Conselhos de Previdência Social: estudo exploratório da
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CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO EIXO TEMÁTICO: 4 – GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: ESTUDO EXPLORATÓRIO DA PARTICIPAÇÃO INSTITUCIONALIZADA E DESCENTRALIZADA NA POLÍTICA PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA BRASILEIRA Cássia Carolina Borges da Silva1 Fabíola Cristina Costa de Carvalho2 1 INTRODUÇÃO A função primordial do Estado é prover bens e serviços de interesse público e a estrutura organizacional adotada pela administração pública desde o século XIX para cumprir esse papel era baseada no modelo burocrático de gestão. Porém, as reformas na administração pública a partir dos anos de 1980 afetaram as funções estatais e transformaram a estrutura e os arranjos administrativos do Governo. A descentralização e a desconcentração dos arranjos organizacionais são exemplos das alterações colocadas em prática no relacionamento entre o Governo central e os entes subnacionais (Carneiro & Menicucci, 2011). Paralelamente, a teoria democrática participativa, que se configura como uma proposta para solucionar as disfunções provenientes da burocracia, alinhada à Nova Esquerda, destaca como elemento basilar para a sociedade democrática a criação de espaços de participação popular, a fim de promover a discussão de temas de interesse da sociedade e gerar aprendizado sobre as políticas públicas implementadas (Fung, 2004; Brugué, 2009). Assim, a literatura oferece diversos exemplos de experiências de representação alternativa ou de práticas de representação política, formal ou informal, coletiva ou individual, desempenhadas por indivíduos e grupos, cuja atuação satisfaz a pressupostos distintos do modelo eleitoral (Bassi & Almeida, 2013). Os conselhos, conferências, audiências públicas e orçamento público participativo são exemplos das instâncias formais de participação e representação social 1 Bacharel em Comunicação Social – UFJF. Especialista em Comunicação Interna para Relacionamentos Estratégicos – PUC Minas. Mestranda em Administração Pública – Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Analista do Instituto Nacional do Seguro Social. E-mail: [email protected] 2 Bacharel em Turismo – UFJF. Mestranda em Administração Pública – Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Bolsista da Capes. E-mail: [email protected] 1 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO que podem ser levadas a cabo para a implementação efetiva de políticas públicas. Sob essa perspectiva, o objetivo deste artigo é discutir a capacidade da descentralização quanto ao favorecimento da ampliação do diálogo com a sociedade sobre as políticas públicas, através de espaços formais para a proximidade com o cidadão, cujo planejamento e execução estão centralizados no Governo Federal. Como estudo de caso se apresenta a experiência dos Conselhos da Previdência Social (CPS) no Brasil, instâncias criadas para descentralização do Conselho Nacional da Previdência Social (CNPS). A relevância do estudo reside no fato de o próprio Ministério da Previdência ter apenas uma publicação jornalística que trata dos Conselhos de Previdência Social (Ministério da Previdência Social [MPS], 2004b). Assim, esta é uma seara que demanda estudos acadêmicos contundentes, no sentido de descrever a efetividade real desses espaços formais de participação no âmbito do Governo Federal, particularmente do ponto de vista da Teoria Democrática. Além desta a estrutura do artigo apresenta cinco partes. Na segunda parte se expõe a metodologia adotada no estudo. Na terceira parte é apresentada uma breve discussão acerca da teoria democrática e da participação no contexto do paradigma da Nova Gestão Pública, com destaque para o contexto brasileiro nas décadas de 1990 e 2000. Na quarta seção se discorre acerca dos CPS, com foco na descrição dessas instâncias participativas. Na parte final são evidenciadas algumas reflexões e as sugestões para trabalhos complementares acerca do tema, ressaltando a grande lacuna de estudos sobre o objeto apresentado. 2 METODOLOGIA Este trabalho é de natureza exploratório-descritiva, com pesquisa qualitativa a partir de levantamento bibliográfico e documental para estudo de caso. Dado o caráter do assunto, a pesquisa básica procura gerar novos conhecimentos e informações (Gerhardt & Silveira, 2007). Para tanto, partiu-se da preocupação com a limitação do conhecimento acadêmico em relação aos CPS. Foi empreendida pesquisa bibliográfica e documental, a partir dos registros oficiais das atividades do CPS, disponíveis no Portal da Previdência na internet. Como os Conselhos de Previdência ainda não foram foco de pesquisa acadêmica, o cunho exploratório buscou se familiarizar com o problema, por meio de levantamento 2 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO bibliográfico e apresentação de exemplo para estimular a compreensão (Gil, 2007). Paralelamente, o viés descritivo pretendeu narrar o fenômeno dos Conselhos de Previdência baseado em elementos históricos. Os CPS foram elegidos neste estudo de caso dado o alcance de sua atuação e da política pública previdenciária em si, que abrange quase 80 milhões de pessoas – 48 milhões de contribuintes e 30 milhões, em média, de beneficiários no mês (MPS, 2013c), no universo de 192 milhões de brasileiros e representa quase 7% do PIB em movimentação econômica. Mas, o principal incentivo a esta pesquisa foi a ausência de estudos sobre os CPS, frente à relevância da política pública previdenciária no cenário socioeconômico brasileiro e a possibilidade de participação social na tomada de decisão da execução dessa política em nível local. Os dados foram levantados no primeiro semestre do ano de 2013 e se referem à atuação dos CPS até dezembro de 2011, quando o Ministério da Previdência Social encerrou a publicação dos documentos oficiais a respeito dos conselhos em seu Portal eletrônico. 3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVAS FORMAS DE PARTICIPAÇÃO Ao longo da segunda metade do século XX, duas vertentes de crítica às disfunções políticas e gerenciais do Estado ganharam espaço no cenário internacional: a Nova Direita, com enfoque na racionalização dos gastos estatais, e a Nova Esquerda, voltada para a consolidação de espaços democráticos de gestão. Ambas propunham aproximar a administração pública das demandas sociais para melhorar a prestação de serviços governamentais. Nos anos 1980, a Public Choice, corrente teórica que chamava a atenção para os limites da democracia em controlar o Estado, criticando tanto o sistema político vigente quanto a administração pública burocrática, se disseminou nos Estados Unidos e em outros países. De acordo com essa teoria, a agenda pública não representava as demandas e os interesses sociais, mas escolhas adaptadas aos interesses dos próprios políticos (Abrucio, 1998). E de fato, havia uma administração pública rígida e cercada em si mesma, incapaz de responder de modo flexível e criativo às demandas sociais cada vez mais complexas (Brugué, 2009). Ademais, a Public Choice considerava que a descentralização operacional da administração pública seria favorável tanto à economia quanto à política. 3 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO Como em outros países, no Brasil as reformas da Nova Gestão Pública (NGP), particularmente no período pós-redemocratização, seguiram as influências da Public Choice e interferiram nas funções estatais, modificando os arranjos organizacionais do Governo quanto ao modus operandi do modelo burocrático. O objetivo da reforma gerencial era alterar o foco do processo, tornando a burocracia menos referenciada e mais voltada para a eficiência. Assim, se propôs que programas de qualidade fossem desenvolvidos e reformas na gestão de recursos humanos empreendidas, além da elaboração de planos estratégicos baseados na descentralização administrativa (Brugué, 2009). O efeito seria o aumento de eficiência e responsividade, refletindo na melhora da prestação dos serviços públicos (Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011). A NGP poderi contribuir, pois, para solucionar os problemas sociais complexos. Assim, se apresentava o modelo gerencialista, de orientação pró-mercado e firmado na ideia neoliberal de Estado mínimo (Carneiro & Menicucci, 2011). Neste momento, enquanto a vertente da Nova Direita buscava soluções para os problemas da burocracia através de mecanismos para a promoção de economia e eficiência, a vertente da Nova Esquerda propôs que a gestão pública priorizasse estratégias baseadas na inclusão e no equilíbrio (Brugué Oliveras, & Sánchez, 2011). Nesse sentido, do ponto de vista da melhoria do processo democrático, a descentralização favoreceria a aproximação entre governantes e governados, aumentando o controle social da população, através de transparência nas ações do governo e accountability vertical. Entretanto, como os problemas sociais têm como característica a dependência de uma grande diversidade de atores com valores, experiências e interesses variados, políticas elaboradas apenas pelas instâncias mais altas da administração pública causariam resistência a sua implementação, pois os métodos e prioridades dificilmente conseguiriam agradar a todas as expectativas (Fung, 2008). As estratégias de inclusão, então, propiciariam a criação de espaços públicos de participação, com presença de novas lideranças e da sociedade civil nos processos decisórios, bem como facilitaria que as demandas e reivindicações chegassem mais facilmente à esfera governamental (Fung & Wright, 2003). Destaca-se que, descentralizar implica na redistribuição ampla de poder ou transferência de tarefas entre níveis distintos do Governo, com novas configurações 4 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO intergovernamentais (Abrucio, 1998). Assim, segundo Fung (2004), para influenciar a organização política e social nos intervalos eleitorais, são instituídos espaços públicos com interesse em melhorar a qualidade da esfera pública a partir da criação de instâncias de esferas públicas aperfeiçoadas que reúnem cidadãos em deliberações públicas organizadas de maneira autoconsciente. Essas reuniões, chamadas por Fung (2004) de minipúblicos, podem adotar desenhos diversos de conformação e participação, com quatro tipos expostos pelo autor: (1) fórum educativo; (2) conselho consultivo participativo; (3) cooperação para resolução participativa de problemas; e (4) governança democrática participativa. Cada modelo apresenta pretensões próprias e está condicionado a seus participantes para definir o tema das discussões, os mecanismos de deliberação e monitoramento, assim como o local e motivo de sua realização e o nível de empoderamento. Nas arenas deliberativas resultantes das esferas públicas “[...] os indivíduos adquirem as habilidades da cidadania e passam a considerar os interesses públicos mais acentuadamente em suas próprias preferências e inclinações” (Fung, 2004: 49). Assim, aqueles espaços funcionam para o aprendizado da democracia, pois, quando as deliberações produzem resultados tangíveis a seus participantes, eles aumentam sua capacidade e disposição para exercer o direito de participação democrática. Nesse sentido, a vertente da democracia participativa, em linhas gerais, destaca a necessidade de ampliação dos espaços de decisão coletiva na vida cotidiana e o chamamento à participação nas questões públicas, já que o período eleitoral é considerado insuficiente para promover a qualificação dos cidadãos. No entanto, o arranjo institucional proposto pelos participacionistas se caracteriza por uma democracia percebida e valorizada como processo educativo, que implica em alcançar cidadania dentro de incentivos e possibilidades ampliados (Miguel, 2005). A democracia deliberativa, cujas bases retomam o argumento de Habermas (1997), é apresentada como um modo mais justo e democrático para lidar com o pluralismo, do que os modelos agregativos ou realistas de democracia. Assim, a deliberação tem como propósito produzir opiniões racionais e bem informadas para que os participantes sejam atraídos a revisar preferências à luz da discussão de novas informações e de demandas dos demais participantes. O objetivo é construir coletivamente a agenda política. 5 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO Essa ideia comunga com a concepção de governar em rede, visto que conceber novos modelos e soluções para cumprir demandas de sociedades cada vez mais complexas é a essência do governo relacional (Brugué, 2009). Os espaços de discussão transversais têm como vantagem a produção de contatos, interações e diálogos, além de gerar informação e inteligência administrativa, em detrimento de discussões superficiais. A transversalidade favorece, pois, o funcionamento da rede, visto que é edificada a partir de uma ótica multissetorial, e por isso se torna essencial para a abordagem de problemas complexos (Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011). No Brasil, a discussão sobre a participação social nos processos de tomada de decisão governamental teve início a partir de meados da década de 1970. A proposta era vista como via para renovar os critérios de construção e implementação de políticas públicas, marcados pelo padrão centralizador, autoritário e excludente do regime militar. Após a promulgação da Constituição de 1988, surgiram diversas propostas para promover a participação da sociedade civil na gestão do Estado (Ferro, Avancini, & Witcher, 2013). Por meio de um arranjo político-institucional foram instituídos os Conselhos Gestores de Políticas Públicas – que se estruturaram de modo a incorporar na gestão pública representantes da sociedade civil e do Estado para realizarem o controle social (Assumpção, 2013). Os conselhos e os variados exemplos de orçamento participativo compõem as formas mais conhecidas de experiências participativas. No entanto, práticas participativas guardam uma enorme variedade de formatos e dinâmicas. Nesse ponto estão em jogo diversas tentativas para institucionalizar a participação, de modo que é fundamental que as assembleias sejam ouvidas na tomada de decisão. Assim, as experiências participativas buscam consolidar um modelo de organização social baseado no equilíbrio entre a máquina administrativa e o sistema representativo, porém, se destaca a necessidade de potencial participação popular neste processo, ademais da possibilidade de que tal participação adquira poder para alterar a própria máquina administrativa quando convier (Neto, 2013). Deste modo, enquanto o projeto neoliberal considerava a participação como uma forma de descentralizar e reduzir o custo da administração pública, o projeto deliberativo-participativo apostava na participação institucional como estratégia para radicalizar a democracia, por meio da divisão efetiva de poder de decisão entre o Estado e a sociedade civil, promovendo a participação na definição das políticas públicas. “Não 6 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO resta dúvidas de que a criação de conselhos gestores de políticas públicas é um avanço para a construção democrática, no sentido de sua busca por desenhos institucionais que visem a garantir a participação social” (Ferro, Avancini, & Witcher, 2013: 19). 4 OS CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL A previdência social é uma política pública integrante do sistema de proteção social. No caso do Brasil, Cardoso Junior e Jaccoud (2005) citam a Lei Eloy Chaves, de 1923, como a base da previdência social. A legislação cuidava da criação das caixas de aposentadorias e pensões empresariais – fundos contributivos previdenciários e médico-assistenciais de garantia da renda em caso de doença ou velhice. A extensão do sistema de proteção previdenciário brasileiro só teve início na década de 1930, com a criação da primeira previdência social pública nacional, o Instituto de Aposentadorias e Pensões (IAP) dos Marítimos. Os IAP’s foram multiplicados ao longo das décadas seguintes, ainda de acordo com a área econômica a qual o empregado estava vinculado. Apenas em 1960, quando foi publicada a Lei Orgânica da Previdência Social brasileira, foram unificados os IAP’s, sob mesma legislação, deveres, direitos e benefícios, aumentando a intervenção estatal. Em 1969, a cobertura previdenciária foi estendida aos trabalhadores rurais, sob a égide do direito não contributivo, chegando aos empregados domésticos mediante contribuição, em 1972. A previdência foi o primeiro programa social de renda mínima e de combate à pobreza e à exclusão social [...] foi igualmente o primeiro programa de inclusão social de idosos, pobres, de pessoas com deficiências e com necessidades especiais. O que começou como a Renda Mensal Vitalícia e os programas de assistência aos idosos e aos excepcionais, em 1974, se consolidou com a Lei Orgânica da Assistência Social e com o benefício de prestação continuada, em 1993 (Serra-eGurgel, 2008: 9). A democratização do país na década de 1980 e a promulgação da Constituição de 1988 abriu um novo leque de atuação e cobertura do sistema previdenciário e consolidou os direitos sociais como dever de Estado. A “Constituição Cidadã” implantou um novo conceito no Brasil: o de Seguridade Social. Essa ideia era baseada no tripé Previdência, Saúde e Assistência, e considerada uma inovação, garantindo universalidade de acesso de todos os cidadãos aos serviços públicos de 7 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO seguridade social, o que permitiria que qualquer pessoa participasse da proteção social patrocinada pelo Estado. Desde então, a Previdência Social brasileira é definida como um seguro que garante a renda do trabalhador contribuinte e de sua família, em casos de doença, acidente, gravidez, prisão, morte e velhice. Para ter proteção, são necessárias inscrição formal e contribuição mensal (MPS, 2012c). Além disso, são garantidos 10 benefícios a trabalhadores urbanos mediante contribuição e aos trabalhadores rurais, com a comprovação de integrante em economia familiar de produção: aposentadorias por tempo de contribuição, por idade, por invalidez e especial (por insalubridade); auxílios acidente, doença e reclusão; salários família e maternidade; e pensão por morte (MPS, 2012a). Na esteira das reformas propostas pela NGP, desde os anos 1990, a estrutura do Ministério da Previdência Social passou por profundas alterações. No início daquela década foi criado o atual Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), consolidando a previdência como uma forma de seguro social. A Previdência Social é, atualmente, composta por três regimes: (a) o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), sistema compulsório administrado pelo INSS, que atende os segurados do setor privado, rural e urbano; (b) o Regime Próprio da Previdência Social, que também é compulsório, mas atende aos servidores do setor público federal, estadual e municipal; (c) e o Regime de Previdência Privada, de caráter complementar, voluntário e organizado de forma autônoma em relação à Previdência Social. O Regime Geral repassou, em 2011, R$ 281,4 bilhões em pagamentos de benefícios, o que correspondeu a 6,79% do PIB registrado naquele ano (MPS, 2012b). Em 2009, o pagamento de benefícios previdenciários correspondeu a 7,2% do PIB, um aumento considerado em relação a 1994, quando os investimentos do governo federal nos benefícios previdenciários eram de 4,3% do PIB (Tafner & Giambiagi, 2011). Apesar de a Constituição de 1988 apregoar a descentralização de vários serviços públicos, inclusive os de saúde e assistência social, que deixaram de ter sua administração e execução centralizada no Governo Federal, passando a ser responsabilidade também dos entes federados subnacionais, “permanecem sob competência exclusiva da União o financiamento e a gestão dos benefícios previdenciários federais, do programa de seguro-desemprego e das pensões para idosos e deficientes” (Arretche, 1997: 22). Assim, a política pública previdenciária é gerida pelo Ministério da Previdência Social, através do INSS, enquanto o seguro-desemprego é 8 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO administrado pelo Ministério do Trabalho e os benefícios assistenciais para idosos e deficientes de baixa renda, pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, todos estes de representação nacional vinculados ao Governo Federal. O Governo Federal, no entanto, buscou descentralizar a gestão da política pública previdenciária, como obrigava a lógica de participação social e deliberação oriunda da Constituição Federal. Assim, criou o Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), órgão de deliberação colegiado, cujo objetivo é estabelecer de forma democrática e descentralizada a administração, a fim de cumprir ao disposto no artigo 194i da Constituição, que indica uma gestão quadripartite, formada pela participação do Governo, de trabalhadores ativos, de empregadores e de aposentados (MPS, 2013b). O CNPS, formalmente criado pela Lei 8.213/1991 ii , é formado por 15 membros, distribuídos entre representantes do Governo Federal (seis representantes dos ministérios da Previdência, Fazenda e Planejamento), dos aposentados e pensionistas (três representantes da confederação e sindicatos nacionais), dos trabalhadores em atividade (confederação nacional, CUT e Força Sindical) e dos empregadores (três representantes das confederações da indústria, comércio e agricultura). A primeira reunião do CNPS foi em 29 de agosto de 1991 e até julho de 2013 foram 196 encontros (MPS, 2013b). A ata da 187ª reunião ordinária, por exemplo, registra a apresentação e discussão com os 14 membros presentes sobre o “Seguro Acidente de Trabalho”, bem como a conclusão da discussão a respeito do crédito consignado (MPS, 2012d), assunto que já havia gerado a Recomendação nº 10, de fevereiro de 2012iii, solicitando ao Banco Central do Brasil atuar de forma mais sólida na regulamentação da política do crédito consignado, que seria destinada aos aposentados do Regime Geral de Previdência Social. O objetivo seria garantir a transparência na oferta do crédito consignado pelas instituições financeiras, a fim de evitar o prejuízo aos aposentados. “O CNPS [...] é a forma institucional pela qual o Ministério da Previdência Social desenvolve o diálogo com representantes da sociedade” (MPS, 2009: 2). Porém, com o intuito de expandir esse diálogo com a sociedade, em 2003, o Decreto nº 4.874iv criou os Conselhos de Previdência Social (CPS), como unidades descentralizadas do CNPS. O objetivo seria proporcionar a melhora na gestão da política previdenciária. Os CPS são apresentados como instâncias colegiadas de caráter consultivo e de assessoramento. Nas suas reuniões podem ser geradas recomendações 9 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO ao CNPS, ao presidente do INSS ou ao superintendente regional e gerente-executivo, moções, manifestando concordância ou discordância com alguma política do Ministério da Previdência Social ou do INSS e resoluções que determinem ações no âmbito de atuação da gerência-executiva. Todos os encontros são registrados por ata e algumas delas são disponibilizadas ao público, por meio do Portal eletrônico da Previdência, desde quando começaram a ser instalados em 2004. Além de acompanhar a execução da política previdenciária e propor melhorias para a gestão de Previdência Social, os CPS devem discutir “[...] sobre assuntos relacionados ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, e não ao Regime Próprio de Previdência Social – RPPS (dos servidores públicos) ou ao Regime Complementar (facultativo)” (MPS, 2009: 2). Segundo o levantamento bibliográfico e documental os Conselhos de Previdência funcionam no âmbito das gerências-executivas do INSS. A estrutura do INSS é hierárquica, se ramificando da Direção Central, em Brasília, para cinco Superintendências Regionais, localizadas nas cidades de Belo Horizonte (MG) – Regional II; Brasília (DF) – Regional V; Florianópolis (SC) – Regional III; Recife (PE) – Regional IV; São Paulo (SP) – Regional I. Elas abrangem 100 gerências-executivas, espalhadas por todos os estados brasileiros para a gestão administrativa das 1.519v agências da Previdência Social – unidades de atendimento ao público, concessão de benefícios e prestação de serviços. Os CPS não são municipais nem estaduais: funcionam como órgãos consultivos e estão organizados de acordo com a estrutura do INSS, e não conforme a lógica dos estados e municípios do Brasil. Conselhos estaduais e municipais de Previdência existiram entre 1993 e 1999, para descentralizar o debate político, dentro da lógica pregada pela Constituição Federal. Porém, o contexto político, voltado para a NGP e a Nova Direita, junto à comprovação de que alguns Conselhos não corresponderam às expectativas do Governo Federal, levou a sua extinção (MPS, 2004a). Os documentos oficiais dos conselhos de Previdência afirmam que eles têm como dever funcionar como um canal de aproximação entre a sociedade e o governo e contribuir para o aperfeiçoamento da legislação previdenciária, possibilitando a ampliação da cobertura previdenciária e a melhoria dos serviços prestados à população. São compostos por 10 conselheiros com mandato de dois anos, sendo seis representantes da sociedade civil – dois dos trabalhadores, dois dos empregadores, dois 10 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO dos aposentados e pensionistas – e quatro representantes do Governo Federal – gerente-executivo e gestores das áreas de Benefícios, Atendimento e Procuradoria do INSS. Os representantes da sociedade são indicados por entidades sindicais, federações, associações e afins, de forma que as instituições da sociedade civil devem ser representativas da realidade local, pertencendo a setores econômicos e sociais expressivos e apresentar número relevante de filiados. (MPS, 2009). As funções dos conselheiros dos CPS não são remuneradas e seu exercício é considerado serviço público relevante. As reuniões são abertas aos cidadãos interessados e observadores, que podem ser convidados a participar, com direito a voz, mas não a voto. A frequência indicada é de ao menos uma reunião por bimestre, porém é sugerido que os conselhos se reúnam mensalmente, como é o caso do CNPS. Cada representante tem como principal atribuição identificar características da Previdência que possam ser aperfeiçoadas; fazer propostas para melhorar a gestão do sistema previdenciário; facilitar o desenvolvimento e solidificação da gestão democrática e próxima dos cidadãos, além de exercer o controle social sobre a administração pública (MPS, 2013a). Os conselheiros têm nove atribuições básicas em sua função: (1) avaliar sistematicamente a gestão previdenciária; (2) acompanhar a aplicação da legislação previdenciária e propor aperfeiçoamentos; (3) acompanhar a manutenção do Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS; (4) propor normas de padronização em relação às informações prestadas à sociedade; (5) acompanhar a qualidade dos serviços prestados pelo INSS; (6) acompanhar e propor mecanismos de controle do pagamento de benefícios; (7) acompanhar e propor medidas para ampliação da cobertura previdenciária; (8) acompanhar e propor medidas de divulgação da política previdenciária; (9) acompanhar a implementação local das políticas de saúde e segurança do trabalho praticadas pela Previdência Social. Os conselheiros têm o papel de identificar características da gestão previdenciária que possam ser aperfeiçoadas, bem como apresentar propostas para a melhoria da gestão e política previdenciárias e representar o interesse da sociedade. A cartilha de implantação dos CPS (MPS, 2009) sugere como pautas a serem tratadas entre os conselheiros os seguintes temas: (1) balanço semestral da gerência-executiva com os indicadores e as metas do planejamento estratégico; (2) 11 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO cobertura previdenciária local com foco na inclusão social da população abrangida pelo representante do CPS; (3) possibilidade de aperfeiçoamento da gestão do atendimento das agências de responsabilidade de gerência-executiva; (4) situação dos benefícios por incapacidade na área da gerência, em termos de números de atendimento e situação da perícia médica; (5) balanço das demandas judiciais contra a Previdência; (6) sucessos e dificuldades do Programa de Reabilitação Profissional; (7) gestão de pessoas e necessidades de recursos humanos no âmbito da gerência-executiva; (8) contribuições previdenciárias na área geográfica da gerência. Os documentos oficiais disponibilizados pelo Ministério da Previdência mostram que, a princípio, cada gerência-executiva teria um Conselho em sua estrutura, mas existem algumas exceções: a cidade do Rio de Janeiro sedia duas gerências e a de São Paulo, quatro, porém são apenas dois conselhos, um por cidade; as gerências localizadas em Teófilo Otoni (MG) e Volta Redonda (RJ) não têm conselhos instalados, ambas vinculadas à Superintendência Regional de Belo Horizonte (Regional II). Assim, apesar de existirem 100 gerências-executivas, 94 contam com um CPS formalizado em sua estrutura institucional (MPS, 2009). Em todo o país, até dezembro de 2011, foram realizadas 2.121 reuniões dos CPS (MPS, 2013a). Em média, foram 265 reuniões anuais, sendo 22 encontros mensais se consideradas as gerências-executivas espalhadas pelo território brasileiro. O maior destaque, em números, é a Regional I, que engloba 23 gerências-executivas do Estado de São Paulo que já realizaram 681 encontros. As 19 gerências-executivas da Regional III, cuja abrangência é os três estados da Região Sul, já encabeçaram 676 reuniões dos CPS. Apesar dos números de destaque em relação às outras unidades do INSS, quando tomadas as reuniões das gerências da Regional I é possível contabilizar que a média de três reuniões anuais nas gerências é bem inferior às 12 reuniões sugeridas pelo Decreto de criação dos CPS. O Conselho mais antigo é da Gerência-Executiva de Osasco (SP), instalado em 05 de fevereiro de 2004. Os mais recentes são das gerências de Uruguaiana e Pelotas (RS), criados em 2007. O CPS de Osasco, aliás, é o mais ativo do país: desde sua criação até dezembro de 2011, foram realizadas 82 reuniões, uma média de 10 encontros anuais (MPS, 2013b). O CPS de Contagem (MG) já realizou 75 reuniões, até julho de 2011, e o de Florianópolis 74 encontros até outubro de 2011. Juntamente 12 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO com o de Osasco, esses três Conselhos são os mais ativos dos 94 espalhados pelo país, equivalendo, juntos a 11% de toda a atividade de conselhos registrada nas unidades do INSS. A lista dos 10 CPS mais ativos mostra que, geograficamente, cinco estão na Região Sul, quatro na Sudeste e um na Nordeste. As regiões Centro-Oeste e Norte não têm gerências-executivas entre as mais pujantes na organização de encontros dos Conselhos (MPS, 2013b). 4.1 CPS COMO INSTRUMENTO DE PARTICIPAÇÃO OU ESPAÇO DE ACCOUNTABILITY? Os CPS deveriam integrar as políticas de descentralização da gestão e aumentar a proximidade com a sociedade, sendo instâncias de participação social com foco na melhoria da gestão da política pública previdenciária. A análise inicial das sugestões de pauta, bem como a atuação básica esperada dos conselheiros, aponta para a ideia de accountability pela descentralização, conceito que comunga com o governo em rede de Brugué (2004), (2009) e Brugué, Oliveras e Sánchez (2011). “O termo em inglês significa capacidade de prestar contas e [...] representa legitimidade e confiança” (Sandroni, 2001: 10). Vinculado à noção moderna que confia aos titulares do exercício do poder governamental, a obrigação de prestação de contas, a “[...] accountability tornou-se um símbolo da ‘boa governança’ [pois] passa valores desejáveis, como transparência, equidade, democracia, eficiência e integridade” (Bovens, 2007: 208). Assim, a accountability é uma forma de legitimação da Democracia. O principal instrumento são as eleições, por outro lado questões como a fiscalização da elaboração e dos resultados das políticas públicas e a participação e controle social foram adotados mais recentemente. (Carneiro & Menicucci, 2011). Ao sugerir a prestação de contas de indicadores, metas, atendimento, perícia médica e processos judiciais, os CPS se tornam espaços de responsabilização da 13 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO atuação do INSS junto à comunidade onde está inserido. Os conselheiros têm a possibilidade de adotar a postura de accounters da gestão previdenciária local, tendo a oportunidade de cobrar do gerente-executivo, presidente do CPS, ações de melhoria no âmbito geográfico de sua atuação. De forma menos evidente, as sugestões de pauta também apontam para os conselhos de Previdência como espaços de aprendizado, como Fung (2004) defendeu para as instâncias de participação democrática. Aquelas sugestões apontam para a educação dos conselheiros em relação à atuação da Previdência, para além do CPS como espaço para discussão de formas de melhoria da prestação de serviço previdenciário. Os CPS se mostram, então, como instâncias de disseminação da política previdenciária, sem perder o cunho de aprendizado. Enfoque esse que pode ser alinhado ao empenho da Nova Esquerda em executar canais formais para instruir a sociedade sobre seus direitos e deveres, no caso os previdenciários. Os documentos são claros, porém, a irregularidade na realização dos encontros ocorre por incompetência do INSS, em termos de gestão dos espaços de participação social, ou por desinteresse da sociedade civil, pois sem a presença dos conselheiros desvinculados do INSS a reunião não poderia ser promovida. Então, embora seja legalizado e institucionalizado o espaço para prestação de contas à sociedade da atuação local da Previdência Social, os resultados esperados, como moções ao CNPS, recomendações formais e resoluções para melhorar a atuação do INSS restam comprometidos. Os três Conselhos mais atuantes – Contagem (MG), Florianópolis (SC) e Osasco (SP) – registraram, juntos, 226 atas de reuniões, disponibilizadas pelo Ministério da Previdência no Portal na internet. Todavia, apenas o CPS de Florianópolis publicou recomendações ao INSS, a partir das discussões entre os conselheiros, totalizando sete recomendações entre outubro de 2004 e novembro de 2007. Para exemplificar, a Recomendação nº 7vi, de 22 de 2007, reforça, junto à gerência-executiva do INSS na 14 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO capital catarinense, a necessidade de promover parcerias com entidades de classe e sindicatos para a educação previdenciária e capacitações técnicas para os servidores que atuam nas agências da Previdência Social da região, além da necessidade de ampliar o número de servidores, por meio de concurso público, e do CNPS investigar o grau dos estrangulamentos do atendimento em nível nacional. Ressalta-se que, a ausência de memória institucional por meio de documentos adicionais publicizados, de forma agrupada e acessível, compromete concluiu que a recomendação gerou ação efetiva por parte do INSS ou do CNPS. 6 CONCLUSÃO A participação cidadã legitima o processo democrático, atuando também como esfera de aprendizagem para gerar efetivamente a accountability democrática, onde os cidadãos são atores do Estado Democrático de Direito. Assim, este trabalho ponderou sobre a descentralização de esferas públicas de participação na Previdência Social, política pública cuja gestão é centralizada no Governo Federal. Partiu-se da hipótese de que os conselhos favoreceriam a ampliação do diálogo social, sendo um espaço formal destinado a apresentação de propostas em busca da melhora do sistema previdenciário público brasileiro. Como os CPS ainda não haviam sido estudados cientificamente detectou-se uma grande carência de entendimento e conhecimento acerca de seu funcionamento e efetividade. Assim, a pesquisa exploratória procurou descrever a realidade daquelas instâncias a partir do levantamento dos documentos oficiais disponibilizados pelo Ministério da Previdência Social na internet. A pesquisa apontou que, além de um espaço de aprendizado, os CPS despontam como espaço para accountability vertical. Ou seja, são instâncias para a prestação de conta da atuação da Previdência Social no âmbito local junto a representantes da sociedade civil. Este cenário incide apesar de essas esferas participativas primarem por ser de um espaço para apresentação de propostas que melhorem a gestão e a política previdenciária brasileira. 15 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO Uma hipótese para esse fenômeno pode estar associado ao desconhecimento dos conselheiros representantes da sociedade civil acerca da legislação previdenciária, considerada uma das searas mais complexas da administração pública. Assim, eles não teriam habilidades suficientes para reivindicar avanços na prestação de serviços, apresentando demandas que pouco refletem o interesse público, voltadas para a melhoria da política pública como um todo. O CPS, então, atua como a vitrine da atuação local do INSS. Diante do exposto, é possível concluir que a atuação dos conselhos de Previdência é deficitária em relação ao desenho institucional, já que as 120 reuniões anuais programadas não são realizadas. Aliás, a maioria absoluta desses conselhos não apresenta rotina anual de encontros. Então, os CPS podem ser entendidos como esforço de descentralização da participação social e da democratização da política previdenciária centralizada no Governo Federal, mas não têm eficácia visível e documentada de sua influência na gestão da política pública como um todo. A análise das atas das reuniões, principalmente dos CPS de Contagem (MG), Florianópolis (SC) e Osasco (SP), que se reúnem com mais frequência, no intuito de averiguar se os assuntos tratados são coerentes com as funções de conselheiros apresentadas, é uma sugestão de pesquisa futura com foco a observar se os conselhos de Previdência são verdadeiramente vitrines da atuação local do INSS ou se realmente têm efetividade na gestão previdenciária. 16 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Abrucio, F. (1998) Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à luz da experiência internacional recente. In Bresser Pereira, L., & Spink, P. (orgs). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 173-201. Arretche, M. (1997) O sistema de proteção social brasileiro: em direção a um modelo descentralizado. 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