A Trajetória das Políticas Sociais e a Assistência

A Trajetória das Políticas Sociais e a Assistência Social no Brasil:
Avanços e Espaços de Conquistas
Kely Hapuque Cunha Fonseca 1, Isabel Cristina dos Santos 2, Marilsa de Sá
Rodrigues Tadeucci 3, Monica Franchi Carniello4, Quésia Postigo Kamimura 5
1,2,3,4,5
Universidade de Taubaté/Programa de Mestrado em Gestão e Desenvolvimento Regional, Rua
Expedicionário Ernesto Pereira, 225 – Centro – Taubaté, [email protected]
Resumo- O presente artigo tem a intenção de fomentar discussões acerca das conquistas de políticas
sociais públicas no Brasil, em especial, a Assistência Social, que desde a Constituição Federativa do Brasil
de 1988 foi promulgada como uma política de direito para todos aqueles que dela necessitassem,
independentemente de contribuição social. Remete-se ao resgate histórico de leis que enfatizaram as ações
políticas no âmbito da Assistência Social para discutir se tal política trata-se de um espaço de conquistas no
país, com seus avanços. Quanto ao seu objetivo, a pesquisa é exploratória, com abordagem qualitativa,
com delineamento bibliográfico. Quanto aos seus resultados, entendeu-se que a trajetória das políticas
sociais no Brasil, a partir da Constituição de 1988, teve a reafirmação da Assistência Social através da Lei
Orgânica da Assistência Social em 1993, a revisão da Política Nacional da Assistência Social em 2004, bem
como a criação do Sistema Único da Assistência Social em 2005, portanto, representando de fato, um
avanço de conquistas sociais para nosso país no caráter da Assistência Social enquanto política social
pública.
Palavras-chave: políticas sociais públicas, assistência social, serviço social.
Área do Conhecimento: Ciências sociais aplicadas
Introdução
A assistência social é uma política pública que
precisa ser consolidada na efetivação dos direitos
sociais, portanto, uma política social pública. Este
contexto tem sua trajetória histórica, política,
econômica e social, uma vez que tal realidade
está inserida no cotidiano das formas mais
diversificadas de ações políticas, envolvendo as
relações sociais entre os sujeitos.
No mundo, o surgimento da Política Social no
século XIX, teve um caráter de estratégia
governamental na regulação do Estado com a
Sociedade Civil, visando fins econômicos, políticos
e sociais. Deu-se no Liberalismo através da
liberdade de mercado, conhecida como laissezfaire, durante a passagem histórica para o Estado
Interventor.
Após a crise econômica de 1929, no ano de
1932, John Keynes propôs o New Deal, uma
espécie de novo acordo, através da política do
pleno emprego e o investimento do Estado em
políticas sociais dando maiores condições à
população para comprar produtos. Em 1942, com
o relatório de Beveridge, na Inglaterra, houve uma
reformulação do Sistema de Proteção Social que
foi um grande marco para os países do
Capitalismo avançado.
Dos anos 30 aos 60, os países capitalistas
desenvolvidos adotaram o modelo de Estado do
Bem Estar Social, que fomentava a idéia de que o
Estado estava presente na economia e poderia
intervir na questão social. Em 1970 houve uma
nova crise do capital resultante da queda da taxa
média de lucro, o que causou mudanças no
compromisso entre o capital social privado e os
direitos sociais atendidos pelas políticas sociais
para amenizar a desigualdade. (CARTAXO, 1995)
Esta pesquisa objetiva, por meio da abordagem
histórica, verificar se houve um avanço de políticas
sociais no Brasil e se até o momento presente,
houve conquistas relevantes na área específica da
Assistência Social enquanto política pública. Para
tanto, abordam-se as leis que garantiram e
efetivaram a Assistência Social como direito social
para todos aqueles que dela necessitarem, sem
necessidade de contribuição.
Materiais e Métodos
A abordagem da presente pesquisa se deu no
âmbito qualitativo, desenvolvida com base em
pesquisa bibliográfica, e quanto ao seu objetivo,
apresenta-se num caráter exploratório. Buscou-se
elaborar a trajetória histórica das políticas sociais
públicas a partir das mudanças da legislação. O
XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e
IX Encontro Latino Americano de Pós-Graduação – Universidade do Vale do Paraíba
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recorte temporal se dá a partir da de 1988, ano em
que foi promulgada a nova Constituição brasileira.
Resultados
De acordo com a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 (CF88), [...] a
Seguridade Social compreende um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da Sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social” (BRASIL, 2006). Neste tripé da
Seguridade Social (Saúde, Previdência e
Assistência Social), é conhecido o SUS – Sistema
Único da Saúde e o INSS – Instituto Nacional de
Seguridade Social.
Em 1993 foi promulgada a LOAS – Lei
Orgânica da Assistência Social, que definiu a
Assistência Social como [...] política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os
mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às
necessidades básicas” (BRASIL, 2001).
É a partir daí que a Assistência Social adquire
o status legal de política pública, direito do
cidadão, e passa a compor o sistema de proteção
social brasileiro, juntamente com a Saúde e a
Previdência, formando o tripé da Seguridade
Social (título VIII, Da ordem social, capítulo II),
numa proposta de rompimento com a herança
histórica que atribuía à Assistência Social um
caráter
conservador,
assistencialista
–
filantropista, que reproduzia e eternizava a
desigualdade social.
Dessa forma, em seu artigo 203, a Constituição
declara que “[...] a assistência social será prestada
a quem dela necessitar, independentemente de
contribuição à seguridade social, e tem por
objetivos: I - a proteção à família, à maternidade, à
infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo
às crianças e adolescentes carentes; III - a
promoção da integração ao mercado de trabalho;
VI - a habilitação e reabilitação das pessoas
portadoras de deficiência e a promoção de sua
integração à vida comunitária; V - a garantia de
um salário mínimo de benefício mensal à pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que
comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou tê-la provida por sua família,
conforme dispuser a lei[...]. (BRASIL, 2006).
Corroborando tais diretrizes, em 1993 foi
promulgada a LOAS – Lei Orgânica da Assistência
Social (lei 8.742/93) que regulamentou os artigos
203 e 204 da CF88, reafirmando a concepção de
Assistência social como política pública universal e
de gestão participativa. Com a finalidade de
efetivar tais concepções, foi aprovada em 2004 a
Resolução n. º 145/04 (Conselho Nacional de
Assistência Social, Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome e Secretaria Nacional
de Assistência Social), que versa sobre a
implantação da Política Nacional de Assistência
Social (PNAS), a qual foi construída a partir de
discussões realizadas em todos os Estados
brasileiros por meio de fóruns e conferências.
A PNAS institui, como forma de materializar o
conteúdo da LOAS, o Sistema Único da
Assistência Social (SUAS), que “constitui-se na
regulação e organização em todo território
nacional das ações socioassistenciais” , logo,
representando ao menos a mínima garantia de
direitos básicos para a população que necessita
de mínimos sociais.
Durante a IV Conferência Nacional de
Assistência Social realizada em Brasília/DF, no
ano de 2003, houve a deliberação da criação de
um sistema de proteção social, conhecido como
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que
veio a ser instituído em 2005, com sua aprovação,
já na V Conferência Nacional, dos 10 direitos
socioassistenciais,
caracterizando-se
como
política social pública de direito, enquanto [...]
modelo de gestão descentralizado e participativo,
garantindo sua organização em todo território
nacional, como serviços, programas, projetos e
benefícios
socioassistenciais,
de
caráter
continuado ou eventual, executados e providos por
pessoas jurídicas de direito público sob critério
universal e em articulação com iniciativas da
sociedade
civil”.
(BRASIL,
2005).
Figura 1 – Avanço da Política de Assistência
Social no Brasil
Discussão
A trajetória das políticas sociais no Brasil, a
partir da Constituição de 1988, na qual as
conquistas mais importantes foram a reafirmação
da Assistência Social através da LOAS, a
instituição da PNAS, bem como a criação do
SUAS, é de fato, um avanço para nosso país.
Figuti (2006) observa que a Assistência Social se
configura como um avanço nas políticas sociais
brasileiras, voltadas para a garantia de direitos e
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IX Encontro Latino Americano de Pós-Graduação – Universidade do Vale do Paraíba
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de condições dignas de vida. A autora nos lembra
que ainda existem vários municípios, onde é
comum o funcionamento do Fundo Social de
Solidariedade, vinculado ao governo do Estado, o
qual ações filantrópicas são desenvolvidas pelas
denominadas primeiras damas (como são
conhecidas as esposas dos representantes
políticos que ocupam cargos no poder executivo e
que realizam práticas beneficentes daquilo que
consideram Assistência Social, mas que na
verdade, trata-se de assistencialismo, pois
reproduz a pobreza e fortalece o clientelismo).
Essas ações beneficentes retiram o caráter
público e de direitos das políticas sociais,
especialmente da Assistência Social, ocasionando
numa gestão deficitária das mesmas e representa
um retrocesso a todas as conquistas no âmbito
das políticas sociais públicas. Tal conjuntura
mantém um caráter conservador e impedem que
os municípios avancem em termos de políticas
sociais, idéia esta que é reafirmada por Souza
(2006)
quando
nos
informa
sobre
as
nomenclaturas de alguns municípios que tem o
Departamento
prestador
de
serviços
de
Assistência Social, quando os nomes são
“reinventados” como “Departamento de Ação
Social”, que tem a peculiaridade do sentido da
ajuda e beneficência, desqualificando o sentido
dos direitos sociais.
A Constituição nos dá instrumentos que podem
permitir a participação da população no controle
das políticas adotadas pelos governos. Ferreira
(1999) afirma que tais instrumentos, como os
Conselhos de gestão, os plebiscitos, referendos e
a iniciativa de lei popular são um pedaço de
democracia direta combinada com a democracia
representativa que é a idéia hegemônica de
democracia. O mesmo autor acrescenta “O grande
drama da participação, de fato, é que nós
podemos apresentar projetos, mas são nossos
representantes que decidem, porque nós
delegamos
isso
a
eles
[democracia
representativa]. Se não tivermos capacidade de
pressão, não ganhamos”. (FERREIRA, 1999, p.58)
Os municípios que ainda não implantaram o
SUAS não contam com estes serviços para a
população usuária, o que pode representar que
estas expressões de vulnerabilidade social devam
estar sem acompanhamento específico pelas
autoridades ou que podem estar sendo prestados
por instituições não governamentais, voltadas para
atendimentos de caráter de ajuda e solidariedade,
o que não caracteriza uma política social pública e
reforçam e reafirmam a terceirização de
atendimentos sociais e a desresponsabilização do
Estado neste âmbito.
Segundo Silva (2005), “são características
fundamentais
do
SUAS:
municipalização,
participação,
informatização,
territorialização,
nomenclatura unificada, serviços articulados em
rede, co-financiamento, comando único em cada
esfera de governo, cadastro unificado de
prestadores de serviços e de usuários, serviços
hierarquizados em proteção social básica e
proteção especial, critérios de partilha e repasse
de recursos com base no tamanho e realidade
social dos municípios, pisos de proteção básica e
pisos de proteção especial, transferência
automática de recursos de Fundo a Fundo no caso
das ações continuadas e utilização do convênio no
caso das ações especiais ou temporárias,
definição de estágios de habilitação para a gestão:
inicial, básica e plena”.
O SUAS está sendo pensado coletivamente, a
partir de realidades locais e principalmente a nível
nacional, é uma forma de gestão participativa
democrática, com representes do poder público e
da sociedade civil organizada. Este sistema é a
resposta de muitas lutas de gestores que pensam
em políticas sociais enquanto melhorias da
qualidade de vida da população e efetivação dos
direitos sociais, mas contraditoriamente, o SUAS
depende de vontade política para acontecer, como
pensa Behring (1998), que as políticas sociais se
dão por interesses do próprio capital, que o Estado
tem a função de garantir as condições gerais de
produção, reprimir as ameaças e integrar as
classes dominadas, portanto, o SUAS foi
estrategicamente pensado pelo Estado para
manter o controle social.
No campo da gestão social, afirma-se ser esta,
contraditória, assim como a realidade social,
portanto, compartilhando com Matus (1996), que
ela nunca poderá ser concretizada somente por
uma característica (democrática, autoritária ou
burocrática), em alguns momentos o gestor
poderá ser democrático e autoritário, em outros,
autoritário
e
burocrático,
burocrático
e
democrático.
“Vivemos
num
país
marcado
pela
desigualdade social que acarreta uma grande
parcela de pessoas pobres e miseráveis. Segundo
dados do IBGE (2000), 1% dos mais ricos da
sociedade brasileira possui o mesmo montante do
total da renda dos 50% mais pobres”, nos afirma
(FIGUTI, 2006). Estes dados nos remetem o
entendimento de que grande parte da população
não possui condições básicas de sobrevivência, o
que as obriga a recorrer na inclusão em
programas e projetos sociais, sejam eles públicos
ou não públicos, para que haja garantias de
mínimos sociais. A autora afirma que essa
garantia não é concreta, pois, grande parte desses
programas e projetos, está voltada para ações
imediatistas,
o
que
proporciona
práticas
clientelistas de manutenção do status quo.
XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e
IX Encontro Latino Americano de Pós-Graduação – Universidade do Vale do Paraíba
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Conclusão
Verifica-se que a Assistência Social se
configura como um avanço nas políticas sociais
brasileiras, voltadas para a garantia de direitos e
de condições dignas de vida. A Lei Orgânica da
Assistência Social - LOAS, lei 8.742/93, vem
respaldar e dar legitimidade para a Assistência
Social numa perspectiva de universalidade,
igualdade e participação popular na sua gestão.
Para a efetivação dessa política foi aprovada a
resolução n.º 145/04 no Conselho Nacional de
Assistência Social – CNAS, junto com o Ministério
de Desenvolvimento Social e Combate à Fome –
MDS e a Secretaria Nacional de Assistência Social
– SNAS, a implantação da Política Nacional de
Assistência Social – PNAS, em que foi deliberada
a construção e a implementação do Sistema Único
de Assistência Social – SUAS, este, considerado
um novo modelo de gestão de política pública
“descentralizado e participativo”, constituído na
regulação e organização em todo território
nacional das ações socioassistenciais, de acordo
com sua lei de criação. (BRASIL, 2001)
Essa implementação deverá ocorrer em todo o
Brasil, exigindo assim, aos municípios brasileiros,
a regularização de seus Conselhos Municipais de
Assistência Social – CMAS, além dos Planos
Municipais de Assistência Social e dos Fundos
Municipais de Assistência Social.
Embora contraditórias, as políticas sociais
ainda são a melhor forma de enfrentamento as
situações de vulnerabilidade social expressas pela
questão social, contradição entre o capital e o
trabalho, porém, nem sempre são suficientes para
alcançar a igualdade social, devido a própria
característica do Sistema Capitalista.
O SUAS pode ser utilizado por gestores em
diversas maneiras de gerir projetos, planos e
programas, desde que entendido neste contexto,
destarte, será apenas mais um dentre tantos
outros documentos que não se legitimam na
prática social em que foram propostos, ainda que
se defenda a idéia de que isso significa aceitar as
diferenças entre classes sem perspectiva de luta
por uma sociedade justa e igualitária.
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