4 5 format A INCORPORAÇÃO DA QUESTÃO HABITACIONAL À

CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EIXO TEMÁTICO: 4 – GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A INCORPORAÇÃO DA QUESTÃO HABITACIONAL À AGENDA E SEU
TRATAMENTO ATRAVÉS POLÍTICAS PÚBLICAS
Maria Olímpia dos Santos Silva1,
Suely de Fátima Ramos Silveira,2
Alexandre Matos Drumond,3
RESUMO
A determinação de problemas públicos pode variar ao longo do tempo,
bem como de uma sociedade para outra. No Brasil, tem-se que a questão habitacional
tornou-se um problema público desde a década de 1940, com o início de um forte
movimento migratório para as grandes cidades, as quais, sem um ordenamento
adequado para a acomodação do contingente de pessoas, incorreram em ocupações e
produções habitacionais inadequadas. O presente artigo tem como objetivo identificar
como a questão habitacional foi percebida como problema público e recebeu tratamento
político ao longo dos anos no Brasil. Como referencial teórico adotou-se a teoria do
Public Policy Analysis (Sabatier e Jenkins-Smith (2007); Laswell (1936)), especificamente
as questões relacionadas à percepção de problemas e Agenda Setting (Baumgartner
(2010); Kingdon (1984)). Para sua produção adotou-se os métodos de pesquisa:
bibliográficos, com consulta a livros, artigos, dissertações e teses; e documental a partir
de documentos do Governo Federal, leis, decretos e de instituições de apoio às políticas
e de organizações ligadas ao movimento de luta pela moradia. Como resultado,
constatou-se a questão habitacional permaneceu como problema público desde a década
de 1940 até os dias de hoje. No entanto, o tratamento político, a partir de programas
habitacionais, ocorreu descontinuamente neste período, influenciado pelas ideologias dos
diversos governantes que assumiram o poder e seu contexto político, pela incapacidade
de atender à população de mais baixa renda e por constantes alterações na estrutura
organizacional do governo federal responsável por atuar frente a esta demanda. Concluise que, mesmo que um problema público permaneça evidente, o tratamento por meio de
política pública depende de fatores como a mobilização pública, o momento econômico
do país, a ideologia política de seus governantes e projeção política.
1
Administradora, UFV
2
Doutora em Economia Aplicada, Professora Associada, UFV
3
Mestrando em Administração, UFV
1
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1
INTRODUÇÃO
A determinação de problemas públicos pode variar ao longo do tempo,
bem como de uma sociedade para outra. No Brasil, tem-se que a questão habitacional
tornou-se um problema público desde a década de 1940, com o início de um forte
movimento migratório para as grandes cidades, as quais, sem um ordenamento
adequado para a acomodação do contingente de pessoas, incorreram em ocupações e
produções habitacionais inadequadas.
Os atuais problemas urbanos, principalmente os que se relacionam à
habitação, são reflexos de quase um século em que as políticas públicas não
consideraram a população de baixa renda, ou nem mesmo, existiram. Como a saúde e a
educação, a habitação é essencial para a qualidade de vida e condição primeira para que
esses e outros direitos sejam concretizados. Possuir um imóvel regularizado e confortável
influencia diretamente na auto-estima, na segurança da família e no pleno exercício da
cidadania.
O presente artigo busca compreender como diferentes governos inseriram
a questão habitacional à agenda e, qual o contexto desse problema no Brasil a partir de
um panorama histórico descrito na literatura pesquisada. Para tanto, é necessário que o
governo incorpore à sua agenda programas e políticas com o intuito de reduzir o déficit
habitacional acumulado ao longo dos anos.
2
2.1
REFERENCIAL TEÓRICO
Políticas Públicas
A
área
de
políticas
públicas
conta,
principalmente,
com
quatro
“fundadores”, são eles: H. Laswell, H. Simon, D. Easton e C. Lindblom. Segundo Laswell
(1936) a análise da política pública, ou policy analysis , é uma forma de diminuir a
barreira entre grupos de interesse, cientistas sociais e governos, unindo conhecimento
científico e acadêmico com a produção dos governos.
O conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, policy makers,
criado em 1957 por Simon, argumenta que tal limitação seria minimizada pelo
conhecimento racional. Para ele, a racionalidade dos decisores públicos é sempre
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limitada a problemas como a informação incompleta ou imperfeita, o tempo para tomada
de decisão, o alto interesse dos decisores, dentre outros. A racionalidade seria
maximizada até um ponto satisfatório pela criação de um conjunto de regras e incentivos
que enquadrem o comportamento dos atores e modelem esse comportamento na direção
de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses
próprios.
Lindblom (1959,1979) contrapôs a ênfase no racionalismo de Laswell e
Simon e sugeriu a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas
públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do
processo decisório, o qual não teria necessariamente um fim ou um princípio. Assim,
explica porque as políticas públicas precisariam considerar outros elementos à sua
formulação e à sua análise além das questões de racionalidade, tais como o papel das
eleições, dos grupos de interesses, dos partidos e das burocracias.
Easton (1965) contribuiu para a área ao definir a política pública como um
sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente, algo
sistêmico. Para ele, as políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos
grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos (feedback).
O Estado elabora políticas públicas respondendo às necessidades da
sociedade e de si próprio e, a política pública é vista, ainda, como um direcionador de
ação do Estado, orientado por determinados objetivos, refletindo ou traduzindo um jogo
de interesses, que busca ao mesmo tempo “colocar o governo em ação e/ou analisar
essa ação e quando necessário, propor mudanças em seu rumo”, onde as políticas
públicas (policies) são outputs resultantes da atividade política (politics) que
compreendem o conjunto de decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores
(RUA,1997).
A política envolve um conjunto de ações e procedimentos com o propósito
de promover à resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos
públicos. Os personagens envolvidos nestes conflitos são os denominados “atores
políticos”, que podem ser públicos e privados (MATIAS-PEREIRA, 2007).
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2.2
Agenda e o ciclo da política pública
Para Secchi (2010) a política pública é vista como um ciclo deliberativo,
formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado, e
seu ciclo é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, elaboração da
política, implementação da política, e monitoramento e avaliação.
Existem alguns modelos que tratam especificamente das fases de
elaboração das políticas e sua incorporação à agenda do governo, são eles: o modelo da
lata de lixo (garbage can), o modelo de coalizão de defesa e o modelo do equilíbrio
interrompido.
2.3
Modelo Garbage Can
O modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por Cohen, March
e Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as
alternativas estivessem em uma “lata de lixo”, ou seja, existem muitos problemas e
poucas soluções. As soluções não seriam analisadas de maneira criteriosa e
dependeriam do leque de soluções que os decisores (policy makers) têm no momento.
Segundo este modelo, as organizações constroem as preferências para a
solução dos problemas – ação – e não, as preferências controem a ação. A compreensão
do problema e das soluções é limitada, e as organizações operam em um sistema de
tentativa e erro. Resumindo, o modelo advoga que soluções procuram por problemas. As
escolhas compõem uma “lata de lixo” onde vários tipos de problemas e soluções são
colocados pelos participantes à medida que eles aparecem. Esta abordagem foi aplicada
por Kingdon (1984), inserindo também elementos do ciclo da política pública, em especial
a fase de definição da agenda (agenda setting), constituindo-se o que se classifica como
um outro modelo, o de multiple streams, ou “múltiplas correntes”.
2.4
Coalizão de defesa
O modelo da coalizão de defesa , de Sabatier e Jenkins-Smith (1993),
discorda da visão política pública trazida pelo ciclo da política e pelo garbage can por
causa de sua incapacidade para explicar os motivos de ocorrerem mudanças nas
políticas públicas. Para eles, a política pública deveria ser feita como um conjunto de
subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos,
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que dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública.
Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que valores,
ideias e crenças são importantes dimensões do processo de formulação de políticas
públicas, em geral ignorados pelos modelos anteriores. Então, cada subsistema que da
política pública é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem
pelos seus valores, ideias e crenças e também, pelos recursos de que dispõem.
2.5
O modelo do equilíbrio interrompido
Baumgartner e Jones (1993) procuraram criar com esse modelo um
mecanismo que permitisse a análise tanto de períodos de estabilidade, como aqueles em
que ocorrerem mudanças rápidas no processo de formulação de políticas públicas,
baseado em noções de biologia e computação. Da biologia veio a noção de “equilíbrio
interrompido”, isto é, a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade,
interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores,
assim explica, assim como Sabatier e Jenkins-Smith os motivos das ocorrências de
mudanças nas políticas públicas. Da computação e dos trabalhos de Simon, vem o
pensamento de que os seres humanos têm capacidade limitada de processar informação,
daí por isso as pessoas processam as questões paralelamente e não, de forma serial, ou
seja, uma de cada vez. Este modelo, segundo os autores, permite entender por que um
sistema político pode agir tanto de forma incremental, como passar por fases de
mudanças mais radicais nas políticas públicas. Fundamental ao modelo é a construção
de uma imagem sobre determinada decisão ou política pública (policy image), e a mídia
teria papel preponderante nessa construção, essa seria uma das maneiras de
incorporação da política à agenda governamental.
2.6
Atual Política Nacional de Habitação
A política habitacional brasileira tem por responsabilidade promover
programas de construção e melhoria das condições de moradias, conforme preconizado
pela Constituição Federal de 1988, especificamente em seu artigo 23 em que delega aos
governos federal, estaduais e municipais tal demanda.
Na divisão de competências, o governo federal tem maior poder para
legislar sobre a política de crédito e sobre os sistemas de captação de recursos. Todavia,
destaca-se que somente com a Emenda Constitucional nº 26/2000 a moradia é incluída
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entre os direitos sociais, reforçando o papel fundamental da União na provisão de
moradias para famílias de baixa renda.
No entanto, da regulamentação à efetivação o caminho é longo, o que
pode ser observado pelo déficit habitacional brasileiro, que segundo estudo do Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (2013), estima-se 5.409.210 de moradias. De acordo
com esta metodologia, o déficit habitacional é evidenciado quando há pelo menos uma de
quatro situações: domicílios precários (rústicos ou improvisados); situação de coabitação
(famílias conviventes com intenção de se mudar ou residentes em cômodos); domicílios
cujo valor do aluguel é superior a 30% da renda domiciliar total (excedente de aluguel); e
domicílios alugados com mais de três habitantes utilizando o mesmo cômodo
(adensamento excessivo).
O estudo da Fundação João Pinheiro, realizado em 2010, aponta que os
custos da moradia mais a renda do trabalho determinam o nível de bem estar da maioria
da população brasileira, estimando que cerca de 1.857.323 de famílias que recebem até
três salários mínimos gastam mais de 30% de suas rendas com aluguel. Assim, tem-se
que a habitação é o maior item da despesa familiar, sendo determinante das despesas
como alimentação, saúde, educação e lazer (FJP, 2010; IPEA, 2013).
É importante destacar também que a política habitacional não pode ser
isolada de outras políticas sociais (IPEA, 2013). Além de ser uma estratégia de combate
à pobreza, a política habitacional é justificada por outros aspectos, como o fato da
moradia ser um bem no mercado e ao mesmo tempo uma necessidade, a moradia não é
somente a estrutura física do imóvel, ela representa também a escolha da família pela
comunidade onde está inserida.
Então, de acordo com a Constituição que considera a habitação um direito
do cidadão e com o Estatuto da Cidade que estabelece a função social da propriedade, a
Política Nacional de Habitação (PNH) “visa promover as condições de acesso à moradia
digna a todos os segmentos da população, especialmente o de baixa renda, contribuindo,
assim, para a inclusão social” (Brasil, 2004, p.29).
Nesse sentido, a PNH tem como principais elementos: integração urbana
de assentamentos precários, a urbanização, regularização fundiária e inserção de
assentamentos precários, a provisão da habitação e a integração da política de habitação
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à política de desenvolvimento urbano, que definem as linhas mestras de sua atuação
(BRASIL, 2004).
Como instrumento basilar da PNH tem-se o Sistema Nacional de
Habitação (SNH) que estabelece as bases do desenho institucional que se propõe
participativo e democrático; prevê a integração entre os três níveis de governo e com os
agentes públicos e privados envolvidos com a questão, e define as regras que
asseguram a articulação financeira, de recursos onerosos e não onerosos, necessária à
implementação de tal Política. Inclui ainda a criação de dois subsistemas: o de Habitação
de Interesse Social, que tem como objetivo principal garantir ações que promovam o
acesso à moradia digna para a população de baixa renda e o de Habitação de Mercado,
que objetiva a reorganização do mercado privado de habitação (Brasil, 2004).
O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) foi instituído
pela Lei Federal nº 11.124 de 16 de junho de 2005, centralizando todos os programas e
projetos destinados à habitação de interesse social, sendo integrado pelos seguintes
órgãos e entidades: Ministério das Cidades, Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social, Caixa Econômica Federal, Conselhos das Cidades,
conselhos, órgãos e instituições da Administração Pública direta e indireta dos Estados,
Distrito Federal e Municípios, relacionados às questões urbanas e habitacionais,
entidades privadas que desempenham atividades na área habitacional e agentes
financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional (Brasil, 2008).
Os programas e ações do SNHIS são operacionalizados através de fontes
de recursos onerosos e não onerosos, a saber: Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social (FNHIS), Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e, Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT). Destaca-se que o FNHIS visa centralizar e gerenciar
recursos do Orçamento Geral da União (OGU) destinados à subsídio.
3
METODOLOGIA
A metodologia é a análise descritiva que a partir de dados levantados,
mostrará como a questão das políticas habitacionais foi incorporada a agenda dos
diferentes governos ao longo dos anos.
Para sua elaboração adotou-se os métodos de pesquisa: bibliográficos,
com consulta a livros, artigos, dissertações e teses; e documental a partir de documentos
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do Governo Federal, leis, decretos e de instituições de apoio às políticas e de
organizações ligadas ao movimento de luta pela moradia.
Segundo Santos (1999), a pesquisa descritiva é um levantamento das
características conhecidas que são componentes do fato, do problema ou do fenômeno
em estudo. Para Santos e Parra Filho (1998), esse tipo de estudo possibilita o
desenvolvimento de um nível de análise em que se permite identificar a ordenação e
classificação das diferentes formas dos fenômenos.
Segundo Godoy (1995), a pesquisa qualitativa demonstra como um
fenômeno pode ser compreendido no contexto em que ocorre e do qual é parte, devendo
ser analisado numa perspectiva integrada. Então, o pesquisador vai a campo buscando
captar o fenômeno em estudo a partir da perspectiva das pessoas nele envolvidas.
A ideia de se incluir o estudo de documentos como também uma
possibilidade da pesquisa qualitativa, pode, parecer estranha, visto que esse tipo de
investigação não se reveste de todos os aspectos básicos que identificam os trabalhos
dessa natureza.
Assim, o objeto de estudo será a política habitacional brasileira e sua
incorporação à agenda dos diferentes governos, ao longo do tempo.
4
AS POLÍTICAS DE HABITAÇÃO INSERIDAS NA AGENDA DO GOVERNO
A partir de 1930 várias cidades brasileiras tiveram o problema de habitação,
que era decorrente desde o início do século XX, agravado, pois o poder público expulsou
famílias de baixa renda dos centros urbanos e então, ocorreu a ocupação dos subúrbios
e a formação das primeiras favelas no Rio de Janeiro como, por exemplo, (MARICATO,
1997).
A principal marca da política habitacional a partir de 1937, com o Estado
Novo foi a criação da Fundação da Casa Popular (FCP) em 1946, que, apesar de não ter
atingido bons resultados, foi, de fato, o primeiro órgão nacional criado para prover
residências para a população de baixa renda. Até então, o governo não tinha somado
esforços no intuito de prover residências para essa faixa da população.
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A Fundação Casa Popular se tornou inexequível, devido à acumulação de
atribuições, à limitação e escassez de recursos e de força política, somadas à ausência
de respaldo legal; assim, em 1952, o governo federal reduziu suas atribuições.
O crescimento urbano foi marcado, na década de 50, pela grande
desigualdade entre a classe média que crescia e tinha acesso a financiamentos de
apartamentos e a bens duráveis, e as classes pobres que restavam somente as favelas e
os loteamentos ilegais na periferia. Então, o governo de JK, no final da década de 1950,
fortalece a FCP, que vive seu período mais dinâmico, com mais investimentos e maior
número de unidades habitacionais construídas.
Entretanto, o problema da falta de moradia e a inconstância de recursos
continuavam, uma vez que o Estado era o principal patrocinador e a verba para esse
órgão dependia do orçamento interno, do repasse dos recursos e da situação econômica
do país (AZEVEDO & ANDRADE, 1982). Outro grave problema eram as relações entre
os clientes e os donos das casas, quem as construía, uma combinação característica do
período populista, que determinavam as regiões onde seriam construídos os conjuntos e
os critérios de seleção dos candidatos.
Apesar dos esforços para sua reformulação, a FCP, durante vinte anos de
existência, construiu apenas cerca de dezessete mil moradias, não tendo sido, como era
a proposta inicial, o carro chefe da política habitacional do país. Para Azevedo e Andrade,
o fracasso da FCP é explicado pelo caráter emergencial e pontual das ações, uma vez
que o principal objetivo não era atacar a estrutura do problema da habitação, mas sim
“derivar dividendos políticos, quer sob a forma de votos, quer de prestígio” (Azevedo e
Andrade, 1982, p. 54).
Com o golpe militar, em 1964, a FCP foi extinta, sendo criado o Plano
Nacional de Habitação, o primeiro grande plano dos militares. O Plano buscava a
dinamização da economia, o desenvolvimento do país (geração de empregos,
fortalecimento do setor da construção civil etc.) e, sobretudo, controlar as massas,
garantindo a estabilidade social, ou seja, novamente não tinha a função
social, e sim, nesse caso, de controle da massa da população por parte dos militares.
O Banco Nacional da Habitação deveria “orientar, disciplinar e controlar o
SFH, para promover a construção e a aquisição de casa própria, especialmente pelas
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classes de menor renda”. (AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p. 61). A trajetória do SFH e
do BNH não foi linear e pode ser dividida em três fases de acordo com Motta, 2005.
A primeira delas, de 1964 a 1969, foi a de criação, implantação e expansão
do BNH e das COHABs, com um considerável financiamento de moradias para o
“mercado popular” (quarenta por cento dos investimentos), muito superior aos treze por
cento (Dados do BNH) que eram praticados para esse mesmo mercado até então, o que
se associava ao objetivo do governo de se legitimar junto às massas.
Entre 1970 e 1974, ocorreu a segunda fase que se tratava de um
esvaziamento e uma crise do SFH, pois as COHAB’s se fragilizaram devido à
inadimplência causada pela perda do poder de compra do salário mínimo, situação que
atingia seus principais mutuários, oriundos das camadas pobres. Com tudo isso, os
financiamentos foram cada vez mais direcionados à classe média que além de pagar
remuneração mais alta, juros mais altos, e possuíam um índice de inadimplência bem
menor ao das camadas mais pobres.
Então, inicia-se a terceira fase do SFH (1975 a 1980), que foi caracterizada
pela reestruturação e pelo revigoramento das COHABs, e aumento do número de
moradias produzidas, sendo a maioria destinada à classe média. Assim, as alternativas
encontradas pelas famílias mais pobres eram as favelas e os loteamentos clandestinos
das periferias das capitais e das cidades das regiões metropolitanas.
A ausência de fiscalização dos lotes e o quadro de flexibilização das leis
das áreas não centrais, que permanecia desde a década de 1940, se modificou no final
da década de 1970, fazendo com que os lotes na periferia aumentassem seu valor de
mercado. A isso, somou-se a inflação crescente e a consequente perda do poder de
compra do salário, situação que levou, na década de 1980, a redução da compra de lotes
nas periferias e o consequente aumento no número de favelas já existentes
É importante destacar o processo de mobilização do movimento pela
reforma urbana por ocasião da Assembléia Nacional Constituinte. Apesar das tímidas
conquistas (BEDÊ, 2005), tal mobilização fortaleceu a concepção de que as questões da
cidade devem ser tratadas de maneira integrada, não de maneira isolada, o ideal é cada
cidade e/ou estado, ter seu plano integrado de ações a serem tomadas em relação às
políticas públicas. Além disso, a Constituição Brasileira de 1988 consolidou o processo de
descentralização das políticas públicas de planejamento urbano, que ficou a cargo dos
municípios.
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Entre os anos de 1990 e 1992, o governo Collor criou o programa
habitacional lançado foi o PAIH (Plano de Ação Imediata para a Habitação), que
propunha o financiamento de 245 mil habitações em 180 dias, mas não cumpriu suas
metas, deixando a desejar em sua elaboração e implementação.
Entre 1992 e 1994, Itamar Franco criou os Programas Habitar Brasil e
Morar Município, que tinham como objetivo financiar a construção de moradias para
população de baixa renda, a serem construídas em regime de “ajuda mútua”. Entretanto,
esses programas tinham uma padronização demasiada e muitas exigências legais, o que
dificultava, ou até mesmo, impedia, a captação dos recursos por parte dos municípios.
O período FHC (1995-2002) avançou no reconhecimento da necessidade
de regularização fundiária, da ampliação da participação e de uma visão integrada da
questão habitacional. Porém, essa concepção não foi colocada em prática devido à
orientação neoliberal do governo e às restrições impostas pelos bancos internacionais,
como o FMI (DENALDI, 2003; AZEVEDO, 1996).
No início dos anos 2000, foi aprovada a Lei Federal 10.257, conhecida
como Estatuto das Cidades, que, em linhas gerais, tem como objetivo fornecer suporte
jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento urbano
(FERNANDES, 2008), garantindo a função social da propriedade, o planejamento
participativo nas políticas urbanas e o acesso universal à cidade (MORAES & DAYRELL,
2008).
O Estatuto das Cidades reforçou instrumentos para garantia da função
social da propriedade e da regularização fundiária, tais como imposto sobre propriedade
imobiliária urbana progressivo, desapropriação com títulos da dívida pública, usucapião
urbano, concessão especial para fins de moradia, demarcação de zonas especiais de
interesse social etc.
No governo Lula (2003-2010), a principal política para a habitação foi o
Programa Minha Casa Minha Vida, do Ministério das Cidades, lançado em abril de 2009
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com a meta de construir um milhão de moradias, totalizando R$ 34 bilhões de subsídios
para atender famílias com renda entre 0 a 10 salários mínimos.
Novamente o programa não foi elaborado com base em objetivo social e
sim com objetivos econômicos, pois o programa tinha como objetivo também, estimular a
criação de empregos e de investimentos no setor da construção, e reagir em relação à
crise econômica mundial do fim de 2008. Assim como nos outros grandes programas
federais para produção de moradia (a FCP e o BNH), a iniciativa privada é protagonista
na provisão de habitações também no Programa Minha Casa Minha Vida, pois 97% do
subsídio público são destinados à oferta e produção direta por construtoras privadas e
apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais (FIX & ARANTES, 2009).
Esse protagonismo permitiu a concentração dos recursos na construção de
habitações destinadas a famílias com renda entre 3 e 10 salários mínimos, apesar de a
maior demanda por moradia ser das famílias com renda de 0 a 3 salários mínimos. Além
disso, as prefeituras têm perdido poder, pois o programa “estimula um tipo de
urbanização e de captura dos fundos públicos que, por si só, torna mais difícil a aplicação”
dos instrumentos de reforma urbana previstos no Estatuto das Cidades, como a
participação no planejamento e na execução de políticas urbanas (FIX & ARANTES,
2009).
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em síntese, o histórico das políticas de habitação evidencia como os
principais programas elaborados e incorporados à agenda ao longo dos anos para
minimizar o déficit acumulado na habitação, tornaram o problema da habitação que é um
direito do cidadão e uma obrigação do Estado, uma questão de mercado. Essa lógica do
mercado, faz com que as unidades produzidas sempre sejam vistas como mercadorias,
rentáveis aos seus interessados. Isso explica porque as políticas, em sua maioria,
atingiram a classe média e os empresários da construção civil.
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Na impossibilidade de conciliação, os interesses dos empresários
influenciaram os investimentos públicos para habitação e o público para o qual eles
seriam direcionados, o que seria mais rentável, em detrimento da função social da
política habitacional.
Constata-se que o poder de decisão, como sugere Simon, é limitado aos
gestores quando se trata da política nacional de habitação. Essa limitação ocorre por falta
de recursos necessários aos investimentos e também pela finalidade das políticas não ter
cunho estritamente, ou em sua maior parte, social.
Verifica-se também que o que ocorreu ao longo dos anos foi um
“desequilíbrio interrompido” ou um equilíbrio interrompido às avessas”, posto que,
segundo Baumgartner, haveria uma mecanismo que permitiria analisar os períodos de
estabilidade e suas mudanças rápidas e, no caso das políticas habitacionais, não houve
uma estabilidade com mudanças, houveram instabilidades, com alguns momentos
estáveis, como no caso das fases das COHAB’s.
A questão habitacional permaneceu como problema público desde a
década de 1940 até os dias de hoje. No entanto, o tratamento político, a partir de
programas habitacionais, ocorreu descontinuamente neste período, influenciado pelas
ideologias dos diversos governantes que assumiram o poder, pelo contexto econômico e
político que o país vivenciou, pela incapacidade de atender à população de mais baixa
renda e por constantes alterações na estrutura organizacional do governo federal
responsável por atuar frente a esta demanda.
Por
isso,
hoje
tem-se
um
déficit
habitacional
acumulado
de,
aproximadamente, 5.409.210 moradias Essa situação, somada à persistente ineficiência
das políticas, fomenta diversas lutas sociais e políticas no sentido de garantir, não só
acesso à moradia, mas o direito à cidade.
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