PROCESSO Nº : 16.193-4/2011 INTERESSADO : PREFEITURA

PROCESSO Nº : 16.193-4/2011
INTERESSADO : PREFEITURA MUNICIPAL DE SINOP
ASSUNTO
: CONSULTA
RELATOR
: CONSELHEIRO WALDIR JULIO TEIS
PARECER Nº
: 89/2011
Excelentíssimo Senhor Conselheiro,
Trata-se de consulta formulada pelo Senhor Juarez Costa, Prefeito Municipal de
Sinop, fls. 02-03 TCE, que requer esclarecimentos acerca do computo do PASEP nos
limites de despesas com saúde e educação, nos seguintes termos:
“As despesas com apropriação para formação do PASEP referente às
receitas vinculadas ao ensino (25% das receitas de impostos, incluídas as
transferências – Art. 212 da CF) e as vinculadas à saúde (15% das
receitas de impostos, incluídas as transferências – art. 198 da CF) poderão
ser consideradas como despesas com a Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino e como despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde,
para fins de apuração dos limites mínimos legais?
O consulente não juntou aos autos outros documentos.
É o breve relatório.
1. DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE
Os pressupostos de admissibilidade da presente consulta, exigidos pelo art. 232
da Resolução 14/2007 (Regimento Interno do TCE/MT), foram preenchidos, pois a
consulta foi formulada em tese, por autoridade legítima, versa sobre matéria de
competência deste Tribunal e os quesitos foram formulados de forma precisa e objetiva.
Passa-se à análise, em tese, da consulta formulada.
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2. DO MÉRITO
A indagação do consulente versa, em suma, se o PASEP apropriado sobre as
receitas que servem de base para o cálculo da aplicação em despesas com a
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE e também com as Ações e Serviços
Públicos de Saúde, pode ser incluído no computo dos respectivos limites, como se
despesa aplicada fosse.
Inicialmente, convém salientar que a Lei Federal nº 9.715/98 é o dispositivo legal
atual que regulamenta o PIS/PASEP.
A referida Lei, em seu art. 2º, discrimina o rol de contribuintes e define a base de
cálculo para a contribuição:
Art. 2O A contribuição para o PIS/PASEP será apurada mensalmente:
(...)
III - pelas pessoas jurídicas de direito público interno, com base no valor
mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferências correntes e
de capital recebidas.
Neste contexto, é conveniente trazer a definição legal de pessoa jurídica de
direito público interno, conforme art. 41, da Lei 10.406/2002 (Código Civil):
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei
nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de
direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se,
no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
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Assim, os Municípios são contribuintes obrigatórios para PASEP e a base de
cálculo do tributo é o valor mensal das receitas corrente arrecadadas e das transferências
correntes e de capital recebidas.
Há que se pontuar, ainda, que o art. 7º da Lei permite dedução de valores na
base de cálculo acima evidencia, nos seguintes termos:”Para os efeitos do inciso III do
art. 2o, nas receitas correntes serão incluídas quaisquer receitas tributárias, ainda que
arrecadadas, no todo ou em parte, por outra entidade da Administração Pública, e
deduzidas as transferências efetuadas a outras entidades públicas”.
O artigo 8º, da Lei nº 9.715/98 define a alíquota a ser aplicada pelos Municípios
para a apuração do PASEP: “A contribuição será calculada mediante a aplicação, conforme o
caso, das seguintes alíquotas: (…) III - um por cento sobre o valor das receitas correntes
arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas”.
Conforme evidenciado acima, a
Lei nº 9.715/98 não estabelece nenhuma
distinção entre os valores que compõem a base de cálculo do PASEP, ou seja, entram no
computo todos os tributos e transferências, independente de sua destinação ou
vinculação, se saúde ou educação, pouco importa para a incidência do tributo.
Uma outra forma de tributação pelo PASEP é o definido pela Medida Provisória nº
2.158-35/2001, que estabelece novos contribuintes e nova base de cálculo para a
contribuição, conforme aduz o seu art. 13:
Art. 13. A contribuição para o PIS/PASEP será determinada com base na
folha de salários, à alíquota de um por cento, pelas seguintes entidades:
I - templos de qualquer culto;
II - partidos políticos;
III - Instituições de educação e de assistência social a que se refere o art.
12 da Lei no 9.532, de 10 de dezembro de 1997;
IV - instituições de caráter filantrópico, recreativo, cultural, científico e as
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associações, a que se refere o art. 15 da Lei no 9.532, de 1997;
V - sindicatos, federações e confederações;
VI - serviços sociais autônomos, criados ou autorizados por lei;
VII - conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas;
VIII - fundações de direito privado e fundações públicas instituídas ou
mantidas pelo Poder Público;
IX - condomínios de proprietários de imóveis residenciais ou comerciais; e
X - a Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB e as Organizações
Estaduais de Cooperativas previstas no art. 105 e seu § 1o da Lei no 5.764,
de 16 de dezembro de 1971.
Conforme apresentado acima, a MP 2.158-35/2011 tem como finalidade abarcar
aquelas pessoas jurídicas que não têm finalidade lucrativa, dispondo, ainda, que a base
de cálculo para o PASEP é a folha de pagamento de salários e não receitas auferidas.
Desta forma, esta segunda forma de tributação pelo PASEP não se aplica aos Municípios,
cuja base de cálculo é composta por receitas e transferências.
Neste contexto, para o deslinde da indagação do consulente, é necessário saber
se o PASEP apurado sobre recursos (receitas e transferências) que são aplicados nas
áreas de saúde e educação poderá ser considerado para determinação do atingimentos
dos limites de 15% e 25%, definidos, respectivamente, nos arts. 198 e 212, da CF/88 e
art. 77, do ADCT.
Assim, se faz salutar analisar quais são as despesas com a Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino e com Ações e Serviços de Saúde, conforme a legislação
infraconstitucional vigente.
A Carta Magna de 1988 estabelece em seu art. 212 que “A União aplicará,
anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.
Já a Lei 9.394/96 que dispõe sobre as diretrizes e bases da educação nacional 4
LDB, em seu art. 70, descreve quais são as despesas que se enquadram no contexto de
manutenção e desenvolvimento do ensino básico:
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e
desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas
à consecução dos objetivos básicos das instituições
educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se
destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e
demais profissionais da educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de
instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao
ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando
precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão
do ensino;
V - realização de atividades-meio
funcionamento dos sistemas de ensino;
necessárias
ao
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas
públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas
a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de
programas de transporte escolar.
Pormenorizando as despesas elencadas no art. 70, da LDB, o Manual de
Orientações do Fundeb, disponível nos sites: http://portal.mec.gov.br/index.php e
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaOlhoVivo/Arquivos/Fundeb.pdf, detalha quais
são as despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino:
a) remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e dos
profissionais da educação, que inclui: capacitação dos profissionais
da educação (magistério e outros servidores em exercício na
educação básica), por meio de programas de formação continuada;
remuneração dos profissionais da educação básica que
desenvolvem atividades de natureza técnico-administrativa (com ou
sem cargo de direção ou chefia) ou de apoio, como, por exemplo, o
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auxiliar de serviços gerais, o auxiliar de administração, o secretário
escolar, bibliotecários, serventes, merendeiras, nutricionista, vigilante
etc., lotados e em exercício nas escolas ou órgão/unidade
administrativa da educação básica pública;
b) aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações;
aquisição de imóveis já construídos ou de terrenos para construção
de prédios, destinados a escolas ou órgãos do sistema de ensino;
ampliação, conclusão e construção de prédios, poços, muros e
quadras de esportes nas escolas e outras instalações físicas de uso
exclusivo do sistema de ensino; aquisição de mobiliário e
equipamentos voltados para o atendimento exclusivo das
necessidades do sistema da educação básica pública (carteiras e
cadeiras,
mesas,
armários,
mimeógrafos,
retroprojetores,
computadores, televisores, antenas etc.); manutenção dos
equipamentos existentes (máquinas, móveis, equipamentos eletroeletrônicos etc.), seja mediante aquisição de produtos/serviços
necessários ao funcionamento desses equipamentos (tintas, graxas,
óleos, energia elétrica etc.), seja mediante a realização de consertos
diversos (reparos, recuperações, reformas, reposição de peças,
revisões, etc.); reforma, total ou parcial, de instalações físicas (rede
elétrica, hidráulica, estrutura interna, pintura, cobertura, pisos,
muros, grades etc.) do sistema da educação básica;
c) uso e manutenção de bens vinculados ao sistema de ensino –
aluguel de imóveis e de equipamentos; manutenção de bens e
equipamentos (incluindo a realização de consertos ou reparos);
conservação das instalações físicas do sistema de ensino prioritário;
despesas com serviços de energia elétrica, água e esgoto, serviços
de comunicação, provedor de internet;
d) levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas. Tais despesas
terão como objetivo o aprimoramento da qualidade e a expansão do
atendimento no ensino prioritário dos respectivos entes federados;
organização de banco de dados, realização de estudos e pesquisas
que visam à elaboração de programas, planos e projetos voltados ao
ensino prioritário do município;
e) realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento do
ensino. Trata-se de despesas inerentes ao custeio das diversas
atividades relacionadas ao adequado funcionamento da educação
básica, dentre as quais pode-se destacar: serviços diversos (de
vigilância, de limpeza e conservação, dentre outros), aquisição do
material de consumo utilizado nas escolas e demais órgãos do
sistema (papel, lápis, canetas, grampos, colas, fitas adesivas,
gizes, cartolinas, água, produtos de higiene e limpeza, tintas etc.);
f) aquisição de material didático-escolar e manutenção de transporte
escolar. São materiais diversos, destinados a apoiar o trabalho
pedagógico na escola (material desportivo utilizado nas aulas de
educação física, acervo da biblioteca da escola – livros, atlas,
dicionários, periódicos, lápis, borrachas, canetas, cadernos,
cartolinas, colas etc.); aquisição de veículos escolares apropriados
ao transporte de alunos da educação básica na zona rural,
devidamente equipados e identificados como de uso específico
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nesse tipo de transporte, em observância ao disposto no Código
Nacional de Trânsito (Lei nº 9.503, de 23.09.97). Os tipos de veículos
destinados ao transporte de alunos, desde que apropriados ao
transporte de pessoas, devem: reunir adequadas condições de
utilização, estar licenciados pelos competentes órgãos encarregados
da fiscalização e dispor de todos os equipamentos obrigatórios,
principalmente no que tange aos itens de segurança. Podem ser
adotados modelos e marcas diferenciadas de veículos, em função da
quantidade de pessoas a serem transportadas, das condições das
vias de tráfego, dentre outras, podendo, inclusive, ser adotados
veículos de transporte hidroviário.
g) amortização e custeio de operações de crédito; quitação de
empréstimos (principal e encargos) destinados a investimentos em
educação (financiamento para construção de escola, por exemplo).
h) pagamento de fonoaudiólogo e psicopedagogo, quando a efetiva
atuação desses profissionais for indispensável ao processo do
ensino-aprendizagem.
i) aquisição de material esportivo,desde que esse material (redes,
bolas, bastões, alteres, etc) seja destinado à utilização coletiva,
pelos alunos da educação básica pública do município, nas
atividades esportivas promovidas pelas respectivas escolas, como
parte do conjunto de modalidades esportivas trabalhadas nas aulas
de educação física ou praticadas nas competições esportivas
internas desses alunos.
j) aquisição de eletrodomésticos e utensílios, para fins de
processamento e preparação da merenda escolar,desde que sejam
destinados às escolas da educação básica pública, para garantir o
adequado funcionamento da unidade escolar.
k) realização de aulas de dança, língua estrangeira, informática,
jogos, artes plásticas, canto e música,desde que essas aulas
integrem as atividades escolares, desenvolvidas de acordo com as
diretrizes e parâmetros curriculares do respectivo sistema de ensino
e com as propostas político pedagógicas das escolas, como parte de
um conjunto de ações educativas que compõem o processo ensinoaprendizagem, trabalhado no interior dessas escolas.
l) despesas com apresentações teatrais dos alunos da educação
básica, desde que essas apresentações sejam parte integrante das
atividades escolares.
m) despesas com pagamento de passagens, diárias e/ou
alimentação, desde que estas despesas sejam associadas à
realização de atividades ou ações necessárias à consecução dos
objetivos das instituições educacionais, contemplando a educação
básica pública. Exemplo: deslocamento de um servidor, para
participação de reunião ou encontro de trabalho em outra localidade,
para tratar de assuntos de interesse direto e específico da educação
básica pública, do município. Da mesma forma deve-se considerar o
vale-transporte e o vale alimentação, ressaltando-se que essas
despesas devem ser custeadas apenas com a parcela dos 40% dos
recursos do Fundo.
n) despesas com pagamento de salário de professor que atua no
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Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, desde que
sejam realizadas no atendimento dos alunos da educação básica
pública, observando-se o âmbito de atuação prioritária do município;
o) despesas com edificação, aquisição de acervo e manutenção de
biblioteca escolar (nas dependências de escola pública da educação
básica), destinada ao atendimento específico dos alunos da escola.
Pode ser edificada e/ou suprida com o acervo bibliográfico
correspondente, com recursos do Fundeb, por integrar a própria
escola;
p) despesas destinadas à Educação de Jovens e Adultos, se
realizadas em favor da educação básica pública regular, tanto em
relação à parcela de 60% destinada ao pagamento da remuneração
dos profissionais do magistério, quanto à parcela de 40%, destinada
a outras ações de manutenção e desenvolvimento do Ensino.
Do rol de despesa anteriormente citados, conforme o entendimento do MEC e da
CGU, não são consideradas como despesas de manutenção e desenvolvimento do
ensino nenhuma despesa de cunho tributário, incluídas as contribuições para o PASEP.
A Constituição Federal de 1988
erigiu a saúde como um direito de todos e
também como um dever para o Estado, que deve garantir a todos os brasileiros o acesso
universal e igualitário.
Dada a sua importância, a saúde recebeu tratamento próprio na Seção II, do
Título VIII da Constituição Federal, inclusive com a criação de um Sistema Único de
Saúde – SUS, pelo artigo 198.
A Emenda Constitucional 29/2000 estabeleceu para União, Estados e Municípios
a obrigatoriedade de aplicação de recursos mínimos em ações e serviços públicos de
saúde. Essa Emenda Constitucional também previu que Lei Complementar definiria esses
limites.
Entretanto, como essa lei ainda não foi editada, os recursos mínimos que devem
ser aplicados na saúde continuam regidos pelo Artigo 77 do ADCT, que fixa para os
municípios, a aplicação de no mínimo quinze por cento do produto da arrecadação dos
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impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159,
inciso I, alínea b e § 3º da Constituição Federal.
Considerando a inexistência da Lei Complementar prevista no § 3º do artigo 198
da Constituição Federal, o Conselho Nacional de Saúde aprovou a Resolução 322 de 8
de maio de 2003, em que estabelece diretrizes acerca da aplicação da Emenda
Constitucional 29 de 2000.
Dentre as várias diretrizes definidas pela Resolução/CNS nº 322/2003, a quinta e
sexta diretrizes tratam especificamente das ações e serviços de saúde, nos seguintes
termos:
DAS AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE
Quinta Diretriz: Para efeito da aplicação da Emenda Constitucional
nº 29, consideram-se despesas com ações e serviços públicos de
saúde aquelas com pessoal ativo e outras despesas de custeio e de
capital, financiadas pelas três esferas de governo, conforme o
disposto nos artigos 196 e 198, § 2º, da Constituição Federal e na
Lei n° 8080/90, relacionadas a programas finalísticos e de apoio,
inclusive administrativos, que atendam, simultaneamente, aos
seguintes critérios:
I – sejam destinadas às ações e serviços de acesso universal,
igualitário e gratuito;
II – estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados
nos Planos de Saúde de cada ente federativo;
III – sejam de responsabilidade específica do setor de saúde, não se
confundindo com despesas relacionadas a outras políticas públicas
que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que
com reflexos sobre as condições de saúde.
§ Único – Além de atender aos critérios estabelecidos no caput, as
despesas com ações e serviços de saúde, realizadas pelos Estados,
Distrito Federal e Municípios deverão ser financiadas com recursos
alocados por meio dos respectivos Fundos de Saúde, nos termos do
Art. 77, § 3º do ADCT.
Sexta Diretriz: Atendido ao disposto na Lei 8.080/90, aos critérios
da Quinta Diretriz e para efeito da aplicação da EC 29, consideramse despesas com ações e serviços públicos de saúde as relativas à
promoção, proteção, recuperação
e reabilitação da saúde,
incluindo:
I - vigilância epidemiológica e controle de doenças;
II - vigilância sanitária;
III - vigilância nutricional, controle de deficiências nutricionais,
orientação alimentar, e a segurança alimentar promovida no âmbito
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do SUS;
IV - educação para a saúde;
V - saúde do trabalhador;
VI - assistência à saúde em todos os níveis de complexidade;
VII - assistência farmacêutica;
VIII - atenção à saúde dos povos indígenas;
IX - capacitação de recursos humanos do SUS;
X - pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico em saúde,
promovidos por entidades do SUS;
XI - produção, aquisição e distribuição de insumos setoriais
específicos, tais como medicamentos, imunobiológicos, sangue e
hemoderivados, e equipamentos;
XII - saneamento básico e do meio ambiente, desde que associado
diretamente ao controle de vetores, a ações próprias de pequenas
comunidades ou em nível domiciliar, ou aos Distritos Sanitários
Especiais Indígenas (DSEI), e outras ações de saneamento a
critério do Conselho Nacional de Saúde;
XIII - serviços de saúde penitenciários, desde que firmado Termo de
Cooperação específico entre os órgãos de saúde e os órgãos
responsáveis pela prestação dos referidos serviços.
XIV – atenção especial aos portadores de deficiência.
XV – ações administrativas realizadas pelos órgãos de saúde no
âmbito do SUS e indispensáveis para a execução das ações
indicadas nos itens anteriores;
§ 1° No caso da União, excepcionalmente, as despesas com
ações e serviços públicos de saúde da União financiadas com
receitas oriundas de operações de crédito contratadas para essa
finalidade poderão integrar o montante considerado para o cálculo
do percentual mínimo constitucionalmente exigido, no exercício em
que ocorrerem.
§ 2° No caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios, os
pagamentos de juros e amortizações decorrentes de operações de
crédito contratadas a partir de 1°.01.2000 para custear ações e
serviços públicos de saúde, excepcionalmente, poderão integrar o
montante considerado para o cálculo do percentual mínimo
constitucionalmente exigido.
Desta forma, em análise às diretrizes citadas, constata-se que não há menção
explicita ou implícita que considere despesas tributárias como ações e serviços públicos
de saúde.
3. CONCLUSÃO
Assim, conclui-se que não existe no ordenamento jurídico brasileiro norma legal
ou infralegal que inclua a parcela correspondente a apropriação do PASEP como despesa
10
de aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e Ações e Serviços de
Saúde.
Desta forma, responde-se objetivamente ao consulente no sentido de que os
valores apropriados como PASEP, cuja base de cálculo originou-se de receitas e
transferências,
utilizadas em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e Ações e
Serviços de Saúde, não podem ser computados nos limites constitucionais de aplicação
de despesas com a Educação e Saúde.
Considerando que não existe prejulgado neste Tribunal sobre o assunto, sugerese que, ao julgar o presente processo e concordando o Egrégio Tribunal Pleno com o
entendimento delineado no presente parecer, a adoção da seguinte ementa (art. 234, §
1º, da Resolução n° 14/2007):
Resolução de Consulta nº____/2011. Saúde. Educação.
Limite. Despesa com PASEP. Não-computo nos limites de
aplicação definidos nos arts. 198 e 212, da CF/88 e art. 77,
do ADCT.
O valor da despesa apropriada como PASEP, independente ou
não de ter sua base de cálculo originada de receitas e
transferências utilizadas em Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino e Ações e Serviços de Saúde, não pode ser computado
nos limites constitucionais de aplicação de despesas com a
Educação e Saúde.
Cuiabá-MT, 29 agosto de 2011.
Edicarlos Lima Silva
Ronaldo Ribeiro de Oliveira
Consultor junto à Consultoria Técnica
Secretário-Chefe da Consultoria Técnica
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