Controle social e Participação Cidadã

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PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EIXO TEMÁTICO: 4 – GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ: A CONCEPÇÃO DA
POPULAÇÃO FRENTE ÀS NOVAS DEMANDAS DO ESTADO NO BRASIL
Vanuza da Silva Figueiredo1
Maria Cecilia Bezerra Tavares Malaia2
O presente artigo traz à tona o processo de expansão da política do New
Public Manangement (NPM), em que procedimentos como accontability, democracia
participativa e movimentos de combate à corrupção estão se consolidando dentro do
aparato legal brasileiro. Temas como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso
à Informação, implantadas com a missão de obrigar a prestação de contas dos gastos
pelos gestores públicos e de tornar menos obscuro o conhecimento das ações e da
aplicação dos recursos públicos por parte dos cidadãos, estão aqui referendadas como
procedimentos estabelecidos pelo Estado no Brasil, que necessitam da contribuição da
sociedade para alcançarem êxito. Este trabalho é o resultado de um estudo de campo,
fruto de uma análise exploratória qualitativa, que consolidou informações consistentes, as
quais identificaram a ineficácia da participação social em relação ao controle do Estado.
Serão apresentadas duas pesquisas distintas realizadas entre 2011 e 2012 na 1ª
Conferência sobre Transparência e Controle Social (1ª CONSOCIAL) brasileira; que
mostram os fatores explicativos da inoperância do controle social do Estado no Brasil a
partir de estudos empíricos que abordaram a proposição da atuação dos organizadores e
participantes do evento e a análise das propostas priorizadas na Conferência para a
composição do Plano Nacional de Transparência e Controle Social relacionadas à
promoção da transparência, acesso à informação e a dados públicos. A 1ª CONSOCIAL,
que deveria representar uma demanda da sociedade para que governos, cidadãos,
1 Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro, graduada em Ciências
Contábeis pela Universidade Federal Fluminense, contadora do Instituto Macaé de Metrologia e
Tecnologia
2 Mestre Sc. em Administração pela Universidade Federal Fluminense e em Tecnologia pelo Cefet-RJ,
graduada em Administração de Empresas pelas Faculdades Reunidas Prof. Nuno Lisboa, Professora
concursada da Fundação de Apoio à Escola Técnica do Estado do Rio de Janeiro
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empresas e organizações da sociedade civil pudessem pensar e estabelecer, em
conjunto, diretrizes para a efetiva promoção da transparência pública e do controle social,
surgiu da mobilização dos órgãos de controle do governo em atendimento às exigências
dos organismos econômicos internacionais servindo como motivação à elaboração das
duas pesquisas desenvolvidas nos programas de pós graduação da Universidade
Federal Fluminense e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro; ambos revelaram a
necessidade fundamental e urgente da formação cidadã do brasileiro para o exercício da
participação social. O tema do estudo justifica-se na importância da contribuição da
sociedade à administração pública em ações de defesa do controle e da qualidade na
prestação dos serviços oferecidos pelo Estado brasileiro, na busca da melhor aplicação
dos recursos públicos e na promoção da justiça social.
PALAVRAS-CHAVE: accontability, controle social, combate à corrupção, cidadania.
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1 Introdução
A transparência superficial ou até mesmo a sonegação das informações na
Administração pública tornam questionáveis as ações de seus gestores quanto às
práticas estabelecidas dentro da res pública. Países verdadeiramente democráticos
apresentam baixa tolerância a este tipo de prática que compromete a credibilidade de
suas instituições.
A promoção da visibilidade dos atos e gastos dos governos deve ser
realizada através da divulgação e o acesso as informações públicas para que a
sociedade possa exercer seu pleno direito de opinar e fiscalizar as ações dos servidores
públicos de maneira mais efetiva.
No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101 de
04 de maio de 2000, institucionalizou a exigência da transparência no setor público.
Através dela, o Estado, em seus diferentes níveis de governo, passou a ser cobrado em
seu papel de defensor da equidade social no comprometimento para com os cidadãos e
com a satisfação das suas necessidades (Ouvidoria do Estado da Bahia, 2003). Em seu
Art.9 § 4°, é estabelecido que o Poder Executivo de monstre o cumprimento das metas
fiscais a cada quadrimestre aos órgãos fiscalizadores do Estado e à sociedade através
de audiência pública.
Já a Lei de Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 18 de novembro de
2011, possibilitou o acesso do cidadão aos dados públicos, permitiu clarificar o
conhecimento sobre a maneira como estão sendo efetuadas as ações na gestão pública
e a aplicação de seus recursos públicos. Quando um gestor público, de forma deliberada,
não torna pública as informações, por julgá-las impróprias para o acesso generalizado,
instala-se um ambiente propício para a propagação de fraudes e atos de corrupção.
A sociedade civil brasileira precisa monitorar e também participar das
decisões quanto à aplicação dos recursos financeiros na Administração pública,
buscando através destas ações, coibir fraudes e atos de corrupção no governo. Desta
forma, ela exerce seu papel cidadão junto à população do país, propiciando o aumento
do seu bem estar e promovendo a justiça social através da efetividade das ações do
Estado.
Transparência e accountability, conceito fortemente relacionado ao
universo político administrativo anglo-saxão, são termos intimamente relacionados. A
transparência é o meio pelo qual se pode gerar a accountability no setor público, pois não
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há como fazer com que haja responsabilização por parte dos gestores, quando não é
possível ter conhecimento por meio de informações claras sobre a utilização dos recursos
públicos e a efetividade dos programas de governo estabelecidos pelas políticas públicas.
Através da criação de canais institucionais de participação na gestão
governamental é possível ampliar a participação social pela presença de novos sujeitos
coletivos nos processos decisórios do Estado. O acesso da sociedade às informações
públicas possibilita uma melhor gestão das receitas públicas através da verificação
adequada dos gastos que atendam aos interesses coletivos.
A Reforma do Estado de 1995 inseriu conceitos de Estado gerencial pelo
uso dos critérios, embora não declarados explicitamente, do New Public Manangement
(NPM). O NPM representa um modelo de gestão pública adotado na Grã-Bretanha e EUA
na década de 1980 voltado para reduzir, ao mínimo, a intervenção do Estado na
economia e, assim, reafirmando a tarefa clássica da garantia da propriedade e dos
contratos pelo Estado. A proposta da Reforma foi reduzir, ou extinguir, o papel do Estado
como garantidor dos direitos sociais e promotor da competitividade econômica, evoluindo
para um modelo voltado à recuperação da governança e ao aumento da governabilidade,
através da eliminação de seu papel de agente de desenvolvimento econômico e social
(Bresser Pereira, 1998).
Este modelo de Estado, identificado como neoliberal, foi adotado pelo
governo brasileiro nos anos 90, tendo como direcionamento a busca de sua adaptação
econômica aos critérios internacionais, mas acabou por levá-lo à deterioração de sua
economia, quanto país periférico, fazendo despencar seus indicadores sociais.
O envolvimento da sociedade nas ações de controle do Estado no Brasil
já se encontra preconizado, de uma forma inovadora, na Constituição
Federal de 1988, quando esta delineia a criação de novos papéis e
sujeitos dentro dos diferentes tipos de poderes nas três esferas de
governo. Este fato representou a justificativa necessária para as
mudanças governamentais que culminaram na Reforma do Estado
(Mello, 2008). Através dela, concretizar-se-ia a adoção da NPM nos
serviços oferecidos pelo Estado ou pelas organizações públicas estatais
e não estatais do país.
O documento original publicado pelo Ministério da Administração de
Reforma do Estado (MARE) em 1995 orientou para a limitação das
atribuições do Estado e a ampliação da participação da sociedade no
controle social (Mare, 1995). Este cenário “idílico” esbarrou na total
ausência de investimentos do governo, à época, voltados para a
inovação de suas instituições e preparação da população para a
aplicação do controle social através da fiscalização, controle e avaliação
do trabalho realizado pelos administradores públicos, responsáveis pela
oferta dos serviços mantidos com recursos do Estado e no combate à
corrupção para a efetividade da boa governança como política de Estado
(Filgueiras, 2011).
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Entende-se como boa governança a capacidade do Estado em atender as
necessidades e desejos de seus cidadãos de forma equânime, justa e através do uso
efetivo dos recursos públicos. Para se alcançar tal objetivo, é necessário a
implementação de políticas públicas dentro de critérios de eficiência, eficácia e
efetividade na gestão pública. As atribuições destes três fatores para as políticas públicas
estabelecem o alcance dos resultados pretendidos e a competência necessária para se
atingir tais resultados com o mínimo de recursos e o máximo controle sobre todos os
esforços (Marinho & Façanha, 2001).
A participação social no Brasil se encontra em processo de
aprimoramento, nos últimos anos, com o surgimento de algumas formas de
interação entre governo e cidadão. O cidadão, por meio dos instrumentos
participativos, desenvolve atividades com o objetivo central de interagir com as
decisões dos gestores e com as necessidades sociais da população. Com isso, a
sociedade encontra espaço para sugerir melhorias na administração pública,
resultando no desenvolvimento da democracia participativa.
Apesar do ainda precário controle social do Estado no Brasil, existe uma
lista limitada de instituições, oriundas da Sociedade Civil Organizada, cujo mote de
trabalho se concentra em ações voltadas para a prevenção e combate à corrupção no
país. Organizações como a Transparência Brasil (TBrasil), Articulação Brasileira Contra a
Corrupção e a Impunidade (ABRACCI), Amigos Associados de Ribeirão Bonito
(AMARRIBO), o Observatório Social do Brasil (OSB) e o Contas Abertas representam
alguns expressivos exemplos de controle social brasileiros no monitoramento dos gastos
públicos que não poderiam deixar de ser citados neste artigo.
Em relação a todos os fatos aqui apresentados, é relevante que se
estabeleça uma única consideração sobre os temas citados e seus desdobramentos: qual
o nível de preparo em que a sociedade brasileira se encontra para o pleno exercício do
controle social voltado para o combate à corrupção no país?
No ano de 2012, foi realizada a 1ª Conferência Sobre Transparência e
Controle Social (1ª CONSOCIAL), evento nacional organizado pelos órgãos de controle
interno de governo em suas diferentes instâncias, cujo tema central foi "A Sociedade no
Acompanhamento e Controle da Gestão Pública" objetivando a elaboração do Plano
Nacional de Transparência e Controle Social, que pretende se tornar um marco como
instrumento de combate à corrupção. O aparato governamental disponibilizado para a
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realização deste evento, que mobilizou perto de um milhão de pessoas, envolveu 49% de
sua municipalidade e consumiu pouco mais de cinco milhões de Reais dos cofres
públicos em nível federal, pode representar um indicativo do insipiente exercício de
combate à corrupção pela sociedade no país. A 1ª CONSOCIAL representa um fato que
merece um volume maior de estudos sobre o tema, pois sua realização não mostra que
foram vencidos os fatores impeditivos da participação da sociedade brasileira no controle
dos gastos públicos e combate à corrupção.
O presente trabalho é o resultado de estudos de campo, fruto de uma
análise exploratória qualitativa, que consolidou informações consistentes, as quais
identificaram a ineficácia da participação social em relação ao controle do Estado. Sua
origem parte de duas pesquisas distintas realizadas entre 2011 e 2012 na 1ª Conferência
Sobre Transparência e Controle Social (1ª CONSOCIAL) brasileira, cujos objetivos
buscaram desvendar os fatores explicativos da inoperância do controle social do Estado
no Brasil, partindo de estudos empíricos que abordaram a proposição da atuação dos
organizadores e participantes do evento e da análise de conteúdo das propostas
priorizadas na Conferência para a composição do Plano Nacional de Transparência e
Controle Social relacionadas à promoção da transparência, acesso à informação e a
dados públicos.
Este artigo foi organizado de maneira que as próximas seções tragam
esclarecimentos sobre os atuais procedimentos que envolvem a prestação de contas pelo
Estado e o que representou a 1ª CONSOCIAL para o avanço da participação da
sociedade no controle social do país.
2 ACCOUNTABILITY: O ESTADO BRASILEIRO PRESTANDO CONTAS DE SUAS
AÇÕES PARA A SOCIEDADE
O fracasso da política econômica brasileira no fim do regime militar em
1985 não pode atenuar a incapacidade da burguesia industrial do país na liderança
política após este período. O aumento da influência interna de uma sociedade pósindustrial que aglutina elementos da burguesia, da burocracia estatal e da classe
trabalhadora representa um fenômeno ímpar na história da humanidade em que todos
clamam por direitos civis e cobram deveres do Estado.
Na democracia, ao cidadão interessa ter direito de reclamar, contrapor,
contraditar, organizar-se, influir e até disputar o poder ou, se não o poder, alguma coisa
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de melhor para si. O controle social emerge deste fato como um subproduto da
democracia onde o cidadão ganha relevo e pode reivindicar uma inversão de papéis com
o Estado. Tal inversão é exatamente o reconhecimento de que a democracia depende do
controle social para se tornar sustentável (Gurgel, 2008).
A participação direta da população nas decisões de governo que impactam
a sociedade de um país representa uma prerrogativa básica para o Estado de Direito,
fato que aponta para a necessidade urgente do aumento no nível de transparência dos
atos da Administração Pública brasileira.
A adoção de políticas que, efetivamente, contribuam para a melhoria da
qualidade de vida do cidadão e a obrigatoriedade na prestação de contas dos atos de
governo, representam procedimentos específicos da accountability adotada no NPM. As
novas Normas Contábeis adotadas recentemente na gestão pública estabeleceram níveis
de comprometimentos de transparência e representam um fator relevante que, quando
não respeitado, compromete a credibilidade nas relações entre o governo e a sociedade
do país.
Os critérios defendidos pelo NPN estimulam uma maior participação
cidadã e padrões específicos de accountability pelo Estado, via atividades entre
comunidades, órgãos públicos, privados e não governamentais. É mais accountable o
Estado que permite ao seu cidadão identificar as ações governamentais realizadas em
prol do interesse coletivo e forneça as devidas ferramentas para que este mesmo sujeito
interfira naquelas que fujam a estes objetivos.
A ausência de qualquer dos mecanismos que abrangem o conjunto de
medidas da accountability compromete a sua total aplicação, já que o termo reúne
procedimentos que imputam dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados
de suas ações à sociedade através da garantia da divulgação das políticas públicas e do
aumento do nível de transparência (Matias-Pereira, 2012).
A Lei de Transparência e a Lei de Acesso à Informação representam
exemplos recentes de manifestações quanto ao caminho criado pelo governo federal
brasileiro para o conhecimento de suas ações, porém as mesmas esbarram na ausência
das devidas configurações estruturais das organizações públicas e na formação de seus
servidores em todos os três níveis de governo.
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A formulação de estudos voltados para o monitoramento das contas
públicas que contribuam para o aumento do nível de transparência através da facilidade
de acesso à informação é justificável, pois somam esforços para coibir práticas de
corrupção. A necessidade da produção de informações públicas de qualidade que
indiquem a eficácia das ações de governo através da prestação de contas do uso do
dinheiro público deve ser entendida como uma obrigação dos governantes para com a
população, já que a maioria dos recursos públicos tem sua origem na tributação da
sociedade pelo Estado (Slomski, 2010).
Em teoria, há três formas de accountability, aplicáveis ao setor público:
diagonal, horizontal e vertical:
− Accountability horizontal acontece quando funcionários públicos se posicionam na
supervisão das ações de outros órgãos do governo, a exemplo dos Tribunais de
Contas, comissões de investigação e Controladorias (Ackerman, 2004);
− Accountability vertical ocorre quando o eleitorado controla os políticos por meio do
voto, de plebiscito ou referendo. Os cidadãos podem punir ou premiar um mandatário
votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apóiem na eleição seguinte (O
'Donnell, 1998); e finalmente
− Accountability diagonal ocorre quando as autoridades de supervisão não exercem
nenhuma relação hierárquica direta com organizações públicas e não possui poder
para impor sanções (Bovens, 2006).
Quando essas três formas são bem aplicadas, elas contribuem para a
formação de uma sociedade mais democrática e participativa. A accountability horizontal
necessita de uma ação mais enérgica dos órgãos fiscalizadores na punição e
transparência das irregularidades encontradas durante o seu exercício de um gestor
público.
A accountability vertical permite ao cidadão acesso aos pareceres dados
nas prestações de contas dos gestores públicos. Para que isso seja efetivo, é necessário
que as ações realizadas pelos órgãos fiscalizadores se encontrem isentas de influências
políticas que possam descaracterizar, ou desmoralizar, a real conduta dos gestores
públicos frente a sociedade.
A realização da 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle
Social (1ª CONSOCIAL) trouxe para uma mesma mesa de debates representantes do
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governo, dos conselhos de políticas públicas e a sociedade civil para a criação de
propostas/diretrizes para a composição do Plano Nacional de Transparência e Controle
Social. Através do espaço criado pelo evento, foi possível que representantes da
sociedade civil discutissem as mazelas decorrentes da corrupção no Brasil, do mau uso
do dinheiro público, da baixa efetividade dos programas de governo, do insipiente nível
de controle social e os caminhos possíveis para suas soluções.
Segue na próxima seção o que os estudos mostraram na pesquisa sobre a
1ª CONSOCIAL quanto ao avanço da participação da sociedade no controle das ações
do Estado no Brasil.
3 A 1ª CONFERÊNCIA NACIONAL SOBRE TRANSPARÊNCIA E CONTROLE
SOCIAL
DO
BRASIL:
A
SOCIEDADE
SE
MANIFESTA
CONTRA
A
CORRUPÇÃO
A 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (1ª
CONSOCIAL) foi estruturada para definir as diretrizes/propostas que comporiam o Plano
Nacional de Transparência e Controle Social do governo brasileiro.
Elaborada para representar uma das metas do primeiro Plano de Ação
apresentado ao Open Government Partnership (OGP) pelo Brasil em 2011, ela teve início
em 2011, realizando em maio de 2012 sua etapa final nacional. O marco de sua
realização representou o resultado da mobilização de um conjunto de instituições
representantes da Sociedade Civil, do Poder Público e dos Conselhos de Políticas
Públicas, direcionado para a melhoria das ações do Estado no atendimento às
necessidades da sociedade brasileira.
A elaboração das diretrizes/propostas para o Plano Nacional de
Transparência e Controle Social ocorreu dentro de quatro Eixos Temáticos estabelecidos
pela
Comissão
Organizadora
Nacional
(CON)
da
Conferência:
Promoção
da
transparência pública e acesso à informação e dados públicos (Eixo I); Mecanismos de
controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão
pública (Eixo II); A atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de
controle (Eixo III); e Diretrizes para a prevenção e combate à corrupção (Eixo IV).
Os eixos temáticos definidos para a Conferência foram estabelecidos pela
equipe da Controladoria Geral da União (CGU) responsável por sua elaboração. Os
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manuais de orientação anunciavam que esses eixos temáticos vinham do resultado de
um levantamento elaborado em 74 conferências realizadas no país entre os anos de
2003 e 2010, fruto de uma pesquisa realizada para a UNESCO por Clóvis Henrique Leite
de Souza que revelou serem estes temas pertinentes entre os participantes, que
clamavam por mudanças dentro da esfera pública para o controle social, para a
transparência na gestão pública e no combate à corrupção.
A convocação da 1ª CONSOCIAL ocorreu, inicialmente, através do
Decreto do Presidente Lula em 8 de dezembro de 2010, revogado depois pelo Decreto de
oito de julho de 2011 da Presidenta Dilma Rousseff, instituindo o Ministro de Estado
Chefe da Controladoria Geral da União (CGU), Sr. Jorge Hage Sobrinho, como seu
presidente.
O decreto colocou a CGU na coordenação do evento, contando com a
colaboração direta da Secretaria-Geral da Presidência da República e estabeleceu o uso
de seus recursos orçamentários anuais para a realização da Conferência (Presidência da
República, 2011).
Para a implementação da Conferência a CGU procurou contar com a
participação de cidadãos do maior número possível de municípios do país. A 1ª
CONSOCIAL alcançou 49% dos municípios brasileiros, envolveu, diretamente, 153 mil
pessoas; e na etapa nacional estavam presentes 1.600 delegados oriundos de todos os
estados da Federação sendo que os gastos da CGU para a sua realização foi de
R$ 5.322.591,48.
A 1ª CONSOCIAL, cujo tema central foi "A Sociedade no
Acompanhamento e Controle da Gestão Pública", propôs a transparência do
governo, o estímulo à participação da sociedade no acompanhamento e controle
da gestão pública e o combate à corrupção. Este evento nasceu como uma
proposição do governo, “de cima para baixo”, e não a partir da mobilização da
sociedade para o fomento à participação social. Basicamente, ele criou um
momento de reflexão que permitiu a avaliação de ações e o aprofundamento da
discussão a respeito dos temas por ela propostos, o que possibilitou a
aproximação da Sociedade Civil com os órgãos de controle do governo.
A composição dos participantes da Conferência foi estruturada de
maneira a formar grupos para a discussão e elaboração das propostas/diretrizes
que contivessem 60% de representantes da Sociedade Civil, 30% do Poder
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Público e 10% dos Conselhos de Políticas Públicas. Este preceito foi obedecido
em quase todas as etapas realizadas pela CONSOCIAL e na etapa nacional em
Brasília, entendendo que “Sociedade Civil” pode ser composta por pessoas que
atuam tanto no Poder Público quanto nos Conselhos de Políticas Públicas.
A proposta do evento estabeleceu uma inversão na lógica do Estado
republicano brasileiro, que sempre, desde sua fundação, vislumbrou no controle
social um mecanismo de governo voltado ao fortalecimento de suas instituições, a
consolidação dos interesses mercantis no país de molde liberal e a redução do
poder político das oligarquias latifundiárias (Bresciani, 1976).
A inovação trazida pela Conferência e a aproximação da sociedade
brasileira com o Poder Público em um mesmo ambiente de debates buscaram romper
com velhos paradigmas que se institucionalizaram dentro e fora do Estado brasileiro, cuja
premissa se baseia nas relações de mandonismo, herança dos tempos coloniais, que
buscavam incentivar práticas de manutenção absoluta e inquestionável do poder
hegemônico (Leal, 1997).
A realização da 1ª CONSOCIAL também atendeu aos interesses de
governo, que, desde 2003, é signatário da Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, já tendo ratificado três Tratados Internacionais: a Convenção sobre o
Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações
Comerciais Internacionais, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômicos (OCDE); a Convenção Interamericana contra a Corrupção, da Organização
dos Estados Americanos (OEA); e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
(CNUCC). Todos os tratados citados centralizam o ideal no fortalecimento da cooperação
internacional para ampliar a prevenção e o combate à corrupção em todo o planeta; o
não cumprimento de seus dispositivos autoriza a comunidade internacional a exercer
pressão sob seus signatários (Brasil, 2013).
É preciso que se compreenda que nenhum Estado no mundo vai extinguir
a presença da corrupção que se instala dentro das relações sociais de um país; alguns
serão capazes de lidar com ela de maneira mais eficaz, provocando a sua redução, mas
nunca a sua eliminação.
A 1ª CONSOCIAL ocorreu dentro de um contexto que atende claramente
aos interesses do governo brasileiro para a ampliação de sua participação em
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movimentos internacionais de combate à corrupção e ampliação da confiança em seu
governo e na sua economia. Tais movimentos promovem a participação da Sociedade
Civil como critério de transparência e democracia participativa de um país.
O governo brasileiro tem interesse em mostrar aos organismos
internacionais sua mobilização em ações efetivas de combate à corrupção. Porém, a
realidade brasileira emerge deste cenário mostrando a existência de fatores que
comprometem o êxito dos compromissos firmados, tal fato deve ser investigado com
seriedade já que mostra a existência de uma relação dicotômica entre o que o governo
federal apresenta em âmbito internacional e a realidade do país.
Os dois estudos referendados neste artigo buscaram investigar esta
relação e os resultados alcançados pelas pesquisas de campo, fruto de uma análise
exploratória qualitativa, consolidaram informações consistentes que identificaram a
ineficácia da participação social em relação ao controle do Estado brasileiro.
Ambas se distinguem quanto ao seu objeto, dado que a primeira se
preocupou em mostrar os fatores explicativos da ineficácia do controle social do Estado
no Brasil a partir de estudos empíricos que abordaram a proposição da atuação dos
organizadores e participantes do evento e a segunda teve como foco a análise dos textos
das propostas priorizadas na Conferência para a composição do Plano Nacional de
Transparência e Controle Social relacionadas à promoção da transparência, acesso à
informação e a dados públicos.
As conclusões alcançadas se encontram transcritas nas próximas duas
subseções desta parte do presente trabalho.
3.1 – Fatores explicativos do baixo grau de participação da sociedade brasileira
no controle social
O conhecimento acumulado por Tavares (2013) em sua pesquisa
exploratória sobre controle social, somado aos registros das observações realizadas nos
diferentes tipos e etapas da Conferência, acrescidas da análise do conteúdo das
entrevistas semi estruturadas feitas aos delegados de Brasília e membros da Comissão
Organizadora Estadual (COE) do Rio de Janeiro, das respostas do questionário aplicado
na Conferência estadual do Rio de Janeiro e na Nacional quando alinhadas ao material
produzido pela CGU para a realização do evento e aos números finais do relatório
divulgado em dezembro de 2012, possibilitaram as principais percepções sobre os
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fatores explicativos do baixo grau de envolvimento da população brasileira no combate à
corrupção.
A análise dos dados obtidos através do diário de campo da
observação participante e entrevistas semi estruturadas confirmaram as hipóteses
iniciais produzidas durante a pesquisa de campo da Conferência: a) A realização
da Conferência foi fruto da articulação direta dos órgãos de controle do governo
em seus diferentes níveis; b) Existiu uma forte concentração de representantes do
governo dentro dos Eixos da Conferência categorizados como Sociedade Civil; c)
A Conferência possibilitou a ampliação de debates e a participação popular com o
governo nos temas por ela propostos; d) Houve efetividade na atuação dos
delegados para a aprovação das propostas apresentadas nas etapas estaduais e
nacional.
Os fatores explicativos que contribuem para o baixo nível de
participação da sociedade brasileira no controle social foram previamente
elencados no estudo através das hipóteses, elaboradas após a pesquisa
exploratória, voltadas para esta explicação. Foram eles: o processo histórico de
formação das sociedades nacionais influencia diretamente o exercício do controle
social e sua significação; apesar do aparato legal recente, a sociedade brasileira
não está preparada para o pleno exercício do controle social cuja origem se
encontra no significativo aparelho repressor do Estado, na estrutura nada
transparente das instituições governamentais e na inexistência de uma formação
cidadã nas escolas do país; e a mobilização social para o enfrentamento dos
fatores que comprometem o exercício efetivo do controle social no Brasil ainda se
encontra aquém da realidade do país.
Todo o conhecimento produzido à partir das informações alcançadas
pelo estudo confirmaram tais hipóteses.
3.2 – Análise das propostas aprovadas nos temas transparência, acesso à
informação e a dados públicos
O segundo estudo elaborado por Figueiredo (2013) evidencia que a
mudança de paradigmas no controle social brasileiro, com o envolvimento pleno da
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Sociedade Civil no controle e combate à corrupção exige um esforço e empenho maior
do Estado para que a reversão desta lógica tenha êxito.
A aprovação do conjunto das diretrizes/propostas do Plano Nacional de
Transparência e Controle Social nos mostra que este processo está em andamento e
precisa ser acompanhado pela sociedade brasileira, já que evidenciam os principais
pontos a seguir:
− Criação de incentivos fiscais no setor público, para que organizações da Sociedade
Civil, institutos de pesquisa e empresas da iniciativa privada, especializadas em
Tecnologia da Informação, desenvolvam soluções e aplicativos para dados abertos e
públicos;
− Estímulo a criação de Observatórios Sociais em todo o país que contribuam
para licitações transparentes, que sejam processadas e julgadas em estreita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo;
− Maior transparência nas prestações de contas do poder judiciário, assim como
na jornada de trabalho dos Magistrados e servidores do Poder Judiciário;
− O fortalecimento das ouvidorias como órgãos autônomos;
− Transparência dos planos e projetos dos candidatos eleitos antes da
publicação do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual;
− Criação de Conselhos de Transparência Pública e Controle Social que
contribuam para o constante acompanhamento da gestão, no que diz respeito
a sua transparência e avaliação dos canais disponibilizados para a interação
entre sociedade e poder público;
− Criação de meios legais para tornar obrigatória a participação dos membros do
Legislativo e organizações ou representantes da Sociedade Civil nas
audiências públicas;
− Divulgação de informação sobre controle social e gastos públicos, prestação de
contas, licitações, destinação de recursos públicos, entidades do terceiro setor,
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órgãos que lidam com questões indígenas, audiência pública e composição
societária das empresas contratadas pelo poder público;
− A criação de sistemas integrados de informações baseados em interfaces comuns,
padrões e dados abertos nas três esferas federativas de governo que permitam o
acompanhamento das transações envolvendo os Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário;
− Envolvimento maior dos Conselhos de Políticas Públicas com a população na
discussão e avaliação das políticas e dos resultados alcançados pela gestão pública.
As mudanças significativas referentes ao controle social surgirão quando o
cidadão se apartar do constante pensamento individualista, indiferente e resistente ao
seu envolvimento com os assuntos relacionados à administração pública e seja
amparado por prerrogativas legais e institucionais que tornem lícitas a sua contribuição
cidadã.
4 CONCLUSÕES
A 1ª CONSOCIAL deveria representar uma demanda da sociedade para
que governos, cidadãos, empresas e organizações da Sociedade Civil pudessem pensar
e estabelecer, em conjunto, diretrizes para a efetiva promoção da transparência pública e
do controle social no Brasil.
Na realidade ela representou mais um movimento do governo brasileiro
que buscou atender às exigências dos organismos econômicos internacionais através da
mobilização dos seus órgãos de controle.
Todas as informações levantadas nas duas pesquisas revelaram a
necessidade fundamental e urgente de uma formação cidadã no país para o exercício do
controle social. A importância da contribuição da sociedade à administração pública em
ações de defesa do controle e da qualidade na prestação dos serviços e gastos públicos,
na busca da melhor aplicação dos recursos públicos e na promoção da justiça é
fundamental para a redução do abismo social existente no país.
As propostas aprovadas para o Plano Nacional de Transparência e
Controle social não abordaram temas importantes como o controle da dívida ativa, a
discriminação do custo dos órgãos públicos e o cumprimento das metas traçadas nos
orçamentos públicos, assuntos muito relevantes para o que foi tratado na Conferência.
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A renúncia de receita e o mau emprego dos recursos públicos contribuem
para a redução da qualidade do serviço prestado pela gestão pública. Muitos tributos
prescrevem sua cobrança pelo fato da administração pública não cobrar amigavelmente
ou judicialmente seus direitos. A transparência na gestão das receitas e do custo torna-se
importante na avaliação do mandato de um gestor. Estas foram algumas das falhas
identificadas nesta primeira edição da Conferência, fato muito normal para um país sem
muitos relatos de envolvimento nas questões de participação social em sua
administração pública.
A sociedade brasileira precisa fazer a sua parte quanto ao maior
engajamento no controle social e o poder público precisa tornar o controle social uma
política de Estado com regulamentação própria.
As
mudanças
de
procedimentos
da
sociedade
frente
ao
tema
transparência e controle social começarão a surtir efeitos quando a população começar a
vivenciar melhorias na sua qualidade de vida, decorrentes de seu envolvimento nos
debates organizados pelos instrumentos de participação social.
Para que o alcance da participação social se amplie é fundamental
envolvê-la na formação de crianças e jovens inserindo temas sobre a importância de se
exigir transparência nos dados públicos e na busca de espaço nos instrumentos de
participação social, desde os primeiros anos de formação escolar, pode-se pretender
alterar de vez esta lógica.
A Lei da transparência atenderá seus objetivos, na medida em que o
cidadão tenha a consciência do papel primordial que realiza na busca e no
acompanhamento da informação pública e encontrar dentro do governo a estrutura
necessária para tal.
Este tema é novo e precisa de muitos outros estudos, como a análise dos
demais eixos abordados na Conferência, pesquisas voltadas para identificar o
conhecimento da sociedade sobre os instrumentos de participação social e a interação e
a comparação dos resultados da 1ª CONSOCIAL com as suas edições futuras.
O Plano Nacional de Transparência e Controle Social ainda não foi
publicado e, quando isso acontecer, estados e municípios ainda terão de fazer os seus. O
caminho é longo para que esta mudança se consolide e não se sabe quantos passos
ainda serão necessários.
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DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
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