Entidades de defesa de direitos

Entidades de defesa de direitos1
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Contribuição da ABONG à discussão do Art.3°da LOAS
Brasília 09/08/2005
1. A constituição do campo associativo assistencial
As entidades de assistência social correspondem às formas mais antigas de associativismo no
Brasil. Na história social deste país, o associativismo organizado em torno da caridade e do
auxilio e amparo a desvalidos e desprotegidos de um modo geral, correspondeu às formas mais
antigas de organização de uma sociedade civil no país. Nucleadas em torno das irmandades em
todo o período colonial; organizadas em torno das entidades constituídas por filantropos e
homens de boa fé durante o período da nascente república; estruturadas como entidades
beneficentes ou privadas sem fins lucrativos, a partir do período estadonovista, as entidades de
assistência foram historicamente, configurando um campo associativo heterogêneo internamente,
ainda que com marcas específicas, principalmente se comparado a outros setores sociais
presentes na sociedade civil brasileira.
Mesmo com o advento do Estado nacional, quando o setor público absorve e passa a regular e
gerir políticas de proteção ao trabalho e outras proteções sociais voltadas a setores sociais
específicos (maternidade, infância, adolescência, idosos, deficientes, etc), o campo assistencial
permaneceu configurado por um hibridismo entre Estado e Sociedade Civil, com hegemonia de
atuação do setor privado, notadamente de caráter confessional.
Essa configuração histórica, foi realimentada pelo recorrente status do social, em geral e da
assistência, em particular, como campos secundários ou residuais da atuação pública. O Estado
abdica, assim, de uma atuação direta, e a transfere, por diferentes mecanismos, às entidades
sociais que atuam no campo do atendimento direto às populações mais fragilizadas.
Ao longo do tempo, em alguns campos sociais, deu-se um processo de aumento da
responsabilidade do Estado com a conseqüente criação de regulações, instâncias, entidades e
políticas de atendimento. Este foi o caso, por exemplo, dos campos da educação pública, da
saúde e da proteção previdenciária.
O campo da assistência permaneceu, entretanto, largamente estruturado por entidades
privadas cujo reconhecimento por parte do Estado se manifestou por certificações de filantropia e
utilidade pública, isenções, subvenções, redução de impostos, etc. Disso decorreu um processo
de estruturação e manutenção institucional híbrida em cuja manutenção os recursos públicos
jogaram importante papel.
Com o processo constituinte a assistência integra o trinômio da Seguridade Social juntamente
com a saúde (que se firma como campo público estatal), a previdência ( campo estatal desde o
período getulista). 2
A assistência permanece, entretanto, caracterizada por uma tradição forte de atuação da
sociedade civil, com grande parte de entidades com vinculações confessionais e com regulações
efetuadas por um dos mais antigos Conselhos deliberativos atuantes no país.3
2. O processo constituinte, a LOAS e as entidades de Defesa de Direitos
1
Elaborado por Alexandre Ciconello e Ana Maria Quiroga, para discussão na reunião do Fórum Nacional de
Assistência Social, Brasília- agosto/ 2005
2
Desde meados dos anos 80, amplia-se a privatização desses dois campos, com a criação e ampliação de sistemas
privados de assistência à saúde, e, a partir dos anos 90, com os sistemas privados (complementares ou não) de
previdências privadas.
3
1938- Criação do CNSS (Conselho Nacional de Serviço Social), extinto em 1993- pela LOAS -sendo substituído pelo
atual CNAS
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Durante a retomada do processo de democratização, o país viveu um importante crescimento das
associações civis4 e de surgimento de novos formatos organizativos dos movimentos sociais.
Assim, tanto cresceu enormemente, em todo o pais, o número de associações representativas do
interesses de diferentes setores sociais (moradores urbanos, trabalhadores rurais; movimentos
pela igualdade racial; movimento de mulheres, movimentos anti-discriminação; etc ) como
aumentaram as pressões por maior participação social nos processos deliberativos e de controle
social das políticas públicas do estado democrático.
O processo constituinte de 88, de alguma forma, respondeu a esses dois tipos de demandas,
para inúmeros campos de atuação do social, com ênfase no campo assistencial.
Assim, o texto constitucional , em seu artigo 204, Inciso II, sobre a assistência social , prescreve a
“ participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações em todos os níveis”. Objetiva-se com isso estruturar uma ação
social debatida e negociada, mais próxima do cidadão.
Por outro lado, expandiram-se e diversificaram -se os Conselhos, como instancias idealmente
configuradoras de um novo agir político de partilha de decisões e poderes institucionais. Desta
forma, “os conselhos, além das atribuições estabelecidas ao nível de formulação e
implementação de políticas públicas, são também fóruns públicos de captação de demandas e
pactuação de interesses específicos dos diversos grupos sociais que integram as áreas, além de
forma de ampliar a participação de segmentos com menor acesso ao aparelho de estado”.
( Avritzer,2005:26)
O antigo modelo já atuante na área da Assistência Social, expande-se agora para outras áreas
sociais (saúde, meio ambiente, políticas urbanas, etc) e, nos anos seguintes à Constituição de 88,
leis orgânicas especificas passaram a regulamentar o direito constitucional à participação nos
conselhos deliberativos, de composição paritária, entre representantes do Poder Executivo e
Instituições da Sociedade Civil.
Entretanto, ainda que com diretrizes semelhantes, as características e marcas constitutivas de
cada área, foram absorvidas na estruturação dessas legislações e conselhos.
No caso específico da assistência, a LOAS introduziu importantes modificações tanto nas
concepções que a definem, como no de entidades de assistência e nas instancias
deliberativas de operação e controle social da política como sistemas descentralizado e
participativo.
1. A assistência passa a ser concebida como uma política pública de direito do cidadão e
dever/ responsabilidade do estado, superando a histórica condição de filantropia e
beneficência operada pela sociedade civil; (art. 1°);
2. A concepção de entidades de assistência é ampliada para compreender “aquelas que
prestam, sem fins lucrativos, o atendimento, o assessoramento e a defesa de direitos”
dos beneficiários atingidos pela LOAS;( art. 3°)
3. As instancias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistência social
- os conselhos - terão caráter permanente e composição paritária, entre governo e
sociedade civil. Serão organizados ao nível nacional (CNAS) estadual (CEASs e Distrito
Federal) e municipal ( CMAS) e sua existência bem como a de Fundos e Planos de
Assistência e passam a constituir condições básicas, ou pré- condições, para o repasse de
recursos de públicos da União.( Arts.16°, 17° e 30°).
4
Algumas indicações: Boschi (1987) mostrou que, em apenas dois anos- 1978 e 1980- foram criadas no Rio de Janeiro,
um número maior de associações comunitárias, que em todo o período democrático de 1945 a 1964; em Belo Horizonte,
Avriitzer ( 2000) indica que o número de associações civis triplica entre 1970 e 1980 e, nestas duas décadas, as
associações comunitárias passam de 71 entidades para 534 (+ 76%); em João Pessoa, foram criadas entre 1979 e 1986,
103 entidades representativas dos moradores (Quiroga,1993); em Fortaleza, a Federação de Bairros e Favelas, que em
1982 contava com 52 associações, passou a cerca de 400, em 1989.(Barreira et allii,1990)
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Evidentemente, uma mudança na Lei não significa necessariamente uma mudança na realidade.
Entretanto, não há como negar, uma transformação de patamar, de perspectiva e de ótica em
relação às práticas históricas de assistencialismo e, muitas vezes, de clientelismo, com que se
revestia o atendimento aos setores sociais mais carentes e fragilizados da sociedade.
Além da dimensão de justiça social, produziu-se um aggiornamento do campo assistencial,
integrando-o ao mundo moderno dos direitos trazendo inclusive para sua arena associativa,
entidades com outras perspectivas e outros perfis profissionais além do mero, ainda que
importante, atendimento assistencial. Esse aggiornamento com a entrada da perspectiva dos
direitos para o campo assistencial, mesmo que posto na Lei Orgânica, permaneceu “em espera”
durante os 12 anos que separam a aprovação da LOAS da aprovação do SUAS e suas
necessidades de regulamentação.
A regulamentação do Art. 3° da LOAS, que ora se processa, tem uma dimensão de clarear o
campo associativo da assistência social, distinguindo as entidades que mais diretamente lhe
digam respeito, das que apenas tangencialmente o integram. Ao mesmo tempo, essa
regulamentação deve acolher as mudanças operadas no campo associativo brasileiro de forma
a atualizá-lo e sintonizá-lo com os avanços, na perspectiva da incorporação à cidadania de
segmentos sociais antes apenas “objeto” das ações assistenciais.
Neste sentido, deve-se considerar ainda outros importantes fenômenos e processos vivenciados
na sociedade brasileira nos últimos anos:
 Aumento geral do associativismo no Brasil que, em pouco mais de 5 anos (entre 1996 e
2002), teve um aumento de 157,0% de fundações privadas e associações sem fins
lucrativos 5
 Dentro do associativismo geral, tem especial ênfase a ampliação das entidades de
defesa de direitos que, neste mesmo período de 5 anos teve um aumento de 302,7% 6
 Ampliação da lógica da responsabilidade social, pela qual, a década de 90, viu
crescer significativamente, o número de fundações empresariais com atuação no campo
da assistência social, ampliando o chamado 3° setor;7

Aumento do número de municípios brasileiros com Conselhos Municipais de
Assistência Social, integrados por Governo e Sociedade Civil, que entre 1998 e 2004,
ampliou em 23,6%. 8
Todas essas transformações que apontam para importantes mudanças no contexto político e
associativo brasileiro, nos últimos 10 anos, ratificam o acerto da legislação quando, em seu artigo
3°, incluiu as entidades de defesa de direitos e assessoria aos setores sociais atingidos pela
LOAS como integrantes do escopo das entidades de assistência.
5
Fonte: “As Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil”-IBGE/IPEA/ABONG/GIFE - Rio de
Janeiro, 2004. Segundo esse estudo ( pág. 43), as entidades e associações sem fins lucrativos no Brasil passaram de
107.332, em 1996, para 275.895, em 2002.
6
Segundo o estudo indicado (IBGE/IPEA/ABONG/GIFE), enquanto a Entidades de Assistência Social tiveram um
significativo aumento de 131,1% nesses 5 anos (1996-2002), as entidades de Desenvolvimento e Defesa de Direitos,
apresentaram o seguinte quadro:
Classes de entidadesAumento 1996/2002Assistência Social131,1Defesa de Direitos Geral302,7Associação de Moradores337,0Centros e
Assoc.Comunitárias334,7Defesa de Direitos de Grupos e minorias203,9Outras formas de Desenv. Defesa de Direitos117,4
Fonte: Op. Cit., pág 44
7
O Grupo de Institutos Fundações Empresas (GIFE), entidade representativa do Movimento de Responsabilidade Social
Empresarial, indica que 56% das entidades a ele vinculadas, se constituíram a partir da década de 1990.
8
Segundo os dados do CNAS- Coord. de Política- existiam no Brasil: 3912 CMAS, em 1998 e 4245 CMAS em 1999.A
partir de 2000 as estatísticas passam a incluir, ao lado dos Conselhos, a existência de Fundos e Planos Municipais. Temse assim, 4105 municípios, em 2001;4671 em 2002 e 4.838 municípios com CMAS, em dezembro de 2004.
3. As entidades de defesa de direitos e sua presença no campo da assistência social
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Participantes de todo o processo de democratização da sociedade e da política no Brasil, as
entidades de defesa de direitos, enquanto tais, são relativamente jovens: 75,6 % delas surgem no
Brasil após 1991.9
Como conjunto integram um movimento maior de entidades ”da sociedade civil voltadas para a
promoção da cidadania, pela luta contra a exclusão e todas formas de desigualdades, pelo
fortalecimento dos movimentos sociais e formação de suas lideranças, além da defesa de direitos
coletivos e o pleno exercício de novos direitos incentivando e subsidiando a participação popular
na formulação e implementação de políticas públicas” (Durão, A especificidade das ONGs, ABONG/2001).
Considerando pois, o novo momento de implantação da assistência enquanto política de
direitos, e a já amplamente diagnosticada, condição de sub-cidadania das populações sujeitas às
políticas de assistência social, as entidades de defesa de direitos assumem importância no atual
contexto de regulamentação do artigo 3° da LOAS.
Tomando como base sua atuação social em geral e no campo da assistência, em particular,
poder-se-ia definir essas entidades como:
Entidades de defesa de direitos são organizações privadas, sem fins lucrativos,
constituídas formal e autonomamente, com finalidade pública, voltada para a efetivação e
universalização de direitos já estabelecidos e para a construção de novos direitos que
permitam à sociedade avançar no reconhecimento e inclusão social de setores e grupos
sociais subalternizados e fragilizados no contexto da sociedade.
Do ponto de vista da institucionalidade, as entidades de defesa de direitos não se diferem das
entidades de atendimento e assessoramento. Todas são organizações da sociedade civil sem fins
lucrativos, juridicamente constituídas como associações ou fundações. Nesse sentido, as
entidades de defesa de direitos, no âmbito da assistência social e da LOAS, muitas vezes
confundem-se com organizações de assessoramento aos beneficiários abrangidos pela LOAS.
Nesse momento, optamos por considerá-las integradas no âmbito da defesa de direitos, que
pode ser considerada como uma categoria mais ampla.
Caracterizando tais entidades no contexto da assistência social e da LOAS, a partir de suas
ações e de suas principais perspectivas de atuação, indicaríamos como possibilidades10:
9
I.
Participação e estímulo à participação social na elaboração, monitoramento e
avaliação da política pública de assistência social;
II.
Produção de estudos e pesquisas que ampliem o conhecimento da sociedade e dos
gestores públicos subsidiando a formulação e avaliação de impactos das políticas de
assistência social;
III.
Socialização de conhecimentos, por meio da elaboração e distribuição de publicações,
cartilhas, boletins, além de campanhas de interesse público, voltadas a informar os
cidadãos/ãs sobre os seus direitos de cidadania;
IV.
Formação política-cidadã de grupos populares e cidadãos nela incluindo formação e
capacitação de conselheiros/as e lideranças populares
V.
Elaboração e difusão de metodologias para exigibilidade do cumprimento de direitos
como forma de redução das desigualdades;
FASFIL- IBGE/IPEA/IBGE/ABONG ( 2004).As entidades classificadas neste estudo como de Assistência Social, 56%
(18.190 em 32.249 no total) surgiram igualmente pós 1991.
10
Essa listagem de ações e perspectivas foi obtida a partir de uma pesquisa entre as entidades/ONGs associadas à
ABONG em agosto de 2005.
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VI.
Assessoria política e técnica para movimentos, organizações e grupos populares (de
usuários) para o fortalecimento de seu protagonismo e na capacitação para a
participação nas esferas político- sociais pertinentes;
VII.
Assessoria administrativa e de gestão para organizações populares e de usuários;
VIII.
Promoção da presença dos usuários nos espaços e processos de participação e de
representação política.
IX.
Estímulo a vida associativa, a organização e institucionalização de grupos sociais;
X. Promoção da defesa de direitos já estabelecidos através de distintas formas de ação e
pressão na esfera política e no contexto da sociedade;
XI. Reivindicação da construção de novos direitos fundados em novos conhecimentos e novos
padrões de atuação reconhecidos nacional e internacionalmente;
XII. Desenvolvimento, sistematização e difusão de projetos inovadores de inclusão cidadã que
possam apresentar soluções alternativas a serem incorporadas nas políticas públicas;
XIII. Proposição de alternativas ao modelo de desenvolvimento e à situação de exclusão e
vulnerabilidade a que são submetidos os grupos sociais beneficiários da política de
assistência social;
XIV. Proposição de novas condições de atendimento aos grupos sociais beneficiários da
política;
XV. Elaboração e acompanhamento de proposições legislativas relacionadas a política de
assistência social;
XVI. Monitoramento da elaboração do orçamento e da execução orçamentária da seguridade
social;
XVII. Fortalecimento e participação em redes e fóruns da sociedade civil relacionados à
assistência social e participação em outras articulações, subsidiando diálogos com outros
movimentos sociais, bem como a interlocução desses espaços com o executivo, legislativo e
judiciário;
XVIII. Realização de cursos, encontros, palestras, seminários, oficinas, voltadas para o
avanço da política de assistência social enquanto afiançadora de direitos sociais;
XIX Contribuição para o aprimoramento dos mecanismos de participação popular;
XX. Apoio à formulação de propostas e nos processos organizativos e de luta dos movimentos
sociais;
XXI. Análise crítica da gestão municipal, estadual e federal da política pública assistenciais;
XXII. Estímulo ao desenvolvimento sustentável das comunidades e a geração de renda.
XXIII. Apoio e assessoramento a iniciativas de governos que promovam a democratização da
gestão e de suas políticas;
XXIV. Intervir no debate público e dinamizar processos de formação que se proponham a
ampliar para lideranças sociais e para o conjunto da sociedade a agenda de disputas pela
exigibilidade de direitos.
XXV. Responsabilização do Poder Público no desenvolvimento de políticas de caráter
universal que efetivem direitos previstos na Constituição e na LOAS;
XXVI. Realização de outras ações de interesse público condizentes com a perspectiva de
ampliação de uma sociedade mais democrática, justa e igualitária.
É importante destacar que o reconhecimento das entidades de defesa de direitos no âmbito da
Política de Assistência Social deve implicar que suas ações:
- tenham caráter permanente;
-
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sejam desenvolvidas de forma sistemática, contínua e planejada;
tenham caráter supra partidário e sem discriminação religiosa, ou de qualquer outra natureza.
4 – As entidades de Defesa e suas interfaces
Em relação às interfaces e articulações das entidades de defesa de direitos com outras
organizações da sociedade civil, igualmente participantes do escopo de atuação da
Política de Assistência, um outro aspecto merece ser considerado, e aprofundado. Tratase da articulação e mesmo da justaposição entre entidades de defesa de direitos e
entidades de usuários.
Sem dúvida as entidades de defesa de direitos têm como sujeitos prioritários de seus estudos,
ações e mobilizações políticas, um ou vários setores sociais, neles incluídos, usuários da
assistência. Essa proximidade e maior identificação com determinado (s) público(s) não as torna
entretanto, uma entidade de usuários, no sentido de “falar por” ou “poder representa-los”, nas
esferas político- institucionais. Isto não significa ausência de posicionamento: elas manifestam-se
e atuam, em nome próprio mas em aberta e transparente defesa dos grupos sociais sujeitos
de sua atuação.
Por outro lado, hoje tem-se cada vez mais grupos organizados, institucionalizados ou não, de
usuários e beneficiários da assistência social reunidos em torno de identidades e perspectivas de
lutas comuns.
Esses grupos que se constituem em verdadeiras ( ou embrionárias) entidades de usuários tem,
quase que sistematicamente, se configurado como entidade de defesa de direitos dos grupos que
aglutina e/ou representa.
Desta forma, se nem todas as entidades de defesa de direitos são entidades de usuários, quase
todas as entidades de usuários tem como perspectiva a defesa de direitos, mesmo que essa
dimensão não esteja configurada institucionalmente.
.
Bibliografia:
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Conferência Nacional da Assistência Social- Cadernos ABONG, nº30 – novembro 2001
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