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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
DISCURSO, PRÁTICA E PODER: ANÁLISE DE POLÍTICA DE HABITAÇÃO NA
CIDADE DE PARANAVAÍ – PR
Anibal Pagamunici1
RESUMO
O estudo de políticas de habitação é importante, porque, estas, refletem no espaço, o território,
a desterritorialização e reterritorialização oriundos das relações dos atores envolvido no processo.
Regatamos o histórico, nesta tese, das políticas habitacionais do Brasil, do Paraná e da cidade de
Paranavaí-PR. Analisamos todo o processo da construção da maior política habitacional, até hoje, vigente
no Brasil, o Programa Minha casa minha Vida. O objetivo desta tese foi de compreender as relações do
discurso, da prática e do poder na implementação de políticas públicas de habitação de cunho social, ou
seja, para os trabalhadores com renda de 0 a 3 salários mínimos por família.
Palavras Chave: Poder; Políticas Públicas; Habitação Social; Paranavaí.
ABSTRACT
The study of housing policies is important, because these reflect the space, the territory, the
deterritorialization and reterritorialization from relations of actors involved in the process. Regatamos the
history, in this thesis, the housing policies of Brazil, in the State of Paraná and the city of Paranavaí-PR. We
reviewed the whole process of the construction of the largest housing policy, until today, in force in Brazil, the
program my house my life. The aim of this thesis was to understand the relationship of the speech, the
practice and the power in the implementation of public policies for social housing, i.e. workers with income
from 0 to 3 minimum salaries per family.
Key Words: Power; Public Policies; Social Housing; Paranavaí.
1 - Introdução
As políticas públicas de habitação, para pessoas carentes, são recentes no
Brasil e iniciam-se a partir dos anos de 1940, ganhando maior relevância nas décadas de
1970 e 1980. Entre 1990 e meados da década de 2000, as políticas públicas para a
habitação (e outras) perdem relevância com intensificação e materialização dos planos
neoliberais. Somente em 2008, pela primeira vez na história do Brasil, há a criação de
uma lei que prioriza o atendimento às famílias mais carentes, Lei 11.888/08. Esta lei
alterou a Lei nº 11.124 de 16 de junho de 2005 e especifica, no seu artigo 2º, que as
Políticas de Habitação de Interesse Social (PHIS) são aquelas voltadas ao atendimento
de famílias com renda máxima de até três salários mínimos, bem como estabelece
diretrizes gerais da política urbana. Compreender o contexto político em que a política
pública de habitação social se insere, é compreender o papel do Estado, o poder, a
atuação das empresas de capital privado e a participação da população de baixa renda no
processo de desenvolvimento das políticas públicas de habitação social.
No desenvolvimento das teorias filosóficas, sociais e políticas, as acepções
distintas de Estado e poder foram construídas para explicitar as relações entre governos e
povos, ou seja, o Estado origina-se da necessidade de regular os grupos sociais, em
1
Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia (PGE) da Universidade Estadual de
Maringá (UEM)– PR. [email protected]
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decorrência dos interesses distintos que emergem na sociedade de classes, para garantir
o privilégio e o poder da classe dominante, entretanto, subleva-se como uma instituição
própria Engels (2002)
As instituições do Estado, as leis, as normas, os poderes e a força militar
cumprem o papel de preservar os interesses da burguesia.
No sistema capitalista, numa visão marxista, há duas classes sociais: a dos
donos do capital (burguesia) e a dos vendedores de força de trabalho (proletariado), cujos
interesses antagônicos produzem conflitos permanentes que se expressam no Estado
que, segundo Ianni (1982).
Ao expressar as contradições, o Estado não é, para Ianni (1982), uma
ferramenta para garantir igualdade entre as classes, mas, pelo contrário, reafirma-se as
elaborações de Engels (2002) que o compreende como uma superestrutura fundamental
para dominar e garantir a dominação de uma classe sobre outra, através das instituições
e regras que o compõem. Segundo Peroni (2003, p. 21), o Estado capitalista é o “ Estado
histórico, concreto, de classe e, nesse sentido, Estado máximo para o capital, pois no
processo de correlação de forças em curso, é o capital que detém a hegemonia”.
Segundo Poulantzas (1985), o Estado expressa a luta de classes, condição
sine qua non para sua mediação, sendo “a condensação de uma relação de forças,
exatamente das lutas”.
Estado baliza desde então o campo de lutas, aí incluídas as
relações de produção; organiza o mercado e as relações de
propriedade; institui o domínio político e instaura a classe
politicamente dominante; marca e codifica todas as formas de
divisão social do trabalho, todo o real no quadro referencial de
uma sociedade dividida em classes (POULANTZAS, 1985, p. 173174).
A desproporção numérica entre as classes leva a classe dominante a utilizar do
discurso ideológico para exercer o domínio sobre as outras classes e garantir a
supremacia de interesses, práticas sociais (HARVEY, 2005) e demais mecanismos das
instituições do Estado, para reproduzir e manter sua hegemonia.
Poulantzas (1985, p. 45) indica o pensamento de Marx: “o fim da divisão de
classes significa o fim do Estado”. Defende Marx que a classe operária, no poder,
possibilita transformações, o que é compartilhado por Montaño e Duriguetto (2011, p. 128)
quando afirmam que “o proletariado tem a missão histórica de transformar a ordem social
capitalista, ordem que o oprime e o explora”
Portanto, o Estado subsiste na sociedade de classes para manter os interesses
da classe dominante.
Para Visentini (2013), as relações internacionais, durante o governo do expresidente Lula2 é exemplo de exercício do poder inteligente.
O exercício do poder inteligente do Estado contribui para diminuir as
desigualdades das forças entre as classes sociais, pois os avanços tecnológicos
2
Luís Inácio Lula da Silva foi presidente da República, pelo PT, nos períodos de 2003 a 2006, e de
2007 a 2010.
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favorecem os agentes públicos e abrem melhores condições para os cidadãos garantirem
seus interesses e encontrarem possibilidades de interferir nas administrações públicas.
2- O Contexto neoliberal e Políticas públicas de habitação social
Em nível mundial, a partir da década de 1970, a corrida das organizações
comerciais em busca do lucro máximo, objetivando o domínio de regiões em condições
propícias para a acumulação capitalista, leva a transformações na organização social do
trabalho, provoca reorganização na reprodução do capital, bem como gera desequilíbrios
e instabilidade social para as populações mais pobres. É a implantação do neoliberalismo
nas economias dos países.
O pensamento liberal é retomado por teóricos e economistas, num movimento
chamado neoliberalismo, que apareceu como grande “novidade”, mas recupera uma
antiga estratégia do capital: a acumulação capitalista e a manutenção dos padrões da
taxa de lucro frente a um sistema com crises periódicas.
Na América Latina, as experiências do ajuste neoliberal ocorrem de forma
gradativa. Iniciam-se a partir da década de 1970, no Chile e, na década de 19803
expandem-se por quase todos os países latinos como alternativa para o endividamento
dos países, uma vez que a adoção e a implementação de políticas neoliberais tornam-se
condições para renegociar as dívidas e garantir empréstimos do FMI e do Banco Mundial
(SOARES, 2001).
Entre 1980 e 1990 há grande elevação da pobreza. Em 1980, 44% da
população latino-americana (135,9 milhões de pessoas) se encontram em situação de
pobreza. Em 1986, esse número aumenta para 46% (171,2milhões de pessoas) e, em
1990, a cifra é de 62%, ou seja, 270 milhões de pessoas vivem em condição de pobreza
(SOARES, 2001).
Filgueiras (2006) explica que há uma diferença entre o projeto neoliberal,
elaborado pelos principais teóricos do neoliberalismo, e a aplicação das medidas
neoliberais que se processam em cada país, ou seja, o “modelo econômico neoliberal”.
No caso brasileiro, de acordo com o autor, o neoliberalismo se desenvolveu como um
modelo econômico periférico.
Segundo Filgueiras (2007, p. 179), o modelo econômico é chamado de
neoliberal periférico, em decorrência das reformas que o originam, cujas características
estão em consonância com os preceitos liberais: “abertura e liberalização da economia,
privatização de empresas estatais e desregulamentação do mercado de trabalho”. O
caráter periférico se deve às particularidades de implementação da “doutrina neoliberal e
da sua política econômica em um país dependente”.
O período da ditadura militar (1964 – 1984) e o mandato do presidente José
Ribamar Ferreira de Araújo (Sarney) (1985-1990) forjam as bases para o
desenvolvimento de políticas neoliberais no país.
3
“Nos anos 1980, os programas de ajuste econômico foram impostos a países latino-americanos
como condição para renegociação de suas dívidas galopantes. Daí se passou à vigilância e ao efetivo
gerenciamento das economias locais pelo Banco Mundial e pelo FMI: 1985, Bolívia; 1988 México,
com Salinas de Gortari; 1989, novamente a Argentina, dessa vez com Menem; 1989, Venezuela, com
Carlos Andrés Perez; 1990, Fujimori, no Peru. E, desde 1989, o Brasil de Collor a Cardoso”
(MORAES, 2001, p. 33).
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A eleição conta com ampla participação popular e se dá num processo de
reorganização sindical e político vivenciado na década de 1980, a partir das fortes e
massivas greves metalúrgicas, que resultam na criação da Central Única dos
Trabalhadores (CUT) e do Partido dos Trabalhadores (PT). Luís Inácio Lula da Silva, do
PT, à época, representa um projeto social democrata para o país, ao passo que Fernando
Collor de Mello, do Partido Reconstrução Nacional (PRN), aparece como uma inovação
na política, propondo transformar o país a partir dos ideais neoliberais (ANDERSON,
2000).
Para Filgueiras (2000, p. 83-84), nos anos 1990, o neoliberalismo:
[...] que já havia adentrado na maior parte da América Latina, implantase no Brasil, com toda força, a partir do Governo Collor. O discurso
liberal radical, combinado com a abertura da economia e processo de
privatizações inauguram o que poderíamos chamar da “Era Liberal” no
Brasil.
Feghali (1998, p. 255-256) demonstra a cooptação do governo FHC aos ideais
neoliberais e denuncia a opção pelo livre domínio do dólar na economia, em oposição às
condições sociais.
O governo Fernando Henrique Cardoso, completamente cooptado
e covardemente submisso a este projeto de interesse das grandes
potências capitalistas, trata de cumprir a sua parte violando
direitos humanos fundamentais, como a vida e a democracia
(cada vez mais restrita), esquartejando a constituição brasileira,
obstaculizando as possibilidades de desenvolvimento humano nos
aspectos econômico, social e cultural.
Assim, também para Petras e Veltmeyer (2001, p. 12), “capital e banqueiros
estrangeiros tinham conseguido um presidente capaz de erradicar as instituições políticas
estatais fundamentais que promoviam um desenvolvimento nacional em larga escala e
em longo prazo”.
FHC encerra seu mandato em 2002 e não consegue eleger seu sucessor, do
PSDB, sendo derrotado pelo candidato do PT, Luís Inácio Lula da Silva. A vitória de Lula
é a demonstração do descontentamento da população em relação aos governos do PSDB
e de uma movimentação social no país, influenciada pela mídia dominante. Este contexto
político irá se desenvolver a implantação das políticas públicas de habitação no Brasil.
Para melhor entendimento, reportar-nos ao BNH, que geriu a maior política habitacional
do Brasil, até então e, um dos instrumentos para neutralizar os efeitos do trauma político
ocasionado pela ditadura militar implantada no Brasil em 1964.
A efetivação de uma política pública habitacional, através da criação de uma
instituição nacional, também parece ter como objetivo buscar base de apoio aos militares,
pelo menos em relação a uma parcela da população. O fragmento da carta de Sandra
Cavalcanti (AZEVEDO e ANDRADE, 1982, p. 57), citado abaixo e endereçada ao
comando militar é ilustrativo.
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Aqui vai o trabalho sobre o qual estivemos conversando. Estava
destinado à Campanha do Carlos, mas nós achamos que a
Revolução vai necessitar de agir vigorosamente junto às massas.
Elas estão órfãs e magoadas, de modo que vamos ter de nos
esforçar para devolver a elas certa alegria. Penso que a solução
dos problemas de moradia, pelo menos nos grandes centros,
atuará de forma amenizadora e balsâmica sobre suas feridas.
O BNH se reorganiza nas suas funções e volta-se para objetivos rentistas. A
forma de gestão gera dúvidas quanto à abrangência e a eficiência do BNH, conforme
Azevedo e Andrade (1982, p. 62):
A opção por uma base empresarial de atuação se eliminou o risco
do distributivismo na política habitacional, tornou ainda mais difícil
o acesso das camadas de renda baixa à casa própria. Às tensões
entre objetivos acrescentou-se outra, de efeito talvez mais
profundo: o conflito entre meios e objetivos.
Os trabalhadores com menor poder aquisitivo, maioria entre os contribuintes,
não teve acesso à política, que se afirmava de cunho social. Não havia percentual mínimo
de renda para se candidatar ao financiamento da casa própria, mas os requisitos
necessários ao contrato tornavam-se um impeditivo para os setores menos favorecidos
economicamente.
Na efetivação do BNH, segundo Azevedo e Andrade (1982), a demagogia do
discurso do Estado, retoricamente, apresenta a solução para a moradia dos mais pobres,
ao mesmo tempo em que propõe uma gestão assentada nas relações mercadológicas
(lucro, juros, correção monetária). O resultado demonstra que prevalece a lógica
capitalista, beneficiando os que possuem poder de compra, não os que necessitam.
Para Azevedo e Andrade (1982), o BNH não cumpriu o objetivo
propagandeado pelo governo, ou seja, políticas para solucionar o déficit habitacional4,
mas consolida a concepção original, transformando-se em um banco de segunda linha: “O
novo status de banco de segunda linha significaria, por outro lado, a consolidação do
arranjo entre o setor público e privado que se delineara na própria concepção do BNH”
(AZEVEDO e ANDRADE, 1982, p. 80). Mas num aspecto, a ditadura foi eficiente,
transformar o direito à moradia, inerente a todo cidadão, em sonho da casa própria.
Assim, até hoje, esse direito as políticas habitacionais se resume na aquisição da casa
própria. Somente no governo Lula, é que o Brasil retoma a consciência de garantir o
direito da moradia aos cidadãos brasileiros, com a implantação do programa habitacional
Minha Casa Minha Vida.
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), implantado no primeiro
governo Lula, continuado no seu segundo mandato e no governo da presidenta Dilma,
trata-se do maior programa habitacional já oficializado no Brasil, em termos de volume de
4
O estudo da Fundação João Pinheiro (1996-2001) indica como déficit habitacional a noção mais
imediata e intuitiva de necessidade de construção ou adequação de moradias para a resolução de
problemas sociais e específicos de habitação, detectados em certo momento. Consiste então na
deficiência do estoque de moradias por não dispor de condições de habitabilidade.
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valores investidos e de unidades construídas. Foi lançado, estrategicamente, para
resolver problemas no setor imobiliário, assolado pela crise mundial de 2008, e para
reduzir o déficit habitacional brasileiro.
O PMCMV, baseado nas experiências mexicanas e chilenas, foi criado através
da Medida Provisória 459, em 25 de março de 2009 regulamentado pelo Decreto nº 6.819
de 13 de abril de 2009, e transformado na Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009, com
alterações posteriores, cuja redação dada pela Lei nº 12.424 de 2011.
O MCMV como um programa que mescla o atendimento à necessidade de
moradia da população, ao mesmo tempo em que é uma política para impulsionar o setor
imobiliário, frente à crise econômica internacional de 2008.
Compreende-se que políticas de cunho social, muitas vezes são implementadas
independentemente da opinião da clientela alvo, ou seja, dos futuros mutuários. Ouve-se
apenas o poder público, o órgão financiador e as empreiteiras, nas elaborações de
projetos habitacionais e sua execução. A consequência disso, muitas vezes, é o
descontentamento dos mutuários com sua futura morada. A realidade social de dois
conjuntos habitacionais da cidade de Paranavaí – Conjuntos Habitacionais Dona Josefa
(1992) e Deputado Flávio Ettore Giovine (2011), embora com temporalidade diferente, há
neles semelhanças, que justificam o real papel do Estado, inicialmente descrito neste
artigo.
Neste sentido, apresenta-se a realidade em que atua o poder público e o poder
privado, na elaboração dos projetos e na implementação políticas públicas de habitação
social, destacando o distanciamento e a aproximação do discurso e de sua prática, a
partir de interesses conjunturais que ora favorecem este, ora aquele grupo políticoeconômico e, posteriormente, o interesse dos que ganham menos na sociedade. A
história nos ajuda a compreender o contexto em que se realiza o cotidiano de uma
sociedade. Recorremos a esta para obtermos subsídios da realidade da área escolhida
para esta pesquisa.
3- Metodologia
Nesta pesquisa, a coleta de dados primários através de questionários, cujo
critério foi orientado por estatístico profissional e que mostraram o pensamento dos
moradores dos conjuntos habitacionais estudados, em relação à atuação dos agentes
públicos e privados na implantação da política de habitação. Os dados secundários
forneceram as bases para o entendimento do contexto da implementação de política
pública de habitação social. Entrevistas dos principais atores públicos e privados
construíram as bases para a compreensão da atuação da prática do Estado em relação
aos seus objetivos na administração pública.
4- Aspectos históricos e Área de estudo
O município de Paranavaí foi denominado, inicialmente, de Distrito de Montoya,
em homenagem ao padre Montoya, jesuíta que ajudou indígenas da região não foram
escravizados ou exterminados. Mais tarde recebeu, também, o nome de Fazenda
Brasileira e, por fim, Paranavaí, nome originado pela junção dos nomes do rio Paraná e
do rio Ivaí (SILVA, 1988).
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A partir da década de 1920 a cultura cafeeira inicia seu ciclo no município de
Paranavaí, o que contribuiu para a ocupação da região e para a infraestrutura territorial. A
construção da estrada que liga o rio Pirapó à Fazenda Ivaí, rumo ao porto São José, no
Rio Paraná (IBGE, 2010), criou condições de comunicação entre Paranavaí e outras
regiões do Paraná. Atualmente conta com mais de 80.000 habitantes (IBGE, 2010) e mais
trezentos bairros, distribuído nos nove setores administrativos que, hoje, do perímetro
urbano da cidade de Paranavaí, e onde se localizam os conjuntos habitacionais Dona
Josefa e Deputado Flávio Ettore Giovine.
O Conjunto Habitacional Dona Josefa faz parte do Bairro Vila Operária,
construído, através do financiamento da COHAPAR (gestora do antigo BNH), em outubro
de 1992, na modalidade Mutirão – Casa da Família, com o objetivo de atender a
população de baixa renda. Recebeu este nome em homenagem póstuma à senhora
Josefa Batista, moradora da Vila Operária que lutou para a construção do conjunto. O
financiamento do valor do imóvel foi realizado no prazo de 300 meses ou 25 anos, com
carência de 10 meses para início do pagamento, com vencimento da primeira parcela em
agosto de 1993 (COHAPAR5-Paranavaí, 2014).
As 154 unidades habitacionais, em alvenaria, foram construídas no modelo
padrão do programa, ou seja, cada uma contempla 44m 2, formato retangular, telhado e
internamente somente com a divisão do banheiro com sanitário, portanto, em
conformidade com a planta original. As divisões internas ficaram para os mutuários que
pudessem realiza-las. No Conjunto Habitacional Deputado Flávio Ettore Giovine, com 316
unidades habitacionais, foi inaugurado em 2011, construído pelo PMCMV, no sistema de
empreitada global, pela empresa de construção civil Cantareira, de Maringá, cujo projeto
contempla as divisões internas, asfaltamento de ruas, iluminação, etc. Estes conjuntos
embora com quase 20 anos de diferença temporal, pode-se perceber os mesmos
problemas, quanto ao direito à moradia, porém, o construído pelo PMCMV trás mais
vantagens que o primeiro. Problemas que dizem respeito à maneira do Estado atuar,
quando se trata de ações envolvendo a população menos abastadas economicamente.
Vantagens, pois o PMCV, apesar dos seus objetivos capitalistas, reconhece que morar
não é apenas estar dentro de quatro paredes, mas de estar alojados numa casa que traz
dignidade ao seu morador.
5- Resultados
Assim, para esta contextualização, buscou-se demonstrar, os palcos, nos quais
se encontram estes cenários, onde se desenvolve o teatro do cotidiano, onde
atores/plateia desenvolvem seus papéis conjuntamente, mediados pelo narrador, o
Estado, cuja narração é mais no sentido de manter estática a plateia, apesar de oferecer
liberdade a alguns de seus participantes, para a representação do teatro da vida real.
Nesta relação palco/atores/plateia/narrador, o objetivo foi o de entender o
poder e o papel do Estado vinculados às políticas públicas de habitação. O fizemos, no
entanto, pensando numa resposta, talvez óbvia, à questão da relação, Estado, poder e
população de baixa renda. O capitalismo condiciona acesso aos direitos básicos da
5
Maria Nazaré dos Reis é assistente social da COHAPAR em Paranavaí.
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população, como é o caso da moradia, às leis de mercado. A casa própria, como
mercadoria, só a terá, portanto, quem puder comprá-la.
No Brasil, o Estado é condescendente com a classe social de maior poder
econômico, criando, assim condições para acumulação capitalista. Para tanto, criam-se
cenários os mais diversos, como o neoliberalismo, estratégia igual/diferenciada do
liberalismo que permite o avanço do capital sobre os interesses de ordem social. O
espaço urbano é mercadoria por estar submetido às leis de mercado. Logo, alguns podem
comprá-lo, enquanto a maioria não consegue o que leva à desigualdade de diversas
ordens e ao surgimento de conflitos de interesses. Para manutenção deste contexto, o
Estado e o sistema financeiro agem de forma concatenada, com a criação de políticas
públicas diversas, dentre elas as habitacionais.
Os primeiros resultados mostram sensível redução no déficit habitacional,
embora, mais uma vez, este ainda seja maior entre os de menor renda.
Há controvérsias entre os estudiosos das políticas habitacionais quanto à
natureza do PMCMV, pois, para alguns, este programa veio apenas para atender os
anseios de acumulação do mercado imobiliário, sem a preocupação com as necessidades
reais da população de mais baixa renda. Para outros estudiosos, o PMCMV não é política
urbana, servindo para divulgar a ideologia da “casa própria” difundida no período do
regime da ditadura militar no Brasil.
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