Políticas Públicas - Conceitos Básicos

Políticas Públicas – Conceitos Básicos
FACULDADES INTEGRADAS DE PATOS
CURSO DE ECONOMIA
DISCIPLINA POLÍTICAS PÚBLICAS
PROF. NILSANDRO LUIZ
O ciclo de políticas públicas
Consideram políticas públicas como sistemas de ação pública. O processo de constituição de
uma política pública é a outra face da moeda de seu conteúdo e é composto de 5 fases
principais:
A cada fase correspondem um sistema de ações específico, atores e relações também
específicos e compromissos diferenciados.
O ciclo de políticas públicas
Identificação de um problema - ingresso de uma demanda na agenda pública;
Formulação de alternativas de solução - momento em que são elaboradas e negociadas as
possíveis alternativas de ação para o enfrentamento do problema;
Tomada de decisões (formulação da política propriamente dita) - eleição de uma alternativa de
solução que se converte em política legítima;
Implementação da decisão tomada - execução das ações;
Término da ação - avaliação dos resultados da ação, que pode resultar em uma nova política
ou em um reajuste
O ciclo de políticas públicas
O processo de constituição de uma política pública, no entanto, não segue a uma lógica linear,
é, antes, um ciclo, que se retroalimenta a cada turno. Ou seja, o processo mesmo de avaliação
pode produzir novas demandas, que deverão ser transformadas em problema e ...
Ou, ainda, o processo de avaliação pode redefinir o problema inicial e demandar novas
atividades para a fase de implementação.
De outro lado, as fases não seguem um caminho linear, também, pois no processo observa-se
a sobreposição de fases e mesmo o retrocesso a fases anteriores.
Política e Políticas Públicas
A política (politics) se refere ao conflito de interesses e de valores entre os membros de uma
sociedade, o que se encontra potencializado nas sociedades modernas, extremamente
diferenciadas.
Esses conflitos demandam reconhecimento, mas devem ser mantidos em níveis
administráveis, o que se faz com o recurso da força ou por meio da política.
Política e Políticas Públicas
Política seria, então, o conjunto de procedimentos que expressam as relações de poder entre
os membros de uma sociedade e que se destinam à resolução pacífica de conflitos em torno
dos bens públicos.
As políticas públicas (policies), por sua vez, seriam o resultado da própria atividade política na
alocação de recursos e na provisão de bens e serviços públicos.
Política e Políticas Públicas
Segundo Easton, citado por Mª das Graças Rua (1998), o sistema político processa demandas e
apoios denominados como inputs (do ambiente externo) e withinputs (provenientes do
próprio sistema político) e o resultante, como outputs, são as políticas públicas.
Assim, a atividade política estaria dirigida, em grande parte, para a busca de alternativas com
vistas à satisfação das demandas que lhe são dirigidas, tanto por atores externos como pelos
próprios atores políticos, e, ainda, para articular os apoios necessários para essa atuação.
Políticas Públicas
Importa afirmar que as políticas públicas são públicas, e não privadas ou apenas coletivas. Essa
dimensão pública das políticas públicas não diz respeito à sua incidência populacional ou
territorial, mas a seu caráter imperativo.
São decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.
Autoridade Pública
Autoridade pública é entendida como a organização que provê e administra os bens coletivos,
os quais, por definição, são indivisíveis, disponíveis e não-afetados por mecanismos seletivos
de acesso dados pelo mercado.
A autoridade pública é exercida por atores públicos, aqueles que exercem funções públicas e
mobilizam recursos associados a essas funções: os políticos e os burocratas.
Inputs e Withinpus - demandas e apoios
Inputs e Withinputs expressam demandas e apoio.
As demandas podem ser de três tipos: novas, recorrentes e reprimidas
demandas novas: resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas.
demandas recorrentes: expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos e que estão
sempre voltando a aparecer na agenda governamental.
Demandas reprimidas : constituídas por “estados-de-coisas” ou por não-decisões.
Demandas e apoios
Os suportes e apoios geralmente estão direcionados para o sistema político e para os
governantes. Exemplos de suporte e de apoio são a obediência e o cumprimento de leis; a
participação em atos políticos, como as eleições ou demais manifestações; o respeito à
autoridade pública; a disposição para pagar tributos.
Demandas e apoios
“(...) podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à
tentativa de satisfazer demandas que lhes são dirigidas pelos atores sociais ou aquelas
formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os
apoios necessários. Na realidade, o próprio atendimento de demandas deve ser um fator
gerador de apoios. (... ) De qualquer forma, é na tentativa de processar demandas que se
desenvolvem aqueles ‘procedimentos formais e informais de resolução de conflitos’ que
caracterizam a política. “ (Rua, 1998)
Atores
Quem são os envolvidos nesses conflitos? Os chamados atores políticos, que são diversos,
diferenciados, possuem características distintas e recursos de poder também distintos.
Como identificar os atores em uma política pública?
O critério mais eficaz é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.
Ou seja, quem pode ganhar ou perder, quem tem seus interesses afetados pelas decisões que
compõem a política.
Atores
Uma primeira distinção seria entre atores públicos e atores privados.
Os atores públicos, como já ditos, distinguem-se por exercerem funções públicas e por
mobilizar recursos associados a essas funções:
políticos - atores cuja posição resulta de mandatos eletivos;
burocratas - devem sua posição à ocupação de cargos que requerem conhecimento
especializado e que se situam em um sistema de carreira pública. (tb. possuem clientela
setorial)
Atores
Os burocratas controlam, principalmente, recursos de autoridade e de informação.
Além disso, os burocratas têm projetos políticos, pessoais ou organizacionais, e, por isso, é
comum haver disputas entre políticos e burocratas e entre burocracias de diferentes setores.
Entre os atores privados, destacam-se os empresários e os trabalhadores.
Os empresários podem se manifestar como atores individuais ou como atores coletivos; já os
trabalhadores, manifestam seu poder por meio de ações organizadas e coletivas (sindicatos),
além de sua capacidade de pressão estar relacionada à importância estratégica de seu setor
ocupacional.
Atores
Agentes internacionais - com forte poder de agenda, em razão da exigência de contrapartidas
em financiamentos, como é o caso do FMI e dos organismos multilaterais de financiamento,
ou em razão do ingresso no mercado transnacional legalizado (empresas financeiras e de
telecomunicações) ou ilegal (tráfico de pessoas, armas e drogas) ; ou com forte poder de
pressão, como é o caso da Anistia Internacional e de organizações de defesa do meioambiente.
Atores
A mídia - agentes formadores de opinião que, apesar de não atuarem diretamente, possuem
capacidade de mobilizar a ação de outros atores. A mídia pode ser, ao mesmo tempo, um ator,
um recurso de poder e um canal de expressão de interesses.
“Estado de Coisas” X Problema Político
Existem situações que perduram por muito tempo, incomodando grupos e pessoas e gerando
insatisfações sem chegar a mobilizar as autoridades governamentais.
Trata-se de um “estado de coisas” - algo que incomoda, prejudica, gera insatisfações, mas não
chega a constituir um item da agenda governamental.
Quando esse “estado de coisas” passa a preocupar as autoridades e se torna uma prioridade
na agenda, então ele se tornou um “problema político”.
“Estado de Coisas” X Problema Político
Um estado de coisas se transforma em problema político quando mobiliza a ação política e
passa a figurar como ítem da agenda governamental. Para tanto é necessário que apresente
pelo menos uma das seguintes características:
mobilize a ação política;
constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não
resolver o problema seja maior do que o de resolvê-lo; e
constitua uma situação de oportunidade, com vantagens antevistas por algum ator, a serem
obtidas com o tratamento do problema.
Não-decisão
Não -decisão não quer dizer ausência de decisão sobre questão incluída na agenda. Nãodecisão significa que determinadas temáticas que representam fortes ameaças a
determinados interesses ou que contrariem os valores culturalmente estabelecidos em uma
sociedade encontram obstáculos de variada intensidade para sua transformação de estado de
coisas em problema político e, portanto, para sua inclusão na agenda governamental.
Formulação de alternativas
Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político, uma questão
demanda tornar-se um input (demanda), incluindo-se na agenda governamental. A partir
desse momento inicia-se o momento da formulação de alternativas.
Formulação de alternativas
A formulação de alternativas é um dos mais importantes momentos do processo decisório nesse momento, os atores manifestam mais claramente suas preferências, o que favorece ao
confronto de interesses.
Cada um dos atores possui recursos de poder - influência, capacidade de afetar o
funcionamento do processo, persuasão, organização, capacidade de influenciar opiniões, entre
outros - e cada um deles possui preferências (preferência é a alternativa de solução para um
problema que mais beneficia determinado ator).
Da tomada de decisão à implementação
“A rigor, uma decisão em política pública representa apenas um amontoado de intenções
sobre a solução de um problema, expressas na forma de determinações legais: decretos,
resoluções, etc, etc ... Nada disso garante que a decisão se transforme em ação e que a
demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja, não existe vínculo
ou relação direta entre o fato de uma decisão ter sido tomada e a sua implementação. E
também não existe relação ou vínculo direto entre o conteúdo da decisão e o resultado da
implementação.” (Rua, 1998)
Da tomada de decisão à implementação
O que garante que uma decisão se transforme em ação nos regimes democráticos?
A efetiva resolução de todos os pontos de conflito envolvidos naquela política pública.
E o que isso significa?
Uma boa decisão. Ou seja, uma decisão em relação à qual todos os atores envolvidos
acreditem que saíram ganhando alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu
completamente prejudicado.
Como isso também é muito difícil, considera-se boa decisão aquela que foi a melhor possível
naquele momento específico.
Da tomada de decisão à implementação
Isso significa dizer que a ausência de ganhos e a ocorrência de prejuízos reais devem se limitar
àqueles atores que, naquele momento, não são capazes de mobilizar recursos de poder para
impedir que a decisão se transforme em ação.
Implementação
A separação entre formulação, decisão, implementação e avaliação de políticas públicas é um
recurso importante para fins de análise, não se constatando, de forma tão típica, na realidade
do processo político.
Implementação
Implementação - conjunto de ações realizadas por grupos e indivíduos de natureza pública e
privada, direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões
anteriores quanto à políticas.
Demanda por acompanhamento durante esse processo, para garantir ajustes a realidades
locais, melhor dimensionamento do problema enfrentado, compreensão dos objetivos por
parte de todos os níveis de execução, capacidade de tomada de decisões operacionais pelos
executores, compreensão da arena política e do contexto organizacional, entre outros.
Implementação
Nem sempre a implementação se distingue do processo de formulação - em muitos casos a
implementação se manifesta como formulação em processo.
Os problemas envolvidos e os objetivos da política não são de todo conhecidos e
estabelecidos antecipadamente, mas vão se manifestando à medida mesmo do processo de
intervenção, ou
os recursos não estão definidos claramente e sua alocação depende dos resultados do
acompanhamento.