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SOCIEDADE CIVIL, ESTADO E TERCEIRO SETOR
SOCIEDADE CIVIL, ESTADO E
TERCEIRO SETOR
MARIA DO CARMO BRANT DE CARVALHO
Professora do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social na PUC-SP
N
este artigo, pretende-se refletir sobre a forte
expressão da sociedade civil pela via do terceiro setor, procurando compreender sua significativa expansão e importância, e, ao mesmo tempo, identificar suas ambivalências, contradições e possibilidades
no cenário contemporâneo, marcado pela turbulência,
complexidade, perplexidade e perda de referências utópicas no fluxo de um capitalismo planetário e, o que é
mais importante, atravessado por compressões para realizar a maior aposta deste século: a conquista da eqüidade,
a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades
entre os cidadãos do mundo.
A ênfase aqui é colocada no discurso presente entre os
atores, militantes e teóricos adeptos do recente terceiro setor. É a partir da compreensão do que revelam que pretendese analisar os nexos entre sociedade civil e as apostas contemporâneas nas organizações solidárias, suas tendências e
contradições no bojo de uma reforma do Estado, em curso, e
novos padrões de governabilidade em escala global e local.
É necessário ressaltar que não há consenso sobre o termo
terceiro setor. Este é também recentemente utilizado no Brasil.
“Ao contrário do que pode parecer à primeira vista, essa
questão sobre a falta de precisão conceitual do nome que
define o conjunto dessas organizações não é uma polêmica vazia e de interesse exclusivamente acadêmico. Observando o comportamento das próprias entidades verifica-se a não existência de identificação com o termo e de
manifestação clara e unânime de pertencer ao Terceiro
Setor. Algumas organizações, principalmente aquelas com
fortes raízes ideológicas de cunho político ou religioso,
preferem ressaltar sua identidade própria, como se temessem que a agregação com outras provocasse uma espécie
de diluição dos valores e preceitos norteadores de sua atuação. Outras, como as entidades representativas, parecem
hesitar entre dois tipos de identificação: aquele que justifica sua origem, isto é, o segmento ou o grupo social que
representa; e aquele que lhe oferece a guarida de pertencer a um setor mais diversificado, porém mais amplo e
visível” (Fischer e Falconer, 1998:13).
Mesmo considerando essa ausência de consenso e de
adesão plena, o fato é que o termo terceiro setor vem sendo utilizado para designar o conjunto de organizações sem
fins lucrativos que operam no campo social. É uma designação que, ao mesmo tempo, contém uma consigna:
ou seja, a reapropriação das organizações solidárias que
são sociedade civil por ela própria, a sociedade civil.
Mas antes é preciso se perguntar por que terceiro setor?
Quando analisado do ponto de vista do âmbito de suas
ações, o terceiro setor presta os mais variados serviços
(saúde, educação, assistência social, etc.), produz estudos e pesquisas, atua na defesa dos direitos humanos e
monitoramento do comportamento das políticas públicas.
Deste ponto de vista, o terceiro setor oscila entre mercado e Estado; ora quase mercado, ora quase Estado.
Se for analisado pela sua composição e dinâmica, este
setor articula uma heterogeneidade de organizações voluntárias ou sem fins lucrativos, incluindo desde as associações comunitárias e microlocais de entre-ajuda, até
organizações articuladas em redes globais atuantes no
plano dos direitos humanos, na defesa do meio ambiente,
na cooperação para o desenvolvimento, entre outras. Deste
ponto de vista, significa um termômetro da vida pública,
sinalizando demandas societárias e igualmente tendências e déficits nos processos de regulação social ancorados nos princípios do Estado, do mercado e da comunidade presentes na regulação na modernidade (Santos,
1998). Numa outra direção reflexiva, pode-se dizer que
enfatiza a esfera pública não estatal.
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Já ao analisá-lo do ponto de vista da sua finalidade
maior – a solidariedade –, seu passaporte básico é a ação
voluntária. Significa um velho/novo modo de expressar
compaixão para com o próximo e/ou de engajamento cívico, pela ação solidária, em sociedades complexas e planetárias. Sob esta perspectiva, pode significar igualmente oferta de “plena atividade” para os cidadãos em tempos
de retração do pleno emprego.
De toda forma, o terceiro setor é um termo que encobre ou recobre o próprio significado da ação política da
sociedade civil contemporânea.
A ação política é transmutada em ação solidária. Ou melhor, a solidariedade é a nova expressão da ação política.
Com estas colocações pretende-se debater o terceiro
setor e, mais do que isso, refletir sobre a mutação dos
sujeitos protagônicos na sociedade contemporânea.
Pode-se afirmar que, até os anos 60, as classes sociais
foram os sujeitos coletivos protagonistas por excelência,
depositando-se, inclusive na classe operária, as expectativas utópicas de transformação societária. O “abaixo a
ordem” dos anos 60 pré-anunciavam uma deslegitimação
dos “roteiros de classe”.
O movimento jovem daquela década marcou a introdução de novos sujeitos/atores com capacidade de vocalização e legitimação política. Os movimentos sociais
seguintes – étnicos, de gênero, ecológicos, etc. – deslocaram para a sociedade civil um papel protagônico na
revolução cultural que ocorreu nas últimas décadas.
As organizações não-governamentais (ONGs) são um
desdobramento deste processo. Segmentos da classe média sem espaço nas estruturas tradicionais de poder – partidos, governos, empresas, sindicatos – encontram nas
ONGs um novo espaço de articulação e protagonismo
político. E, nesta via, a identidade de classe vai sendo
substituída por outras: a feminista, a étnica e outras,
referenciadas em projetos microidentitários fora dos “roteiros de classe”.
Desloca-se assim o conflito, tornando opaca a contradição básica capital/trabalho coincidentemente com um momento histórico em que o capitalismo torna-se o modo único planetário de produção. Centra-se o conflito num sujeito
já debilitado politicamente: os estados-nações. A sociedade
civil passa a ser o espaço/sujeito que movimenta uma multiplicidade e heterogeneidade de projetos parcelares.
to à coabitação entre várias pequenas narrativas (locais,
culturais, étnicas, religiosas, ideológicas).
O desaparecimento ou drástica transformação do comunismo do leste europeu (que existe apenas em nome)
deve-se em grande parte ao enfraquecimento dos roteiros
de classe e suas conseqüências teóricas. A mudança das
proporções de significado político dos partidos para os
movimentos (processo que em geral equivale à assimilação pelos europeus dos hábitos políticos americanos, um
novo padrão em cujo os termos os movimentos, mais que
os partidos, forjam as opções políticas) também resultou
do reduzido papel das classes e estratégias de classe ou
pelo menos foi bastante facilitada por isso”(Heller e Fehér,
1998:16-19).
A sociedade civil, por meio de suas organizações solidárias, vem se apresentando como a principal defensora
dos interesses dos cidadãos, capaz de oferecer respostas
em tempos de retração do Estado e da perda do status do
trabalho como vetor de inclusão social.
É interessante notar que a sociedade, da forma como é
idealizada, sugere um distanciamento e secundarização
dos clássicos atores de defesa de direitos neste século: os
sindicatos de trabalhadores, os partidos, o Estado.
Coloca-se esta sociedade civil como ator principal capaz de portar novas utopias e restabelecer a res pública
ancorada em valores de ética na política, e solidariedade
na defesa e atendimento às necessidades dos grupos
societários. Aliás esta busca não é nova; em vários períodos da história participou nas lutas por conquista de direitos, cumprindo uma função processante da política
pública.
O novo, neste tempo histórico, é que, por meio de organizações solidárias, promete-se reinventar o engajamento cívico no interior de sociedades complexas e globais.
Estas organizações da sociedade civil eram mobilizadas e articuladas por outros atores principais nesta busca:
trabalhadores, empresários, partidos, etc.
A diferença na contemporaneidade é que as organizações da sociedade civil postam-se como autônomas e mais
bem capacitadas para assegurar antigas e novas conquistas. E, nesta direção, invertem relações de complementaridade: organizações não-governamentais substituem governos ou se comportam como governos; centrais sindicais
e partidos incorporam as lutas das organizações não-governamentais (e, em geral, não o inverso).
Com o ressurgimento do conceito de sociedade civil,
suas organizações também ganham maior plasticidade,
visibilidade e um novo reconhecimento.
A expressão sociedade civil guarda inúmeras ambigüidades e ressurge na atualidade apoiada em referencial teórico absolutamente eclético. Reivindica diferenciação em
relação ao Estado e ao mercado, considerando a socieda-
AS APOSTAS NAS ORGANIZAÇÕES
SOLIDÁRIAS DA SOCIEDADE CIVIL
“A condição política pós-moderna se baseia na aceitação da pluralidade de culturas e discursos. O pluralismo
(de vários tipos) está implícito na pós-modernidade como
projeto. O colapso da grande narrativa é um convite dire-
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de política – representada pelos partidos, parlamentos –
envolvida diretamente com o poder do Estado e as organizações dos empregadores e de trabalhadores ligadas diretamente ao poder econômico (Vieira, 1996).
Portanto, a sociedade civil entende-se como autônoma a ambos. Centra sua ação na esfera pública tendo como
interlocutor privilegiado o Estado, seja para confrontar,
negociar ou complementar.
Os aportes teóricos que buscam explicar ou justificar
este modo de conceber as ONGs e o papel da sociedade
civil são, como já dito, ecléticos.
Uma das referências básicas “é a divisão gramsciana
tripartite entre sociedade civil, Estado e mercado ao mesmo tempo que preserva aspectos-chaves da crítica marxista à sociedade burguesa”. Inclui “ainda a defesa liberal dos direitos civis, a pluralidade societária enfatizada
por Hegel, Tocqueville e outros, a solidariedade social
tão cara a Durkheim, e a defesa da esfera pública e da
participação política acentuada por Habermas e Hanna
Arendt. Desta perspectiva, o fim último das revoluções
não é mais a reestruturação do Estado a partir de um novo
princípio, mas a redefinição das relações entre Estado e
sociedade, do ponto de vista desta última” (Vieira,
1996:109).
“O conceito de sociedade civil implica o reconhecimento de instituições intermediárias entre o indivíduo, por
um lado, e o mercado e o Estado, por outro. Estas instituições mediadoras cumprem o papel de ‘institucionalização’ de princípios éticos que não podem ser produzidos nem pela ação estratégica do mercado, nem pelo
exercício do poder do Estado. Nesse sentido, a reconstrução da solidariedade social na modernidade estaria associada à idéia de autonomia social” (Avritzer apud Vieira,
1996:109).
É, portanto, a esta noção de solidariedade – civil e laica
– que as organizações solidárias da sociedade se vinculam e encontram legitimidade para reivindicar autonomia:
nem Estado, nem mercado.
Esta nova sociedade civil parece encarnar um pragmatismo utópico não mais ancorado na “grande narrativa”,
mas sim nos muitos microdiscursos. Nesta direção é possível observar propósitos na busca de reinstalar valores
essenciais a um salto qualitativo na vida dos cidadãos, tais
como a solidariedade, a ética, a democratização da política, a defesa de direitos das minorias e o estabelecimento
de condições que desafiam a humanidade, como o meio
ambiente e o desenvolvimento sustentável.
Este novo modo de pensar e agir da sociedade contemporânea é resultado e resposta possível no contexto
atual marcado por processos de globalização da economia, da informação, da política, da cultura, assim como
dos avanços tecnológicos e transformação produtiva que
vêm produzindo uma sociedade complexa e multifacetada. Uma sociedade global que mantém seus cidadãos, de
um lado, fortemente interconectados e, de outro, extremamente vulnerabilizados em seus vínculos relacionais
de inclusão e pertencimento. Integram este cenário a crise do Estado de Bem-Estar Social e, com ele, a oferta de
políticas públicas universalistas enquanto reconhecimento
de direitos sociais dos cidadãos.
Neste cenário é compreensível a emergência de uma
sociedade civil tecida por um conjunto aparentemente
caótico de organizações autodeterminadas a produzirem,
elas próprias, respostas às demandas dos grupos que representam, ou a serem os canais de vocalização destas
mesmas demandas na esfera pública.
Esta sociedade fragmentada, multifacetada, buscando
ela própria novos canais de vocalização de suas demandas na esfera pública, secundariza os canais tradicionais
de representação e mediação dos interesses coletivos (partidos, parlamentos, sindicatos). E, nas novas condições,
gesta novos modos de processar e fazer política.
Correndo em artérias globais, as organizações da sociedade civil pressionam (não sem contradições) instituições políticas mundiais, objetivando assegurar conquistas civilizatórias em nível planetário. É neste veio que
emergem os movimentos/atores de defesa ecológica, de
defesa de minorias, de defesa dos consumidores, entre
outros, que expressam características pluralistas, porém,
fragmentadas e particularistas, próprias da sociedade contemporânea.
É com estas características que as organizações da sociedade civil articulam-se em redes locais, regionais, nacionais e mundiais, assumindo papel fundamental na constituição de solidariedades intermédias e mantendo o fluxo
global/local e local/global (Santos, 1996).
Neste fluxo, à política é reivindicado assumir uma perspectiva cada vez mais global – a perspectiva da Humanidade –, exercendo-se, entretanto, num espaço cada vez
mais local (Franco, 1995).
“O espaço onde se exerce a política da Contemporaneidade é um espaço local, regido porém por uma perspectiva global – não internacional mas planetária, como
é hoje a perspectiva da Humanidade. Este espaço de comunidade é um espaço ético-político; quer dizer, um espaço local onde as relações políticas são reguladas por
idéias-valores que decorrem da perspectiva global de constituição de humanidade. Isso só se torna possível quando
se atribui finalidade tópica à política. Ou, seja, quando se
pode dizer: ‘fazer política para...’(que um determinado
conjunto de seres humanos concretos, de pessoas, tenha
mais vida, mais liberdade e menos sofrimento). Ora, quando a perspectiva de constituição da Humanidade (futura)
se traduz na construção de mais humanidade (no presen-
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te), totalidade e finalidade coincidem e a política tornase permeável à ética, torna-se eticizável. A Humanidade
Global vai, assim, sendo construída pelo desenvolvimento das relações ético-políticas que só podem se exercer
nos espaços de Ação Local. Planeta e Pessoa constituem
elementos necessários nessa combinação que gera a relação ético-política.
Sem a dimensão planetária que universaliza os particularismos ampliando o sujeito político do grupo social
ou do Estado-Nação para o conjunto da humanidade e sem
a dimensão pessoal que foca o objeto político (ou da ação
política) na vida humana de indivíduos concretos, que só
podem ser encontrados como tais num local determinado, não pode haver política” (Franco, 1995:119-120).
Há nesta direção uma aposta com tons mitificados sobre o papel das organizações da sociedade civil.
“A proliferação das organizações da sociedade civil
pode chegar a ser, ultrapassando as suas velhas origens, a
maior inovação do século XXI” (Thompson, 1997:41).
“O resultado é uma verdadeira ‘revolução associacional
global’, a multiplicação da atividade organizada, privada
e voluntária que, segundo acredito, poderá revelar-se um
aspecto tão importante do final do século XX quanto o
advento do Estado-Nação o foi do final do século XIX”
(Salamon, 1997:91).
“...as fundações nos parecem uma das maiores reservas de liberdade, de pluralidade e de diversidade porque
são uma das mais fecundas possibilidades de equilíbrio
entre as iniciativas sociais e as necessárias limitações do
Estado. É da minha opinião, o tema mais apaixonante de
nossos dias: a nova concepção das relações entre o Estado e a Sociedade” (Miera, 1997:62).
“O terceiro setor não se caracteriza, evidentemente, por
investimentos intensivos de capital. Distingue-se ao contrário pelo uso intensivo do trabalho, apelando para a sua
criatividade e para a sua dimensão voluntária” (Fernandes,
1997:32).
“É função do terceiro setor contribuir criando condições para tornar possível a democracia cultural. Isso significa criar condições para que todos os diferentes sentidos e símbolos da diversidade social possam competir e
circular em igualdade de condições” (Toro, 1997:36).
“É a expansão da esfera pública pela atividade cidadã” (Fernandes apud Wanderley, 1997:100).
“...a emergência das organizações não governamentais,
dotadas de uma diversidade notável, que vem ganhando
importância não só por articularem iniciativas múltiplas
em vários planos da sociedade civil, como também por
combinarem formas relevantes de associação com o Estado nas gestões de governos municipais, estaduais e federal, inclusive participando de redes continentais e mundiais, e que constituem grupos de pressão de grande
alcance. Não isentas também de muitas ambigüidades estão trazendo subsídios preciosos para a esperada publicização ao prestarem serviços públicos relevantes e por
gestarem formas inovadoras de parceria com os poderes
públicos” (Wanderley, 1997:101).
Esta última afirmação de Wanderley sinaliza para aqueles atributos mais valorizados no comportamento destas
organizações:
- capacidade de articularem iniciativas múltiplas revitalizando o envolvimento militante de setores da sociedade
civil;
- capacidade de estabelecerem parceria com o Estado na
gestão de programas e políticas públicas;
- capacidade de estabelecerem redes locais, nacionais ou
mundiais e, por meio delas, não apenas constituírem grupos de pressão, mas também manterem dessa forma vivos os movimentos sociais e a reatualização de suas pautas de lutas.
A DIVERSIDADE E PLURALIDADE DE
PROPÓSITOS DAS ORGANIZAÇÕES
SOLIDÁRIAS
Independente das motivações atuais, é importante assinalar que a sociedade civil historicamente produziu formas associativas para atuar na esfera pública, seja em nome
da reciprocidade, filantropia, caridade ou compaixão para
com os pobres.
Assim, recobre latu sensu uma infinidade de associações díspares que assumem propostas conservadoras ou
progressistas. São multifacetadas, pinçando problemas e
necessidades específicas ou elegendo clientelas locais,
nacionais, supranacionais. Algumas se mantêm como braços doutrinários de Igrejas; outras, do empresariado; outras, braços solidários da própria comunidade e, as mais
recentes, se reconhecem como braços das minorias ou da
humanidade. Congregam deste modo uma variedade de
entidades sem fins lucrativos, valendo aqui destacar algumas de suas principais diferenças.
Entidades Comunitárias
Possuem uma relação tal de pertencimento com os
habitantes de seu microterritório, que as ações por elas
desenvolvidas tomam quase sempre a característica de uma
proteção/desenvolvimento mutualista. Regem-se pelo
princípio da reciprocidade.
Estas entidades têm pouca visibilidade, já que seu
âmbito de ação é restrito ao microlocal. São múltiplas e
específicas suas motivações, porém sua característica
básica é a de prestarem serviços de proximidade, condu-
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zidos, em geral, por grupos voluntários, sustentados com
poucos recursos financeiros. São estas, por excelência, que
movimentam os espaços comunicativos primários e as
redes espontâneas de sociabilidade.
“Os espaços de comunicação interpessoal ancorados
nos locais de moradia apresentam níveis variados de complexidade. (...) A estrutura organizacional mais elaborada, contudo, corresponde àquela apresentada pelos grupos especializados funcionalmente e dotados de alguma
institucionalidade (encontros regulares com pauta predefinida, etc.), que vão desde os clubes de mães e os grupos
de jovens, abrigados no âmbito das atividades paroquiais, até as associações de moradores e outros grupos,
de emergência mais recente, dedicados ao tratamento de
questões temáticas específicas (grupos de mulheres, comissões de saúde e de educação formadas nos bairros,
etc.)” (Costa, 1997:129).
Este agrupamento de organizações é hoje revalorizado
pelo potencial que apresenta na proteção social dos indivíduos e na inclusão dos mesmos em redes de sociabilidade primária. Cumprem papel importante no fortalecimento de vínculos relacionais e de pertencimento –
problemáticas essas que estão na ordem do dia, resultantes seja do crescente individualismo produtor de isolamento social, seja da transformação produtiva redutora das
possibilidades de inserção no mundo do trabalho, via privilegiada de integração social.
faz desconfiar da intenção do uso das vantagens do título
“sem fins lucrativos” para obtenção de isenções fiscais
não negligenciáveis.
Salamon (1997:94) afirma que, em termos de serviços,
o setor sem fins lucrativos é uma presença significativa e
constante, responsável por:
- três em cada quatro matrículas universitárias no Japão;
- mais da metade dos serviços de residência em clínicas
particulares na França;
- metade dos leitos hospitalares nos Estados Unidos;
- um terço dos serviços de assistência diária na Alemanha.
As organizações filantrópicas e as de cunho religioso
são as que possuem maior tradição na realização de convênios ou contratos com agências governamentais para
prestação de serviços sociais públicos.
Entidades Voltadas ao Fortalecimento da Cidadania
e à Defesa das Minorias
São a estas últimas que stritu sensu se atribuem, em
geral, o nome de organizações não-governamentais
(ONGs), marcando diferenças com as demais entidades
sem fins lucrativos. Regem-se pelo princípio da solidariedade.
Este último agrupamento caracteriza-se por ações de
multiple advocacy, e de empowerment voltadas, em geral, para as minorias (étnicas, de gênero, ou faixa etária).
Incluem-se aqui igualmente ações dirigidas à defesa do
meio ambiente e do desenvolvimento sustentável. É este,
em geral, um campo de ação fortemente articulado em
redes locais, regionais, nacionais e supranacionais. Este
terceiro agrupamento opera com características quase
governamentais ou mesmo substituindo os governos.
Determinam significativamente a agenda pública das nações em estreita articulação com organizações das Nações
Unidas/ONU.
Esta última afirmação é suficientemente exemplificada pelo desempenho/comportamento político dos fóruns
de ONGs que acompanharam e acompanham as conferências das Nações Unidas na presente década.
O termo “ONG” foi cunhado pela Organização das
Nações Unidas (ONU) já na década de 40 para designar
entidades da sociedade executoras de projetos humanitários ou de interesse público transnacional. As ONGs expandem-se nas décadas de 60 e 70 nos países desenvolvidos para agirem no chamado Terceiro Mundo. Expressam,
na sua origem, o compromisso humanitário dos países
ricos para com os países pobres. No seu desdobramento,
geraram ONGs locais nos países onde atuavam, introduzindo o início das modernas redes de cunho global.
Entidades Filantrópicas
Em geral, atuam na prestação de serviços assistenciais
destinados aos segmentos mais vulneráveis da população
(idosos, pessoas portadoras de deficiência, famílias em
extrema pobreza, etc.) ou ainda na prestação de serviços
de educação, saúde, cultura. Integram este conjunto as
fundações empresariais como financiadoras ou promotoras diretas destes serviços. Este agrupamento de organizações rege-se pelo princípio da filantropia.
Entidades Ligadas a Diversas Igrejas
Com variadas ações progressistas ou conservadoras,
estas entidades são orientadas pelo princípio da caridade
e da compaixão. Também concentram-se na prestação de
serviços assistenciais, de educação e saúde.
É importante assinalar que estes dois últimos agrupamentos de organizações guardam, no seu conjunto, heterogeneidades quanto ao seu fazer social. Uma parte significativa delas se constituem como verdadeiras empresas
muito próximas da produção de serviços via mercado.
Algumas destas (uma minoria) prestam serviços com
vistas ao lucro, mantendo uma parte não lucrativa, o que
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Como analisa Santos (1995), o acirramento dos processos de globalização produz, em contrapartida, o acirramento dos processos de localização. As ONGs expressam nas suas novas dinâmicas este fluxo de dupla mão:
local/global e global/local. Embora enraizadas no local,
elas mantêm vínculos globais de tal sorte que uma problemática local, como por exemplo, a chacina da Candelária/meninos de rua ou a morte de um “sem terra”, tem
imediata ressonância a nível mundial, articulando um fluxo
de pressões e solidariedades internacionais.
Neste fluxo de dupla mão local/global, as organizações
da sociedade civil se permitem desconsiderar leis e padrões culturais dos países onde atuam em nome da humanidade. É este comportamento que gera maior resistência, seja por tensionar o instituído, seja por desrespeitar o
multiculturalismo por elas valorizado.
necessária parceria com a sociedade civil, para ofertar
serviços de direito dos cidadãos. Assim, um dos fatores
recentes na consolidação da presença política das organizações solidárias da sociedade civil é, sem dúvida, a mutação dos padrões de governança e governabilidade existentes antes da crise.
Os processos de globalização e a intensificação da competitividade introduzem novas compressões para as nações (queda nas taxas de crescimento, desemprego, déficit público, pressões internacionais por ajustes fiscais,
liberalização dos mercados, desregulamentação estatal,
etc.), que desmontam/balançam os padrões na oferta de
bens e serviços assegurados nas chamadas décadas gloriosas do pós-guerra.
Há uma nova interdependência que fragiliza o conhecido modelo institucional que é o do Estado-Nação, tornando quase compulsórios e consensuais um movimento
externo, em direção à formação e à integração em blocos
econômicos, e um movimento interno, de descentralização, flexibilização e fortalecimento da sociedade civil para
compor um novo pacto e condições de governabilidade.
Neste novo cenário global, organizações supranacionais, como as Nações Unidas, Banco Mundial e Fundo
Monetário Internacional, ampliam seu poder na definição da agenda de prioridades políticas dos diversos países.
Assim, estas organizações ganham maior visibilidade
e, em certa medida, maior legitimidade a partir de vínculos mais estreitos tecidos com as organizações da sociedade civil. Por outro lado, para estas últimas, o apoio das
organizações das Nações Unidas, por exemplo, também
representa sua legitimação política, tanto no âmbito global quanto no local.
“Hay áreas en las cuales, con conocimiento de los
gobiernos, el BID actúa más directamente vinculado con
los actores sociales. Hemos venido logrando un mandato
de los gobiernos para estrechar esta relación com los
actores sociales. De a poco, en América Latina tiende a
reproducirse el fenómeno europeo de una gran
participación de las organizaciones no gubernamentales
en la administración y ejecuación del gasto social. No es
fácil, claro, operar en la intersección de la sociedad civil
y los Estados” (Iglesias, 1996:9).
Vale lembrar as conferências 1 protagonizadas pela
ONU na presente década, com a expressiva participação
das chamadas organizações não-governamentais.
É ilustrativo descrever alguns processos que movimentam este círculo virtuoso de parceria entre ONGs e
organizações das Nações Unidas. Para ratificar e implementar, por exemplo, a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança e do Adolescente
(1989), ONGs com liderança em diversos países foram
AS BASES DE SUSTENTAÇÃO E
LEGITIMAÇÃO DO TERCEIRO SETOR
Um dos pilares de sustentação e legitimidade das organizações da sociedade civil encontra-se nas próprias motivações do indivíduo enquanto sujeito social. Isto é, de
se auto-objetivar por meio de ações voltadas ao bem comum e de engajamento cívico na esfera pública. O compromisso ético político e a solidariedade são valores
energizantes da vida do cidadão e também da vida pública.
Outro pilar de sustentação e legitimidade dessas organizações vem do próprio Estado. A concessão na prestação de serviços sociais de utilidade pública, ou a publicização de atividades não exclusivas do Estado, é motor sem
dúvida de expansão do terceiro setor. O Welfare State em
muitos países já combinava serviços estatais com serviços prestados por entidades sem fins lucrativos ou
confessionais, especialmente no campo da saúde, educação e assistência social.
Mas há um outro motor/pilar presente nas últimas décadas: o incentivo das organizações multilaterais e de
governos ou fundações dos países do norte na constituição das novas organizações da sociedade civil. De fato,
desde o final da década de 70, tanto organizações multilaterais quanto governos dos países do norte já incentivavam a expansão e o fortalecimento de organizações solidárias da sociedade civil, desacreditando da competência/
eficácia dos governos do chamado Terceiro Mundo, no
enfrentamento da questão social. Estavam aí colocados
interesses de, no plano da global governance, criar condições de governabilidade que passavam, algumas delas,
pelo fortalecimento das organizações da sociedade civil.
A crise do Welfare State, o déficit público e os ajustes
fiscais impulsionaram a chamada reforma do Estado e a
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mobilizadas e sensibilizadas a partir de diversos encontros internacionais apoiados ou promovidos pelo
Unicef. Numa seqüência de processos e ações impulsionadoras e convergentes, realizou-se em 1990 o Encontro Mundial de Cúpula pela Criança, realizado na
sede das Nações Unidas, quando 71 presidentes e chefes de Estado, além de representantes de 80 países, assinaram a Declaração Mundial sobre Sobrevivência,
Proteção e Desenvolvimento da Criança. Adotaram plano de ação para a década de 90, assumindo o compromisso de implementar de imediato a Convenção das
Nações Unidas sobre os Direitos da Criança. Coube às
ONGs mobilizadas, de certo modo, sensibilizar governos e sociedades, à qual pertenciam, para introduzir no
campo legal e político o novo paradigma de proteção a
este grupo etário, como ocorreu no Brasil, no mesmo
período.
“Em verdade, quando se trata de transferir a res pública para a gestão da iniciativa privada, o controle tem que
ser constante, eficaz e, porque não dizer, formal, pelo
menos até que se estruture outra forma de controle em
substituição, especialmente quando a res pública vai ser
utilizada para o desempenho de atividades não lucrativas,
como as da área social, já que aí o controle de resultado é
muito mais difícil do que quando se trata de atividade de
natureza econômica, passível de ser avaliada segundo
critérios mais objetivos” (Di Pietro, 1998).
As Organizações que Compõem o Terceiro Setor Ressurgem na Esteira da Crise do Welfare State Mais Como
Preenchedoras de Vazios que Portadoras de Um Novo
Projeto – “(...) é grande o risco de o terceiro setor ser
chamado a ressurgir, não pelo mérito próprio dos valores
que subjazem ao princípio da comunidade – cooperação,
solidariedade, participação, eqüidade, transparência, democracia interna –, mas para atuar como amortecedor das
tensões produzidas pelos conflitos políticos decorrentes
do ataque neoliberal às conquistas políticas dos setores
progressistas e populares obtidas no período anterior. Se
este for o caso, o terceiro setor converte-se rapidamente
na ‘solução’ de um problema irresolúvel e o mito do terceiro setor terá o mesmo destino que teve anteriormente
o mito do Estado e, antes deste, o mito do mercado. Esta
advertência, longe de minimizar as potencialidades do
terceiro setor na construção de uma regulação social e
política mais solidária e participativa, visa apenas significar que as oportunidades que se nos deparam neste domínio acontecem num contexto de grandes riscos” (Santos, 1998).
ALGUMAS QUESTÕES FINAIS QUE
PERMANECEM NA AGENDA
Fica Claro que o Chamado Terceiro Setor Ganha Enorme Relevância no Novo Arranjo e Gestão da Política
Social. Este Novo Arranjo Está Ancorado na Parceria
Estado, Sociedade Civil e Iniciativa Privada – Neste
sentido, está na ordem do dia o que se denomina Welfare
Mix, que promove uma combinação de recursos e de meios
mobilizáveis junto ao Estado, mercado, iniciativas das organizações da sociedade sem fins lucrativos e, ainda, aqueles derivados das micro-solidariedades originárias na família, nas Igrejas, no local (Martin, 1995 e Evers, 1993),
de modo que as políticas sociais se apresentam hoje como
responsabilidades partilhadas. É por isso que se indaga
até que ponto o protagonismo da sociedade civil é real ou
induzido.
As Organizações da Sociedade Civil Incorporaram em
Seu Fazer Social e Político a Noção de Redes e Parcerias, o Que as Tornam Fortemente Articuladas, Mantendo Vínculos Locais, Regionais, Nacionais e Mundiais
– A constituição de redes garante uma enorme visibilidade ao chamado protagonismo da sociedade civil. Para além
da possibilidade de exercer pressão, elas criam um círculo virtuoso: os movimentos sociais nascem, se fortalecem,
cumprem sua função instituinte, desdobram-se em ONGs
que, articuladas em redes, re-criam os movimentos sociais
em novas bases, isto é, com maior institucionalidade e
transnacionais.
Estas observações deixam claro a impossibilidade de
refletir sobre o terceiro setor desconectado da reflexão de
um certo modo de conceber o comportamento e prática
política da sociedade civil contemporânea. E é esta conexão que precisa ser apreendida no discurso que referencia
o protagonismo da sociedade civil pela via do terceiro
setor.
A Reflexão sobre o Terceiro Setor Não Está Descolada da Reflexão sobre os Projetos de Reforma do Estado – Tais projetos mantêm na pauta política a tensão entre eficiência e eqüidade. É que os processos de privatização e de publicização de atividades não exclusivas do
Estado prometem maior eficiência no gasto público, porém não asseguram eqüidade. As empresas estatais privatizadas lograram, na maioria dos casos (e na maioria dos países), maior eficiência operacional, porém
mantém-se o desafio de garantir que essas vantagens cheguem com menor custo e maior qualidade ao cidadão consumidor. Na publicização de atividades não exclusivas do
Estado – campo privilegiado de envolvimento do terceiro setor – também há riscos. O principal risco é exatamente a privatização das atividades sociais do Estado.
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 12(4) 1998
As Organizações sem Fins Lucrativos Ganham
Maior Flexibilidade e São Pró-Ativas na Construção de Parcerias com Governos, Iniciativa Privada
Mercantil, Movimentos Sociais, Além de Organizações Multilaterais ou Supranacionais – Nesta direção, o terceiro setor caminha para uma maior institucionalidade, reforçando suas duas grandes tendências:
a primeira é a de ampliar e consolidar o espaço de prestação de serviços sociais “terceirizados ou publicizados” pelo Estado, operando, porém, num patamar
muito próximo às regras ditadas pelo mercado; a outra
tendência é a de ganhar e consolidar espaço na defesa
de direitos e ações de multiple advocacy, operando em
escala local/global, articulado em redes ancoradas em
processos de mobilização social tendo como pontos de
referência/confrontação/parceria as agências multilaterais e o Estado.
As fundações empresariais mais recentes apresentam
estas duas tendências atuando, inclusive, menos como financiadoras de outras organizações e mais, elas próprias,
na promoção direta de serviços ou na defesa de direitos.
Buscam no terceiro setor marcar seu compromisso social,
ao mesmo tempo em que o usam enquanto marketing de
seus negócios. Também aqui há uma conexão a ser refletida: o mercado, as empresas e o social.
O social enquanto negócio tem para o mercado dupla
importância, pois é mercadoria lucrativa e o melhor instrumento de marketing para seduzir o atual consumidor.
Os consumidores estão mais exigentes com a qualidade
dos produtos e, ao mesmo tempo, mais sensíveis e propensos a consumir produtos e marcas de empresas que
defendam o meio ambiente, a ecologia e os direitos humanos.
Por outro lado, as transformações produtivas indutoras de desemprego e uma pobreza persistente podem desestabilizar o mercado, o que compele seus agentes a um
compromisso com o social pela mediação do terceiro setor. Esta mediação torna leve este compromisso, introduzindo o mercado (entidade abstrata) pelas mãos das fundações empresariais, via terceiro setor, em parceiro da
sociedade civil e, mais que isso, o confundindo com a
própria sociedade civil.
No fluxo de ações e relações local/global estas organizações “podem estar arrogantemente desautorizando as
leis de seus próprios países” ou ainda, arrogantemente
impondo valores e projetos a outros países. Enfim abusam da prerrogativa de ingerência internacional; “são
jacobinas, pois julgam ter o direito de impor suas próprias concepções a sociedade que mal conhecem. São
monotemáticas e por isto têm dificuldades em admitir
outros pontos de vista ou outras dimensões de um problema...” (Albuquerque, 1995). Podem ser também grupos de interesse. Apropriam-se privadamente de fundos
públicos. Além disso, mantêm uma permanente tensão:
são uma nova força neoliberal ou um novo modo de engajamento cívico progressista.
As Organizações Solidárias da Sociedade Civil, Chamadas de Terceiro Setor, Ganham Consenso Quanto
ao Que Representam na Busca de Enfrentamento da
Questão Social Contemporânea:
- capacidade de mobilização social. “Entre 1975 e 1985,
houve um aumento de 1.400% de assistência ao desenvolvimento canalizada para as ONGs (Fowler, 1991:55
in Adams 5). No Nepal as ONGs aumentaram de 220 em
1990 para 1.210 em 1993, enquanto na Tunísia cresceram de 1.886 em 1988 para 5.186 em 1991 (Hume e
Edwards, 1997:4). No Quênia, as ONGs controlam entre
30% e 40% das despesas de desenvolvimento e 40% das
despesas de saúde (Ndegwa, 1994:23). Em Moçambique,
os programas de emergência, a ajuda humanitária e outras atividades de desenvolvimento estão em larguíssima
medida a cargo de ONGs internacionais que atuam em
articulação com ONGs nacionais, as quais em 1996 eram
em número de 164 (Santos, 1998).
- possibilidade de oferta de postos de trabalho é igualmente atividade solidária para os “fora” do trabalho. Uma
pesquisa em realização pelo Instituto de Políticas da Universidade John Hopkings (Estados Unidos), que investiga o terceiro setor em vários países, concluiu que em sete
deles (Estados Unidos, Reino Unido, França, Alemanha,
Itália, Hungria e Japão), o terceiro setor possuía em 1990
um total de cerca de 12 milhões de empregados com pagamento equivalente a tempo integral, mais 5 milhões de
voluntários. Isso significa que um em cada 20 empregados e um em cada dez prestadores de serviços estão lotados
no setor sem fins lucrativos naqueles países. (...) Em comparação com os 6,8% do emprego total nos Estados Unidos, o setor sem fins lucrativos representa nada menos
que 4% na França, Alemanha e Reino Unido. Em termos
absolutos, o Japão possuía o segundo maior setor sem fins
lucrativos do mundo. Se for incluído o emprego voluntário e não apenas o remunerado, a Suécia, exemplo clássico de vocação social, supera todos os outros países euro-
Embora Cercada de Visibilidade, Legitimidade e Reconhecimento, as Organizações Solidárias da Sociedade
Civil não Deixam de Produzir Resistências – Reivindicam autonomia de expressão e ação, porém não assumem
no geral o compromisso com a transparência e o dever
ético de prestação de contas de suas ações públicas. Produzem ações inovadoras, porém com baixa capacidade de
alteração da qualidade de vida daqueles para os quais
destinam suas ações.
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SOCIEDADE CIVIL, ESTADO E TERCEIRO SETOR
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
peus (Salamon, 1997:94). A reflexão sobre estes dados e
a expansão do terceiro setor nos últimos anos sinalizam
para a importância do mesmo na geração de empregos
assim como na geração da “plena” atividade;
- restabelecimento da res pública ancorada em valores de ética na política e solidariedade na defesa e atendimento às necessidades dos grupos societários. “Podese criticar seriamente as estratégias de vários
movimentos, e na verdade criticamos determinados
movimentos pelo que julgamos suas ilusões políticas.
Contudo, fechar os olhos para o papel constitutivo deles nas mudanças sócio-políticas e culturais do panorama político no pós-Segunda Guerra Mundial é permanecer indiferente ao ineditismo da condição política
pós-moderna” (Heller e Fehér, 1998:26).
Não há dúvida sobre o importante papel que vêm cumprindo os movimentos sociais e organizações solidárias
da sociedade civil na constituição de canais de escuta e
vocalização de demandas societárias, assim como a condição que mantêm de inscrever na agenda pública estas
mesmas demandas. Mesmo que movimentando-se de forma fragmentada, estas organizações apoiadas em
microdiscursos e em microinteresses, repõem um olhar
sobre a humanidade.
É preciso observar, no entanto, que esta sociedade civil e, em particular, as ONGs parecem representar mais
as minorias organizadas e menos as maiorias desorganizadas que se mantêm como desafio nas sociedades atuais.
As questões aqui arroladas continuam em pauta no
estudo e monitoramento das tendências quanto ao papel/
comportamento do terceiro setor e sua condição de mediação no protagonismo da sociedade civil.
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