizar toda a
sequência de operações que o trabalhador executar, tais como, identificar os riscos
potenciais de acidentes físicos e materiais; identificar e corrigir problemas de
produtividade; implementar a maneira correta para execução de cada etapa do
trabalho com segurança.
É por meio da análise de riscos que se definem as prioridades e opções de
tratamento (Australian Standards-New Zealand Standards 4360:2004).
A avaliação de riscos, consiste em aprimorar as análises de riscos realizadas
anteriormente, a fim de permitir melhor compreensão dos riscos e auxiliar na
tomada de decisões sobre as futuras ações. Tais decisões podem incluir as
prioridades de tratamento de um risco e a avaliação se uma determinada atividade
deve ou não ser realizada.
O tratamento de riscos implica em identificar uma série de opções para o
tratamento desses riscos, avaliar tais opções, elaborar planos de tratamento e
implementá-los. Nesta etapa, a Australian Standards - New Zealand Standards 4360
(2004), recomenda a consulta ampla sobre o tratamento dos riscos às partes
envolvidas e, talvez, à comunidade mais ampla e especialistas. Muitos tratamentos
precisam ser aceitáveis para as partes envolvidas ou para os responsáveis pela
implementação, para que sejam eficazes e sustentáveis.
O monitoramento e análise crítica proporcionam o acompanhamento rotineiro
do desempenho real, para que possa ser comparado ao desempenho esperado ou
requerido. O monitoramento e a análise crítica são partes integrantes e essenciais
da gestão dos riscos, e constitui-se uma das etapas mais importantes do processo
de gestão de riscos no âmbito organizacional, por ser a etapa de validação das
diferentes opiniões técnicas.
30
2.4
A importância da gestão de riscos para as organizações
O escopo em que se insere a gestão de riscos primeiramente, é permitir às
organizações, boas práticas gerenciais de controle dos riscos, motivando-as a
agirem proativamente e não reativamente. Todavia, a gestão de riscos não deve ser
encarada como uma prática estanque e de cumprimento de normas, mas como uma
reafirmação de melhoria de desempenho e implementação de novas ações,
permitindo aos seus atores internos e externos reavaliarem as prováveis ocorrências
do risco.
O gerenciamento de riscos conforme sugere Petts (1992) deve atender a
outros objetivos os quais incluem o controle e redução dos riscos em níveis
aceitáveis, a redução do nível de incertezas no processo de gestão e o
desenvolvimento da percepção e comunicação aumentando a confiança pública nas
questões que tratam o risco. Adicionalmente, a gestão de riscos poderá beneficiar as
organizações, na medida em que mantenha um equilíbrio entre a responsabilidade
pela identificação e avaliação dos riscos, e ainda, na habilidade em controlá-los.
Esta sinergia entre a responsabilidade e a habilidade em controlar riscos,
apresenta alguns benefícios para as organizações:
a) Redução das surpresas
b) Aproveitamento das oportunidades
c) Melhoria do planejamento, desempenho e eficácia
d) Economia e eficiência
e) Melhoria nas relações com as partes interessadas
f)
Melhoria nas informações para a tomada de decisão
g) Melhoria da reputação
h) Proteção de diretores e gerentes
i)
Responsabilidade, garantia e governança
j) Bem-estar pessoal (Australian Standards-New Zealand Standards 4360-2004)
31
É por meio da gestão de riscos, incorporada à cultura das organizações, que
a probabilidade de sucesso se sobrepõe à probabilidade do fracasso, permitindo às
organizações um panorama geral de seus objetivos e formas de prevenir e mitigar
possíveis danos. Entretanto, parte das organizações depara-se com dificuldades de
interpretação de leis e regulamentos e como adequá-los às suas realidades. Estas
dificuldades emergem basicamente de dois aspectos que estão voltados à gestão
das incertezas científicas (dados científicos) e incertezas organizacionais (definições
e atribuições de responsabilidades e a habilidade das instituições em lidar com
eventos sem precedentes), que geralmente encontram-se confrontadas com
situações inesperadas como, por exemplo, o risco de uma explosão.
Além destas situações inesperadas, as organizações devem atender três
componentes que segundo Renn (2006), formam a “espinha dorsal” de uma
organização. Estes componentes referem-se aos bens organizacionais voltados aos
recursos financeiros e de infra-estrutura na gestão de riscos e na habilidade de gerar
informações precisas. Inclui ainda as competências e conhecimento técnico por
parte dos especialistas e na habilidade da organização em demonstrar flexibilidade
de adaptação às mudanças internas e visão de futuro em colocar novas práticas em
contexto.
Outros fatores que também influenciam na implementação da gestão de
riscos estão relacionados à cultura organizacional, ao incentivo pró-ativo da diretoria
em incorporar a gestão de riscos à gestão da organização, à política da organização
e à postura dos gestores em demonstrar contínuamente a importância da gestão de
riscos para os colaboradores internos à organização.
32
2.5
Cultura organizacional como apoio ao processo de gestão
A cultura organizacional7 é intrínseca à forma das organizações serem. No
entanto, promover uma gestão de riscos eficaz pressupõe mudanças quanto à essa
cultura. Estas mudanças estão associadas ao apoio da alta direção em promover a
eficiência operacional em todos os níveis da organização e ao apoio dos gestores
quanto à melhoria contínua do processo de gestão.
Os gestores, a grande peça-chave das organizações, atuam como agentes de
mudanças e refletem parcialmente a cultura das organizações. São os gestores que
devem estimular e motivar seus subordinados a agirem ativamente nos programas
de gestão de riscos. Esta motivação só será possível a partir do momento em que os
gestores desenvolvam a percepção de que o trabalhador é também um agente de
mudança, e não meramente aquele que se coloca como cumpridor das relações de
poder.
Estas relações de poder estão presentes em muitas ocasiões nas quais o
gestor exige de seus subordinados a produção de vários relatórios ao invés de
promover uma gestão mais participativa que permita a troca de opiniões e debates
internos. O gestor também deve estabelecer uma relação de divisão de
responsabilidades entre os subordinados, e reconhecer o trabalho por eles
desempenhado.
O desempenho dos gestores quanto à gestão de riscos deve ser promovido
primeiramente “in company” para que os funcionários possam se prevenir e se
preparar diante de situações de crise. O uso de intranet é uma maneira efetiva de
disseminar informações entre os funcionários e reforçar os procedimentos de
segurança e futura prevenção (Lundgren;Mcmakin, 1998).
7 Cultura organizacional é definida por Schein (1992, p.12) como sendo "um conjunto de
pressupostos básicos que um grupo aprendeu para lidar com seus problemas de adaptação
externa e integração interna e que têm funcionado bem o suficiente para serem considerados
válidos e ensinados a novos membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir em
relação a esses problemas".
33
De acordo com a OSHA (2004), é a formação de uma cultura organizacional
que traz benefícios à organização resultando em atitudes positivas nos locais de
trabalho; em envolvimento e comprometimento de toda a força de trabalho; em
recíproca significativa e mensurável melhora nas metas de saúde, segurança e
trabalho; em políticas e procedimentos que servirão de instrumentos de referência;
em treinamento pessoal em todos os níveis da organização e em responsabilidade e
comprometimento por parte de seus empregados.
No que se refere à política organizacional, a mesma deve estar contemplada
em um documento elaborado pela diretoria, e a gestão de riscos, como sendo parte
integrante desta política. Neste documento, de acordo com a Australian StandardsNew Zealand Standards 4360 (2004, p. 86), as seguintes informações devem estar
incluídas:
a)
os objetivos e a base para o gerenciamento dos riscos;
b)
as relações entre a política e os planos estratégico e operacional da
organização;
c)
a extensão ou gama de riscos que precisam ser gerenciados;
d)
as diretrizes sobre o que deve ser considerado risco aceitável;
e)
quem são os responsáveis pelo gerenciamento dos riscos;
f)
o suporte e conhecimento disponíveis para auxiliar os responsáveis pelo
gerenciamento dos riscos;
g)
o nível de documentação requerido e;
h)
os requisitos para monitorar e analisar críticamente o desempenho
organizacional em relação à política.
A política organizacional, deve promover ainda uma comunicação interna
clara que contemple o desenvolvimento e cumprimento de leis, de técnicas
relevantes para o controle dos riscos e de práticas de gestão.
34
As informações internas à organização devem ser implementadas de forma
consistente com os seguintes objetivos:
a) significado e objetivos da política interna;
b) visão,valores e credos que permeiam a organização;
c) o comprometimento dos gestores na implementação da comunicação;
d) planos, padrões, procedimentos e sistemas relacionados à implementação e
medidas de desempenho;
e) informações factíveis que contribuam para o envolvimento dos trabalhadores;
f)
sugestões e idéias que contribuam para as melhorias;
g) relatórios de desempenho e
h) lições aprendidas com incidentes e acidentes.
Quanto às informações que saem da organização, as mensagens devem
comunicar às autoridades sobre os acidentes e doenças, informar sobre a
segurança de produtos e substâncias fornecidas no local de trabalho e informar
sobre os planos de emergência.
Para finalizar, a proposta deste Capítulo foi o de demonstrar as etapas que
compõem o gerenciamento de riscos e os fatores internos às organizações que se
constituem bases para o processo de gestão. Entretanto, cabe aqui incluir a
proposta inicial para a realização deste trabalho – o processo da comunicação de
risco.
Por ser a comunicação de risco uma das etapas do gerenciamento de risco,
quando praticada de forma consistente nas organizações busca melhorar o
entendimento que as pessoas têm dos riscos e do processo de gestão de riscos e
garantir que as diversas visões das partes envolvidas sejam levadas em
consideração.
No entanto, para que haja o sucesso da comunicação de riscos é necessário
que as organizações compreendam as diversidades culturais existentes no ambiente
interno e externo, além de respeitar as diversidades culturais individuais, ou seja, as
percepções.
35
Para o National Research Council, a comunicação de riscos deve ser
incorporada à cultura das organizações e ser parte integral do processo da análise
de riscos, na qual os gestores de risco e as partes interessadas compartilham das
mesmas visões e possam chegar a um senso comum. De acordo com o Comitê
Americano, organizações que se engajam e incorporam o processo de comunicação
de risco procuram atingir quatro objetivos:
-
Preencher os quesitos sobre informação
-
Desejo de superar oposições em decisões
-
Desejo de dividir responsabilidades entre a organização e o público
-
Desejo de desenvolver alternativas efetivas para direcionar a política institucional
(NRC, 1989, p.17)
É a comunicação de riscos, alinhada com a gestão e a cultura organizacional
que permite ainda o envolvimento de todos os seus colaboradores, sejam internos
ou externos à organização, com vistas a estabelecer uma relação de confiança e
controle das situações de risco.
Em outras palavras, pode-se assim dizer que a gestão de riscos é o que a
organização faz, enquanto a comunicação de riscos é o que a organização diz
(Chess,1997).
36
3
A IMPORTÂNCIA DA COMUNICAÇÃO DE RISCO
3.1
Comunicação de risco: conceituação
Até 1986, poucos eram os trabalhos acadêmicos publicados sobre o tema
comunicação de risco e o conceito envolvia duas disciplinas distintas: a da própria
comunicação e de estudos sobre riscos. No entanto, o interesse em comunicação de
risco enquanto uma nova disciplina emergiu de conflitos de interesses entre os
especialistas e o público acerca de um determinado risco (KRIMSKY;PLOUGH
1988).
Atualmente o conceito de comunicação de risco vem sendo utilizado como
instrumento de iniciativas dos sistemas de gestão para comunicar o público sobre os
riscos decorrentes das organizações e em situações de crise, embora comunicar
riscos ainda seja um tema em progresso, pois na medida em que a resposta do
público seja contrária à dos gestores, os objetivos das organizações podem se
tornar ameaçados.
De acordo com o National Research Council (1989), a comunicação de risco
deve ser entendida como um componente do gerenciamento de riscos, que é a
seleção de opções em controle dos riscos. É o processo que fornece a informação
no qual o governo, indústrias e tomadores de decisões baseiam suas escolhas.
Para a proposta deste trabalho, a comunicação de risco deve ser entendida
como:
O ato de disponibilizar ou transmitir informações entre as partes
interessadas sobre: a) níveis de risco que afetem a saúde ou o meio
ambiente; b) o significado ou entendimento sobre riscos ambientais ou em
saúde; c) decisões, ações ou políticas que objetivem o gerenciamento e o
controle dos riscos em saúde e meio ambiente. As partes interessadas
incluem agências governamentais, corporações e grupos industriais,
sindicatos, a mídia, pesquisadores, público e indivíduos (LEISS, 1992, p.
90).
37
É por meio da comunicação de risco, elemento essencial da gestão de riscos,
que as organizações compartilham opiniões e chegam ao processo de tomada de
decisões. Este processo de comunicação deve ser contínuo e deve ocorrer em mãodupla8 permitindo que haja um diálogo interativo entre os stakeholders9.
De Vito (1988) salienta que a comunicação neste contexto refere-se ao ato
entre uma ou mais pessoas (stakeholders) em enviar e receber mensagens (riscos)
que podem ser distorcidas (percepção) em um determinado contexto e que possua
algum efeito, além de oferecer oportunidade de feedback (comunicação de riscos).
A comunicação de risco vem sendo utilizada, portanto, para participar
indivíduos e grupos dos riscos ambientais, riscos à saúde e riscos ocupacionais
permitindo que as pessoas contribuam e formem suas opiniões e possam se
prevenir frente às ameaças relacionadas à saúde, tais como a instalação de uma
nova planta industrial ao liberar poluentes no ambiente, ou ainda, os riscos
decorrentes dos processos de produção e que possam afetar a integridade física
dos trabalhadores.
8
Mão-dupla significa envolver o público permitindo que haja a troca de informações,
diferentemente da mão-única na qual consiste em fazer uso da comunicação por meio de
relatórios anuais, newsletters ou reuniões.
9
O termo stakeholders ou partes interessadas são indivíduos ou grupos preocupados com,
ou afetado pelo desempenho da Segurança e Saúde Ocupacional de uma organização (BSI
OSHAS 18001:1999).
38
3.2
Contexto da comunicação de risco
O processo da comunicação de risco pode ser contextualizado sob a ótica
organizacional ao informar e prevenir a população sobre os riscos tecnológicos, e
sob a ótica em saúde pública, ao informar e prevenir a população sobre os riscos
que sejam de origem natural, tais como, enchentes, terremotos, bioterrorismo e
doenças migratórias.
No contexto público, a comunicação de risco, ou comunicação em saúde, é
realizada por meio de campanhas governamentais locais, regionais, nacionais e
internacionais, ajudando a população a melhor compreender e a se prevenir diante
de situações de vulnerabilidade frente às novas doenças que surgem como nos
casos de epidemias ou pandemias10. No momento, um tema que tem sido
amplamente discutido é a questão da gripe aviária e da febre aftosa.
Segundo a Organização Mundial da Saúde (2002), a evolução da
comunicação de risco deu-se nos campos sanitário e ambiental e está voltada para
a relação com a saúde pública. As raízes culturais, relação do ambiente com a
saúde, o vínculo da preocupação pelo meio ambiente com a modernidade, a
qualidade de vida, a prosperidade econômica, a geração de emprego, a
solidariedade para com as futuras gerações e o respeito com relação a todas as
formas de vida, é o fundamental a ser considerado no processo de comunicação de
risco.
No contexto organizacional, a comunicação de risco exerce um papel similar
na medida em que o público interno (trabalhadores, gestores) e externo
(comunidade e partes interessadas), devem participar deste processo interativo de
troca de informações sobre as possíveis ameaças decorrentes dos processos
industriais e que de alguma forma afetem o meio ambiente e a saúde da população.
A comunicação de risco no contexto organizacional, permite ainda aos
gestores, técnicos e especialistas envolvidos na análise de riscos, validar o processo
de tomada de decisões junto às partes interessadas com vistas ao estabelecimento
de um processo democrático.
10 Na definição de Ferreira (1999), epidemia é “a doença que se propaga por um país. Que
surge rapidamente num lugar e acomete, a um tempo, grande número de pessoas” (p.778).
Pandemia: “Doença epidêmica amplamente difundida” (p.1484)
39
Todavia, não só as partes interessadas participam do processo decisório, mas o
“modus operandi” e as mudanças nos níveis organizacionais destes grupos
(Gutteling;Wiegman ,1996).
A Figura 2 apresentada na página 40, mostra que, inicialmente, no contexto
organizacional, a comunicação de risco deve ser uma prática diária de troca de
informações entre as partes interessadas com vistas ao reconhecimento dos riscos e
de medidas preventivas. Além disso, em situações de crise e emergência, as
organizações necessitam agir com transparência e informar quais medidas estão
sendo tomadas para que os órgãos responsáveis possam comunicar à população
sobre um possível acidente industrial. Num segundo momento, as organizações
devem implementar centros de comunicação com a população residente próxima às
instalações e com a mídia, de maneira a solucionar dúvidas em situações de crise e
emergência. A última etapa do processo da comunicação de risco no contexto
organizacional consiste em avaliar os impactos e danos causados, bem como
comunicar às diversas partes interessadas os resultados das avaliações.
40
Fonte: United Nations Environment Programme (UNEP, 2002)
FIGURA 2 – Contexto da Comunicação de Risco
41
3.3
Objetivos da comunicação de risco
O objetivo da comunicação de risco é o de informar e conscientizar o público
sobre os riscos à saúde, riscos ambientais e ocupacionais e ajudar na condução de
discussões sobre riscos de maneira justa e precisa. No entanto, este objetivo não
deve estar restrito à informação, mas estabelecer uma relação de parceria e
confiança entre os envolvidos e posteriormente delinear o que será comunicado,
com vistas a um diálogo produtivo e transparente.
A comunicação de risco deve atender ainda a outros objetivos que estão
relacionados ao conceito de probabilidade e aos efeitos randômicos e aleatórios,
explicar as diferenças entre risco e perigo11, lidar com agentes de estigma12 do risco
e às altas conseqüências tidas como temíveis (como por exemplo, reatores
nucleares ou câncer), lidar com os efeitos de longo prazo, oferecer melhor
entendimento dos efeitos que possam apresentar similaridade com outros fatores do
estilo de vida, lidar com a diversidade das partes interessadas na fase da gestão e
lidar com as diferenças inter-culturais entre as sociedades pluralistas e entre as
diferentes nações e culturas (Renn, 2006).
(LUNDGREN;MCMAKIN, 2004), relatam que o objetivo da comunicação de
risco difere da comunicação técnica em dois aspectos. Na comunicação de risco, o
público deve ser motivado a reagir em situações de perigo e ser informado e
persuadido na construção de um consenso. Na comunicação técnica, a informação é
disseminada sem que haja um diálogo de mão-dupla.
Nesse sentido, a comunicação de risco deve promover consistência e
transparência ao implementar decisões voltadas à gestão de riscos, mas
especialmente reforçar a confiança pública na tomada de decisões das
organizações.
11 Perigo: fonte com potencial de causar danos, ou situação com potencial de causar perdas
(Australian Standards-New Zealand Standards 4360:2004).
12 Estigma é a palavra usada para descrever situações nas quais as pessoas consideram
inaceitáveis, catastróficas e que gerem pânico, como por exemplo, o estigma associado ao
câncer ou o estigma de viver em grandes metrópoles associado à violência, ao crime, etc.
42
Sob tal ótica, a WHO-FAO (World Health Organization - Food and Agriculture
Organization), aponta os seguintes objetivos:
-promover o entendimento de questões específicas durante o processo de análise de
riscos entre todos os participantes;
-oferecer entendimento sobre as decisões propostas e implementadas na gestão de
riscos;
-melhorar a eficácia e eficiência do processo de análise de riscos;
-contribuir para o desenvolvimento e envio de informações e programas de
educação;
-promover o envolvimento das partes interessadas no processo da comunicação de
risco;
-promover a troca de informações, conhecimentos, valores, atitudes, práticas e
percepções quanto aos riscos (WHO-FAO, 1998, p.85).
Cabe ressaltar que os objetivos da comunicação de risco devem atender ao
aprimoramento do conhecimento público por meio da educação, à mudança de
comportamento individual e social, ações preventivas, resolução de problemas,
conflitos e as metas organizacionais.
43
3.4
A evolução da comunicação de risco
Em um primeiro momento, a comunicação de risco representava para os
especialistas, informar o público leigo sobre estimativas de risco numa linguagem
científica. Confrontados pela opinião pública pela ausência de compreensão, esta
fase, ou “fase da arrogância”, ou ainda, fase da “comunicação persuasiva”, (LEISS,
1996), o processo da comunicação de risco mostrou-se pouco efetivo por não
atender aos anseios e preocupações sociais.
Posteriormente, o foco da comunicação de risco permitia às organizações o
estabelecimento de uma comunicação efetiva, incluindo elementos tais como, a
credibilidade da fonte, clareza nas mensagens, uso efetivo de canais de
comunicação e a percepção pública do risco.
A partir dos anos 90, a comunicação de risco foi construída a partir da
premissa de que deve ser um ato de comprometimento por parte das organizações
com as suas partes interessadas.
O que Leiss (1996) chamou de “fases da comunicação de risco”, Fischhoff,
define como “estágios da evolução” em comunicação de risco e considera:
1. Tudo que temos a fazer é estimar e calcular13 os números corretamente;
2. Tudo que temos a fazer é informar os números;
3. Tudo que temos a fazer é explicar o que pretendemos dizer com os números;
4. Tudo que temos a fazer é mostrar que outros riscos foram aceitos no
passado;
5. Tudo que temos a fazer é mostrar que é um bom negócio;
6. Tudo que temos a fazer é tratá-los bem.
7. Tudo que temos a fazer é torná-los parceiros (Fischhoff, 1995, p.9)
13 Os termos estimar e calcular, referem-se à palavra de origem inglesa “avaliar”.
44
Covello;Sandman (1987) por exemplo, destacam quatro etapas na evolução
da comunicação de risco:
Etapa 1 – Ignorar o público
Etapa 2 – Explicar melhor a informação sobre o risco
Etapa 3 – Dialogar com a comunidade
Etapa 4 – Incluir o público como agente colaborador
Embora estas fases apresentem um quadro cronológico na evolução ou nas
fases da comunicação de riscos, parte das organizações não demonstram
habilidade em informar riscos.
Em muitas situações os gestores se prevalecem de alguns mitos para
justificar a não adoção da comunicação de risco, como por exemplo, a ausência de
tempo e de recursos, a probabilidade de que uma determinada mensagem gere
pânico entre o público, a subestimação de que o público não compreenda as
informações técnicas, e ainda, se mostram preocupados com situações e contextos
que possam fugir da governabilidade deles.
45
3.5
A percepção como apoio ao processo da comunicação de risco
De forma a atender o interesse público quanto aos possíveis riscos advindos
da introdução de novas tecnologias, o desenvolvimento da percepção de risco foi a
maneira encontrada para melhor compreender o julgamento intuitivo das pessoas14
quanto às atividades que apresentem perigo ou atividades que sejam decorrentes
dos processos industriais. Pessoas que estejam fora do contexto organizacional,
merecem atenção por parte dos especialistas a terem acesso às informações sobre
riscos dos quais possam afetar a saúde, a segurança e o meio ambiente. Desse
modo, para que a comunicação de risco seja efetiva, se faz necessário compreender
os anseios e preocupações da comunidade como forma de minimizar a reação
pública. Pode-se assim dizer, que a percepção de riscos surge de maneira a
preencher a lacuna existente entre o que é de desconhecimento público e entre o
que é de conhecimento técnico-científico, de forma a subsidiar as organizações a
informarem seus riscos.
A percepção de riscos é parte fundamental de qualquer programa de
comunicação, pois é ela que, num primeiro momento auxilia os gestores a
compartilharem de diferentes opiniões durante o processo de gestão, para que
posteriormente, possam compreender e minimizar as controvérsias do público
quanto aos riscos industriais e conseqüentemente na aceitabilidade ou não de novas
tecnologias. Além disso, organizações que engajam o público em discussões
técnicas tendem a aumentar sua credibilidade e confiança.
As contribuições mais significativas para a compreensão da percepção de
risco emergiram nos campos da geografia, sociologia, ciência política, antropologia e
psicologia (Slovic, 2002).
14 O julgamento intuitivo das pessoas é apontado na literatura como “risco percebido”, o qual
emergiu a partir das diferenças obtidas durante a análise de riscos e como informar a
população sobre estas avaliações técnicas.
46
3.6
O auxílio das pesquisas na compreensão da percepção do risco
As primeiras pesquisas voltadas à compreensão da percepção do risco
tiveram início nos anos 60. A partir de 1970, o conceito de risco percebido tornou-se
proeminente, a partir da observação de que as pessoas respondiam aos riscos de
maneira irracional (pelo menos do ponto de vista dos especialistas). Segundo Slovic
esta falha na percepção de risco deriva de limitações cognitivas dos seres humanos
em interpretar (Slovic et al, 1980).
Estas limitações cognitivas foram responsáveis pela oposição pública quanto
à implementação de novas tecnologias, em particular energia nuclear, que, de
acordo com a avaliação científica deveriam ser vistas como seguras, ou pelo menos
aceitáveis se comparados com outros riscos e atividades adotadas pelas pessoas.
A maior contribuição das pesquisas em percepção de risco foi o paradigma
psicométrico, baseado em questionários aplicados às pessoas para compreender
como os riscos eram julgados. Segundo Starr (1969) apud Glickman;Gough (1991),
as características utilizadas no paradigma psicométrico foram introduzidas sob a
perspectiva da engenharia e da gestão de riscos e não da psicologia. Entretanto, os
resultados obtidos nestas pesquisas foram construídas em dados quantitativos que
não apresentavam correlação e que, portanto, não foram suficientes para o
estabelecimento de causalidade.
Outra contribuição mais recente nas pesquisas sobre percepção de risco foi a
utilização dos modelos mentais15 (Morgan et al, 2002). Estes modelos estão voltados
a compreender e explicar como as pessoas racionalizam o risco e integram novas
informações aos conhecimentos e crenças já existentes.
15 Na definição de Morgan et al (2002, p.21), modelos mentais são “as crenças fragmentadas
ou as inferências que pessoas e indivíduos fazem acerca de um risco, tais como a
magnitude do risco, como pode ser controlado e por quem será controlado”.
47
Douglas;Wildavsky (1982), por exemplo, a partir de uma abordagem
sociológica investigam a percepção do risco no contexto da teoria cultural. A teoria
cultural descreve a influência de grupos sociais nos quais as pessoas se inserem e
como compartilham as diferentes percepções.
No contexto organizacional, a cultura é evidenciada na cultura de segurança 16
e sugere que as pessoas desenvolvem melhor a percepção de risco no contexto
industrial ao compartilharem das mesmas atividades em grupo. No entanto, novas
pesquisas em percepção de risco devem ser voltadas a compreender como as
variáveis cognitivas dos trabalhadores são influenciadas pela cultura de segurança
(Weyman et al, 1996).
16 Cultura de segurança refere-se aos aspectos da cultura organizacional que irão impactar
sobre as atitudes e comportamentos que permitem construir as crenças sobre os perigos,
riscos e segurança (Guldenmund, 2000, p.251).
48
3.7
Benefícios de implementação do processo da comunicação de risco
Os benefícios de se praticar a comunicação de riscos incluem a melhoria no
processo de tomada de decisões das organizações e reverter a percepção pública
negativa em positiva. Em determinadas circunstâncias, a ansiedade do público nas
questões que envolvam riscos ao meio ambiente, ou riscos à saúde podem ser
maximizadas ou minimizadas.
A comunicação de risco deve ser parte da estratégia de comunicação das
organizações e considerar o ponto de vista dos stakeholders ajuda a melhorar a
qualidade na gestão de riscos principalmente em crise.
Além disso, o processo de comunicação de risco tem auxiliado os acionistas a
alcançar maior eficácia nos objetivos da comunicação subsidiando-os nas decisões
estratégicas do negócio, na qual permite rever estratégias e engajá-los no exercício
do diálogo mútuo, minimizando conflitos com as diversas partes interessadas
(Covello et al, 2001).
Para
as
organizações,
a
boa
comunicação
é
essencial
para
o
desenvolvimento de uma cultura em que as dimensões positivas e negativas dos
riscos sejam reconhecidas e avaliadas. A comunicação dos riscos ajuda a
organização a estabelecer sua atitude em relação a eles (Australian Standards-New
Zealand Standards 4360-2004).
Krimsky;Plough (1988), reconhecem a importância da comunicação de riscos
nas organizações ao colocar que este processo de comunicação não deve se
restringir simplesmente em mensagens sobre riscos, mas acima de tudo em uma
afirmação sobre segurança. Comunicar os perigos, riscos, políticas, estratégias,
programas e iniciativas, requerem maturidade organizacional17, caracterizando-se
como um desafio permanente nas empresas.
17 Segundo Barreiros (2002), maturidade organizacional significa o estágio no qual a
organização dispõe de estratégias eficazes para responder aos seus desafios no momento
oportuno.
49
3.8
O apoio da alta direção quanto à prática da comunicação de risco
A comunicação de risco enquanto um processo interativo de troca de
informações com as diferentes partes interessadas deve ser promovida com o apoio
da alta direção.
Este apoio consiste na motivação da alta direção em demonstrar aos gestores
envolvidos na gestão de riscos a importância de contribuírem com idéias para que
tenham melhor compreensão de que o processo da comunicação de risco deve ser
um comprometimento interno de cooperação e de ativa participação. Esta
participação ativa entre direção e gestores permite ainda melhorar suas atitudes com
situações externas à organização.
Além disso, o diálogo interativo entre a alta administração e os gestores de
risco, permite melhorar as diferentes percepções obtidas durante a análise de risco e
minimizar as convergências de opinião entre os atores internos a fim de que
obtenham um único consenso acerca do nível de risco.
A diretoria deve considerar a comunicação de risco como uma necessidade e
não como um gasto desnecessário. Infelizmente, por parte das organizações, a
ausência de recursos no processo de gestão é normalmente justificada pelo alto
investimento financeiro e tempo em gerar dados sobre riscos à saúde e ambiental.
Desta forma, quanto menos recursos existirem, menores serão as chances de
implementar a comunicação de risco e de demonstrar sua importância aos
colaboradores internos e outras partes interessadas.
Os recursos também estão voltados ao treinamento de gestores e
funcionários. A ênfase do treinamento está voltada para reforçar que a comunicação
de risco deve ser construída com base na via-dupla de informações e auxiliar na
compreensão da percepção pública do risco e o quanto a organização pode afetar
esta percepção.
Organizações que incorporam a comunicação de risco como uma prática
diária e como parte estratégica de seus negócios, desenvolvem planos de
comunicação, a fim de evitar que situações inesperadas causem impactos na gestão
de riscos e comprometam a credibilidade institucional.
50
Assim, todos os documentos organizacionais que tratem a questão ambiental
e os riscos tecnológicos devem ser incorporados aos assuntos relacionados à
comunicação.
Ao reforçar a importância da comunicação de riscos, compete à alta direção
criar um clima de sinergia e harmonia entre os gestores de todos os níveis
hierárquicos de uma organização.
Organizações que compartilham informações com seus gestores tendem a
construir um clima de credibilidade e de confiança mútua. Enquanto parte das
organizações monopolizam certas informações por considerarem confidenciais, ou
que fogem do escopo dos gestores, outras agem proativamente em revelar
informações passadas da instituição por acreditarem que os gestores devem ser os
primeiros a serem notificados.
Documentos que tenham relevância, como por exemplo, os que foram de
consentimento e aprovação da população, devem ser encaminhados à alta direção
como forma de embasar os esforços envidados nas ações de comunicação de risco.
Cabe aos gestores manter a troca de informações com outras organizações
na busca de melhor compreensão entre as controvérsias internas, a fim de evitar
problemas futuros. As diferentes fontes de informação contribuem para a construção
de novas idéias.
Em muitas situações, os próprios gestores relutam em praticar a comunicação
de risco por considerarem uma abstração. Neste caso, o apelo da diretoria é colocar
a situação real do problema.
51
3.9
A identificação das partes interessadas no processo da comunicação de
risco
As grandes organizações, pressionadas pela legislação vigente, requerem
assumir compromissos de longo prazo com todas as partes interessadas,
demonstrando a intenção de continuidade das atividades da organização (FPNQ,
2003). Desta maneira, comunicar riscos às partes interessadas envolve participar os
atores internos e externos permitindo às organizações compartilharem perspectivas,
opiniões, posicionamentos, etc.
Por outro lado, nem todas as organizações realizam a etapa de comunicar às
partes interessadas, por razões comerciais, de segurança ou de sigilo de
informações, o que não as exclui de documentar a decisão consciente de não incluir
as partes interessadas (Australian Standards-New Zealand Standards 4360-2004).
A identificação das partes interessadas deve ocorrer na fase inicial do
planejamento da gestão de riscos contribuindo para o engajamento, aceitação das
propostas, e consequentemente no resultado de soluções construtivas e de reflexão.
Os stakeholders (partes interessadas ou envolvidas), caracterizam-se em diretoria e
acionistas majoritários, executivos, gerentes de negócios, funcionários, sindicatos,
entidades representativas, órgãos reguladores, meio ambiente, comunidade,
fornecedores, prestadores de serviços, instituições financeiras e a mídia.
De acordo com Barreiros (2002, p.9), as partes interessadas podem ser
representadas por diferentes grupos que:
a) têm poderes para influenciar o processo de decisão nas organizações
(trabalhadores, acionistas, sindicatos, Ministério da Previdência e
Assistência Social, Ministério do Trabalho e Ministério Público), com
relação ao desempenho da saúde e segurança no trabalho; e
b) são afetados diretamente pelo desempenho da saúde e segurança no
trabalho e com poderes ou não de exercer alguma influência sobre o
processo de decisão das organizações a fim de modificar esse
desempenho (trabalhadores, comunidade e Ministério da Previdência e
Assistência Social).
52
Outra maneira de auxiliar as organizações a identificarem as partes
interessadas e envolvidas, foi sugerida por (Wiedemann et al. 1999), ao colocarem
que algumas perguntas relevantes podem levar a respostas conclusivas:
-
Qual o histórico que se tem sobre o risco?
-
Quais são as peculiaridades das partes interessadas?
-
Quem ou quais pessoas quiseram se envolver em situações similares
anteriormente?
-
Quem poderá ser afetado pela caracterização do risco?
-
Quem poderá ser afetado e não sabe que será afetado?
-
Quem poderá se sentir lesado se não for incluído no processo?
-
As partes envolvidas estão interessadas em soluções? (p. 32)
53
3.10
Modelos de comunicação de risco
Os modelos convencionais de comunicação requerem um emissor, mensagem
e receptor e são utilizados como um complemento no processo de comunicação. O
mesmo ocorre na comunicação de risco, onde o emissor passa a ser as
organizações, a mensagem, os riscos, e o receptor, o público em geral e as partes
interessadas. Desse modo, os modelos de comunicação, não podem ser tidos como
correto ou verdadeiro, Berlo, (1999), mas buscar atender aos objetivos específicos
de cada organização.
Leiss;Krewski
(1992)
apud
Leiss
(1992),
sugerem
três
modelos
de
comunicação de risco que auxiliam as organizações no processo da gestão de risco.
O primeiro, chamado de modelo de fluxo de informações ou modelo institucional. O
segundo, modelo de transmissão de mensagens, e o terceiro, modelo do processo
de comunicação.
O modelo do fluxo de informações ou modelo institucional, envolve a troca de
informações técnicas entre as organizações, agências reguladoras e pesquisadores.
É um modelo simplificado de mão-única18, no qual é utilizado para auxiliar gestores e
especialistas em como informar riscos tecnológicos, ou seja, as formas pelas quais a
informação é transmitida daqueles que inicialmente são responsáveis pelo risco ao
público externo. A mídia recebe as informações da indústria, dos pesquisadores e
das agências reguladoras e retransmite a mensagem às partes interessadas e ao
público em geral. Este modelo está envolto num cenário legal no qual as obrigações,
responsabilidades, culpabilidade e confiabilidade podem ser reconhecidas entre as
instituições e atores individuais, com base nas informações de risco que transmitem.
18 Nota da autora: Mão-única é a forma pela qual se estabelece a comunicação sem que haja a
participação pública.
54
A Figura 3 abaixo apresenta um modelo de comunicação de mão-única. As
letras A, B e C são consideradas fontes primárias de informação que incluem a
indústria, agências reguladoras ou pesquisadores independentes. As letras B e C
interagem com a troca de informações entre indústria e agências reguladoras e entre
agências reguladoras e pesquisadores. A letra D (no canto superior esquerdo),
representa a mídia que adquire informações sobre riscos tanto das indústrias, como
dos pesquisadores e agências reguladoras. Posteriormente a mensagem é
retransmitida às partes interessadas e ao público em geral conforme sugere as
linhas pontilhadas (letra D no canto superior direito da figura).
Fonte: Leiss;Krewski (1992) apud Leiss (1992)
FIGURA 3: Modelo do fluxo de informações em comunicação de risco
55
O segundo modelo proposto por Leiss;Krewski (ibid), é baseado na Teoria
Matemática da Comunicação adaptado de Claude Shannon e Warren Weaver
(1949). Na Figura 4 abaixo, a mensagem é simplesmente um sinal eletrônico e o
objetivo do sistema é reproduzir o sinal da fonte sem que haja distorções até o final
do processo. Para os autores, os quatro elementos desta Teoria, a fonte, o canal, a
mensagem e o receptor apresentam falhas de comunicação. Em muitas situações, a
fonte e o canal não são compreendidos de maneira adequada, gerando uma
situação estática e não dinâmica. O receptor pode não compreender o significado da
mensagem e a própria mensagem pode ser ambígua e incompleta.
Fonte: Leiss;Krewski (1992) apud Leiss (1992)
FIGURA 4: Modelo de transmissão de mensagens
56
O terceiro modelo, ou seja, do processo de comunicação, procura incorporar
as melhores características entre os modelos anteriores. Envolve a interação entre
os dois domínios conhecidos como risco técnico e risco percebido, promovendo a
comunicação de mão-dupla19. É um refinamento do ponto de vista de que a
comunicação de risco é baseada primeiramente na interação entre a esfera técnica
e a esfera pública. Em outras palavras, o risco técnico está normalmente no domínio
dos especialistas, enquanto o risco percebido está no domínio da esfera pública. A
Figura 5 na página 57 é dividida em duas esferas e sugere transparência entre o
público leigo e especialistas. O governo ao centro é o que estabelece a ponte entre
os especialistas e o público. Os especialistas (do lado esquerdo), compõem o
domínio do risco técnico, enquanto o público (do lado direito), representa o domínio
do risco percebido. As setas em formato de círculo (ao centro) dos dois domínios,
significa que a troca de informações é primeiramente gerada entre cada um dos
atores pertencentes em cada domínio.
19 Nota da autora: Mão-dupla é a forma pela qual se estabelece a comunicação permitindo a
troca de informações.
57
Fonte: Leiss;Krewski (1992) apud Leiss (1992)
FIGURA 5: Modelo do processo da comunicação de risco
58
Embora estes modelos de comunicação auxiliem as organizações no escopo
da gestão, não se pode deixar de enfatizar que todo e qualquer processo de
comunicação lida com “ruídos”20 e interferências entre os emissores, as mensagens
e os receptores, comprometendo dessa forma, os objetivos organizacionais. Estes
“ruídos”, ou “linhas cruzadas”, conforme coloca Berlo (1999), normalmente ocorrem
quando pessoas de uma organização desempenham papéis tanto de fonte como de
receptor.
Para concluir, não são os modelos de comunicação que se traduzem em
efetiva prática de comunicação. A efetividade destes modelos requer a participação
e o interesse de todos os atores envolvidos em apoiar o processo da comunicação
de risco ao falarem a mesma linguagem e que os interesses das partes interessadas
sejam identificados e considerados.
20 O conceito de ruído foi introduzido pelos autores Claude Shannon e Warren Weaver em
1949 e assim definem: “os fatores que distorcem a qualidade de um sinal”.
59
4
LIMITAÇÕES NO PROCESSO DA COMUNICAÇÃO DE RISCO
4.1
Risco: um problema de comunicação
Neste capítulo, ressalta-se a importância de apontar para as dificuldades
encontradas na implementação da comunicação de risco, na premissa de que na
ausência de um conceito absoluto sobre risco e nas diversas abordagens e
diferentes percepções sobre risco, as organizações se deparam com obstáculos
internos e externos.
O risco sempre esteve presente em nossas vidas. O uso de aparelho celular
e de microondas tornaram-se quase que indispensáveis na vida moderna, mas nem
por isso deixam de apresentar riscos à saúde da população que deles se utilizam.
De maneira similar, a instalação de novas indústrias próximas das comunidades
também tornam-se motivo de recusa, pois apresentam a possibilidade de exposição
a fatores de riscos que antes não existiam. A similaridade entre estas duas formas
de exposição a um determinado risco, talvez esteja no desconhecimento por parte
dos especialistas do quanto sejam os limites desta exposição e o quanto ambas
podem afetar a saúde humana.
Assim sendo, parece relevante, tentar compreender como o público pode
formar sua própria opinião e julgamento acerca de um determinado risco, sendo que
os responsáveis pelos riscos tecnológicos não conseguem chegar a um consenso
quanto à definição do próprio termo, comprometendo, portanto, a efetividade da
comunicação de risco.
A idéia central de que informar o público sobre riscos constitui-se base para o
processo democrático21, aponta para duas análises: a controversa e a complexa.
(FISCHHOFF et al., 1990), coloca que a controversa refere-se quanto à definição do
termo risco que pode afetar o retorno dos debates políticos, a alocação de recursos
e medidas de segurança e a divisão de poder político na sociedade. A complexa
refere-se à construção de um senso comum sobre risco entre especialistas, governo
e público.
21 Nota da autora: o processo democrático aqui, refere-se às formas de envolver o público em
discussões sobre risco e permitir que este público participe e contribua com suas opiniões.
60
O público em geral teme que um determinado risco industrial possa vir a
causar danos à saúde ou ao meio ambiente, enquanto, na visão dos especialistas, o
risco é atribuído quanto aos seus valores de exposição, probabilidades de causar
danos, bem como as conseqüências destes danos.
Essas margens de incertezas e de diferentes percepções dificultam o
processo da comunicação de riscos na medida em que o uso de informação
probabilística aumenta a confusão entre o público (GUTTELING;WIEGMAN, 1996).
Os riscos tecnológicos, como a instalação de uma nova planta por exemplo, são
mais controversos que os riscos naturais, como as enchentes e catástrofes naturais,
por serem impostos. Entretanto, BAUM et al. (1983) apud GUTTELING (1996)
coloca que, a tecnologia enquanto resultado da produção humana deve ser vista
como uma forma de resolver problemas sociais e não de aumentá-los.
61
4.2
As diferentes abordagens sobre risco entre especialistas e o público
Os responsáveis pela gestão dos riscos tecnológicos tendem a contestar a
forma pela qual o público percebe e reage a um determinado risco. Isto é decorrente
da maneira pela qual baseiam seus dados resultantes de experimentos e análises
probabilísticas utilizadas na etapa da análise de riscos. À essa forma de abordar
riscos, denomina-se “riscos objetivos”.
Os “riscos subjetivos” estão relacionados à maneira pela qual indivíduos e
público leigo percebem os riscos.
De acordo com Slovic (1992), o julgamento do público quanto aos riscos
tende a ser subjetivo, hipotético, emocional e irracional, enquanto o julgamento dos
especialistas tende a ser objetivo, analítico e racional.
Embora a abordagem técnica atenda às decisões de caráter técnico, mostrase incompleta ao incluir na análise os aspectos e experiências sociais. No Quadro 1
à página 62, observam-se os diferentes apelos existentes entre especialistas e
público. A ênfase dos especialistas é normalmente voltada a atender os métodos e
evidências científicas, enquanto a ênfase pública é normalmente atribuída aos
fatores sociais, como por exemplo, a influência de grupos, a responsabilidade do
governo em proteger os cidadãos e à própria percepção individual em lidar com
informações sobre riscos.
62
Abordagem
do
risco
na
visão
dos Abordagem do risco na visão do público
especialistas
A confiança está nos métodos e evidências A confiança está na cultura política e no
científicas
processo democrático
Apelo de autoridades e conhecimento técnico
Apelo folclórico, grupos e tradições
As fronteiras de análise são distorcidas e As fronteiras de análises são amplas e
reducionistas
incluem o uso de analogias a precedentes
históricos
Os riscos são despersonalizados
Os riscos são personalizados
A ênfase está nas variações estatísticas e na A ênfase está nos efeitos do risco sobre as
probabilidade
famílias e a comunidade
Apelo à consistência e universalidade
O foco é particular: menos interesse sobre a
consistência de abordagem
Onde houver existência sobre ciência, o A resposta do público sobre as diferenças
status quo é mantido
científicas consistem na escolha em qual
acreditar
Impactos que não podem ser medidos são Riscos
menos relevantes
prévios
e
desarticulados
são
relevantes
Fonte: Krimsky, S.;Plough, A (1988)
QUADRO 1: Diferenças de abordagem sobre risco entre especialistas e
público
63
4.3 Comunicar riscos: um desafio aos gestores
Comunicar, constitui-se parte do processo de comunicação. No entanto, Berlo
(1999) coloca que se faz necessário compreender como as mensagens são
produzidas, o que as pessoas procuram comunicar e como as pessoas tratam suas
mensagens. Por mensagem em comunicação de risco, entenda-se toda e qualquer
informação que esteja relacionada ao risco ou aos impactos de um evento. É
portanto, antes de informar que organizações devem entender e compreender os
anseios e preocupações do público. Público e especialistas possuem diferentes
interpretações acerca de um mesmo fato. São estas diferentes interpretações que
dificultam o processo da comunicação de risco e nas questões que envolvam a
aceitabilidade do risco, resultando em conflitos sobre o que se deve ser considerado
apropriado durante o processo de tomada de decisões das organizações.
O sucesso em comunicar risco implica na habilidade dos gestores em criar
um clima de confiança entre o público e na habilidade de lidar com conflitos e
disputas internas.
Em algumas situações os gestores procuram simplificar a linguagem técnica,
e em outras, os gestores fazem com que as mensagens tomem dimensões
complexas gerando incompreensão do público.
Hance et al. (1990) coloca que os jargões e o uso de terminologia técnica
devem ser utilizados de maneira a satisfazer o público, e para tanto, é necessário
que os gestores expliquem numa linguagem clara e objetiva o significado e conceito
destes jargões.
Outro desafio imposto aos gestores é a comunicação com a mídia. Em sua
maioria, os repórteres desconhecem os termos técnicos utilizados pelos gestores, o
que pode ocasionar sérios problemas de interpretação.
64
Desse modo, Hance (ibid) recomenda alguns pontos a serem considerados
pelos gestores ao se comunicarem com a mídia:
a) Nunca assuma conhecimento total perante a mídia
b) Conduza a entrevista
c) Evite o uso de jargões
d) Simplifique as mensagens
e) Antecipe outros fatos que ocorreram no passado
f)
Ofereça informações por escrito
g) Esteja atento quanto à ausência de compreensão
h) Faça um check-up das informações disponibilizadas
i)
Sugira outras fontes de informação
Por ser a comunicação de risco um conceito recente, os gestores tendem a
transferir a responsabilidade de informar riscos à equipe envolvida na avaliação de
riscos ou aos departamentos de comunicação social e relações públicas das
instituições (NRC, 1989). Neste caso, o desafio que se impõe aos gestores é que a
comunicação de risco seja praticada entre todos os envolvidos na gestão de riscos.
65
4.4
Lidar com as incertezas dos dados científicos
A ciência teve um papel fundamental não apenas na introdução da teoria da
probabilidade, mas, sobretudo, na discussão em torno das incertezas presentes na
avaliação dos especialistas.
Na obra de Knight, intitulada “Risco, incerteza e lucro”, publicada em 1921, o
autor desconfiava das teorias clássicas baseadas nas leis da probabilidade
matemática ou em pressupostos de certeza como guias à tomada de decisões.
Knight baseava sua análise na distinção entre risco e incerteza ao colocar:
“A incerteza deve ser tomada em um sentido radicalmente distinto da
noção
familiar
de
risco,
da
qual
nunca
foi
apropriadamente
separada...Descobrir-se-á que uma incerteza mensurável, ou “risco”
propriamente...é tão diferente de uma imensurável que, na verdade, não
chega a ser uma incerteza” Knight (1921) apud Bernstein (1997, p.219)
Embora a publicação de Knight estivesse voltada ao mercado financeiro,
muitas de suas idéias predominam nas organizações, especialmente no que diz
respeito às incertezas de números científicos. Os riscos são caracterizados pela
incerteza de sua natureza, e, portanto, difíceis de serem quantificados. Nenhum
risco tecnológico é idêntico ao anterior, ou a um risco que ainda esteja por
acontecer. Assim, ao considerar alguns aspectos relevantes quanto às incertezas de
números científicos, a Australian Standards-New Zealand Standards 4360 (2004,
p.44), assim coloca:
a) Riscos dos quais conhecemos ou podemos assumir a faixa de
variação de resultados e sua probabilidade, mas dos quais o valor
específico não é conhecido dentro da faixa.
b) Riscos dos quais não conhecemos todos os resultados possíveis ou
a probabilidade de cada resultado ou ambos.
66
c) Riscos sobre os quais não sabemos o que não sabemos.
d) Riscos dos quais as relações ou redes causais são incertas.
e) Riscos dos quais há uma variabilidade na natureza e grau de
exposição ou na susceptibilidade.
As incertezas dos dados científicos emergem principalmente de outros fatores
que estão voltados aos modelos científicos designados a extrapolar os resultados de
altas dosagens à baixas dosagens, o que gera incerteza e controvérsia. A esse
respeito, Covello (1992) apud Leiss (1992), coloca que as estimativas entre alta e
baixa dosagem podem afetar a magnitude dos níveis esperados de exposição sejam
elas de curta ou longa duração, e principalmente na interação entre uma ou mais
substâncias tóxicas, como por exemplo, um trabalhador exposto a um risco
ocupacional ao inalar substâncias químicas por vários anos, ou um mesmo
trabalhador ao inalar as mesmas substâncias por poucos minutos.
Um outro cenário para lidar com as incertezas atribui-se em grande parte na
ausência de números estatísticos e na diversidade de métodos em como monitorar
estes riscos, culminando em margens de erro e dificultando, portanto, o processo da
comunicação de risco. O aparecimento de incertezas científicas, atribui-se também
nas variações de estimativas consideradas nas análises técnicas e pela
complexidade das informações, comuns no gerenciamento de risco tecnológico.
Desta forma, Chess (1989) apud Covello et al (1989) coloca que reconhecer e
admitir incertezas faz parte da realidade em situações de comunicação de risco.
67
4.5
O risco de comparar riscos
Comparar riscos é um método encontrado para apresentar a magnitude de
um determinado risco e auxiliar o público com termos que sejam familiares e de fácil
compreensão. Entretanto, o National Research Council coloca que ao comparar
riscos existe uma distância entre a teoria e a prática. Na teoria, o uso de
comparações representa um atrativo aos gestores como forma de simplificar as
mensagens sobre riscos. Na prática, o uso de comparações pode significar um
modo sutil de manipular o público a aceitar determinado risco. Ao comparar riscos
voluntários (como por exemplo, esquiar), aos riscos involuntários (por exemplo,
poluentes), riscos naturais (como por exemplo, enchentes) e riscos tecnológicos (por
exemplo, conservantes alimentícios), as mensagens podem ser distorcidas e resultar
em atitude negativa por parte do público (NRC, 1989).
Para os gestores de risco, o uso de comparações pode auxiliá-los na forma
de apresentar informações que não sejam familiares ao público, ou seja, colocar o
risco em perspectiva. Neste caso, Covello (1988), sugere que o uso de analogias
pode ser um instrumento favorável ao comparar riscos, desde que usadas com
cautela. Ao comparar um mesmo risco em diferentes situações ou ainda, realizar
diferentes cálculos acerca de um mesmo risco, o público tende a aceitar melhor.
Para o autor comparações entre um risco ocupacional, e o risco ambiental, ou riscos
que não estejam relacionados como, por exemplo, fumar, ou dirigir um carro, são
pobres especialmente porque confundem as pessoas daquilo que é de controle
pessoal do que é de controle de outros.
Outra dificuldade apontada ao comparar riscos refere-se à ausência de
similaridades entre os riscos que possam torná-los significativos ao público.
Diferentes riscos devem ser comparados de diferentes maneiras. Por exemplo, ao
comparar o risco de mortes em acidentes aéreos, ferroviários ou rodoviários, é
necessário que se expresse proporcionalmente o número de quilômetros rodados
com o número de vezes viajadas.
68
Além disso, os riscos podem ser representados de maneira qualitativa ou
quantitativa e o nível destes riscos é apenas um entre outros fatores que
determinam a aceitabilidade do risco. Na análise qualitativa, as pesquisas não são
representadas em números, enquanto na análise quantitativa os resultados são
expressos em termos estatísticos.
69
4.6
Aceitabilidade do risco
Pesquisadores em avaliação de riscos referem-se ao ano de 1969 como o
início da ciência sobre o estudo dos riscos, ano em que Chauncey Starr (1969) apud
Glickman;Gough (1991), desenvolveu um estudo clássico conhecido como o método
das preferências reveladas. Seu estudo concluiu que a aceitabilidade do risco era
proporcionalmente relacionada aos benefícios22 das atividades, ou seja, as
atividades tecnológicas faziam com que houvesse um equilíbrio existente entre o
benefício e o risco.
De certa maneira, o estudo de Starr (ibid) é coerente ao correlacionar riscos
com benefícios e vice-versa. Sabe-se que o risco de contrair câncer pulmonar é
cada vez mais crescente, e, no entanto, os fumantes justificam o ato de fumar como
um benefício pessoal por diminuir o estresse ou por ser “charmoso” fumar. O mesmo
ocorre quando pessoas com câncer são submetidas à sessões de quimioterapia,
mas preferem o risco da quimioterapia por acharem que o benefício é prolongar a
vida.
A aceitabilidade do risco, assim como os benefícios que os riscos possam
trazer são percebidos de maneira diferente entre as pessoas. É mais comum
identificar um benefício pessoal como nos dois exemplos citados no parágrafo
anterior, a um benefício social. As novas tecnologias introduzidas pelas indústrias
que se caracterizam um benefício social, são vistas como organizações de alto risco
e trazem poucos benefícios às populações (Slovic, 1993).
O Health and Safety Executive- HSE (2001), órgão regulador Britânico, coloca
que alguns critérios devem ser levados em consideração durante o processo de
tomada de decisões quanto à aceitabilidade do risco. Estes critérios fundamentamse na igualdade, utilidade e tecnologia. O critério da igualdade parte da premissa de
que todo indivíduo possui direitos incondicionais aos níveis de proteção. Se a
estimativa do risco obtida durante a análise do risco estiver acima dos limites, o risco
será inaceitável ainda que haja benefícios.
22 Benefícios no contexto da análise de riscos significam “um conjunto de ações técnicas que
quando bem interpretadas e implementadas adequadamente serão aceitas pela sociedade
em um dado contexto” (National Research Council, 1989, p.263).
70
O critério da utilidade compara em termos monetários os benefícios
relevantes, como por exemplo, o número de vidas salvas apontado nas estatísticas
com os anos de vida prolongados. Neste caso, o risco é considerado aceitável23,
pois são adequadamente controláveis. O critério da tecnologia reflete a idéia de que
o nível satisfatório do risco é obtido entre as medidas de controle tecnológica,
gerencial e organizacional. Em outras palavras, quando os resultados forem
determinados de acordo com as medidas de controle, o risco será tolerável e aceito
pelo público, pois os benefícios serão revertidos em emprego, baixo custo de
produção, interesses pessoais ou manutenção da infra-estrutura social, como por
exemplo, produção de eletricidade ou melhorias nos sistemas de saneamento
básico.
Ao passo que o órgão britânico enfatiza os critérios da igualdade, utilidade e
tecnologia, Renn reforça que para a aceitabilidade do risco ser alcançada, é
necessário minimizar as ambiguidades existentes entre gestores e especialistas, a
fim de encontrarem um ponto em comum entre os valores e evidências obtidos
durante a análise de riscos (Renn, 2006). Por ser a análise de riscos uma das
etapas da gestão de riscos, os altos níveis de detalhes técnicos são fatores
determinantes para a aceitabilidade ou não de um determinado risco. As decisões
que determinam a aceitabilidade do risco, normalmente envolvem o uso de análises
técnicas entre especialistas e a realidade social.
Levando-se em consideração a realidade social, Mary Douglas (1986),
procura abordar, sob o ponto de vista sociológico, a aceitabilidade do risco. Para ela,
os fatores determinantes para uma democracia liberal envolvem liberdade e justiça.
Neste sentido, a questão colocada por Douglas é, como balancear a liberdade de
escolha de um trabalhador que queira correr o risco em seu local de trabalho por
considerar que a compensação seja revertida em termos financeiros, com o critério
da justiça. A justiça neste caso consiste na responsabilidade organizacional em
prevenir acidentes e informar os trabalhadores sobre os riscos ocupacionais. Dessa
forma, liberdade e justiça são vistas como relações ambíguas e contraditórias
(Douglas, 1986).
23
Nota da autora: aceitável no contexto dos riscos significa que, os riscos serão
considerados aceitáveis se forem insignificantes e adequadamente controlados pelos
especialistas.
71
Outro fator relacionado à aceitabilidade do risco está voltado às diferentes
classes sociais. As camadas mais pobres da população aceitam determinado risco
por serem “compensadas” ou beneficiadas, enquanto as camadas mais ricas,
opõem-se a qualquer tipo de exposição (Renn, 1992).
A Figura abaixo mostra em um cone invertido os critérios utilizados para que o
risco seja considerado aceitável. A primeira faixa do cone significa que o risco será
inaceitável ou intolerável ao público, ainda que haja benefícios. A faixa ao meio é
considerada aceitável na qual os custos e os benefícios são levados em
consideração. A faixa inferior significa que os riscos positivos ou negativos são
insignificantes ou desprezíveis e não requerem tratamento e portanto, aceitáveis
para o público. A palavra ALARA sugere “tão baixo quanto seja razoavelmente
alcançável”.
Fonte: Health and Safety Executive – HSE (2001)
FIGURA 6 – Níveis de aceitabilidade do risco
72
4.7
Confiança e credibilidade: limitações das fontes de informação
Na vida cotidiana, os seres humanos, procuram de alguma forma, estabelecer
relações de confiança, assim como na comunicação em geral as informações a
serem transmitidas devem possuir o mesmo caráter. Um tema recente que causou
polêmica na sociedade foi a chegada dos alimentos transgênicos ou geneticamente
modificados, o qual vem despertando nas pessoas questionamentos quanto aos
níveis de confiança sobre o assunto.
No campo de pesquisas sobre riscos, há uma tendência crescente de que o
termo confiança24 assume um papel importante na aceitação e comunicação sobre
riscos (Renn;Levine, 1991; Cvetkovich;Lofstedt, 1999).
A confiança refere-se aos aspectos sociais (confiança em autoridades,
governo, especialistas e organizações) e refere-se também aos aspectos intelectuais
(conhecimento
técnico)
por
parte
daqueles
que
comunicam
o
risco.
O
desentendimento gerado entre os gestores durante o processo de análise de riscos
é um outro fator que diminui a confiança e credibilidade25 pública nas organizações.
Em se tratando de estabelecer níveis de confiança nas organizações, o
número de stakeholders envolvidos, bem como os fatores internos à organização
irão determinar a eficácia ou ineficácia da comunicação de riscos.
Estes fatores intrínsecos à maneira de agir das organizações pressupõem
que elas adotem uma política transparente, que tenham governança competente,
interesses homogêneos dentro da organização, aberta a discussões com o público,
senso de responsabilidade nas questões sociais e ambientais, experiência passada
positiva e habilidade pró-ativa em disponibilizar informações ao público.
24 Na definição dos autores (Renn;Levine, 1991, p.179) confiança em comunicação de risco
refere-se às expectativas de que as mensagens recebidas sejam verdadeiras e confiáveis e
que os comunicadores em risco demonstrem competência e honestidade ao oferecerem
informações objetivas, precisas e completas.
25 Credibilidade é definida como sendo o grau de confiança em pessoas ou instituições com
base na performance (ibid, 1991, p.179)
73
Esta habilidade pró-ativa consiste em envolver participantes e integrá-los
como parte do processo de comunicação e consulta e oferecer oportunidade para
que as partes interessadas se expressem (National Research Council, 1989).
Recentemente, durante a realização do Second Zurich Roundtable on
Comprehensive Risk Analysis and Management26 (2006), representantes de países
europeus evidenciaram que, confiança e reputação são as palavras-chave em
comunicação de risco. No entanto, em se tratando de conceituar o termo reputação,
observaram que novos estudos devem ser melhor conduzidos especialmente no
contexto de políticas públicas e a forma como lidam com a perda de reputação ao
não informarem a população sobre riscos.
26 Tradução da autora: Segunda Mesa-Redonda para Compreensão da Análise e Gestão de
Riscos, realizada em Zurique.
74
4.8
O papel da mídia na divulgação dos riscos
A mídia desempenha um papel fundamental na comunicação de massa ao
formar a opinião pública, mas especialmente em auxiliar na política e na tomada de
decisões na maioria das sociedades democráticas. Entretanto, quando se trata de
divulgar informações sobre riscos, sejam eles em menor ou maior escala, a mídia
exemplifica ou exacerba o conteúdo das notícias e reportagens.
Em muitas situações, os jornalistas atribuem histórias negativas e dramáticas
sobre os riscos tecnológicos contribuindo negativamente para a formação da opinião
pública. Por outro lado, são os jornalistas também que estabelecem vínculos com
suas fontes, a fim de apurarem os fatos. Em se tratando de fontes de informação,
os jornalistas recorrem aos especialistas ou gestores de organizações, e ao governo
como forma de apurar as diferentes versões sobre um evento. Infelizmente, nem
sempre as versões são iguais ou até mesmo similares, especialmente em se
tratando de informações que requerem dados estatísticos sobre riscos. Os erros em
interpretar dados, as disputas entre os diferentes veículos de comunicação, a
cobertura prematura de informações científicas e o sensacionalismo demasiado da
mídia, culminam em má interpretação por parte do público (Covello et al.,1987).
Por outro lado, Krewski (1992) sugere que no exercício do jornalismo não há
verdade absoluta, e que por esta razão, a verdade dos jornalistas não é igual à
verdade dos cientistas. Além disso, não se deve culpar a mídia pela inconsistência
de informações fornecidas, pois, nas regras para o exercício do jornalismo, não
estão explícitas que, além do repórter noticiar um acidente industrial, deve também
informar aos seus leitores sobre a probabilidade de que o mesmo acidente ocorra
novamente, dado que o risco é inerente ao processo industrial (Singer;Endreny,
1993)
Em 1989 durante a apresentação do programa norte-americano 60 minutos, o
âncora do programa informava em rede nacional que os agricultores estavam
utilizando pesticidas carcinogênicos nas maçãs para que elas ficassem com o
tamanho e aparência maiores. Como resultado, a notícia gerou histeria na
população e fez com que a indústria e o setor agricultor respondessem pelo prejuízo
de cem milhões de dólares.
75
A precipitação da mídia neste caso foi resultado da pressão exercida pelos
ambientalistas para que os agricultores banissem o uso de pesticidas. No momento
em que a notícia estava sendo gerada, o jornal Los Angeles Times publicava outra
matéria informando a população sobre a decisão das indústrias em banir o uso de
pesticidas (Willis;Okunade,1997).
A ausência da apuração de fatos e a precipitação da mídia quanto aos “furos
jornalísticos”27 explicam as razões pelas quais parte das organizações não engajam
no processo de comunicação de risco com a preocupação de serem expostas
erroneamente e perderem o controle sobre as informações voltadas aos riscos,
especialmente ao lidarem com situações de crise e emergência.
Somam-se aos fatores acima expostos, a mídia é parte de um contexto social
e político na qual se insere, e por esta razão, comunicar riscos muitas vezes dificulta
sua atuação na medida em que nem sempre a divulgação de informações
relacionadas aos riscos irão agradar a todas as partes interessadas. Em outras
situações, a mídia pode ser um instrumento de política para favorecer as partes
interessadas. Um exemplo desta manipulação foi o caso da companhia de cigarros
americana Brown & Williamson, na qual o presidente era amigo do presidente da TV
americana, CBS, influenciando negativamente a mídia de cumprir seu papel social.
Este caso sobre a companhia americana de cigarros está descrito neste trabalho no
item 5.1.
Nestas duas formas antagônicas do papel da mídia no contexto social de
“favorecer alguns” e “ser contra outros”, Cannell;Otway (1988), enfatizam que
mesmo havendo estas disputas entre o social e o político, ambas fazem parte da
realidade e merecem a cobertura da mídia. A esse respeito, os autores destacam:
“As inadequações sobre a comunicação de risco emergem não por serem
intrinsecamente difíceis de informar o público sobre a natureza e as
conseqüências de um risco tecnológico. A comunicação de riscos não pode
ser vista como uma forma de resolver conflitos, os quais, inevitavelmente,
emergem da sociedade quanto à escolha e implementação de tecnologias”
(p.170)
27 Nota da autora: os furos jornalísticos normalmente ocorrem quando um jornalista tem
acesso em primeira mão a uma determinada informação.
76
Embora a literatura internacional aponte para uma exacerbação da mídia ao
informar riscos, se faz importante considerar o fato de que no Brasil, a mídia passou
por grandes avanços na cobertura jornalística sobre riscos. Os exemplos foram a
criação de editorias voltadas à ciência, saúde e meio ambiente notadamente nos
jornais o Estado de S. Paulo e Folha de S. Paulo, o caderno de ciência no Jornal do
Brasil, as revistas segmentadas em saúde, segurança e meio ambiente e o
surgimento de sites na internet que disponibilizam informações em tempo integral.
A questão é compreender como a mídia pode absorver todas estas
informações sobre riscos, dado que a criação do Sistema Brasileiro de Ciência e
Tecnologia ocorreu no governo Fernando Henrique Cardoso, e portanto, ainda
recente para demonstrar junto à mídia a importância de novos mecanismos de
divulgação quanto aos assuntos relacionados aos riscos tecnológicos.
Além disso, durante a realização do Segundo Congresso Brasileiro de
Comunicação no Serviço Público em 2002, observou-se que, nos Estados Unidos
existem aproximadamente três mil e quinhentos jornalistas especializados, enquanto
no Brasil, apenas quinhentos e cinqüenta. Prova de que muito ainda há de ser feito
para tornar a comunicação de risco um tema estratégico, tanto do ponto de vista
organizacional, quanto do ponto de vista governamental.
4.8.1 Ética da mídia
Se por um lado a mídia exerce o papel social em informar, por outro, ela
também possui seu código de ética e princípios quanto ao exercício do jornalismo.
As normas éticas da profissão, descritas no Código de Ética do Jornalista, em vigor
desde 1987, prevê a consciência da tarefa a serviço do público, independência
interna e externa e o nível de educação proporcional à responsabilidade da
profissão.
A mídia é composta por indivíduos, jornalistas, que por sua vez possuem suas
percepções e interpretações individuais acerca de um fato. O que é ético para um
jornalista pode ser para outro? Neste ponto, um jornalista que trabalhe para um
veículo de comunicação, e ao mesmo tempo resida em um local que esteja sendo
contaminado por um agente químico, qual ética deve predominar?
77
Se os jornalistas assumem o caráter em off28 das fontes, como lidar com uma
situação na qual o jornalista passa a ser o sujeito da ação. Em outras palavras,
como assumir o caráter da imparcialidade inerente ao exercício?.Os jornalistas não
são simplesmente observadores passivos, mas participantes ativos no processo de
construção da realidade (TRAQUINA, 1993).
E é nesta construção que Fausto Neto (1999) refere-se aos diferentes efeitos
de sentido, ao qual o autor denomina como uma polissemia potencial. Para ele, o
jornalista pode procurar, num só texto, construir diversos e diferentes efeitos de
sentido no interior de cada texto que se apresenta de modos distintos para leitores
diferentes, na medida em que há diferentes aspectos geradores de sentido.
Portanto, ainda que a categoria disponha de códigos de ética e manuais fornecidos
pelos veículos de comunicação, há que se considerar que os jornalistas não
constroem notícias aleatoriamente, mas dependem de um conjunto de fatores sóciopolítico-econômicos que são determinantes para a ética profissional.
Willis;Okunade (1997) identificaram em dois manuais sobre ética da mídia,
elementos que contribuem para que a ética seja conduzida. Estes elementos
incluem: a) o compromisso com a verdade, b) trabalho independente, por meio de
free-lancers; c) minimizar questões que envolvam risco; d) valores; e) princípios e f)
lealdade.
28 Nota da autora: o jornalista deve atender a ética da profissão na preservação da fonte. Em
muitas situações nas quais o jornalista é solicitado a não divulgar um determinado assunto,
lhe é solicitado que os dados fornecidos sejam mantidos em off.
78
Embora a literatura não aponte para um manual específico em gestão de
riscos tecnológicos, os autores Griswold;Swenson sugerem um modelo baseado na
ética das informações ambientais que auxiliam jornalistas a lidarem com
informações técnicas originadas do governo e das organizações. Estas informações
devem contemplar perguntas como:
-
A mídia enfatiza desenvolvimento como um processo ou um evento?
-
A cobertura da mídia apresenta conteúdo ao informar sobre o desenvolvimento
de projetos, planos, políticas e problemas, bem como o que vem sendo feito para
minimizar o problema?
-
As discussões em torno dos projetos são relevantes para as pessoas?
-
Há disponibilidade de informações sobre desenvolvimento de processos em
outras regiões e países?
-
A mídia compara os objetivos iniciais do desenvolvimento de projetos com os
objetivos do governo?
-
A mídia faz referências quanto a outros projetos a serem desenvolvidos a
atenderem as necessidades das pessoas? (Griswold;Swenson, pgs. 1-2, 1993)
Para finalizar, várias pesquisas internacionais vem sendo conduzidas como
forma de auxiliar os jornalistas a informarem riscos e agirem com ética. No entanto,
Cohn lembra que toda a ciência é incerta, complexa, inexata, e todo cientista
convive com a incerteza da probabilidade. Desta forma, prossegue Cohn “os
jornalistas têm o direito de questionar a validade ou não dos resultados científicos
até que se convençam destes resultados” (Cohn, s-d, p.25)
79
4.9
Fatores que influenciam a percepção do risco
Um dos fatores mais preocupantes apontados na literatura é compreender
como a percepção do risco pode influenciar a forma como as pessoas reagem a
determinado risco. Alguns riscos são mais aceitáveis que outros, e esta
aceitabilidade está relacionada aos valores e julgamentos individuais, que por sua
vez variam de acordo com o histórico emocional, social, psicológico e educacional.
Segundo Starr (1969) apud Glickman;Gough (1991), as pessoas tendem a
aceitar melhor os riscos que sejam voluntários aos riscos involuntários. Os riscos
voluntários são aqueles que dependem de nossa escolha e vontade como por
exemplo, fumar ou dirigir em alta velocidade, enquanto os riscos involuntários são
impostos por outros e portanto, alheios à nossa vontade, como por exemplo, estar
exposto a poluentes gerados pelas indústrias causando impactos na saúde humana
e no meio ambiente.
No Quadro à página 80, Covello et al. (1988), citam alguns fatores que
contribuem para aumentar ou diminuir a percepção pública quanto aos riscos. A
percepção pode ser minimizada quando as pessoas estão mais familiarizadas com o
risco. Pode-se citar por exemplo, o uso de gás doméstico, que embora apresente
risco ainda é utilizado em muitas residências. Contrariamente, a percepção pública
pode ser maximizada se um determinado risco vier a afetar a vida de crianças,
causar estragos irreversíveis, impor riscos e perigos às gerações futuras, ou ainda,
quando resultar em catástrofes industriais que sejam decorrentes de atividades
humanas. Sendo a mídia importante fonte de informação, a percepção pública é
influenciada pelo grau de atribuição de importância dos veículos de comunicação.
Em outras palavras, se a mídia der grande destaque a um determinado assunto, o
público reage negativamente.
80
Fatores
Catastrófico
Condições que aumentam a percepção
Condições que diminuem a percepção
pública
pública
Grandes fatalidades que estejam agrupadas
Fatalidades que estejam dispersas
em tempo e espaço
Familiaridade
Não-familiar
Familiar
Compreensão
Mecanismos que não sejam de
Mecanismos
entendimento público
público
Os riscos que sejam de desconhecimento
Riscos que sejam de conhecimento científico
Incerto
que
sejam
de
entendimento
científico ou incertos
Controlabilidade
Incontrolável
Controlável
Involuntário
Voluntário
Efeito em crianças
Crianças que estejam expostas a risco
Crianças que não estejam expostas a risco
Efeitos que sejam
Efeitos postergados
Efeitos imediatos
Risco às gerações futuras
Que não apresente risco às futuras gerações
Identificação
As vítimas são identificadas
As vítimas aparecem em números estatísticos
Temeridade
Efeitos que sejam temíveis
Efeitos que não sejam temíveis
Confiabilidade
Desconfiança nas instituições
Confiança nas instituições
Atenção da mídia
Atenção exacerbada da mídia
Pouca atenção da mídia
Acidentes que tenham ocorrido em grande
Ausência de acidentes
Pessoal
Voluntariedade de
exposição
manifestados
Efeitos em futuras
gerações
Histórico de
acidentes
ou pequena escala
Equidade
Desigualdade de distribuição entre os riscos
Igualdade de distribuição entre os riscos e
e benefícios
benefícios
Benefícios que não sejam transparentes
Benefícios que sejam transparentes
Efeitos irreversíveis
Efeitos reversíveis
Causado por ações humanas
Causado por ações da natureza
Benefícios
Reversibilidade
Origem
Fonte: Covello et al. (1988)
QUADRO 2 – Fatores que influenciam a percepção do risco
81
Paul Slovic, pesquisador americano aponta outros fatores que influenciam a
percepção pública.
Um deles, refere-se basicamente às formas pelas quais o
público considera como sendo riscos aceitáveis ou não-aceitáveis, ou ainda,
temíveis ou não-temíveis. Um outro fator segundo Slovic (2002), está voltado para a
equidade social, ou seja, se os riscos são igualmente distribuídos. Esta equidade
refere-se especialmente quando ocorre a construção de uma nova planta industrial
em locais mais carentes afetando, drásticamente, as classes mais baixas da
população, e ainda se há potencial para gerar conseqüências catastróficas e outros
atributos.
A percepção de risco é influenciada também pelos fatores de gênero. Homens
e mulheres diferem em pensamento e possuem diferentes percepções (Renn, 2006)
4.9.1 Diferenças de percepção entre as partes interessadas
Nas pesquisas realizadas sobre percepção de risco evidenciou-se que o
julgamento que o público faz quanto aos riscos tende a ser contextualizado de
maneira subjetiva relacionadas às emoções individuais, de crenças, experiências e
valores, aspectos cognitivos, históricos pessoais, sociais, culturais e políticos
(DOUGLAS;WILDAVSKY, 1982).
Os especialistas e gestores de risco por outro lado, atribuem níveis de risco
de maneira objetiva, voltados aos números e probabilística. Referindo-se à esta
objetividade por parte dos gestores em perceber os riscos (OTWAY; THOMAS, 1982,
p.72) , assim destacam:
“Na sua forma inicial, percepção de risco (para o gestor de risco)
significava um certo desvio identificado a partir do tratamento adequado
das informações probabilísticas. Assim, de forma consistente com o modo
dos tecnólogos lidarem com fatos que parecem ser problemas técnicos,
foram utilizados métodos quantitativos (...) para tentar revelar os
determinantes da percepção de risco”.
82
Segundo Gutteling;Wiegman (1996), alinhar as diferentes percepções para a
construção de um senso comum é um dos desafios que as organizações encontram,
pois é a percepção de riscos que determina a reação pública favorável ou
desfavorável às novas implementações tecnológicas.
Em relação às partes interessadas, constituídas por indivíduos ou grupos não
homogêneos e com percepções divergentes, se faz necessário primeiramente
compreender e considerar os interesses do público levando-se em conta os padrões
culturais e sociais (RENN, 1991).
As percepções podem variar também entre o público interno às organizações,
como por exemplo, engenheiros, especialistas técnicos, membros da equipe de
projetos, responsáveis pela tomada de decisão e os trabalhadores. Um exemplo de
como os indivíduos diferem em percepção é apontado na figura abaixo. O
proprietário sugere ao trabalhador que “a escada deve ser equipada com sapatas de
segurança”. O que o proprietário quis dizer é que a escada deveria ser equipada
com protetores anti-derrapantes nas bases. No entanto, o trabalhador interpretou de
uma maneira completamente diferente.
Fonte: Konikow;McElroy (1975)
FIGURA 7 – Percepção de um trabalhador
83
Para ajudar as organizações a compreender as diferentes percepções de
suas partes interessadas, técnicas de pesquisa, grupos de apoio, workshops e focus
group29 vem sendo conduzidos como forma de determinar os interesses específicos
de cada segmento.
Por parte das organizações ou aqueles que comunicam o risco, Cutlip et al.
(1985) destaca sete aspectos a serem considerados ao envolver o público.
a) Credibilidade – o público deve confiar na instituição
b) Contexto – reconhecer a realidade
c) Conteúdo – deve ter significado para o público
d) Clareza – objetivo da comunicação é ser clara e objetiva sem jargões
e) Continuidade e consistência – comunicação é um processo contínuo
f)
Meios de comunicação
g) Capacidade do público em interpretar e formar opiniões sobre riscos
Frente a isso, alinhar as percepções internas dos especialistas envolvidos na
gestão de riscos, bem como levar em consideração a opinião do público em relação
aos riscos tecnológicos, é fator importante para a política de tomada de decisão das
organizações.
29 Focus group ou grupos focais é uma técnica de pesquisa aplicada nas áreas de ciências
sociais e marketing e tem por objetivo reunir informações motivando os indivíduos a
interagirem em grupo.
84
5
OUTROS FATORES QUE INFLUENCIAM NO PROCESSO DA
COMUNICAÇÃO DE RISCO
5.1
Fatores políticos internos à organização
Em detrimento da própria complexidade de se estabelecer a comunicação de
risco, bem como envolver os stakeholders e alinhar suas diferentes percepções, as
organizações se vêem confrontadas com os fatores políticos que em sua grande
parte advém do clima interno ou da sua própria política organizacional. Nesse
sentido, Wiedemann (1999), observa que as micro-políticas30 existentes nas
organizações, atribuem-se em grande parte nas diferenças de interesses entre os
stakeholders, rivalidades internas e na ausência de transparência em compartilhar
de suas ações.
Esta (in) transparência política ficou bem evidenciada no filme (O Informante,
1999), sob o título original The Insider, o qual relata uma história baseada em fatos
reais sobre a vida de Jeffrey Wigand (interpretado por Russell Crowe), um doutor em
endrocrinologia e bioquímica, contratado em 1989 pela companhia de cigarros
Brown & Williamson, subsidiária da British American Tobacco, com sede em
Kentucky, para assumir o cargo de chefe do departamento de Pesquisa e
Desenvolvimento da empresa. Decorridos três anos de trabalho, o cientista foi
promovido a vice-presidente.
Em 1993, Wigand foi demitido da B&W, por ter se recusado a cooperar no
desenvolvimento da química da amônia para aumentar a eficácia da nicotina nos
cigarros fabricados pela companhia, além da manipulação de outras substâncias
cancerígenas. Após seu desligamento da empresa, o cientista recebeu um alerta do
chefe da companhia, Thomas Sandefur (representado pelo ator inglês Michael
Gambon), para que honrasse um rigoroso acordo de sigilo da empresa, evitando
assim um pesado processo em suas costas e a perda dos benefícios do seguro
médico para sua família.
30 Micro-políticas referem-se aos diferentes interesses e às inconsistências internas às
organizações (WIEDEMANN,1999).
85
O jornalista Lowell Bergman (interpretado pelo ator Al Pacino), investigador e
produtor do programa americano "60 Minutos", procurou Wigand para pedir
consultoria em outro assunto relacionado à indústria do tabaco. Ao descobrir a
bomba que o cientista esconde, o jornalista tratou de fazer com que Wigand
denunciasse as falcatruas que este conhecia de dentro (eis o porquê do nome
original do filme, "The Insider"). Após muita indecisão, pesando os prós e os contras
que sua atitude poderia causar, em 1994 o cientista finalmente decidiu declarar o
que sabia, colocando em jogo sua vida pessoal e profissional. Ansioso, pálido e
sedentário, o cientista Jeffrey Wigand tornou-se a principal testemunha numa ação
judicial de US$ 246 bilhões iniciada pelo Estado do Mississipi e mais 49 estados
contra a indústria do tabaco. A equipe do "60 Minutos", comandado por Mike
Wallace, gravou então a entrevista de conteúdo devastador e organizou uma equipe
de advogados para sua defesa. Apesar da proteção jurídica, Wigand acabou sendo
processado e virou alvo de uma campanha nacional difamatória. Divorciado da
esposa, que não aceitou sua decisão de divulgar os fatos, correu também o risco de
ir para a cadeia por desrespeitar uma liminar judicial do Estado de Kentucky que o
impedia de depôr no Mississipi. Após ter se arriscado tanto e impossibilitado de
prestar seu testemunho ao povo americano, Wigand enfrentou circunstâncias
extraordinárias. Bergman tentava vencer a campanha difamatória e forçar a CBS a
apresentar a entrevista, arriscando sua reputação e seu emprego. Entretanto, antes
que o programa mais revelador dos últimos anos fosse transmitido, o jornalista
acabou sendo derrotado por uma decisão corporativa da CBS, que descartou a
veiculação da entrevista por motivos políticos e econômicos. O que havia sido feito
em nome de uma revelação contra um grande sistema foi abafado por essa mesma
força, mostrando o quão difícil é mudar algo dentro dos campos de poder.
Da mesma maneira que a política interna influencia negativamente no
resultado das organizações, a política externa revela-se outro ponto de
descontentamento entre as organizações. Representados pelo governo e pelas
agências reguladoras, estas instituições possuem um papel social importante, pois
são elas que devem agir em favor do interesse público. Para as organizações, os
fatores políticos são vistos como intrusivos na medida em que podem impactar nos
resultados das organizações.
86
Além disso, o governo e as organizações tendem a aumentar a raiva do
público por não envolvê-los no processo de tomada de decisão quando os impactos
são percebidos a serem altos. Estas posições antagônicas entre a política interna e
externa expõem as organizações a um emaranhado de conflitos culminando em
processos judiciais milionários, atrasos de produção, boicotes, conspirações e
reação negativa da mídia.
5.1.1 Ética organizacional quanto à comunicação dos riscos
A ética31 organizacional tornou-se um fator de legitimidade social na busca de
ações cada vez mais transparentes, refletindo-se positivamente na reputação das
organizações e no fortalecimento da imagem pública.
A não adoção de um comportamento ético pode destruir a reputação de uma
organização e gerar desconfiança pública.
Algumas situações que partem das organizações contribuem para essa
desconfiança pública e estão voltadas para as informações sobre os riscos. De um
lado, a demanda pública por informações voltadas aos riscos, e de outro, o sigilo por
parte das organizações. Neste caso, o sigilo decorre dos resultados preliminares
obtidos durante a análise de riscos e que não são divulgados, e da própria
insegurança das organizações em revelarem dados que possam comprometer os
aspectos financeiros e de competitividade com outras empresas.
Estas situações adversas fragilizam a ética organizacional e resultam na
conseqüente quebra do processo da comunicação de risco.
A condução da ética empresarial deve ser uma prática diária e de
concretização mesmo em situações geradoras de conflitos (INSTITUTO ETHOS,
2001).
31 Segundo o Instituto Ethos (2001), ética é a base da responsabilidade social e se expressa
através dos princípios e valores adotados pela organização. Não há responsabilidade social
sem ética nos negócios.
87
Para as organizações, a ética deve ser parte do Código de Ética, documento
no qual organizações compartilham de sua missão social, valores, visões e
princípios éticos.
Atualmente, parte das organizações disponibilizam aos seus funcionários
recém-contratados o Código de Ética, seja formal ou informalmente.
O Código de Ética deve contemplar a transparência de informações e o
comprometimento da alta administração quanto ao cumprimento das ações nele
contidas.
A ética organizacional refere-se também à inclusão da participação pública
quanto às informações pertinentes às incertezas dos dados científicos apurados
durante o processo de gestão. Em situações de baixa credibilidade, as organizações
optam em não informar ao se verem confrontadas com o desconhecimento dos
dados científicos e adotam a confidencialidade como forma de proteger os negócios.
Da mesma forma que reconhecer as incertezas constitui-se um aspecto
negativo para as organizações, explicar o processo de gestão revela-se um outro
fator impeditivo. As informações contidas nas etapas do processo de gestão
requerem habilidade dos gestores ao explicar como os riscos estão sendo
monitorados e avaliados. Nesse sentido, a comunicação de riscos não deve ser vista
como uma maneira de persuadir o público a aceitar um determinado risco, mas uma
forma de permitir a troca de informações e a minimização da percepção pública
quanto aos riscos.
A problemática voltada à ética organizacional inclui ainda a legitimidade de
representação. Neste caso, a legitimidade de representação refere-se a quem tem o
direito de falar pela organização. Esta representação pode incluir um especialista
sobre riscos, um gestor de riscos ou um profissional da área de comunicação.
Entretanto, parte das organizações ainda se prevalece de contratações de
especialistas como forma de apresentar informações que sejam de interesse da
corporação (National Research Council, 1989).
88
Além desses fatores determinantes para a ética organizacional, inclui-se a
atitude pró-ativa ou reativa quanto aos requisitos legais. Infelizmente, a realidade
Brasileira ainda carece de leis que obriguem as organizações a comunicarem seus
riscos.
Por este motivo, as organizações agem de maneira facultativa quanto à
adoção, ou não, dos requisitos legais e outros documentos disponíveis que sugerem
transparência organizacional, os quais serão abordados no Capítulo 6 deste
trabalho.
89
5.2
Fatores políticos externos: o papel do governo
O papel do governo na promoção da comunicação de riscos é assegurar aos
cidadãos o direito à informação, à políticas sociais e de educação sobre os riscos, e
à intervenção em situações que exponham a sociedade e os indivíduos aos riscos
tecnológicos e ambientais. Entretanto, os países reagem de maneira diferente em
lidar com a comunicação de risco por fatores relacionados aos valores culturais e
políticos (Wassersug, 1989). Na Figura 8 na página 90, observam-se as principais
limitações governamentais, que, em conjunto, impedem as ações em favor da
comunicação de riscos. As linhas pontilhadas representadas na figura sugerem um
efeito “ping-pong”, que, como conseqüência resultam na ausência de governança.
90
Fonte: Modificado de Canadian Food Inspection Agency (2001)
FIGURA 8: Limitações governamentais na comunicação de risco
Se confiança e credibilidade constituem os pilares da comunicação de risco,
conforme citado anteriormente no item 4.7, estes mesmos pilares formam as bases
de um governo democrático. A confiança é um fator de equilíbrio entre o governo e o
público e deve ser considerada uma via dupla. Embora manter a confiança deva ser
prioritário na elaboração de qualquer estratégia de comunicação de risco, os
governos, em particular os dos países em desenvolvimento, enfrentam diversas
oposições do público, não apenas porque são percebidos como uma fonte pouco
confiável, mas principalmente porque não incentivam o público a participarem
ativamente do processo de tomada de decisão (Canadian Food Inspection Agency,
2001).
91
Primeiramente, há que se considerar que em virtude do mau uso do dinheiro
público, o Brasil passa por um momento de fragilidade econômica em meio aos
escândalos, ao déficit orçamentário e aos ajustes econômicos. Em função disso, os
recursos que deveriam ser destinados às ações sociais para a prevenção e
formação da consciência do risco, especialmente em camadas da população que
residam em zonas industriais, é um dos fatores, e por que não dizer o principal
obstáculo que compromete o processo da comunicação de risco.
A experiência é um outro aspecto apontado que se refere à ausência de
treinamento adequado das autoridades governamentais em comunicar riscos.
A insensibilidade do governo em atender aos anseios e preocupações do
público e o pressuposto de que o público interpreta e avalia as informações sob a
mesma ótica, são fatores de grande importância a serem considerados no processo
da comunicação de risco (Covello, 1996).
Em outras situações assumem uma
postura defensiva de não comunicar para não alarmar a sociedade.
A pressão política interna e externa ao governo e a ausência de articulação
entre as esferas federal, estadual e municipal, comprometem a continuidade dos
programas de comunicação de risco.
A inexistência de departamentos e agências reguladoras específicas que
tratem a questão dos riscos tecnológicos e como comunicá-los à população, é um
outro fator que impede a adoção do processo da comunicação de risco. Essa
ausência de entidades específicas voltadas aos riscos industriais faz com que
ambos os temas sejam tratados horizontalmente.
Como conseqüência, essa horizontalidade contribui para a complexidade no
governo em assumir a responsabilidade democrática, normalmente confrontada
entre os agentes governamentais e os especialistas em risco.
Os diferentes mandatos
do
estatuto comprometem o
processo
da
comunicação de risco na ausência de continuidade e coordenação de programas e
diretrizes entre as autoridades responsáveis, especialmente em casos onde ocorre a
troca de escalões e a constante substituição de equipes envolvidas em um projeto.
Leiss coloca que estas mudanças de mandatos influenciam a confiança pública
especialmente em casos de especialistas e representantes do governo que
apresentaram meias-verdades e cometeram erros no passado (Leiss, 1992).
92
O direito dos cidadãos ao acesso às informações relacionadas aos riscos
tecnológicos, culminou em uma “revolução democrática”, fazendo com que os
órgãos governamentais e de saúde colocassem à disposição das pessoas
informações sobre os riscos. Parte dessa postura reativa social é atribuída às
mudanças de atitude, individual e coletiva e ao crescente número de informações
disponíveis nos meios de comunicação. Para Slovic, o objetivo principal do
consentimento informado é habilitar os indivíduos a tomarem decisões em favor de
seus interesses (Slovic, 2002). No entanto, para se alcançar o consentimento
informado é necessário que se compreenda as barreiras cognitivas, ou seja, das
percepções, e as barreiras institucionais (Fischhoff, 1983) apud (Slovic, 2002).
Em países burocráticos, a autoridade dividida ou a dispersão de poder levam a
diferentes posições quanto à uma única questão. Além disso, essas divergências
entre os especialistas de um mesmo órgão fiscalizador e regulador influenciam as
indústrias quanto à implementação, ou não, de novas tecnologias.
93
5.3
Fatores tecnológicos
Vivemos em um mundo de grandes avanços tecnológicos e querer retroagir
aos velhos tempos é como dar um passo para trás, esquecendo que embora
grandes acidentes tenham marcado a história da humanidade, outros implementos
tecnológicos vieram para somar.
Lichtenberg;MacLean, (1991), observam que vivemos numa época mais
segura e que o melhor indicador de qualidade de vida refere-se à expectativa de
vida que aumentou neste século, além da redução nos índices de mortalidade
infantil, o tratamento de água para o consumo e melhoria nos padrões alimentares
das populações. A oposição vê a tecnologia moderna como uma ameaça à
sociedade e à terra como um todo num ritmo acelerado de expansão.
No entanto, para as organizações que investiram tempo e capital para
implementarem novas tecnologias, a mentalidade por parte de seus gestores é que
comunicar riscos é apenas uma forma de persuadir o público de que o risco gerado
por esta nova tecnologia é insignificante e deve ser ignorado (MORGAN, 2002).
Talvez esta mentalidade explique o que ocorre por trás dos bastidores das
organizações ao manter esta postura reativa em informar.
Nenhuma sociedade se sustenta sem que haja tecnologia na produção de
remédios, de alimentos, de eletrodomésticos, de produtos químicos e petroquímicos.
Além disso, as organizações não agem sozinhas e necessitam de apoio político e
financeiro para que as tecnologias tragam resultados sociais. Neste sentido, formase uma aliança tríplice com interesses legítimos que, de alguma forma irão se
beneficiar política ou economicamente, mas irão trazer também riscos à sociedade.
Referindo-se a estes interesses, o National Research Council ressalta:
“Aqueles que são fortemente motivados a comunicarem os riscos são os
mesmos que possuem interesses sobre as decisões. Portanto, qualquer
que seja a decisão (pessoal ou social), que possa afetar os grupos
interessados, as mensagens relacionadas aos riscos irão refletir nos
conflitos de interesses. Os comunicadores de risco acreditam que seus
interesses criam incentivos para distorcer e descaracterizar informações,
levando uma única mensagem a diversos caminhos” (NRC, 1989, p.115).
94
5.4
Fatores sociais
Por ser a comunicação de risco um processo que promove a comunicação de
mão-dupla ao envolver a troca de opiniões e informações entre organizações e
sociedade, faz-se importante colocar que na medida em que a sociedade muda,
também mudam seus valores e padrões culturais. Neste sentido, conforme apontado
por Fiscchhoff (1995), a comunicação de risco deixou de ser somente informar o
público sobre os riscos existentes, forma pela qual as organizações envolviam este
público até as décadas de 70 e 80, ao que o autor coloca como uma parceria de
inclusão social ou ainda de “era do envolvimento público”. Referindo-se a este
envolvimento público, durante o regime militar, o professor Paulo Haddad em
trabalho de sua autoria publicado em 1980, afirmava ser necessário “aumentar o
grau de participação das comunidades, dos vários grupos sociais, dos diferentes
níveis de governo, afim de que pudesse haver maior mobilização de recursos para
as soluções alternativas que são melhor conhecidas, em geral, pelos próprios
grupos afetados” (HADDAD, 1980, p.14).
Cabe mencionar que, embora a sociedade tenha começado a se mobilizar e a
demandar informações voltadas aos riscos a partir da década de 80, o processo da
comunicação de risco ainda se envolve em questões sociais, como a precariedade
na educação e a inclusão social de camadas pobres da população.
Dessa forma, se a educação pública apresenta-se como um obstáculo,
justifica-se então a dificuldade dos gestores em promover a comunicação e as
informações voltadas aos riscos. Por outro lado, o papel da percepção no processo
educacional, a compreensão no processo educacional e o processamento de
informações, afetam a maneira pela qual as pessoas diferem ao construírem seus
argumentos.
Estes argumentos segundo Fisher, é que a visão tradicional de comunicação
é que os humanos são criaturas racionais, e que portanto, utilizam a comunicação
como poder de decisão para basearem seus argumentos.
95
O paradigma do mundo racional de acordo com FISHER (1987), é baseado
em cinco condições:
a) os humanos são essencialmente racionais e como conseqüência aprendem a
caracterizar o mundo utilizando a razão, explorando e descobrindo nas
relações, coisas em comum;
b) O modelo paradigmático no processo de decisão humana é a argumentação;
c) Os argumentos são controlados pelas situações;
d) A racionalidade
individual
é
determinada
pelo
conhecimento
sobre
determinado assunto e a habilidade em argumentar;
e) As palavras são um conjunto de quebra-cabeças que só podem ter significado
através da análise apropriada e aplicação da razão na construção
argumentativa.
Este modelo paradigmático apresentado por Fisher, em especial no que diz
respeito à habilidade em argumentar, reforça as diferenças de compreensão
existentes entre o público com um nível educacional alto e o público com baixo nível
de escolaridade. Constata-se, portanto, que o poder de argumentação e análise
apropriada pertencem àqueles de que alguma forma estiveram expostos à educação
e à construção lógica do raciocínio.
Uma vez que o analfabetismo é uma realidade presente em países em
desenvolvimento, os baixos níveis de escolaridade
mostram-se um aspecto social
que limitam a comunicação de riscos (Lundgren;Mcmakin, 2004).
Renn ao criticar os altos índices de analfabetismo predominante em países
em desenvolvimento, coloca que a não familiaridade com os termos relacionados
aos riscos levam populações e consumidores a diversas interpretações sem que
tenham a real compreensão dos riscos e cita como exemplo os avisos de segurança
impressos em etiquetas de produtos que ao invés de alertarem as pessoas quanto
aos riscos existentes, geram interpretações dúbias e falhas na comunicação (Renn,
2006).
96
Além destes obstáculos oriundos do processo da comunicação de risco, a
educação depara-se com problemas centrais voltados ao contexto social, ao
aprendizado, à percepção, à comunicação e avaliação. O aprendizado é
essencialmente uma mudança no comportamento resultante de experiências Wilson
(1990).
Para o autor alguns princípios básicos da educação sobre comunicação de
risco devem ser levados em consideração:
-
A fonte de informação deve ter credibilidade e isto significa construir um clima de
crenças entre o público e aqueles que comunicam risco.
-
Os programas de educação devem fazer parte do ambiente público.
-
A informação deve ser consistente, de modo que o contexto não interfira no conteúdo
da mensagem.
-
A mensagem deve ter significado. Em outras palavras deve ser relevante para
atender as necessidades do público.
-
Ao selecionar os canais de comunicação, utilize aqueles respeitados pelo público.
-
A mensagem deve levar em consideração os hábitos populares, experiências
passadas, nível de escolaridade e conhecimento adquirido, bem como os fatores que
levaram à reação pública (Wilson, 1990, p.61).
A problemática acerca do tema educação, extende-se ainda na exclusão de
camadas pobres da população. Otway (1988), argumenta que a ausência na
disseminação de informações a estes grupos sociais, restringe o acesso às
informações.
Outra restrição apontada na literatura prende-se ao fato de que a educação
nas organizações é sempre abordada no sentido de treinamento de trabalhadores
quanto aos perigos decorrentes dos processos industriais, como, por exemplo, o uso
de equipamentos de proteção individual ou alerta para situações de emergência
(Health and Safety Executive, 1999)
97
Paradoxalmente, Baram (1991) apud Kasperson;Stallen (1991), coloca que o
direito da população em obter informações relacionadas aos riscos é um processo
irreversível. O progresso científico, os sistemas de comunicação e a cobertura
agressiva da mídia proporcionam ao público maior informação.
Como forma de solucionar os problemas voltados à educação, é novamente
Wilson quem sugere a inclusão da educação sobre risco no currículo formal das
escolas de forma a preparar as crianças quanto:
-
envolvimento quanto à identificação da existência de risco ou perigo e mitigação
-
compreensão dos impactos no ambiente social e ambiental
-
habilidade em lidar pessoalmente com riscos e perigos
-
atitude positiva e consciência preventiva, além do envolvimento da comunidade
-
alertar para os direitos e responsabilidades enquanto cidadãos
-
alertar para as estruturas sociais que lidam com riscos e perigos (Wilson, 1990, p.
64)
Outra sugestão quanto a um modelo educacional efetivo foi elaborado por
Casey (1998) ao identificar que, assuntos relacionados à comunicação ambiental
devem ser inseridos nos cursos de ciências sociais, estudos ambientais,
comunicação ambiental e em direito.
Lundgren;Mcmakin (1998), ao se referirem à inabilidade durante o processo
de aprendizado, consideram que a melhor forma de inclusão de diferentes camadas
sociais está na identificação destes grupos. Pessoas que não chegaram a concluir o
ensino fundamental, bem como outras que obtém informações somente por meio da
televisão, necessitam receber as mensagens diferentemente de outros que tenham
o nível superior completo e que fazem uso dos diversos meios de comunicação.
98
As autoras sugerem ainda a divisão destes grupos sociais em três níveis. O
primeiro nível, ou o Nível Básico, refere-se ao público com menor capacidade de
compreensão, de leitura e de níveis de hostilidade32. O segundo nível, ou Nível
Médio deve incluir informações que estejam relacionadas ao poder aquisitivo, às
informações voltadas quanto à idade, sexo e ocupação.
O terceiro nível, ou Nível de Compreensão, inclui o primeiro e o segundo
níveis e informações voltadas aos fatores psicológicos, tais como a motivação e os
modelos mentais de risco.
Um aspecto importante é que, consideradas as diferentes percepções e os
diferentes níveis de escolaridade entre os grupos, a interpretação acerca de uma
única mensagem sobre risco pode ganhar maiores dimensões ou efeitos indiretos,
ou seja, o sistema social no qual as pessoas estão inseridas tende a amplificar ou
atenuar o impacto de um risco inicial.
5.4.1 Amplificação social do risco
Ainda que a comunicação de risco não esteja inserida no contexto da
comunicação de massa, recorre-se a alguns fundamentos da teoria da comunicação
social.
Shannon;Weaver (1949), por exemplo, denominaram como fidelidade da
comunicação eletrônica a maneira pela qual as mensagens podem aumentar ou
reduzir a fidelidade do processo de comunicação. Berlo (1999), ao analisar a
comunicação, interessou-se em determinar o que aumenta ou reduz a fidelidade do
processo. Para ele, ruído e fidelidade são as duas faces da mesma moeda, na
medida em que a eliminação do ruído aumenta a fidelidade e a produção de ruído
reduz a fidelidade.
32 Nota da autora: hostilidade no contexto da comunicação de risco refere-se às reações do
público quanto às mensagens sobre risco. Estas reações podem desencadear o medo,
frustração ou raiva.
99
De Fleur (1966) apud Renn (1991), ainda no contexto da teoria da
comunicação, sugere que, amplificação denota o processo de intensificação e
atenuação de sinais durante a transmissão de mensagens, na qual envolve uma
fonte, mensagem e finalmente receptor.
Os sinais das mensagens são decodificados pelo emissor para que a
informação seja compreendida. Os receptores interpretam, assimilam e avaliam as
mensagens, positiva ou negativamente, de acordo com suas percepções, valores e
convicções.
Para melhor compreender estas percepções, Kasperson;Kasperson (2005)
compara os sinais das mensagens como um aparelho de som e propõe um novo
conceito, o qual o autor denomina “amplificação social do risco”.
Para Kasperson (ibid), a amplificação33 social do risco é uma forma de suprir
as lacunas entre a percepção de risco e o contexto social contribuindo para o
processo da comunicação de risco.
Neste contexto social, os fatores psicológicos e institucionais influenciam na
percepção que as pessoas têm dos riscos modificando seu comportamento. Sendo a
mídia parte do sistema social, as informações que são levadas ao público também
podem ser amplificadas ou atenuadas.
Entretanto, as preocupações do público no que diz respeito aos riscos não
espelham necessariamente a cobertura da mídia, pois a relação entre a mídia e a
formação da opinião pública sobre risco não é unidirecional, mas complexa
(Kasperson;Kasperson,2005)
As diferenças existentes entre pessoas que intensificam ou amplificam o
risco, e entre pessoas que atenuam ou minimizam o risco estão relacionadas à
percepção individual do risco (para os que amplificam) e satisfação com a resposta
organizacional quanto ao risco (para os que atenuam).
33O termo amplificação conota intensificação e atenuação conota diminuição dos sinais
(KASPERSON;KASPERSON, 2005).
100
O sistema de informação pode amplificar os riscos de duas maneiras:
intensificando ou diminuindo os sinais que fazem parte das informações que
pessoas e grupos recebem sobre riscos; intensificando a magnitude dos sinais com
relação aos atributos do risco e sua importância.
O sistema social reage de maneira a amplificar o impacto de um risco inicial e
para as organizações, a extensão dos impactos resultantes destas distorções
desencadeiam efeitos em série34, como por exemplo, perda nos negócios, mudanças
organizacionais e descrédito por parte do público.
Um exemplo desses efeitos em série foi o caso do acidente nuclear em Three
Mile Island na Pensilvânia em 1979, que apesar de não ter havido óbitos (Sánchez,
2006), teve um extenso efeito. A planta ficou completamente destruída o que
resultou no aumento de investimentos para regular e construir outra planta.
Além disso, reduziu as operações de reatores nucleares pelo mundo, em
decorrência da oposição pública.
Slovic (2002) ao mencionar a oposição pública quanto aos riscos tecnológicos
chega a dizer que as pessoas criam um “estigma do risco tecnológico 35”, e para o
autor estigma e percepção não podem ser dissociados, mas avaliados e estudados
num mesmo contexto.
O estigma do risco tecnológico foi evidenciado em 1982, quando a
multinacional Johnson & Johnson foi vítima de sabotagem durante o processo de
fabricação do analgésico Tylenol. A reação pública foi imediata e a companhia
assumiu um prejuízo de aproximadamente dois bilhões de dólares para reverter a
situação.
A amplificação ou atenuação de sinais pode variar de acordo com a existência
de discrepâncias em escalas nacionais, regionais e locais. Nesse sentido, alguns
riscos podem ser objeto de discussão em uma determinada região, enquanto em
outras regiões, os riscos estão escondidos e não sujeitos aos efeitos da
amplificação.
34 A expressão em inglês empregada por Kasperson;Kasperson (2005) é ripple effects.
35 A palavra estigma na definição de Ferreira (1999) significa “aquilo que marca, que assinala”
(p. 835). Foi introduzida pelos gregos para caracterizar infâmia ou desgraça.
101
Na Figura 9 à página 102, a informação sobre riscos e outros eventos é
gerada. Posteriormente, os diversos atores sociais, ou fontes primárias de
informação, interpretam as informações levando-as ao conhecimento de outros
atores sociais. A interação entre as fontes primárias e os atores sociais
representados no círculo, constituem os impactos primários os quais contribuem
para a amplificação ou atenuação de informações sobre riscos. Os resultados
desses impactos primários levam aos impactos secundários os quais normalmente
afetam as organizações e geram reação pública, como por exemplo, apatia social,
impacto negativo nas atividades econômicas e pressão política e social.
102
Fonte: Slovic, P. (2002)
FIGURA 9 - Panorama detalhado da amplificação social do risco
103
5.5
Fatores econômicos
Os fatores econômicos no escopo organizacional estão normalmente
associados aos lucros, rentabilidade e aumento de oportunidades. Por outro lado, a
falta de investimento e a precariedade, ou a complexidade das análises técnicas
durante as etapas do processo de gestão, resultam na queda dos lucros, na baixa
rentabilidade e diminuição de oportunidades. Ou seja, as estratégias utilizadas pelas
organizações quanto às opções para o tratamento dos riscos, exigem delas uma
série de fatores que devem ser levados em consideração.
Para as organizações um dos primeiros fatores refere-se à análise da relação
custo-benefício de suas atividades industriais. Os custos podem incluir aqueles
associados às opções de tratamento, ao aumento do risco e redução das
oportunidades e perda da produtividade. Aos benefícios podem ser considerados a
redução dos riscos, o aumento das oportunidades e melhorias no sistema de
produção.
Dessa forma, para que as organizações possam continuar suas operações de
maneira sustentável, a Australian Standards-New Zealand Standards 4360 (2004),
sugere a Gestão da Continuidade dos Negócios (GCN) que tem por objetivo auxiliar
as organizações quanto às formas adequadas de lidar com os riscos e manter uma
boa governança corporativa e gerenciar sua reputação tanto do ponto de vista
econômico, industrial e de segurança patrimonial.
A continuidade nos processos de gestão de riscos e as análises periódicas
dos riscos, bem como a prática da comunicação dos riscos resulta em mudanças
favoráveis tanto do ponto de vista interno dos negócios, como do ponto de vista
externo ao melhorar a confiança e a credibilidade pública. Inversamente
proporcional, a ausência de um programa contínuo de gestão e de planejamento de
riscos pode levar a impactos financeiros desastrosos como, por exemplo, a
interrupção das operações, fracasso do projeto, alta rotatividade de pessoal, falta de
apoio por parte do público e de acionistas.
104
6
A PRESENÇA DA COMUNICAÇÃO DE RISCO NA LEGISLAÇÃO
NACIONAL E INTERNACIONAL E OUTROS DOCUMENTOS
Este Capítulo propõe-se a sinalizar alguns princípios e documentos que
sugerem às organizações como conduzir sua gestão de modo transparente junto às
diferentes partes interessadas.
As organizações se vêem cada vez mais obrigadas a dialogarem com suas
partes interessadas e promoverem transparência na condução de seus negócios e
na maneira como identificam, controlam, monitoram e comunicam seus riscos às
partes interessadas.
Entretanto, aqui no Brasil, a inexistência de uma legislação que trate
específicamente sobre gerenciamento de riscos e a comunicação de risco faz com
que ambos os temas encontrem-se dispersos em Normas, Diretrizes, Manuais,
Programas Voluntários e de políticas e iniciativas organizacionais. Em sua maior
parte, as Leis previstas na Constituição Federal e Estadual referem-se à política
ambiental e não a uma política de gestão de riscos tecnológicos, conforme
apontadas no item 6.4.
Esta fragmentação, ou ausência de outras Leis que obriguem as
organizações a comunicarem seus riscos industriais, exclui a população da
participação no processo de tomada de decisão das organizações, e, sobretudo,
exclui também o direito ao acesso às informações quando as evidências científicas
forem incertas.
O exemplo são as diferentes abordagens do gerenciamento e da
comunicação de risco em diferentes contextos e em diferentes Leis, as quais não
deixam claro, a inclusão e participação social, mas focam no sentido da prevenção
interna de acidentes.
A introdução dos termos análise de riscos, avaliação de risco e gerenciamento
de risco, se fazem presentes na Lei nº 9.976, de 3 de Julho de 2000, a qual dispõe
sobre a produção do cloro.
105
Em seu art. 2º, incisos II e III, cita:
“II – análise de riscos com base em regulamentos e normas legais vigentes”
“III – plano interno de proteção à comunidade interna e externa em situações
de emergência”
a – “avaliação de risco para a saúde dos trabalhadores”
c – “monitoramento da exposição e gerenciamento do risco”
Entretanto, não é citado explicitamente no inciso IX o termo comunicação de
risco, mas sugere a discussão dos riscos, da seguinte forma:
IX – “discussão dos riscos para a saúde e para o meio ambiente em
decorrência do uso do mercúrio e do amianto, no âmbito das Comissões Internas de
Prevenção de Acidentes (CIPAS), da qual será dado conhecimento aos empregados
e demais trabalhadores envolvidos”.
Por outro lado, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), ao
aprovar o regulamento técnico que estabelece as diretrizes básicas para a avaliação
de risco e segurança dos alimentos, introduz os conceitos de risco,
caracterização do risco, gerenciamento de risco e comunicação de risco. A
resolução nº 17, de 30 de Abril de 1999, considera ainda o consenso científico, a
influência da mídia e as inovações tecnológicas como parte do aperfeiçoamento
das ações de controle sanitário na área de alimentos.
A Lei n° 9.966, de 28 de Abril de 2000, que dispõe sobre a prevenção, o
controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras
substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional, em seu
Capítulo II, Art. 6º, assim coloca:
“as entidades exploradoras de portos organizados e instalações portuárias e
os proprietários ou operadores de plataforma deverão elaborar manual de
procedimento interno para o gerenciamento dos riscos de poluição, bem como
para a gestão dos diversos resíduos gerados ou provenientes das atividades de
movimentação e armazenamento de óleo e substâncias nocivas ou perigosas, o qual
deverá ser aprovado pelo órgão ambiental competente, em conformidade com a
legislação, normas e diretrizes técnicas vigentes.
106
O Capítulo IV – Do Meio Ambiente, dos Recursos Naturais e do Saneamento,
em sua Seção I, artigo 193, sugere o uso e promoção da informação à população,
mas não deixa claro de que forma a comunicação deve ocorrer.
V – “informar a população sobre os níveis de poluição, a qualidade do
meio ambiente, as situações de risco de acidentes, a presença de substâncias
potencialmente nocivas à saúde, na água potável e nos alimentos, bem como os
resultados das monitoragens e auditorias a que se refere o inciso IV deste artigo;
VI – “incentivar a pesquisa, o desenvolvimento e a capacitação tecnológica
para a resolução dos problemas ambientais e promover a informação sobre essas
questões (Constituição do Estado de São Paulo, 1989).
6.1
Marcos Legais no Brasil e em outros países
6.1.1 As Normas Regulamentadoras NR-1 e NR-9
No Brasil, ainda de uma maneira tímida, a prática da comunicação de risco
começou a apontar no início na década de 70, porém, o foco era o da prevenção de
acidentes quando o Capítulo V da Consolidação das Leis do Trabalho, estabeleceu
bases legais para a estruturação, normatização e fiscalização das condições de
segurança e saúde no trabalho criando as Normas Regulamentadoras. Por meio
destas Normas, o Estado passou a exigir das empresas a obrigatoriedade da
prevenção de acidentes, fiscalizando-as junto às empresas, como também de
estudar e pesquisar as causas de acidentes e doenças, visando a eliminá-las. Ao
todo, são trinta e duas Normas relacionadas às diversas categorias, como por
exemplo,
a
Construção
Civil,
Ergonomia,
Resíduos
Industriais,
Trabalhos
Subterrâneos, entre outras. Muito embora parte destas Normas obriguem o
empregador informar e comunicar (grifo nosso) os trabalhadores sobre os riscos a
que estão expostos, iremos nos restringir às Normas NR-1 e NR-9, por estarem
relacionadas à comunicação de riscos industriais e ambientais.
107
Norma Regulamentadora 1 – Disposições gerais em Segurança e Saúde no
Trabalho. No item 1.7 cabe ao empregador:
b)elaborar ordens de serviço sobre segurança e saúde e medicina do
trabalho, dando ciência aos empregados, com os seguintes objetivos:
II – Divulgar as obrigações e proibições que os empregados devam conhecer
e cumprir; e c) Informar aos trabalhadores os riscos (grifo nosso) profissionais
que possam originar-se nos locais de trabalho.
Norma Regulamentadora 9 – Programa de Prevenção de Acidentes de
Riscos Ambientais – PPRA. Esta Norma tem por objetivo a preservação da saúde e
integridade dos trabalhadores, através da antecipação, reconhecimento, avaliação e
conseqüente controle da ocorrência de riscos ambientais existentes ou que venham
a existir no ambiente de trabalho, tendo em consideração a proteção ao meio
ambiente e dos recursos naturais. No âmbito da comunicação (grifo nosso) , o item
9.5 da referida Norma, assim descreve:
9.5 – Da Informação
9.5.1 – “Os trabalhadores interessados terão o direito de apresentar propostas
e receber informações e orientações a fim de assegurar a proteção aos riscos
ambientais identificados na execução do PPRA.
9.5.2 – Os empregadores deverão informar os trabalhadores de maneira
apropriada e suficiente sobre os riscos ambientais que possam originar-se nos locais
de trabalho e sobre os meios disponíveis para prevenir ou limitar tais riscos e para
proteger-se dos mesmos”.
9.6.2 – O conhecimento e a percepção que os trabalhadores têm do processo
de trabalho deverão ser considerados para planejamento e execução do PPRA.
Entretanto, a obrigatoriedade destas normas ainda não se restringe ao
processo de comunicação (grifo nosso), mas no caráter da prevenção e do
cumprimento das mesmas. Em outubro de 2005, o jornal O Estado de S. Paulo,
divulgou matéria em seu caderno de ciência e meio ambiente sob o título “Empresas
e Governo ainda não se sentem no dever de informar”,constatando a ausência na
legislação brasileira sobre uma lei específica.
108
Reproduzimos um parágrafo da matéria:
“Relativamente tranqüilas perante uma legislação ambiental omissa quanto
ao dever de informar sobre poluentes, a maioria das empresas que
manipulam produtos perigosos ainda sofre de falta de transparência, seja
em caso de acidentes, seja em relação a seus passivos ambientais, como
são chamados os problemas de contaminação ou impacto ambiental,
herdados de épocas em que a legislação ambiental era menos rigorosa. As
exceções são as empresas que adotaram sistemas de gestão ambiental e
eco-eficiência na produção, mas, mesmo elas enfatizam apenas a
divulgação de problemas considerados resolvidos” (JOHN, 2005).
6.1.2 Convenção 174 da OIT
A Convenção OIT 174, recomendação 181, da Organização Internacional do
Trabalho, denominada “Prevenção de Acidentes Industriais Maiores”36, adotada em
22 de Junho de 1993, tem como objetivo a prevenção de acidentes maiores que
envolvam substâncias perigosas e a limitação das conseqüências desses acidentes.
A Convenção enfatiza também a importância da comunicação com as partes
interessadas, em seu artigo primeiro, item 4, ao colocar:
“Todo Estado-membro que ratificar a presente Convenção poderá, após
consulta com as organizações mais representativas de empregadores e de
trabalhadores interessadas, e com outras partes também interessadas
que possam ser afetadas, excluir de seu campo de aplicação instalações
ou setores de atividade econômica nas quais se disponha de proteção
equivalente” (OIT, 2002, p.10)
36 A expressão “acidente maior” é utilizada para descrever todo evento que inclua emissão,
incêndio ou explosão de grande magnitude e que implique em grave perigo para os
trabalhadores, a população ou meio ambiente (OIT, 2002).
109
Um outro aspecto importante no escopo da comunicação de risco está
relacionado aos planos de emergência. Cabe ao empregador disponibilizar
informações às autoridades competentes sobre os riscos, para que as mesmas
possam estabelecer planos de emergência fora do local e agir em prol da
comunidade. Neste sentido a Convenção 174, em seu artigo 16, coloca:
“Independentemente de solicitação, devem ser divulgadas, entre a
população passível de ser afetada por acidente maior, informações sobre
medidas de segurança e comportamento apropriado a ser adotado em
caso de acidente maior e sejam tais informações atualizadas e
retransmitidas em intervalos apropriados” (OIT, 2002, p.15)
110
6.2
O acesso público às informações
6.2.1 Convenção Aarhus na Comunidade Européia
A Convenção Aarhus, firmada em 25 de Junho de 1998 e colocada em vigor
em 30 de Outubro de 2001, na cidade Dinamarquesa de Aarhus, estabelece o
acesso à informação, a participação pública na tomada de decisões (grifo
nosso) e o acesso à justiça nos assuntos relacionados ao meio ambiente.
O acesso às informações ambientais inclui políticas e medidas adotadas em
saúde e segurança e que possam afetar o meio ambiente. Desta maneira, a
Convenção obriga as autoridades públicas a disseminar ativamente todas as
informações que sejam de interesse público.
Faz parte do escopo da Convenção, aceitar novas propostas, projetos e
planos sugeridos pelos cidadãos para que tenham o direito de participar do processo
de tomada de decisões junto às organizações.
6.2.2 Freedom of Information Act – FOIA e o Right to Know nos Estados
Unidos
O Freedom of Information Act, ou Liberdade de Informação, ganhou força de
Lei em 1966. Foi a primeira Lei criada com o objetivo de oferecer a qualquer
indivíduo o direito de acesso às informações por parte das organizações.
Compete às agências reguladoras federais disponibilizarem informações,
além de oferecer assistência judicial aos cidadãos. Estas informações incluem desde
as que estejam no escopo das indústrias, às informações de segurança nacional.
Para facilitar o acesso público, o FOIA recomenda que as agências publiquem
oficialmente as políticas e descrições dos sistemas dos bancos de dados e permitam
a avaliação e o julgamento público. Entretanto, por razões financeiras, as agências
consideram a aplicação do FOIA como uma prática desnecessária por envolver
altos custos na duplicação de dados, de solicitações vagas e não fundamentadas e
pela perda de informação em sistemas volumosos e desorganizados.
111
Além disso, a efetividade do FOIA deparava-se com outras limitações
justificadas pelas agências reguladoras que envolviam assuntos relacionados à
defesa nacional ou política estrangeira; assuntos que deveriam ficar restritos aos
funcionários das agências; limitação de informações disponíveis que encontravamse contempladas em outras leis federais; informações que se constituíam sigilo
organizacional
e
comercial;
documentos
internos
que
não
poderiam
ser
disponibilizados à outras partes interessadas; invasão de privacidade de indivíduos;
documentos que dependessem de análise judicial e a disponibilização de
informações de documentos que envolvessem dados geológicos e geofísicos.
Ao considerar estas exceções uma prática complexa, em 1974 o Congresso
Americano criou outra lei restringindo exceções. Embora esta ação proativa do
governo em acabar com as exceções tenha trazido benefícios sociais, inúmeros
processos judiciais continuam sendo movidos por cidadãos.
Foi então que na década de 80, durante a administração do Presidente
Ronald Reagan que os programas federais passaram a dar atenção e ênfase nas
questões associadas à saúde, segurança e meio ambiente, os quais salientaram a
importância do acesso público às informações relativas aos riscos químicos.
Nesse contexto, surge a obrigatoriedade do processo da comunicação de
riscos por meio to “the right to know”, ou direito-de-saber, o qual obriga o poder
público e empresas privadas a notificar a população residente nas vizinhanças de
uma instalação industrial química que possa vir a liberar poluentes químicos. Como
resultado, a Lei sobre o direito-de-saber, criada em 1986, permitiu que cidadãos
passassem a ter acesso às informações voltadas aos riscos industriais
(CHESS, 1997).
Além desta forma de comunicar riscos, o “worker right to know, com os
mesmos princípios do direito-de-saber, tem por objetivo informar os trabalhadores
sobre os riscos decorrentes dos processos de produção. A lei sobre o direito de
saber vêm sendo adotada em pelo menos 25 estados americanos e no Canadá.
Em 1998, representantes de 36 países europeus adotaram voluntariamente
programas de participação na tomada de decisões fazendo com que as empresas e
agências reguladoras passassem a agir de maneira pró-ativa em comunicação de
riscos.
112
Alguns exemplos incluem as recomendações do envolvimento do público sob
a criação do direito de saber, RCRA in SARA Title III e CERCLA37 sobre relações
com a comunidade.
6.2.3 Legislação Brasileira e as Audiências Públicas
A Constituição da República Federativa do Brasil (1989), por meio da Lei nº
10.650, de 16 de Abril de 2003, assegura aos cidadãos o acesso público aos dados
e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional
de Meio Ambiente (Sisnama).
Na mesma Constituição, em seu Artigo 2º estabelece que “os órgãos e
entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do
Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes
e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as
informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual,
sonoro ou eletrônico”.
Ainda em seu Artigo 2º, § 1º, diz: “qualquer indivíduo, independentemente da
comprovação de interesse específico, terá acesso às informações de que trata esta
Lei, mediante requerimento escrito, no qual assumirá a obrigação de não utilizar as
informações colhidas para fins comerciais, sob as penas da Lei Civil, Penal, de
Direito Autoral e de propriedade industrial, assim como citar as fontes, caso, por
qualquer meio, venha a divulgar os aludidos dados”.
E continua em seu Artigo 5º, inciso XXXIII, “(...) todos têm direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo
ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo é imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado.”
A Lei nº 8.159/91, que trata da Política Nacional de Arquivos Públicos, em seu
artigo 22, assegura o direito de acesso pleno aos documentos públicos.
37 Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act – CERCLA e
Superfund Amendment and Reauthorization Act - SARA
113
A Lei Federal nº 7.347, de 24 de Julho de 1985, conhecida como Lei dos
Interesses Difusos, prevê aos cidadãos e às associações civis, o acesso à Justiça
como forma de atender aos direitos individuais e coletivos.
De forma a atender aos direitos dos cidadãos e ampliar o debate quanto aos
aspectos ambientais, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, criou em 1986, as
audiências públicas. As Aplas (audiências públicas para licenciamento ambiental),
têm por objetivo informar a população sobre os impactos ambientais causados por
atividades que exponham a sociedade a riscos.
No escopo da comunicação de risco, as audiências públicas e as consultas
públicas38 podem ser consideradas mecanismos de participação social com o
objetivo de estabelecer um diálogo transparente entre governo e sociedade e
motivar o público interessado a contribuir com opiniões e experiências sobre um
determinado projeto ambiental que venha a ser implementado. Outros mecanismos
de participação aqui no Brasil, incluem os conselhos consultivos comunitários, os
conselhos ambientais e os relatórios sobre impacto ambiental, também conhecidos
como RIMAS.
Embora estes mecanismos objetivem a inclusão dos diversos atores sociais,
se faz necessário compreender a efetividade destes fóruns na prática.
38 Sánchez (2006), faz uma distinção entre os conceitos de audiência e consulta pública. Para
ele, audiências públicas são eventos formais, convocados e conduzidos por um ente
governamental, cuja dinâmica segue regras previamente estabelecidas, e que tem como
finalidade realizar um debate público, aberto a todos os cidadãos, sobre um projeto e seus
impactos. A consulta pública envolve informação bidirecional, ou seja, com participação e
intermediação de um agente governamental, e envolve negociação entre as partes
envolvidas e com o público interessado.
114
Uma primeira observação foi realizada por Leis ao colocar que a realização
destes fóruns públicos apresentam uma tendência técnico-científica ao não
incorporarem outros argumentos e interesses legítimos também presentes em torno
das questões ambientais – como os ético-filosóficos, religiosos, econômicos e
sociais. Para corrigir essa deficiência, o autor propõe a criação de espaços
comunicativos democráticos, integrados por organizações não-governamentais,
movimentos sociais e culturais, sindicatos e representantes de associações
empresariais, além de políticos e técnicos do governo Leis (1997:223) apud
Alonso;Costa (2004).
Em um estudo conduzido pelas pesquisadoras Alonso;Costa (2004), sobre as
audiências públicas para o licenciamento ambiental (Aplas) do Rodoanel, foi
evidenciada a necessidade de ampliar a discussão com a inclusão de atores
relevantes no processo de tomada de decisão. Para as autoras, estes grupos sociais
não possuem os recursos econômicos, sociais e cognitivos que os capacitariam a
participar ativamente e influenciar nas decisões sobre questões ambientais.
A esses recursos cognitivos, Sánchez complementa que, ainda que haja o
interesse público em participar das audiências públicas, parte da população tem
grande dificuldade em interpretar e decodificar as informações técnicas constantes
dos relatórios sobre impacto ambiental. Além disso, o autor coloca outras
deficiências das audiências públicas que se referem:
a)às dinâmicas que favorecem um clima de confronto;
b)representam um jogo de soma nula, pois, devido à confrontação,
raramente se consegue convergir para algum ponto em comum;
c)dão margem a manipulação por aqueles que têm mais poder
econômico ou maior capacidade de mobilização;
d)ocorrem muito tarde no processo de avaliação dos impactos
ambientais, quando muitas decisões importantes sobre o projeto já
foram tomadas;
e)a maior parte do público dispõe de pouquíssima informação sobre o
projeto e seus impactos; os processos de informação pública que
deveriam preceder a audiência são deficientes;
115
f)os tomadores de decisão raramente estão presentes (somente seus
assessores);
g)há um déficit comunicativo implícito, uma vez que os técnicos se
colocam em um degrau superior aos dos cidadãos;
h)uso freqüente de argumentos de cunho técnico-científico em um
contexto político no qual a verdade não pode ser verificada;
i)uso freqüente de argumentos jurídicos e ameaças de ações em
Justiça, tentando invalidar ou tornar ilegítimas decisões tomadas
anteriormente ou a serem tomadas (Sánchez, 2006, p.416)
116
6.3
Documentos que sugerem transparência na gestão organizacional
6.3.1 Agenda 21: O Princípio 10
A Agenda 21, tem por objetivo promover novos padrões de desenvolvimento
sustentável conciliando métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência
econômica. A adesão de 179 países reunidos na ECO-92, no Rio de Janeiro em
1992, permitiu aos envolvidos debates em torno dos recursos naturais, a alteração
de padrões de consumo e a adoção de tecnologias mais brandas e limpas. A Agenda
21 fundamenta-se em temas relacionados à educação e desenvolvimento individual;
cooperação e parceria; equidade e fortalecimento dos grupos socialmente
vulneráveis;
planejamento;
desenvolvimento
de
capacidade
institucional
e
informação. Esta informação significa tornar disponíveis bases de dados e subsidiar
a tomada de decisões, o cálculo e o monitoramento dos impactos das atividades
humanas no meio ambiente, caracterizando-se, portanto, como uma prática da
comunicação de riscos.
Como resultado da ECO-92, os países reunidos objetivaram incluir na
Agenda, a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio ambiente e Desenvolvimento,
que inclui vinte e sete Princípios alinhados aos acordos internacionais. Destes vinte
e sete Princípios, o Princípio 10 destaca:
“O melhor modo de tratar as questões ambientais é com a participação de
todos os cidadãos interessados, em vários níveis. No plano nacional, toda
pessoa deverá ter acesso adequado à informação sobre o meio
ambiente de que dispõem as autoridades públicas, incluída a
informação sobre os materiais e as atividades que oferecem perigo
em suas comunidades, assim como a fomentar a sensibilização e a
participação do público, colocando a informação à disposição de todos.
Deverá ser proporcionado acesso efetivo aos procedimentos judiciais e
administrativos, entre os quais o ressarcimento de danos e os recursos
pertinentes” (Princípio 10, 2000, p.53)
117
6.3.2 O Princípio da Precaução e a comunicação de risco
O Princípio da Precaução39, originário da política ambiental européia da
década de 70, constitui-se como uma estratégia de auxílio às organizações de
maneira a auxiliá-las quanto às incertezas no processo de gestão de riscos e nos
métodos utilizados para minimizar os riscos com vistas à proteção da saúde humana
e ambiental. Além disso, os objetivos do Princípio da Precaução devem atender as
incertezas que não podem ser reduzidas em curto prazo e quando os perigos
potenciais forem sérios ou irreversíveis.
Suas bases concentram-se no princípio do desenvolvimento sustentável40, as
quais foram incluídas durante a realização da ECO-92, no Rio de Janeiro. A adoção
dos países quanto à definição do Princípio da Precaução foi realizada de diferentes
modos. A definição adotada pelo Brasil, assim coloca:
“De forma a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá
ser amplamente adotado pelos Estados de acordo com suas capacidades.
Onde houver sérias ameaças ou ainda, ameaças irreversíveis, a ausência
de certeza científica não deverá ser usada como uma justificativa para
protelar medidas efetivas para a prevenção da degradação ambiental”
(UNESCO, 2005, p.12)
Para as organizações que se engajam no Princípio da Precaução, alguns
obstáculos a seguir, podem desfavorecer essa adoção (UNESCO,2005).
Transparência
O pressuposto de que as informações científicas devem estar disponibilizadas
ao público, depara-se com um problema de ordem de transparência. Por questões
competitivas, as organizações mantém em sigilo parte de seus dados científicos.
39
Precaução significa agir em tempo, com o objetivo de proteger a saúde humana e
ambiental contra possíveis ameaças (UNESCO, 2005,p.8)
40 Entenda-se por desenvolvimento sustentável aquilo que vai de encontro a atender as
necessidades atuais da sociedade, sem que comprometa o futuro dos que estão por vir.
118
Estratégias para o desenvolvimento de produtos
Introduzir novas tecnologias requer das organizações investimento financeiro
e de tempo. Requer também comunicar estas novas tecnologias ao público
como forma de participá-los e consultá-los. Entretanto, estas consultas são
normalmente evitadas por parte das organizações na medida em que possam afetar
os seus negócios. O Princípio da Precaução age aqui como se fosse uma oposição
à estas ações visto como anti-industrialista e anti-tecnológico (UNESCO, 2005).
Implicações sociais e culturais
Ainda que os Estados e organizações adotem o Princípio da Precaução como
forma de auxiliar a gestão de incertezas dos riscos, é necessário que se leve em
conta que as culturas, regulamentos e a administração pública variam de sociedade
para sociedade.
Reconhecimento de contextos culturais diferentes
As incertezas científicas variam de cultura para cultura dificultando a adoção
do Princípio da Precaução entre os diferentes países.
Diferenças nos níveis de aceitabilidade do risco
Os países escolhem as formas pelas quais lidam com os níveis de
aceitabilidade do risco, bem como os métodos a serem utilizados para o controle
destes riscos, o contexto sócio-econômico no qual se inserem e de prioridades
nacionais.
6.3.3 Norma CETESB
Em situações de emergência, a CETESB recomenda a implantação de um
(PAE) Plano de Ação de Emergência ao seu PGR (Programa de Gerenciamento de
Riscos), de forma a auxiliar nos resultados obtidos no estudo de análise e avaliação
de riscos.
119
O Plano de Ação de Emergência, elaborado e considerado como parte do
processo de gerenciamento de riscos, deve contemplar:
- introdução;
- estrutura do plano;
- descrição das instalações envolvidas;
- cenários acidentais considerados;
- área de abrangência e limitações do plano;
- estrutura organizacional, contemplando as atribuições e responsabilidades dos
envolvidos;
- fluxograma de acionamento;
- ações de resposta às situações emergenciais compatíveis com os cenários
acidentais considerados, de acordo com os impactos esperados e avaliados no
estudo de análise de riscos, considerando procedimentos de avaliação, controle
emergencial (combate a incêndios, isolamento, evacuação, controle de vazamentos,
etc) e ações de recuperação;
- recursos humanos e materiais;
- divulgação, implantação, integração com outras instituições e manutenção do
plano; (grifo nosso)
- tipos e cronogramas de exercícios teóricos e práticos, de acordo com os diferentes
cenários acidentais estimados;
- documentos anexos: plantas de localização da instalação e layout, incluindo a
vizinhança sob risco, listas de acionamento (internas e externas), listas de
equipamentos, sistemas de comunicação e alternativos de energia elétrica,
relatórios, etc. (CETESB, 2003, p.38).
6.3.4 Diretiva de Seveso
Em 1976, a cidade de Seveso, próximo à Milão, Itália, foi palco de um grande
acidente químico, o qual despertou a atenção de autoridades quanto aos perigos
inerentes aos processos industriais e tecnológicos.
120
Além do acidente de Seveso, cita-se como exemplo outras indústrias
químicas situadas em Bhopal, Índia e o de Vila Socó, Brasil que resultaram em
ações governamentais internacionais com o objetivo de prevenir os acidentes
maiores.
Em junho de 1982 a Comunidade Européia da Diretiva 82-501-ECC cria a
Diretiva Seveso a qual estabelecia uma lista de substâncias químicas e de produtos
que possuíam controle direto das autoridades. Para os fabricantes dos produtos
químicos, a Diretiva impôs mudanças quanto aos procedimentos a serem adotados,
destacando-se a previsão de planos de emergência e a comunicação imediata no
caso de ocorrência de um acidente maior. Mas foi a partir de fevereiro de 1999,
com a chegada da Diretiva Seveso II, que o público passa a ter mais direitos no que
diz respeito ao acesso à informação. A Diretiva Seveso II estabelece que empresas
e autoridades têm obrigações de disponibilizar informações à população.
121
6.4
Legislação ambiental na Constituição Federal e Estadual
Lei 6.938-1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente
Lei 7.661-1988. Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e dá
outras providências.
Lei 9.605-1998. Lei dos Crimes Ambientais. Dispõe sobre as sanções penais
e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá
outras providências.
Decreto 99.274-1990. Regulamenta a Lei 6.902-1981, e a Lei 6.938-1982, que
dispõem, respectivamente sobre a criação de estações ecológicas e áreas de
proteção ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras
providências.
Decreto 3.179-1999. Dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
Resolução Conama nº 01, de 23-01-86. Dispõe sobre critérios e diretrizes
para o Relatório de Impacto Ambiental (Rima).
Resolução Conama nº 237, de 19-12-97. Regulamenta os aspectos de
licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente.
Constituição Federal 1988. art. 225 – “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendêlo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Constituição Estadual – art. 193 – “O Estado, mediante Lei, criará um sistema
de administração de qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do
meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais para organizar e integrar as
ações de órgãos e entidades da administração pública, direta e indireta”.
122
Lei Estadual nº 9.509, de 20-03-97. “art. 2º - A política Estadual do Meio
Ambiente tem por objetivo garantir a todos da presente e das futuras gerações, o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, visando assegurar, no Estado, condições ao
desenvolvimento sustentável, com justiça social, aos interesses da seguridade social
e à proteção da dignidade da vida humana”.
123
7
CONSIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES
O objetivo principal desta dissertação foi a de evidenciar a importância do
processo da comunicação de risco para as organizações.
Para tanto, por ser este trabalho de natureza analítica exploratória, foi
realizada revisão bibliográfica a fim de se obter elementos que pudessem fornecer
respostas para os seguintes objetivos específicos:
a) apontar para as dificuldades enfrentadas pelas organizações para incorporar o
processo de comunicação de riscos na tomada de decisão relativos ao
gerenciamento de riscos de suas atividades;
b) analisar, com base na revisão da literatura, os benefícios que as organizações
encontram ao engajarem no processo da comunicação de risco.
Embora este trabalho tenha se restringido a abordar o conceito de risco
percebido (para compreender o julgamento público) e o conceito de risco científico
(para compreender o julgamento de especialistas e gestores), a discussão acerca do
conceito de risco deve ser ampliada no sentido de fornecer subsídios a outras
disciplinas e melhorar o nível de discussão entre o meio acadêmico e a sociedade,
pois poucos trabalhos foram encontrados que pudessem demonstrar ações efetivas
entre gerenciar riscos, comunicar riscos e envolver o público nas questões
relacionadas aos riscos tecnológicos.
O modelo de gestão de risco utilizado neste trabalho reforça a importância do
processo da comunicação de risco e oferece uma grande oportunidade e auxílio aos
gestores na compreensão de todo o processo de gestão. Contudo, as formas de
implementação e de adoção quanto a um único modelo, ainda é fragilizada e
incipiente na realidade Brasileira. Em sua maior parte, os modelos de gestão foram
propostos por países europeus. Identificam-se iniciativas de países como Canadá,
Estados Unidos, Nova Zelândia e Austrália, os quais diferem em cultura
organizacional e social. Portanto, deve-se levar em consideração que o melhor
modelo de gestão deve se ajustar à cultura organizacional e a realidade de cada
país.
124
A Cultura organizacional apesar de ser um tema discutido cada vez mais com
freqüência em universidades e empresas é um item que merece um grande cuidado.
Cultura organizacional e cultura social são dois pontos que não se mudam do dia
para a noite. É a construção social, por meio de empenho dos grupos sociais e
responsabilidades governamentais, que cidadãos incorporam a cultura, e agem
conseqüentemente em favor da sua própria cultura. A mudança cultural permite
rever valores, crenças e missão e é neste aspecto que a política organizacional
também muda.
Uma primeira contextualização da comunicação de risco delineia-se em suas
bases conceituais, bem como da aplicabilidade de outros fatores que irão auxiliá-la
no escopo das organizações. Estas bases conceituais e de aplicabilidade têm
especial importância por ser aquela onde se demonstra a relevância do tema nos
processos de gestão de riscos.
Na literatura nacional poucos trabalhos foram encontrados que dessem
ênfase à percepção de riscos e à importância da comunicação de risco no contexto
organizacional e observou-se uma grande lacuna de pesquisas voltadas à gestão de
riscos em micro e pequenas empresas.
A interdisciplinaridade do tema comunicação de risco é o que lhe confere a
propriedade de inserção em outras disciplinas. Na engenharia, representada aqui
por gestores e especialistas em gestão de riscos. Na psicologia ao abordar os
aspectos intuitivos e cognitivos voltados para a compreensão da percepção do risco.
Na comunicação social por meio dos cursos de jornalismo ambiental e jornalismo
científico, e por último, nos cursos de Direito ao auxiliar num arcabouço jurídico em
leis e regulamentos voltados à saúde, segurança e meio ambiente. Na pedagogia, a
comunicação de risco também poderá dar importante contribuição na medida em
que forme cidadãos preparados e conscientes do seu papel na sociedade,
especialmente frente aos novos riscos tecnológicos.
Embora a literatura faça menção da comunicação de risco como um
processo, derivada das palavras em inglês risk communication process, e dada sua
importância nos modelos de gestão e nas etapas que compreendem o
gerenciamento de riscos, não se descarta a possibilidade de potencializar o seu uso
como sendo gestão da comunicação de risco.
125
Foi possível evidenciar por meio da revisão bibliográfica o estado da arte em
comunicação de risco. Entretanto, alguns aspectos mais discutidos no Capítulo 4,
devem ser melhor aprofundados. Primeiramente, faz-se uma constatação de que as
limitações, ou seja, os aspectos negativos se sobrepõem aos aspectos positivos.
Isto significa que, na prática, uma série de fatores de caráter social, ético,
organizacional, educacional, cultural e governamental impedem a comunicação de
risco de ser implementada de maneira efetiva e obrigatória nas organizações. Além
disso, grande parte dos trabalhos científicos estão voltados a compreender a
comunicação ambiental e a comunicação em saúde, mas não na comunicação do
ponto de vista da própria gestão dos riscos tecnológicos.
Uma das conclusões que tiramos desta dissertação sobre a contribuição da
comunicação de risco é que o tema, embora venha sendo paulatinamente discutido
e incorporado nas grandes organizações, pode auxiliá-las na construção da
confiança e credibilidade, a partir do momento em que incorporem a comunicação
de risco como uma atividade com começo, meio e fim. Isto significa compreender as
preocupações de quem está do lado de fora das organizações e significa também
repensar a sua cultura organizacional. Uma vez que divulgar informações sobre
riscos, envolve uma série de julgamentos científicos, a comunicação de risco oferece
a oportunidade de “traduzir” aquilo que seja de desconhecimento público. E neste
processo ela não terá somente uma participação passiva, mas também ativa, na
medida em que sua função é estabelecer o diálogo de mão-dupla em informar e
receber a opinião das partes interessadas.
As restrições impostas por fatores tais como a análise de dados científicos, as
diferentes percepções entre o público e os especialistas, a amplificação social do
risco e o papel da mídia na divulgação dos riscos, não descartam a importância do
processo da comunicação de risco, mas convidam a uma reflexão organizacional –
tendo em vista principalmente as dificuldades internas às organizações. Uma outra
observação decorrente de dificuldades internas às organizações relaciona-se à
aceitabilidade do risco.
A discussão em torno da aceitabilidade do risco é no mínimo uma discussão
filosófica e utópica, até porque, a decisão sobre os níveis de risco fica restrita
àqueles que estão envolvidos no seu gerenciamento e não confere à população o
direito de debate sobre o assunto.
126
De um lado, os gestores e especialistas baseiam suas análises em técnicas
de avaliação de modo objetivo, e de outro, o público recebe as informações
científicas através dos principais veículos de comunicação.
E como fica o papel da mídia neste aspecto? As informações devem ser
transmitidas de maneira objetiva para atender aos especialistas, ou de maneira
subjetiva para atender ao público?. Não se pretende aqui encontrar nos gestores a
culpa pela objetividade das informações e tampouco justificar a culpa na mídia.
Interessa-nos, sobretudo, compreender o sujeito central da comunicação de risco: o
público.
Além disso, existem fatores diversos, e isso não podemos negar, que
despertam ou anulam o interesse da mídia por determinados assuntos. Em primeiro
lugar, é clara a preferência da mídia pelos temas que envolvem catástrofes,
acidentes e riscos industriais, especialmente quando envolve camadas pobres da
população. A mídia se insere num contexto econômico, social e político, conforme
abordamos no item 4.8, e por muitas vezes é pressionada a atender a esses
diversos contextos. Aqui, encontro um espaço para contrapor à esta crítica
veemente da atuação da mídia, pois me insiro neste momento como profissional da
mídia. Guardadas as devidas proporções e situações, ainda que a liberdade de
imprensa tenha sido conquistada a duras penas, muitas organizações e instituições
governamentais ainda vêem os jornalistas como seres intrusivos e insensíveis.
Quando da minha primeira entrevista jornalística me deparei com tamanha
insensibilidade por parte de um funcionário ao responder que o número de óbitos era
muito maior do que se imaginava, mas a empresa pertencia a um deputado federal e
por esta razão não poderia fornecer as informações que me eram tão valiosas no
momento. À esse paternalismo ou coronelismo, a culpa é de qual contexto?
Ao jornalista são impostas condições não éticas de trabalho como, por
exemplo, escalas de plantões absurdas, acúmulo de funções e a necessidade
sempre imediata de produção, não conferindo a possibilidade de ampliar seus
conhecimentos e aprimorar outros campos do jornalismo. O comprometimento com
a informação de qualidade requer do profissional jornalista a formação adequada
liberta de manipulações de um ou outro interesse.
127
Considerando-se
o
alto
índice
de
analfabetismo
nos
países
em
desenvolvimento, um desafio que se impõe aos sistemas educacionais é a inserção,
tanto do gerenciamento de riscos, quanto da comunicação de risco, numa
perspectiva multidisciplinar. Somente assim, as futuras gerações poderão alcançar
uma cultura científica e tecnológica, e estarão mais preparadas a participarem do
processo de tomada de decisão.
Além disso, é necessário que as organizações tenham a compreensão de que
o processo de educação não deve se limitar somente no sentido de treinamento de
trabalhadores quanto aos perigos decorrentes dos processos industriais, como, por
exemplo, o uso de equipamentos de proteção individual ou alerta para situações de
emergência, mas reforçar que a educação no processo da comunicação de riscos
envolve a troca de informações e outros aspectos relacionados à própria deficiência
do sistema educacional Brasileiro.
A despeito de todas as limitações que movem a comunicação de risco nas
organizações, ela pode dar importante contribuição aos processos de gestão e
conseqüentemente aos gestores e especialistas. Para tanto, é necessário que as
organizações tenham real consciência sobre a importância de informar a sociedade
sobre seus riscos, mas, sobretudo, priorizar recursos aos gestores na adoção de
políticas organizacionais em comunicação de risco.
As Leis Ambientais Brasileiras presentes na Constituição Federal e Estadual
foram uma grande conquista social, na qual as organizações tiveram de atender às
preocupações da sociedade em promover a prevenção e o controle dos diversos
agentes que afetam o meio ambiente.
Mesmo em países de primeiro mundo e tidos como países democráticos, a
adoção do right-to-know e do Freedom of Information Act foram implementados de
forma mandatória e não compulsória ou voluntária. Isto significa que, o movimento
da sociedade por informações mais transparentes exigiu que o governo tomasse
medidas legais para fazer jus à democracia. Entretanto, se de um lado houve o
benefício ambiental revertido em benefício social, a discussão em torno dos riscos
tecnológicos deve ser estudado separadamente, ainda que ambos façam parte do
contexto organizacional.
128
Para isso, o governo necessita avançar com novas medidas e mecanismos
legais que auxiliem as organizações a informarem seus riscos, como, por exemplo,
uma política nacional de gerenciamento e comunicação dos riscos tecnológicos, ou
ainda, uma Norma Regulamentadora em gerenciamento e comunicação dos riscos
industriais.
Para concluir, ainda que as audiências públicas tenham se tornado um fator
de legitimidade social ao informar a população sobre os riscos ambientais, a
discussão acerca dos riscos tecnológicos deve ser ampliada, a fim de contribuir na
formação da consciência popular.
As sugestões de estudos posteriores são bastante amplas ao envolver
diferentes disciplinas que possam contribuir para um melhor entendimento da
comunicação de risco, bem como chamar a atenção para os fatores políticos,
sociais, econômicos, educacionais e governamentais que influenciam na adoção do
tema.
•
Novos estudos devem ser conduzidos especialmente quanto à
preparação dos jornalistas de revistas segmentadas em saúde,
segurança e meio ambiente e a forma como lidam e entendem o
processo da comunicação de risco.
•
Estudo voltado à gestão governamental sobre a visão do governo
quanto à importância de um modelo de comunicação de riscos para as
organizações.
129
•
Estudos de caso a serem conduzidos em diversos segmentos
industriais com o objetivo de evidenciar a prática da comunicação de
risco e apontar para as dificuldades reais que os gestores enfrentam
quanto à sua implementação.
•
Estudo detalhado na área da psicologia com o objetivo de demonstrar
a importância de novos estudos na área da percepção de risco voltada
às organizações Brasileiras.
•
Aplicação da comunicação de risco sob a ótica da cultura
organizacional.
•
Desenvolvimento de modelos de comunicação de risco que auxiliem
organizações na sua comunicação interna e externa.
•
Estudos a serem realizados em micro e pequenas empresas devem
ser priorizados, com o objetivo de auxiliar na preparação e capacitação
de gestores quanto à implementação da gestão de riscos e da
comunicação de risco.
•
Outros estudos poderão apresentar a comunicação de risco como
gestão da comunicação de risco.
•
A viabilização de uma política educacional que contemple o tema
comunicação de risco nos cursos de engenharia de segurança do
trabalho, técnico de segurança do trabalho, administração de
empresas, gestão de negócios, jornalismo científico, jornalismo
ambiental e jornalismo investigativo.
130
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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análise das audiências públicas para o licenciamento ambiental do Rodoanel,
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BARREIROS, D. Gestão da segurança e saúde no trabalho:estudo de um
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