Pobreza e exclusão social: debates com consequências para a

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Pobreza e exclusão social: debates com consequências para a
agenda de cidadania
Fernanda P. Rodrigues
Neste artigo segue-se um esquema clássico, assente na reflexão interrogante sobre três
tópicos, cada um dos quais servirá de analisador para a agenda de cidadania na
contemporaneidade. São três as questões reflectidas:
1 – De que é que falamos quando falamos de Pobreza e Exclusão Social.
2 – Retrato da e Políticas para a Pobreza e a Exclusão Social em contexto europeu: linhas
de desenvolvimento e tendências.
3 – Áreas de atenção e temas para reconcepção da agenda de cidadania.
1 – De que é que falamos quando falamos de Pobreza e Exclusão Social?
A pergunta justifica-se porque: i) não há uma posição única sobre a demarcação entre os
dois termos – Pobreza e Exclusão, ii) importa dar conta da diversidade dos debates e, iii) a
reflexão neste campo possibilita-se como um clarificador e guia para a análise das lógicas
das políticas que lhes são dirigidas
Trata-se, efectivamente, de conceitos à volta dos quais giram várias perspectivas; em termos
polares há quem tenda a usar ambos os termos de forma quase indistinta (1), outros há que
os reservam para realidades diferenciadas. Para estes, pobreza e privação pode demarcarse de exclusão social a qual definem como um conceito mais compreensivo que abrangerá o
emprego, o rendimento, bem-estar, experiências sociais e a participação democrática (2).
O conceito de exclusão social radica nos debates que, tanto no domínio sociológico quanto
no domínio da política social, se têm constituído sobre as questões da desigualdade, da
pobreza e do papel do bem-estar. “Desde o início dos anos 90, passou a aceitar-se a noção
de grupos identificáveis de indivíduos excluídos e marginalizados” (3). Em termos genéricos,
poderá dizer-se que exclusão social é considerada como significando mais do que a falta
material de rendimento, podendo
ser vista como um outro termo para falar de privação múltipla ou desvantagem social.
Uma outra dimensão que parece ter sido suscitada por esta reinterpretação da pobreza,
pode ter que ver com o reconhecimento que se tornou recentemente mais explícito de que a
exclusão é uma condição que afecta unidades de vida para além dos cidadãos e famílias, a
exclusão pode ser identificada também em territórios e instituições sociais. Ora, na medida
em que tais lugares são igualmente destinatários de medidas e acolhedores de cidadãos,
eles tornam-se lugares simultaneamente excluídos e excludentes.
Nesta reflexão não interessará tanto a escolha entre um ou outro conceito, mas reconhecer
os aspectos que esta outra designação – exclusão social – pode significar do ponto de vista
de poder apresentar-nos a nova configuração dos processos de desigualdade. A
desigualdade tem vindo a adensar-se em número de cidadãos abrangidos, mas também se
tem tornado mais espessa na composição das dimensões que envolve. Quando se analisam,
hoje os indicadores de exclusão social, frequentemente é-nos servido um conjunto mais ou
menos avulso ou integrado de aspectos: peso dos desempregados, percentagem de crianças
que abandonam o sistema escolar sem qualificações, taxas de cidadãos sem-abrigo,
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“privação múltipla”, distância para acessos a empregos e serviços, etc. Num estudo
produzido em 1993 pelo CE.R.FE. sobre indicadores de exclusão social, sob encomenda da
DGV, dava-se conta do patamar insatisfatório que se tinha conseguido até então e propunhase que o seu aprofundamento esclarecesse, entre outros: “a questão dos direitos dos
cidadãos (violação e garantia) e a exclusão social, o carácter estrutural da exclusão social
(como processo próprio da civilização actual) e a sua relação com a pobreza, a crise do
estado de bem-estar e a exclusão social, a relação entre exclusão social e o
desenvolvimento humano e os critérios e modalidades de definição das políticas sociais”
(CE.R.FE. e C.E.E., 1993). No documento fica explicitado o interesse da relação entre
aprofundamento da natureza da exclusão social e a definição de políticas sociais e, nesse
contexto, desagregam-se os campos de particular relevância para tal aprofundamento: os
direitos sociais, a integração, a marginalidade, a cidadania, a vida social activa e a
participação nos processos de desenvolvimento. Dava-se, então, conta de que o defice neste
campo era de duplo perfil: metodológico e teórico, mas também de ordem técnica e
operacional, ao que este estudo tenta dar resposta através de um modelo de mensuração
(entendido enquanto procedimento desocultador dos aspectos invisíveis) onde se “juntam os
dois conceitos de exclusão social e de desenvolvimento humano (proposto pelas Nações
Unidas ou outros) (Ibid, 18). Saliente-se, a ênfase numa compreensão alargada e
simultaneamente incorporando uma dimensão comparativa.
Reconhecer que as situações e processos de desigualdade manifestas num dado momento
se caracterizam por esta teia de dimensões tem suscitado consequências, ainda, quanto ao
rigor com que se consegue hoje identificar e qualificar as implicações a montante e a jusante
das situações de desigualdade. Dito de outro modo, ao esforço compreensivo da natureza e
manifestações da pobreza, acresce hoje o carácter (quase) compulsivo para dar conta da(s)
dinâmica(s) envolventes. Apreciando, por exemplo, a interpretação política dada pelo novo
Partido Trabalhista inglês ao problema da exclusão social, Anderson considerou aquele
partido “deu maior ênfase à natureza compreensiva da exclusão do que ao processo
dinâmico que sustenta a desigualdade e a exclusão” (4). Este estreitamento vai repercutir-se
sobre a natureza das narrativas produzidas sobre a exclusão social e por via disso também
no campo das decisões sobre as prioridades e recursos a afectar. Pode facilmente intuir-se
que medidas compreensivas da diversidade de campos da vida pessoal afectados pela
exclusão social, nada nos diz e pouco se compromete com a actuação sobre os processos
associados à vulnerabilização social.
Alguns importantes contributos têm sido dados, nesta matéria, designadamente tentando a
tradução da complexidade, e mais particularmente do seu assentamento estrutural, em
indicadores sociais. Nesta direcção se orientou J. Madureira Pinto (5), ao especificar três
componentes estruturais e respectivas mediações com os processos de vulnerabilização
social:
i)
o modelo de desenvolvimento das nossas sociedades (na sua relação com a crise
dos padrões de integração social associados com o trabalho, associados com a família e
comunidades locais e com o sistema educativo),
ii)
o contexto político, ideológico e cultural (onde se inscrevem quer a subordinação de
objectivos “sociais” a objectivos económico-financeiros de curto prazo, quer a regressão de
contra-poderes de facto, quer, ainda, o recalcamento/banalização do sofrimento dos grupos
desfavorecidos) e,
iii)
instituições de regulação social e outras formas espontâneas e/ou associativas de
enfrentamento a partir da “sociedade civil” (estas últimas com peso significativo, embora em
desestruturação, em países como Portugal e Espanha).
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Nesta reflexão julgo que ao interesse da sistematização dos campos estruturais de
interferência na exclusão social, e a subsequente construção de indicadores adequados se
associa o interesse transmitido, de várias formas, ao campo das medidas de intervenção
social sobre estes problemas.
No novo quadro de definição da pobreza e exclusão social, como se não fosse suficiente a
sua dimensão quantitativa, passaram a instalar-se um alto grau de severidade e
complexidade. De acordo com a apreciação sempre cautelosa da Comissão Europeia, a
pobreza deve ser vista como fenómeno multidimensional, no qual, hoje, importa também
analisar a natureza da sua persistência. De facto, os indicadores mais recentemente
utilizados tentam dar conta do que se vem designando de “risco persistente de pobreza”,
entendido enquanto a proporção de população que tem tido ao longo de dois e mais anos,
um rendimento, per capita, abaixo de 60% do valor médio para o respectivo país.
Dois outros tópicos de reflexão completarão esta visão enquadradora sobre dimensões de
reflexão/intervenção sobre a exclusão social: por um lado, a relação com a(s) diferença(s) e,
por outro, a dimensão e interferência do contexto globalizado.
Se estivermos de acordo de que a pobreza e exclusão social são problemas de justiça social,
então o debate hoje em curso sobre a composição da injustiça social interessa-nos. Em
trabalhos recentes de Nancy Fraser (6), em acréscimo à injustiça económica (composta de
exploração, marginalização económica e privação), veio acrescentar-se a injustiça cultural
(feita de dominação cultural, do não reconhecimento e desrespeito). Argumenta, então, que
hoje há lugar para distinguir entre politicas de redistribuição e políticas de reconhecimento,
cuidando respectivamente da injustiças económicas e das injustiças culturais. Duas das
questões pertinentemente levantadas por Fraser apontam para: i) a natureza dos remédios
aplicados não só é diferente em cada uma destas politicas, mas nalguns casos é mesmo
contraditória, assim, enquanto as políticas de redistribuição se voltam para as injustiças
económicas e tendem a não diferenciar grupos sociais, as políticas de reconhecimento
tendem a reforçar a diferenciação entre os grupos; ii) a prioridade das politicas de
redistribuição por relação às políticas de reconhecimento. É fácil perceber como a maior
visibilidade e consciência socio-politica sobre as diferenças culturais, nos leva hoje a ter de
incorporar esta dimensão na análise produzida sobre a exclusão social, cuidando da sua
correcta tradução no peso das politicas de enfrentamento, sabendo embora que o peso
continua a pender para a lógicas de intervenção que focam as questões da redistribuição
(até pelos efeitos esperadamente apaziguadores e de esbatimento da diferenciação entre
grupos sociais).
Mais recentemente Sally Power e Sharon Gewirtz (7), com base na reflexão de Fraser
suscitam para o debate uma outra dimensão de injustiça social que, do seu ponto de vista,
tem estado subsumida: a injustiça associativa. A base do argumento é buscada numa análise
feita das parcerias existentes nalguns programas sociais (no caso as Education Action Zones
– EAZ - em vigor desde 1998 em Inglaterra). Por injustiça associativa entendem “... formas
de associação entre indivíduos e grupos sociais que impossibilitam algumas pessoas de
participar plenamente nas decisões que afectam as condições nas quais vivem e actuam”
(Ibid, 41). Estes analistas dão conta que, sendo dificil para a população dos pais, estudantes
e professores ter uma posição de influência efectiva nos processos de decisão das escolas
em Inglaterra, consideram, todavia, que esta dificuldade é bem mais notória quando se trata
de grupos sociais de mais baixo estatuto ou pertencentes a grupos étnicos distintos do
dominante. A chamada de atenção é duplamente pertinente: quer pela vertente da
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diferenciação de grupos e estatutos menos envolvidos na dimensão associativa, quer pelo
questionamento a que devem estar sujeitos os instrumentos de políticas, mesmo alguns dos
que se configuram como de entre os mais associativamente generosos.
E, porque, a globalização é hoje abordada nas suas implicações a partir de pontos de
observação e com propósitos tão diferenciados, seja-me permitido referi-la pelo pensamento
e pela pena de um escritor. Refiro-me a John Berger quando assim definiu a novidade dos
tempos actuais:
“Não é mais possível contar uma simples história sequencialmente e preparada no tempo. E
isto porque estamos bem conscientes daquilo que continuamente atravessa essa história
lateralmente. Isto é, em vez de estarmos conscientes de um ponto como uma ínfima parte de
uma linha, estamos hoje conscientes de que ele é uma ínfima parte de um número infinito de
linhas, ou como o centro de uma constelação de linhas. Esta consciência é o resultado de
constantemente termos de levar em conta a simultaneidade e a extensão dos acontecimentos
e oportunidades. E há tantas razões pelas quais isto é assim: o leque de modernos meios de
comunicação, o grau de responsabilidade política pessoal que se tem de aceitar pelos
acontecimentos pelo mundo inteiro, o facto de que o mundo se tornou indivísivel, o desigual
desenvolvimento económico nesse mundo, o grau de exploração. Tudo isto tem um papel. A
previsão hoje envolve mais uma projecção geográfica, mais do que histórica; não é o tempo
mas o espaço que hoje esconde de nós as consequências” (8).
Nesta literária definição das características e consequências de um mundo globalizado, nos
baseamos para afirmar que esta outra dimensão se terá hoje de equacionar quer quanto ao
significado, compreensão e produção dos problemas, quer quanto aos dispositivos de
políticas e implementação de medidas. Se John Berger estivesse connosco aqui talvez nos
perguntasse, como é possivel pensar a pobreza e exclusão social hoje sem dar conta da
situação do Médio Oriente, mais propriamente do litigio israelo-palestiniano, enquanto
acontecimento que interfere no padrão mundial de dignidade e direitos humanos, logo
tambem no da União Europeia e de todos nós.
Os debates referidos não são senão a introdução das questões que hoje conformam a
compreensão dos problemas da pobreza e exclusão social e que, por isso, se podem estar
(ou vir a) repercutir-se na(s) lógica(s) de enfrentamento adoptadas. Em suma rápida ficaram
delineadas as seguintes questões para delimitarmos e qualificarmos de que falamos quando
falamos, hoje, de pobreza e exclusão social:
- falamos mais do que de falta de rendimentos, embora estes continuem a ser escassos
para muitos na União Europeia
- falamos em unidades maiores do que os individuos e seus agregados, há
reconhecidamente os territórios e as instituições societais pobres (e, por isso também
excludentes)
- falamos de privação e injustiças sociais múltiplas: económica, cultural e associativa
- falamos de insuficiência e desadequação das políticas (também sociais) e da necessidade
do seu assentamento estrutural
- falamos de fenómenos de perfil e potencial persistente.
É no contexto destes debates, alguns só iniciados e outros adiados das arenas de decisão
política, que vamos, agora, deixar um olhar rápido sobre a Pobreza e exclusão social na
Europa.
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2 - Retrato da e políticas para a Pobreza e Exclusão Social em contexto da União
Europeia: linhas de desenvolvimento e tendências
A dimensão social da União Europeia tem sido objecto de várias análises, nas quais para
além da ponderação sobre o peso desta questão no espaço comunitário, se vêm debatendo
tambem quer a vinculação dos dispositivos formulados quer a saliência e prioridade de
determinados problemas por relação ao conjunto mais amplo de problemas.
Retrato (rápido) da pobreza e exclusão social
No tocante à ponderação quantitativa da pobreza e exclusão social haverá que reconhecer
que, tendo-se partido (em meados da década de 70) a nível europeu de uma situação onde
as informações disponiveis eram escassas e pouco detalhadas, tem vindo a acontecer um
percurso de maior atenção ao conhecimento do problema. A tal não será alheia a impotência
no estancamento da dimensão e severidade manifestas do problema.
Vejamos então quais são os dados que mais recentemente são conhecidos, curiosamente,
quase sempre possibilitando três escalas de apreciação: cada estado membro, do conjunto
da União Europeia e, desta, em contexto de outros blocos mundiais.
“O desafio da exclusão social” são os termos usados pela Comissão Europeia na sua
comunicação (COM 2000 – 79 final) subentitulada “Construir uma Europa Inclusiva”, na qual,
o contexto de prosperidade, de economia saudável e geradora de empregos, ao mesmo
tempo que cria condições para a manutenção de um nivel e qualidade de vida elevados,
convive com “um número considerável de europeus (que) continua a viver na pobreza e é
objecto de uma exclusão social imputável a barreiras estruturais” (Ibid, 5).
Dados do Eurostat evidenciam que 18% da população da União Europeia vive com menos
de 60% do rendimento mediano nacional, tomando o limiar de baixos rendimentos como
medida da pobreza relativa.
Quando se desagregam as taxas de pobreza por estado membro, pode constatar-se que
elas variam entre 11 e 24 %, ponderados os efeitos das transferências sociais. Sem estes a
média europeia situar-se ia nos 26%, isto é, em média os sistemas de protecção social
contribuem para uma diminuição de 8 pontos percentuais para a diminuição da pobreza o
que, nas próprias palavras da comunicação da CCE, “demonstra tanto o sucesso como os
limites das políticas de redistribuição de rendimento”.
Prolongando este retrato, sabe-se também que mais do que a pobreza a vulnerabilidade (isto
é a exposição a riscos portadores de insegurança) se revela como uma condição tão ou mais
preocupante designadamente pela sua extensão. Para além das situações estabelecidas de
pobreza e exclusão conhecem-se os sinais que, mais ou menos seguramente, antecipam
renovados campo e problemas. Estão neste caso todos os que vivem, por exemplo, em
situação de precaridade laboral. A nível dos Estados membros, mesmo “onde a distribuição
dos rendimentos tende a ser relativamente igual, entre 20 e 40% da população vivem no
limite do limiar de pobreza e usufruem de baixos rendimentos durante períodos que vão de 3
a 6 anos, nomeadamente após períodos repetidos de desemprego”.
A exclusão e/ou fragilização face ao mercado de trabalho tem um lugar garantido entre as
razões e problemas vividos pela população excluída e torna em factor particularmente severo
quando é longo e concentrado, como é, cada vez mais, o caso das famílias onde ninguém
tem trabalho. Neste campo os diagnósticos mais recentes enfatizam, para além dos 16
milhões de desempregados (dos quais cerca de 50% são desempregados de longa duração)
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os casos dos assim designados “desencorajados”, aos quais não só faltaram oportunidades,
mas faltam hoje, além de outros, também os meios pessoais para buscarem saídas. Nesta
área as políticas de inserção estão muito interpeladas, quer a partir da questão de quantos
se tem conseguido retirar da situação de exclusão do mercado laboral, quer a partir da
qualidade (consistência e sustentabilidade) das medidas comummente administradas. A
Comunicação da Comissão a que nos vimos reportando é clara a este respeito ao afirmar
que os empregos conseguidos “... nem sempre são suficientes para permitir evitar o círculo
vicioso da exclusão, assegurando a transição para um emprego melhor” (Ibid, 6).
No conjunto dos meios accionados, os sistemas de protecção são visados hoje
simultâneamente um remédio (ao manter um nível de atenção determinado) e uma
dificuldade (dado ficarem aquém e conviverem com velhos e novos campos de insegurança),
configurando-se, assim, como um campo sobre o qual se espera poder produzir alterações.
Ao insistir-se sobre o carácter multidimensional do problema, as explicitações comunitárias
invocam os domínios da educação e a formação (o combate ao insucesso escolar e a
aprendizagem ao longo da vida), saúde (além destes serviços, também é focado o acesso
aos serviços públicos e privados em geral), o ambiente, alojamento, a cultura, o acesso a
direitos ou as ajudas familiares. Estes são outros factores que isoladamente ou em
associação contribuem e dão forma a versões multifacetadas de exclusão tanto do ponto de
vista da composição com que se apresenta, como pela multiplicidade de recursos materiais,
institucionais, profissionais e outros que vem suscitar. Cabe ainda uma referência à
descriminação e xenofobia como podendo exacerbar a exclusão social designadamente no
caso dos imigrantes ( que engrossam e se diversificam quotidianamente).
A exclusão é definida em contexto comunitário, ainda, pela sua natureza estrutural, o que é
justificado:
i) pela mutação do mundo laboral, feita hoje da desigualdade de distribuição dos benefícios
produzidos, da marginalização dos menos preparados e dos considerados excedentários
ii) pela sociedade cognitiva que, enquanto transição de paradigma de conhecimento,
reactualiza linhas de demarcação entre os que têm e não têm competências, qualificações e
aptidões necessárias.
iii) pela evolução socio-demográfica, marcada pelo envelhecimento e aumento da
dependência bem como pelo desestruturação das estruturas e modelos familiares
tradicionais (propiciando o isolamento e as desigualdades entre familias com e sem
rendimentos e onde a monoparentalidade feminina surge como exemplo de situações
tradicionalmente desprotegidas).
De acordo com os dados conhecidos no âmbito da Cimeira de Barcelona (2002), em vários
domínios se manifestam não apenas condições médias a exigir atenção política, mas,
sobretudo, diferenciações inter e intra estados-membros. A diversidade que nos restitui o
retrato social mais recente da Europa Comunitária, aponta variações polarizadas nos
seguintes indicadores [que compõem o retrato da coesão social (não) existente]:
- Produto Interno Bruto per Capita, em unidades de poder de compra
- quanto à distribuição de rendimento
- quanto à taxa de pobreza antes e depois das transferências sociais
- quanto à pobreza persistente
- quanto aos agregados familiares em que nenhum individuo está empregado e em que pelo
menos um indivíduo está em idade activa
- quanto à população de 18 a 24 anos com instrução inferior ao ensino secundário e não
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estuda
- quanto ao desemprego de longa duração
- Quanto ao abandono escolar durante a escolaridade obrigatória.
Política social europeia e políticas para a pobreza e exclusão social
Vejamos no campo das políticas sociais e nas políticas de enfrentamento da pobreza e
exclusão social qual tem sido a trajectória e quais são os desenvolvimentos mais recentes,
em contexto da União Europeia.
No debate sobre a existência de uma política social europeia alinham-se posições diversas
parecendo, todavia, subsistir a ideia de que se trata de campo enunciado desde o tratado (de
Roma) constitutivo da Comunidade, apesar de se ter reportado a objectivos limitados e
circunscritos à construção de um mercado de trabalho de dimensão comunitária. Streeck
considera mesmo que “...aqueles que pretendem que a política social ultrapasse a realização
do mercado - i.e. que prossiga uma integração positiva e `políticas contra os mercados´, em
acréscimo à remoção de barreiras para mobilidade transfronteiriça – terão, por isso, que
anexar os seus projectos às políticas estreitas facilitadoras da mobilidade que foram
contempladas na jurisdição europeia. Eles invocam uma ampla interpretação dos poderes da
Comunidade na esperança de assim os poder alargar” (9).
Na base e fruto da combinação de diversas dimensões, têm sido propostas várias tipologias
designadamente as que se organizam em torno de diferentes períodos e perfis de
investimento da Comunidade Europeia na dimensão social. Mosley (10) destacou cinco
grandes tendências que desde 1958 se poderiam identificar no “percurso social” comunitário.
Ao primeiro momento, designado de “negligência benévola” ocorrido até a ano de 1973,
correspondeu o respaldo activo dos vários estados membros, então integrantes da
Comunidade Económica Europeia, nos quais o crescimento sustentado e as baixas taxas de
desemprego dispensavam outras intervenções para além daquelas da iniciativa de países
caracterizados então por um padrão alto e quase homogéneo de protecção social. A ênfase
da intervenção comunitária visava o incremento da mobilidade laboral dentro do Mercado
Comum, cuja acção consistia em medidas legais para redução das barreiras à livre
circulação de trabalhadores. Campos como a igualdade de oportunidades, saúde e
segurança, segurança social para trabalhadores migrantes, a criação do Fundo Social
Europeu e iniciativas para a juventude, são modestamente tratados neste período. Em 1969
os estados membros haviam manifestado o seu compromisso político com a criação dos
Estados Unidos da Europa, com uma união económica e monetária e com o alargamento da
Comunidade. Datam de 1972 as instruções transmitidas à Comissão Europeia (através da
cimeira dos estados membros) no sentido de dar prioridade à efectivação da união
monetária, bem como ao desenvolvimento de um conjunto de medidas no campo social..
Estava em negociação o alargamento ao Reino Unido, Dinamarca e à Irlanda (concretizado
no ano imediato) e começava a desenhar-se uma orientação para um desenvolvimento que
articulasse a dimensão económica e social. Várias eram as razões que motivaram os
estados membros ao desenvolvimento da natureza e direcção das políticas sociais, desde o
agravamento das condições económicas (sentidas desde o inicio dos anos 70) até causas
ideológicas que discutiam a lógica do crescimento económico a qualquer preço. Por seu lado
leaders políticos como Willy Brandt vieram chamar a atenção para as desigualdades
regionais, para a divisão entre países do Sul e do Norte, para as crescentes diferenças entre
sectores da população europeia, logo para a necessidade de uma “face humana” em
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contexto do esforço de integração. Gera-se uma preocupação generalizada com as
desigualdades em contexto de uma sociedade de abundância, o que contribuiu para a
“redescoberta da pobreza”. Em 1972, o Programa da Acção Social configura-se como o
primeiro projecto de política social orientado para corrigir a intervenção do mercado. Esta
“...iniciativa foi conduzida pelos governos sociais democratas dos principais países e também
por sindicatos que entretanto intensificavam esforços de organização internacional; além
disso, o programa ligava-se bem com uma mais velha agenda federalista particularmente
acolhida pela Comissão” (9).
No período subsequente, entre meados da década de 70 e meados da década seguinte, em
contexto do fim do equilíbrio pós II Grande Guerra e perante o adensamento dos problemas,
designadamente vindos da deterioração do mercado de trabalho e do desemprego, vem a
manifestar-se uma orientação intervencionista comunitária. Mais do que de políticas,
defendem alguns que se deve falar, sobretudo, de programas e projectos no campo social,
característica na qual julgam poder ler a fragilidade e hesitação de um compromisso
comunitário continuado com a política social. O período entre 1974 e 1985 é marcado por um
crescente activismo social, tendo dado origem a uma serie de programas de acção, que
tiveram no Programa da Acção de Política Social (1974) o seu início. Três grandes princípios
foram então enunciados e passaram a informar a acção da Comissão no campo social:
i) pleno emprego e melhor emprego
ii) melhoria das condições de vida e de trabalho
iii) mais ampla participação dos trabalhadores e empresários nas decisões económicas e
sociais da Comunidade.
Este plano além de mencionar os trabalhadores migrantes de estados membros ou terceiros
países, iniciativas nos campos da igualdade entre homens e mulheres no trabalho e
formação, da saúde e segurança, dos trabalhadores portadores de deficiência referia-se,
também, à criação de projectos piloto para combate à pobreza. Neste campo só dezassete
anos depois do Tratado de Roma se vem a implementar uma iniciativa. São de vária ordem
as razões para tal:
i) o desenvolvimento da pobreza tinha contrariado a crença optimista de que ela seria
vencida pelo progresso económico,
ii) os efeitos dos regimes de bem-estar que deram exclusividade aos direitos relacionados
com inserção laboral, e
iii) ter-se podido equacionar o problema que atinge grupos com frequência silenciosos
politicamente.
O primeiro programa europeu anti-pobreza foi aprovado pela Comissão em 1975 e a sua
criação inscreve-se no propósito anunciado de dar à Comunidade uma “face humana”. Este
programa consistiu originalmente em vinte e um esquemas e estudos pelo período de dois
anos (mais tarde, e sob pressão dos projectos alemães alargados para cinco anos). Três
aspectos principais caracterizavam estes projectos: i) eram cofinanciados em 50% pelos
governos nacionais, ii) compreendiam uma avaliação e, iii) deveriam fazer estudos sobre a
extensão e natureza da pobreza nos vários estados membros. Registe-se que o conceito de
pobreza adoptado pelo Conselho em 1975 foi influenciado pela concepção de Townsend,
segundo a qual se consideram pobres os indivíduos e famílias cujos recursos são tão
restritos que os excluem das condições de vida mínimas aceitáveis para os estados
membros em que vivem. Alguns analistas consideram que nesta iniciativa se pode
reconhecer uma visão estrutural da pobreza e menos a sua abordagem como problema
individual e de culpabilização dos próprios pobres. Retoma-se o interesse pelo trabalho
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comunitário e pela importância da participação da população envolvida no planeamento e
condução dos projectos. A exigência de inovação aparece como questão prioritária na
agenda, na expectativa de que a prática e colaboração inter-projectos dos vários estados
membros possa desenvolver novas estratégias e melhore a compreensão da pobreza.
No início da década de oitenta a Comissão Europeia, com base no primeiro programa
europeu de luta contra a pobreza, desenhava a pobreza, sua natureza e causas
contemporâneas, como fenómeno multidimensional e cumulativo (má habitação,
desadequada educação e formação, saúde fraca e muitas outras características que podem
separar e isolar as pessoas das principais actividades das suas sociedades. Identificava-a
ainda como fenómeno extenso e em crescimento.
Em 1981 a Comissão Europeia reconhecia (por relação aos pobres) que “ o seu isolamento,
separação e falta de organização a colocava numa posição fraca para conseguir os seus
direitos, para uma divisão dos recursos societais. A desigualdade subsiste porque os que
estão na base têm falta de poder para se constituirem em ameaça às principais instituições
da sociedade” (COM 1981/769: 4).
Após um interregno de quatro anos, em 1984, o Conselho de Ministros reconhece a
necessidade de nova iniciativa, esta dirigida também à designada nova pobreza além da
conhecida pobreza tradicional. Neste programa a Comissão reforçou o seu envolvimento
através da disponibilidade de novos meios e acções. Assim se estabelecem ligações com o
Fundo Social (implementando formação e criação de empregos), com as políticas regionais
dirigidas às áreas desfavorecidas e, ainda outras acções, tais como combate ao
analfabetismo.
A Comissão considerava que a “...a persistência da pobreza ou mesmo a precaridade da
situação laboral, é incompatível com vários objectivos centrais dos Tratados europeus: para
promover um desenvolvimento harmonioso da actividade económica através da
Comunidade, uma expansão contínua e equilibrada, estabilidade crescente e uma melhoria
acelerada das condições de vida. A Europa das pessoas deve ser uma Europa de
solidariedade, especialmente por relação aos mais desfavorecidos” (C C E, 1987).
O segundo programa desenvolveu-se entre 1985 e 1988 com objectivos semelhantes aos do
primeiro, ainda que tenha tido um âmbito mais alargado a sessenta e cinco projectos e uma
maior ênfase na disseminação de resultados junto do poder local e profissionais do sector.
Os projectos desenvolveram-se em áreas rurais empobrecidas, zonas urbanas
desfavorecidas, famílias monoparentais, migrantes de segunda geração, refugiados,
migrantes em situação de retorno, sem-abrigo, marginais, idosos e desempregados. Nesta
altura era evidente a constatação de que, além do crescimento económico não eliminar a
pobreza, as políticas redistributivas tinham tido um efeito muito diminuto sobre o problema da
pobreza. Alguns dos métodos tradicionais de enfrentamento da questão social vieram a
revelar-se como parte do problema e menos da solução.
Com o período iniciado em meados da década de 80, e como tentativa de resposta à crítica
feita à supremacia da dimensão económica nas finalidades de construção do Mercado Único
(tal como referido no Livro Branco de 1985) , a Comissão Europeia começa a dar maior
atenção à negligenciada “dimensão social” do Mercado Único. Na sequência da consultas
efectuadas e de um documento proposto por um grupo de trabalho intergovernamental, a
Comissão veio a adoptar um documento de trabalho designado “A dimensão social do
Mercado Único” (Social Europe, C.C.E., 1988) que havia sido endossado pelo Conselho
Europeu. Registe-se que se trata de época atravessada de polémicas sobre o papel e
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
vantagens da intervenção das políticas sociais, facto que teve um sintomático reflexo
desencorajador dos acordos necessários para prosseguir iniciativas neste campo. Além do
mais, tanto a Comissão como o Conselho estavam investidos no bom sucesso do seu
programa económico para a concretização do Mercado Único, que era a prioridade
consensualizada entre os vários estados membros. Com o projecto de construção do
Mercado Único, verifica-se um recuo por relação aos elementos centrais do Programa de
Acção Social e, de certa forma, consideram alguns autores, “resolve-se o problema
elegantemente (...) a opinião pública durante os primeiros anos do relançamento foi
absorvida pelo esforço de completar (esse mercado) com quase completa exclusão da
política social” (9).
As propostas da Comissão podem ser organizadas em cinco grandes áreas: as condições de
trabalho, a mobilidade de trabalhadores, a participação dos trabalhadores, a reforma dos
fundos estruturais e a carta social europeia. Esta era, sem dúvida, para a Comissão a peça
central da “dimensão social”, implicando a adopção de padrões europeus mínimos para as
principais áreas da legislação laboral.
A própria orgânica interna da Comunidade Europeia parecia dever traduzir e acomodar-se a
condições de maior relação com a diversidade. Em 1983 é eleito o primeiro Parlamento
Europeu e várias orientações se encaminham para uma dinâmica favorecedora do diálogo
social.
Entretanto, o propósito de alargamento da Comunidade Europeia em preparação desde há
cerca de uma década, viria a culminar na integração de países conhecidos pela sua
diversidade, designadamente por relação ao desenvolvimento verificado nos seus sistemas
de protecção social. O padrão mais tardio e mais incompleto dos investimentos efectivados
no campo social nesses países (Espanha, Portugal e Grécia), salienta a necessidade de
renovada atenção à questão da coesão social e de reforço das iniciativas para além das que
nacionalmente devessem ser desenvolvidas. A ambição de harmonização, que carecia de
um espaço homogéneo, dava lugar aos propósitos de convergência, isto é, de um percurso
comum em direcção a metas protocoladas. Ao propósito de harmonização, segue-se o
processo de convivência (regulada) da diversidade.
Falam alguns autores de um período de “competição social” no qual as diferenças de
qualidade e estilo dos sistemas nacionais de protecção social são consideradas de igual
grandeza senão maiores do que aquelas existentes trinta anos antes. A diversidade dos
sistemas estava patenteada em vários das suas características: âmbito e generosidade dos
benefícios, vinculação da legislação de protecção laboral, modo de financiamento (pelos
empregados/empregadores ou directamente pelo Estado), baseados ou não em leis e
acordos colectivos e administrados pelos parceiros sociais ou directamente pelo Estado. A
diversidade de níveis de despesas públicas, permite que se fale de uma “dicotomia centro –
periferia”, na base da qual se distinguiam com significativamente mais baixos investimentos,
além de Portugal, também a Grécia, Irlanda e Espanha (10).
Um último período é parametrado pelos propósitos de estabelecimento de padrões mínimos
ou euro-desregulação e assiste-lhe a lógica de trabalhar a convergência possível nalgumas
áreas, abandonada que parecia ter que estar o patamar da homogeneização. É um período
de enorme controvérsia designadamente quanto ao conteúdo e utilidade de uma dimensão
social em contexto da prioridade do Mercado Único ( e, mais ainda quando e se insistia na
lógica de acentuação dos direitos dos trabalhadores). De França insiste-se numa base social,
enquanto a oposição da Inglaterra era veemente. A harmonização parecia ser não desejável
e não praticável, sendo que a diversidade instalada estava polarizada (pelo menos) em duas
posições: i) descer os padrões que detinham era inaceitável para os países de mais altos
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
patamares, e, ii) aumentar os padrões nos países mais pobres era inatingível
financeiramente. Já que a harmonização (ou se se quiser a regulação à escala europeia que
pressupunha um esquema solidarista inter países) não é possível para além dos domínios
em que estava consagrada (em particular na saúde e segurança no trabalho), restava, então,
fixar padrões básicos para prevenir formas extremas de “dumping social”.
A Recomendação de 1992 quanto a “Critérios Comuns Relativos a Recursos e Prestações
Suficientes nos Sistemas de Protecção Social”, é um exemplo significativo desta vaga de
“interferência” europeia no domínio dos designados mínimos sociais. Apesar de
referenciadas como mínimos, nem por isso o acordo quanto ao seu estabelecimento foi um
processo pacifico em contexto europeu. Recorrentemente o papel ocorre em períodos de
redefinição e de controvérsia política com tradução garantida no discussão sobre o modelo
social europeu.
O III Programa de Luta contra a Pobreza (1989-1994) vem a ocorrer neste ambiente de
discussão de padrões mínimos e adopta a designação de exclusão social como problema a
enfrentar no seguimento aliás “do Tratado de Maastricht e seu protocolo, da alteração do
terceiro objectivo do Fundo Social Europeu, as diversas Recomendações do Parlamento
Europeu, o Livro Verde e Branco da Politica Social Europeia, dos Programas de Acção Social
da Comissão” (11). O III Programa especifico para o campo da luta conta a Pobreza e
Exclusão Social fica a marcar uma orientação no sentido não só do reconhecimento do
problema, mas da experiência baseada em acções julgadas adequadas aos princípios da
multidimensionalidade (era a característica escolhida para substantivar a pobreza e exclusão
social), da parceria ( com o que se firmava a pluralidade dos compromissos e contributos a
recrutar, com ênfase para a quota da sociedade civil) e da participação (não dispensando,
mas promovendo o envolvimento dos cidadãos destinatários, neste programa designados de
“menos favorecidos”). Não cabe neste momento uma avaliação do que foi este programa,
mas julga-se poder reconhecer que muito aproveitou da experiência acumulada e do vigor de
algumas das experiências desenvolvidas. Subscrevo a ideia de muitos e registada por J.
Estivill num dos seus últimos trabalhos, de que “o seu sucesso foi a razão da sua morte (...)
no sentido em que muitas das estratégias desenhadas no mesmo (programa) foram
incorporadas nas medidas tomadas por muitos dos Estados...” (11).
A interrupção verificada no desenvolvimento de acções específicas para o campo da pobreza
e exclusão social, não pode deixar de ser um analisador de importância para o lugar e
prioridade deste problema na discussão europeia e das equivalentes repercussões nos
vários Estados membros. Alguns analistas vêm, desde meados da década de 90, a chamar a
atenção para o ambiente político e a controvérsia que rodeia a dimensão social na União
Europeia. Tudo parecia esgotar-se neste dominio nas recomendações para as políticas e
medidas de minimos sociais, deixando pois fora da iniciativa comunitárias programas de mais
amplo alcance.
Entre o final do III programa e o início de uma nona iniciativa neste terreno, houve longos
processos negociais que tiveram que enfrentar as razões dos que negavam as vantagens de
um novo programa e que
a coberto do princípio da subsidiaridade remetiam a
responsabilidade para os estados-membros.
Só em 2000 se considerou politicamente possível a introdução clara de objectivos de coesão
social associados à necessidade de intervir e vencer tambem no terreno da pobreza e
exclusão social...
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Era grande a ambição estratégica definida para a União Europeia definida no Conselho de
Lisboa: “tornar-se a economia de conhecimento mais competitiva e mais dinâmica do mundo.
Capaz de um crescimento económico durável acompanhado de uma melhoria quantitativa e
qualitativa do emprego e de uma maior coesão social”.
A exigência de coesão social aparece amplamente justificada, em vários documentos oficiais,
pelas novas tendências socio-económicas, a saber:
- percentagem de pobreza relativa (18% o que equivale a 65 milhões de cidadãos que
vivem com menos de 60% do rendimento médio nacional);
- taxas muito dispares de pobreza relativa : entre 11 e 24%, com pequenas alterações nos
últimos anos
- sem as transferência sociais as taxas elevar-se-iam para 28% e mesmo 40% se não se
incluissem os valores das pensões;
- a mundialização da economia, a rápida evolução tecnológica e a restruturação industrial
- envelhecimento da população e os fracos níveis de participação no mercado de emprego
- a polarização crescente do desenvolvimento, cujas consequências são reflectidas nas
zonas rurais e urbanas mais desfavorecidas.
Reforçar a coesão social significava, na interpretação dos mais optimistas face ao papel da
União Europeia., colocar a coesão social no lugar de condição-chave do crescimento
económico sustentado baseado numa mão de obra qualificada e motivada.
Quatro grandes objectivos são então definidos para o campo da pobreza e exclusão social:
1 – promover o acesso a empregos estáveis e de qualidade de todas as pessoas capazes de
trabalhar, prevenir a exclusão do trabalho e facilitar a todos o acesso aos recursos, direitos,
bens e serviços, incluindo a garantia de recursos mínimos
2 – prevenir os riscos de exclusão social
3 – actuar em favor dos mais vulneráveis, tomando em conta as suas necessidades e
condições nas políticas horizontais ou através de acções especificas
4 – mobilizar todos os actores e integrar a luta contra a exclusão nas outras políticas.
Registe-se que na estratégia definida passou a referir-se mais o objectivo (inclusão) e não o
problema (exclusão).
Na ordem dos procedimentos para atingir os objectivos definidos, a partir do Conselho de
Lisboa o “método aberto de coordenação” é referido como garantindo:
- uma abordagem descentralizada, com objectivos comuns e Planos nacionais de acção
- um processo de aprendizagem mútua (com acompanhamento multilateral e trabalho, por
exemplo, sobre indicadores)
- participação activa dos parceiros sociais, empresas, ONG, etc
- coordenação mais estreita entre os orgãos europeus.
Os Planos Nacionais de Acção para a Inclusão surgem como o novo instrumento que em
simultâneo:
- aproveita e desenvolve as experiências anteriores, mas também
- se acomoda à orientação da maior responsabilidade nacional e dentro de cada estadomembro recomendando a chamada de outros agentes.
Quando se identificam os meios financeiros, referência explicita é feita aos programas
financiados pelos Fundos Estruturais, ao Equal e ao Urban e finalmente a um novo programa
de acção comunitária , com o qual se pensa financiar acções transnacionais de cooperação,
incluindo estudos e basses estatísticas, trocas de boas práticas e a participação das ONG a
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
nivel europeu.
Diferentemente do que se havia passado nos programas anteriores, nesta nova acção
comunitária, estabelecem-se os critérios comuns ( à semelhança do elaborado em 1992 na
recomendação do recursos e prestações mínimas) e deixa-se a cada estado-membro o
espaço e a responsabilidade de indicar e trabalhar as prioridades e campo identificados.
Não conhecemos, nem fizemos a comparação entre as várias propostas nacionalmente
elaboradas, mas pode facilmente intuir-se da sua diversidade, não só baseada na diferente
história de bem estar de cada um, mas de acordo igualmente com a visão política dos
decisores .
A concepção, objectivos e meios de coordenação anunciados parecem situar este novo
Programa quase como uma extensão da recomendação dos recursos e prestações
suficientes, ou na versão de alguns analistas correspondendo à afirmação de “mínimos
sociais”.
3 - Áreas de atenção e temas para reconcepção da agenda de cidadania.
O ponto 1 deixou introduzido o teor do debate sobre os conceitos e problemas associados
com a Pobreza e Exclusão social, enquanto no ponto 2 se apresentou um retrato rápido da
dimensão do problema na EU e das políticas especificas. Nesta reflexão final propomo-nos
levantar algumas das questões sobre a natureza das respostas e sua adequação aos
problemas.
A reflexão recentemente produzida por Popkewitz e Lindblad parece-nos um ponto de partida
interessante para interrogar e comentar as intervenções no campo da Pobreza e Exclusão
Social. Na tentativa de elucidar a relação entre o Estado e os problemas da inclusão e
exclusão social, estes analistas consideram que a actual investigação (sobre estes temas)
tem tido uma posição mais afirmativa do que interrogativa (designadamente sobre as
relações entre a governação e aqueles problemas). Trabalharam, então, a distinção entre
duas abordagens, a que chamam de problemáticas para enfatizar uma ideia que lhes parece
central: “ ... os métodos da ciência e os conceitos e teorias das questões sociais produzem
formas de pensar e ordenar a acção bem como de compreender os resultados”(12). É com
este propósito que distinguem entre, por um lado a problemática da equidade e, por outro, a
problemática do conhecimento.
Aceitando o desafio desta proposta, vejamos que precisão pretendem estes autores
introduzir:
Quanto à problemática da equidade dizem que se tem tratado sobretudo de analisar as
questões do acesso dos indivíduos e grupos às políticas sociais, isto é, aos processos que
incluem ou excluem certos grupos. Daí que existam políticas que produzem a inclusão e
eliminam a exclusão de individuos, grupos ou territórios. A exclusão é tratada, nesta
abordagem, como distinta de inclusão: cuida-se e valoriza-se, sobretudo, o desenvolvimento
dos processos e as práticas organizacionais apropriados para acesso à inclusão/integração
social. A questão central torna-se a questão da compreensão, explicação e intervenção
sobre a participação/não participação de grupos sociais e indivíduos.
Em contraposição, a problemática centrada no conhecimento vai focar e reflectir sobrea
produção de imagens e narrativas sobre a exclusão que vão basear classificações várias
que, por sua vez, no campo da política social apoiam a qualificação (e a desqualificação)
dos individuos. As elaborações teóricas mais recentes consideram que a inclusão se liga
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
com a exclusão por um continuum o que faz com que alguns analistas advoguem que, hoje,
melhor se falaria de um conceito único: inclusão/exclusão. O que sai acentuado nesta
abordagem é a ênfase na necessidade de compreender os processos de construção das
qualidades que distinguem e diferenciam os seres humanos para a acção e a participação.
Isto é, esclarecem os analistas, não é a classe, o género, a etnia que são o problema central,
mas sim a produção/a construção social da etnia, do género e da individualidade que
diferenciam, e daí, as interrogações que deixam sobre os processos originários que induzem
tais diferenciações.
Entre estas duas abordagens sabe-se como os processos de administração da equidade (no
sentido que lhe foi anteriormente atribuído) têm reunido maior interesse e bem menor tem
sido a reflexão produzida sobre as causas. Mas, equilibrar esta relação pode bem ser um
objectivo com consequências no domínio da melhoria das intervenções sociais sobre estes
problemas.
Aproveitando a distinção feita por estes autores e tendo em mente a linha de tendência das
medidas para o campo da Pobreza e Exclusão Social, julgo ser possível elencar aspectos a
considerar no desenvolvimento futuro das intervenções comunitárias neste campo:
No campo do conhecimento:
- prolongamento e aprofundamento da tendência, já desenhada e de que demos conta, de
conhecer melhor o fenómeno. O manifesto desconforto de se perseguir um problema que
em permanência se reconfigura, teria de ter tradução na imaginação não só sociológica mas
também cívica
- focar os campos de produção social dos problemas tem importância para além de dar
maior precisão às suas causas, apoia também as opções de medidas de acrescida
adequação
- desenvolver a capacidade de aceder aos problemas da pobreza e exclusão social
latentes, isto é, aqueles que estão inscritos, embora nem sempre nitidamente desocultados,
nos processos e situações de restruturação, alterações de sistemas de protecção social,
reorganizações orçamentais mais ou menos anunciadas, etc
- contar com a capacidade de auto e hetero-conhecimento dos cidadãos que vivem e
experienciam a pobreza e exclusão social.
No campo da equidade
- reforço das políticas redistributivas, dado o peso desigual que têm entre os vários estadosmembros e dos distintos patamares de cobertura que viabilizam
- dado que tendência expressa nas políticas de “mínimos sociais” se tem orientado
prevalentemente para o campo da injustiça redistributiva, reforçar o eixo das políticas de
reconhecimento (ou seja das que dão conta e tratam as diversidades dos grupos sociais)
- associar às políticas de inserção, políticas de desenvolvimento amigas da inserção (o que
traduzido nos recursos comunitários significa uma interligação entre linhas de financiamento
estruturais e de outros programas)
Face a cenários tendencialmente demolidores de economias e sociedades mais abertas e
menos criadoras de exclusão e mais solidárias, pode caber hoje aos países de mais baixos
padrões de vida e de viver, a intransigência de não subscrever propostas só retoricamente
mais preocupadas com a pobreza e exclusão social.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
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Resumo biográfico
Fernanda P. Rodrigues
Rua Luiza Neto Jorge, 200
4450-570 Leça da Palmeira
PORTUGAL
Tel. 351 22 996 32 70 / Fax 351 22 998 36 19
Email: [email protected]
Habilitações académicas
Licenciaturas em Serviço Social e Sociologia
Doutoramento em Serviço Social
Ocupações actuais
Docente da disciplina de Política Social e Coordenadora do Mestrado em Serviço Social e
Política Social no Instituto Superior de Serviço Social do Porto
Assessora no Gabinete de Apoio à Decisão do Serviço Regional do Norte do Instituto de
Solidariedade e Segurança Social (Ministério do Trabalho e da Solidariedade)
Investigadora do Centro de Investigação e Intervenção Educativas da Faculdade de Psicologia
e Ciências da Educação.
Investigações mais recentes:
“Saúde e Bem Estar nas Sociedades em Transição”
“Impactes do Rendimento Mínimo Garantido”
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