AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NA PERSPECTIVA DO

1
MEC - MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CULTURA
UFF - UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
PURO - POLO UNIVERSITÁRIO DE RIO DAS OSTRAS
RIR – DEPARTAMENTO INTERDISCIPLINAR DE RIO DAS OSTRAS
CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
NÁIRA CRISTINA MIRANDA SILVA
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NA PERSPECTIVA DO CONTROLE SOCIAL:
um debate sobre seu significado no Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida Tâmara
Luiz.
RIO DAS OSTRAS
2º SEMESTRE/2012.
2
NÁIRA CRISTINA MIRANDA SILVA
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NA PERSPECTIVA DO CONTROLE SOCIAL:
um debate sobre seu significado no Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida Tâmara
Luiz.
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Curso de Serviço
Social da Universidade Federal
Fluminense – Polo Universitário de
Rio das Ostras, como requisito parcial
para a obtenção da Graduação de
Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Prof.ª CRISTINA MARIA BRITES
Rio das Ostras
2013.
3
NÁIRA CRISTINA MIRANDA SILVA
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NA PERSPECTIVA DE CONTROLE SOCIAL:
um debate sobre o seu significado no Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida
Tâmara Luiz.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao
Curso de Serviço Social da Universidade Federal
Fluminense – Polo Universitário de Rio das
Ostras, como requisito parcial para a obtenção da
Graduação de Bacharel em Serviço Social.
Aprovado em 26 de março de 2013.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________
Professora Cristina Maria Brites – Orientadora
Universidade Federal Fluminense/ Polo Universitário de Rio das Ostras
____________________________________________________
Professor Wanderson Fábio de Melo
Universidade Federal Fluminense/ Polo Universitário de Rio das Ostras
____________________________________________________
Professor Bruno Ferreira Teixeira
Universidade Federal Fluminense/ Polo Universitário de Rio das Ostras
Rio das Ostras
2013
4
Dedico o presente trabalho aos meus pais, Maria das Dores e Célio
Marcos e minha avó Ana, pelos ensinamentos e pelo amor que sempre
recebi. Aos meus irmãos Marcílio e Emiliana, pelo incentivo e pelo
exemplo de perseverança. À Deborah Floresta e Laura Fernanda, pelo
companheirismo durante nossa trajetória acadêmica.
5
AGRADECIMENTOS
À Deus, pois o que seria de mim sem a fé que tenho, à minha família por acreditar e me dar
apoio constante e aos meus amigos pelas alegrias e angústias compartilhadas.
À professora Cristina Brites pelos ensinamentos, paciência e incentivo nas orientações.
À Renata Pontes Martins, supervisora de campo de estágio, por ter me aceitado como
estagiária, pelos ensinamentos compartilhados e, principalmente, pelo exemplo profissional.
À Cleide Correa, ex diretora do CIC III, por ter me aberto, gentilmente, as portas da
instituição.
Aos professores, aos auxiliares administrativos, aos auxiliares de serviços gerais e às
cozinheiras do CIC pela acolhida.
À Hovênia Menezes Duarte, Gilmar Moreira e demais colegas do IMERO, pelo apoio
incondicional a uma trabalhadora que também era aluna.
Aos professores do Polo Universitário de Rio das Ostras que contribuíram para a minha
formação acadêmica.
Aos componentes de minha banca examinadora, professores Bruno Teixeira e Wanderson
Fábio, ambos que gentilmente se dispuseram a conhecer, avaliar e contribuir com o meu
trabalho.
6
SUMÁRIO
Introdução.............................................................................................................................
11
1 A Política Nacional De Assistência Social: Contexto Histórico Brasileiro........................ 15
1.1 Fundamentos da Política Social..........................................................................
15
1.2 Fundamentos da Política Social no Brasil...........................................................
20
1.3 A Política Nacional de Assistência Social...........................................................
29
2 CIC III: Projeto Social de Atendimento a Criança e Adolescente no Município de Rio
das Ostras/RJ.......................................................................................................................
2.1 Rio das Ostras/RJ...................................................................................................
33
33
2.1.1 A exploração do Petróleo e o reflexo no município de Rio das Ostras........ 34
2.2 A trajetória da Assistência no município de Rio das Ostras................................... 38
2.2.1 Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida Tâmara Luiz – História
e Formação..................................................................................................
3 Avaliação de Políticas Sociais............................................................................................
40
46
3.1 Avaliação e Centro Integrado de Convivência..................................................... 46
4 Considerações finais........................................................................................................... 60
5 Referências Bibliográficas.................................................................................................. 62
6 ANEXO: roteiro da entrevista............................................................................................
65
7
LISTA DE SIGLAS
BNH
Banco Nacional de Habitação;
BPC
Benefício de Prestação Continuada;
CAPS
Caixa de Aposentadoria e Pensão;
CEME
Central de Medicamentos;
CIC
Centro Integrado de Convivência;
CIC II
Centro Integrado de Convivência Ernestina Jorge Luiz;
CIC III
Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida Tâmara Luiz;
CLT
Consolidação das Leis Trabalhistas;
CRAS
Centro de Referência de Assistência Social;
CREAS
Centro de Referência Especializado de Assistência Social;
Dataprev
Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social;
ECA
Estatuto da Criança e do Adolescente;
FHC
Fernando Henrique Cardoso;
FIA
Fundação da Infância e do Adolescente;
Funabem
Fundação Nacional para o Bem-estar do Menor;
IAP
Instituto de Aposentadoria e Pensões;
Iaps
Instituto Nacional de Administração da Previdência Social;
IDH
Índice de Desenvolvimento Humano;
Inamps
Instituto Nacional de Assistência Médica;
INPS
Instituto Nacional de Previdência Social
IBP
Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis;
8
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
LBA
Legião Brasileira de Assistência;
LOAS
Lei Orgânica da Assistência Social;
MDS
Ministério do Desenvolvimento Social;
OAB
Ordem dos Advogados do Brasil;
ONG
Organização Não Governamental;
PT
Partido dos Trabalhadores;
PETROBRAS
Petróleo Brasileiro S.A.
PNAS
Política Nacional de Assistência Social;
SAM
Serviço de Assistência ao Menor;
SEMBES
Secretaria Municipal de Bem Estar Social de Rio das Ostras;
SEMED
Secretaria Municipal de Educação de Rio das Ostras;
SINPAS
Sistema Nacional de Assistência e Previdência Social;
SUAS
Sistema Único de Assistência Social;
SUDS
Sistema Único Descentralizado de Saúde.
9
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo dar uma contribuição para o debate sobre a
importância do planejamento, monitoramento e avaliação no âmbito das políticas sociais,
tendo como referência os serviços prestados pelo Centro Integrado de Convivência Professora
Neli Aparecida Tâmara Luiz, que integra a rede socioassistencial do município de Rio das
Ostras. Para contextualizar tal contribuição foi realizado um levantamento bibliográfico para
resgatar as determinações históricas que incidem sobre a origem e desenvolvimento das
políticas sociais no capitalismo. Resgatamos algumas particularidades do município de Rio
das Ostras – RJ, ressaltando os impactos causados na população local com o crescimento
desordenado ocasionado pela instalação da indústria do petróleo na região. Contextualizamos
a criação dos Centros Integrados de Convivência no município, abordando especificamente a
realidade do Centro Integrado Neli Aparecida Tâmara Luiz. Realizamos um estudo teórico
sobre a importância do planejamento, monitoramento e avaliação para as políticas sociais,
problematizando-a em face das atividades desenvolvidas pelo CIC III e das ponderações sobre
o tema feitas por uma assistente social que atua na rede assistencial do município de Rio das
Ostras, através de uma entrevista semi-estruturada. Nossos estudos corroboram com o debate
teórico acerca da inexistência de uma cultura de avaliação na perspectiva do controle social
no âmbito das políticas sociais, indicam sua importância diante do processo de sucateamento
da seguridade social brasileira e dos desafios para assegurar a Assistência Social como direito
universal de cidadania.
Palavras-chave: Política Social. Assistência Social. Planejamento. Monitoramento.
Avaliação.
10
ABSTRACT
This paper aims to make a contribution to the debate on the importance of planning,
monitoring and evaluation in the context of social policies, with reference to the services
provided by the Center for Integrated Living Professor Neli Aparecida Tamara Luiz, that
integrates the social assistance network of Rio das Ostras. To contextualize this contribution
we conducted a literature review to rescue the historical determinations that focus on the
origin and development of social policies in capitalism. We rescued some particularities of
Rio das Ostras - RJ, highlighting the impacts on the local population with uncontrolled
growth caused by the installation of the oil industry in the region. We conducted a theoretical
study on the importance of planning, monitoring and evaluation for social policies, discussing
it in the face of the activities developed by CIC III and the weights on the subject made by a
social worker who works in the health care network of Rio das Ostras, through a semistructured interview. Our studies corroborate the theoretical debate about the lack of an
evaluation culture from the perspective of social control in the context of social policies,
indicate its importance on the process of scrapping the Brazilian social security and
challenges to ensure the Social Assistance as a universal right of citizenship.
Keywords: Social Policy. Welfare. Planning. Monitoring. Evaluation.
11
INTRODUÇÃO
O presente trabalho procura dar uma contribuição para o debate sobre a importância
do planejamento, monitoramento e avaliação no âmbito das políticas sociais, tendo como
referência os serviços prestados pelo Centro Integrado de Convivência Professora Neli
Aparecida Tâmara Luiz (CIC III), que integra a rede sócio-assistencial do município de Rio
das Ostras.
O Centro Integrado de Convivência III, professora Neli Aparecida Tâmara Luiz, é um
projeto social desenvolvido pela Secretaria Municipal de Bem-Estar Social da Prefeitura
Municipal de Rio das Ostras que tem como premissa a prestação de serviços na perspectiva
preventivo-assistencial e educativa. Sendo um serviço de proteção social básica, está
vinculado ao Centro de Referência da Assistência Social (CRAS).
O tema relacionado à avaliação já despertava minha atenção, mesmo antes de iniciar o
curso de Serviço Social, no ano de 2007, por trabalhar na área da educação na qual o assunto
é muito discutido e considerado um entrave. No entanto, minha aproximação com a avaliação
na política social ocorreu de fato quando realizei os Estágios Supervisionados em Serviço
Social, II, III e IV, nos CIC I e II, no período de agosto de 2010 a julho de 2012.
Quando terminei o terceiro período do curso de Serviço Social inicie a busca por um
campo de Estágio. Como sou uma aluna trabalhadora, além da difícil tarefa de conciliar às 50
horas de trabalho com o estudo, teria que conseguir uma vaga aos sábados ou domingos, pois
eram os únicos dias que tinha disponível. Como eu, outros alunos do curso de Serviço Social
também são trabalhadores e as vagas aos finais de semana são escassas, não atendem ao
número de estudantes que necessitam. Assim, não consegui o estágio e fiquei, pelo mesmo
motivo, quatro períodos sem estagiar. Somente no início do oitavo período, quando pude
reorganizar meus horários no trabalho e ter um dia livre na semana, as terças-feiras, consegui
um campo para estagiar.
12
O estágio Supervisionado I iniciou-se no Centro Integrado Ernestina Jorge Pereira
(CIC I) onde a assistente social exercia parte de sua carga horária. Contudo, com a carência de
profissionais, a Secretaria Municipal de Bem Estar Social (SEMBES) solicitou a transferência
de minha supervisora de campo, que passou a desenvolver suas ações no Centro de Referência
da Assistência Social do Município de Rio das Ostras (CRAS Central). Dei, então,
continuidade ao estágio neste local até o término do semestre.
No primeiro semestre de 2011 minha supervisora de campo retornou o atendimento ao
Centro Integrado, contudo, cumprindo sua carga horária somente no Centro Integrado de
Convivência Neli Aparecida Tâmara Luiz, onde foi dado continuidade ao estágio até julho de
2012.
A oportunidade de estagiar no Centro Integrado me colocou em contato com uma
política de atendimento às crianças e adolescentes do município, sendo um espaço de
acolhimento para as famílias trabalhadoras que necessitam e que não tem com quem deixar
suas crianças, visto que as instituições privadas, que poderiam oferecer esse acolhimento,
oneram o orçamento dessas famílias.
No decorrer do semestre, de agosto a dezembro, e no seguinte, de março a julho de
2011, houve no Centro Integrado uma evasão muito grande. Nós, do Serviço Social,
começamos a fazer contato com os responsáveis para sabermos o motivo das constantes
desistências. Muitos relatavam que os filhos estavam desmotivados, que iam para lá somente
para brincar. Todas as justificativas seguiam nesta mesma direção.
Cabe ressaltar que o Centro Integrado de Convivência (CIC) também deveria ser um
espaço voltado para o desenvolvimento integral das crianças. Isso significa dizer que as
atividades desenvolvidas visam trabalhar o intelecto, o emocional e o social, não só das
crianças como também de suas famílias.
As justificativas dos responsáveis, que se colocavam, naquele momento, para as
constantes evasões, a meu ver, demonstravam a necessidade de se avaliar os objetivos
institucionais e a realidade posta. Pois, o fato de se ter um alto índice de evasão, justificadas
por desmotivação, era um indicativo de que a prática necessita ser avaliada. Era preciso um
confronto entre as atividades que o CIC realizava e seus impactos naquela comunidade
atendida a fim de uma aproximação com as necessidades reais daquele grupo, gerando
motivação para a permanência no projeto.
Com isso surgiu a inquietação sobre as formas de avaliação existentes no projeto.
Então descobri que a avaliação formalizada não existia. Havia um modelo de relatório a ser
13
preenchido pelos professores de cada criança em cada oficina oferecida, mas que naquele
contexto deixara de ser elaborado. .
Neste mesmo período, coincidentemente, iniciou-se, por parte da Secretaria Municipal
de Bem Estar Social, o trabalho de revisão do processo de avaliação nos três Centros
Integrados de Convivência do município. Para isso foi realizado o primeiro encontro entre os
educadores e gestores dos Centros Integrados e da Secretaria Municipal de Bem Estar Social.
Este encontro foi para apresentar as bases legais que justificam a implementação dos
Centros Integrados no município. Foi apresentada a tipificação e o Centro Integrado como
uma ação que está dentro do programa de proteção básica da prefeitura, vinculado à Política
Nacional de Assistência. Essa apresentação foi garantida para que todos conhecessem os
fundamentos do projeto, sua importância e significado para o atendimento a uma necessidade
que é social.
Uma segunda reunião foi marcada. O tema apresentado tendia para a sensibilização
sobre a importância da avaliação e expunha a necessidade que esta prática fosse instituída nos
Centros Integrados.
Ao final ficou acordado que cada Centro Integrado construísse um instrumento de
avaliação como sugestão, para que numa próxima reunião do grupo fossem debatidos e, a
partir desses, chegássemos a um único modelo para todos os Centros Integrados.
A discussão em torno da avaliação parou por ai. No Centro Integrado Neli Aparecida
Tâmara, a direção construiu um modelo de avaliação que seria enviado aos responsáveis para
avaliação da instituição como um todo, chegamos, o Serviço Social, a discutir esse
instrumento, sugerir modificações, mas, a ideia não saiu do papel e caiu no esquecimento.
Por considerar que a avaliação é um instrumento de suma importância para a
mensuração do trabalho desenvolvido e para propor diretrizes de aperfeiçoamento da política
de atendimento da instituição, - nos colocamos o desafio de estudar o tema em face da
realidade do Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida Tâmara Luiz que conhecemos a
partir de nossa experiência de estágio.
Do ponto de vista teórico-metodológico procuramos assegurar que nosso debate sobre
a importância do planejamento, monitoramento e avaliação de um serviço da rede municipal
de Assistência estivesse matizado pelas determinações históricas que incidem sobre as
Políticas Sociais no Brasil, por uma caracterização da Política Nacional de Assistência Social
na atualidade e da Política Municipal, situando nesta última o CIC. Para isso realizamos uma
interlocução com autores no campo do serviço social que protagonizam o debate sobre as
14
políticas sociais, identificando as tendências dominantes que caracterizam as políticas sociais
brasileiras; os avanços no campo da Assistência Social a partir da Constituição de 88 e a
particularidade histórica de estruturação da Política Municipal de Assistência em Rio das
Ostras.
Assim, no primeiro capítulo deste trabalho procuramos fazer um resgate histórico da
origem e desenvolvimento da Política Social. Inicialmente foi retratado o contexto
internacional que teve fundamental importância para a constituição das políticas sociais no
Brasil, a posterior a própria composição das políticas sociais no Brasil, chegando a atual
Política Nacional de Assistência Social. Essa reconstrução histórica visava uma apropriação
dos fundamentos da política social, indicando seu significado estratégico para a intervenção
do Estado na regulação entre as classes, mediada pelas necessidades de acumulação do capital
e de legitimidade social, configurando-se como um campo de lutas no interior da totalidade
social.
Dando continuidade a nossa análise, no segundo capítulo, realizamos um breve resgate
histórico do município de Rio das Ostras, destacando seu processo de formação, a forte
influência da indústria petrolífera na região e seus impactos no desenvolvimento da cidade.
Nessa contextualização situamos a criação dos Centros Integrados de Convivência no
município, em especial o CIC Professora Neli Aparecida Tâmara Luiz.
No terceiro e último capítulo, apresentamos nossa apropriação acerca do que é central
no debate sobre o planejamento, monitoramento e avaliação a partir de alguns autores que
tratam do tema, procurando articular esse debate com o que está previsto em termos de
avaliação na legislação e normas que regulam a Política de Assistência Social brasileira e com
a realidade do CIC. Incluímos em nossa análise dados obtidos em uma entrevista realizada
com uma assistente social que atua na rede assistencial do município.
15
1
A
POLÍTICA
NACIONAL
DE
ASSISTÊNCIA
SOCIAL:
CONTEXTO
HISTÓRICO BRASILEIRO
A análise sobre a política nacional de assistência social supõe o resgate histórico de
determinações que incidem sobre a origem e desenvolvimento das políticas sociais, como
parte das estratégias formuladas pelo Estado e pelas classes dominantes para responder às
expressões da questão social.
1.1 Fundamentos da Política Social
O surgimento das políticas sociais, embora não se possa precisar o momento exato,
sabe-se que está associado à formação das duas classes fundamentais do modo de produção
capitalista: a burguesia e o proletariado, ou seja, a uma forma de organização social
determinada pelo modo de produção capitalista.
O capitalismo tem sua ascensão com a Revolução Industrial no século XVIII. No
entanto, anterior a isso, nos séculos XVI e XVII, com base nos autores pesquisados, podemos
identificar protoformas das políticas sociais. Essas se materializavam na forma de legislações
específicas associadas ao mundo do trabalho. Isso significa dizer que podiam ter acesso a
essas protoformas àqueles que tivessem um ofício.
Sobre isso Behring e Boschetti acrescentam que,
Essas legislações estabeleciam distinção entre pobres “merecedores” (aqueles que
comprovadamente incapazes de trabalhar e alguns adultos capazes considerados pela
moral da época como pobres merecedores, em geral nobres empobrecidos) e pobres
“não merecedores” (todos aqueles que possuíam capacidade, ainda que mínima, para
desenvolver qualquer tipo de atividade laborativa). Aos primeiros, merecedores de
“auxílio”, era assegurado algum tipo de assistência, minimalista e restritiva,
sustentada em um pretenso dever moral e cristão de ajuda, ou seja, não se
sustentavam na perspectiva do direito (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p.49).
16
Essa vinculação entre o acesso a essas protoformas de políticas sociais e a manutenção
de uma atividade laborativa dava às primeiras legislações sociais um caráter coercitivo e
também punitivo, pois submetia o trabalhador, que não via alternativa, a qualquer trabalho e,
principalmente, a qualquer condição de trabalho.
Pode-se dizer que essas protoformas tinham um caráter meramente filantrópico - para
o atendimento aos desvalidos, e assistencialista- aos trabalhadores, para que, com isso, fosse
mantida a ordem social e punissem a vagabundagem.
Com a Revolução Industrial um cenário de profundas transformações se configura.
Com novas mercadorias sendo produzidas, houve um aumento no consumo e,
consequentemente, nas vagas de trabalho. As cidades passam a concentrar trabalhadores
vindos do campo para as fábricas.
Nas sociedades pré-capitalistas o trabalho se realizava sobretudo na produção de
valores de uso, atendendo as necessidades de manutenção da vida dos trabalhadores. Com o
desenvolvimento das forças produtivas no modo de produção capitalista, principalmente com
a produção industrial, o trabalho desenvolve a forma mercadoria e como tal, passa a ser fonte
de produção de mais-valor. Isso significa dizer que o trabalho passa a produzir valor de troca,
o que o torna uma categoria de fundamental importância, pois, quanto mais trabalho maior a
extração de mais valia e, expansão do capital. Por isso, acontece, como analisam Behring e
Boschetti (2008, p. 51), uma “plena subsunção do trabalho ao capital”.
Para os operários as condições de trabalho nas fábricas não eram boas; carga horária
muito extensa e salários baixos. O que se presencia é o aumento do índice de pauperização da
população, que se anuncia através das expressões da questão social.
Para Behring e Boschetti,
Se as legislações sociais pré-capitalistas era punitivas, restritivas e agiam na
intersecção da assistência social e do trabalho forçado, o “abandono” dessas tímidas
e repressivas medidas de proteção no auge da Revolução Industrial lança os pobres à
servidão da liberdade sem proteção (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 51)
A dificuldade de manter a própria subsistência associada a super exploração do seu
trabalho fez com que o operariado se organizasse e lutasse por melhores condições de vida e
trabalho. Behring e Boschetti, concordando com Marx, consideram que “a classe
trabalhadora, atordoada pelo barulho da produção, recobrou de algum modo seus sentidos,
começou sua resistência” (MARX, 1988 apud BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 55).
17
Nesse contexto, meados do século XIX, o liberalismo era a tendência dominante de
orientação das ações do Estado e das elites. Esse sistema de ideias e de análises políticoeconômicas, que teve como precursores Adam Smith e David Ricardo, promulgava a auto
regulação do mercado. Para os liberais cada um agindo em busca de seu próprio interesse
contribuía para o bem estar coletivo. O Estado era visto como um mal necessário que atuaria,
minimamente, apenas para dar condições ao livre mercado.
Essa visão liberal minimizou os efeitos da luta da classe trabalhadora. Para Behring e
Boschetti,
Com o predomínio desses princípios ferozmente defendidos pelos liberais e
assumidos pelo Estado capitalista, não é fácil compreender que a resposta dada à
questão social no final do século XIX foi sobretudo repressiva e apenas incorporou
algumas demandas da classe trabalhadora, transformando as reivindicações em leis
que estabeleciam melhorias tímidas e parciais nas condições de vida dos
trabalhadores, sem atingir, portanto o cerne da questão social ( BEHRING,
BOSCHETTI, 2008, p. 63)
Pode-se dizer que nesse período não houve avanços significativos no que tange a
implementação de políticas sociais. Ao Estado cabia, somente, dar assistência mínima àqueles
que não tinham condições de competir no mercado de trabalho como uma forma de amenizar
a pobreza, pois para a perspectiva liberal o investimento em políticas sociais estaria
contribuindo para a vagabundagem uma vez que os trabalhadores perderiam o interesse pelos
afazeres.
Após a segunda Guerra Mundial há uma generalização das políticas sociais com o
surgimento do Welfare State. No início do século XX o capitalismo enfrenta um período de
recessão econômica, que ficou conhecida em todo o mundo como a “Grande Depressão” ou
“A Crise de 1929”.
Esse momento ficou marcado pela forte crise financeira que abateu a Bolsa de Valores
de Nova York e fez com que muitos capitalistas perdessem tudo o que tinham. A crise
ocasionou o fechamento de inúmeras indústrias e, com isso, as taxas de desemprego tornaramse alarmantes em todo o mundo. Essa crise, de proporções mundiais, abala também as ideias
liberais que se tornam insustentáveis diante de uma crise em que ficam evidentes “os limites
do mercado se deixado a mercê dos seus supostos movimentos naturais”. (BEHRING e
BOSCHETTI, 2008, p.68).
Para resolver o problema era preciso restabelecer os vínculos de trabalho e retomar o
consumo. Assim, Keynes faz algumas proposições, que ficaram conhecidas como a
18
“Revolução Keynesiana”, defendendo, principalmente, a intervenção estatal na economia para
que se alavancasse a indústria novamente. Não era uma ruptura com o capitalismo e sim
saídas de superação para crise. De acordo com Behring e Boschetti, “ele propugnava a
mudança da relação do Estado com o sistema produtivo e rompia parcialmente com os
princípios do liberalismo” (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 83).
O liberalismo tinha como marca a não intervenção do Estado na economia, que era
controlada pela “mão invisível”. Já para as medidas Keynesianas colocava-se a necessidade
de participação estatal como “produtor e regulador”, associando a liberdade individual aos
interesses econômicos, uma vez que nem sempre os interesses individuais estariam em
consonância com as necessidades do mercado – como propunha o liberalismo- ocasionando a
crise.
Sobre a função do Estado nesse período, Behring e Boschetti colocam que,
o Estado – como um agente externo em nome do bem comum, o que supõe uma
visão de Estado neutro e árbitro – tem legitimidade para intervir por meio de um
conjunto de medidas econômicas e sociais, tendo em vista gerar a demanda efetiva,
ou seja, disponibilizar meios de pagamento e dar garantias ao investimento, até
mesmo contraindo déficit público, para controlar o volume de moeda disponível e as
flutuações da economia (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 85)
Ocorreram mudanças também na forma de produção com a introdução do Fordismo.
Esse modelo tinha em vista a produção em massa. Isso era feito a partir do baixo investimento
na fabricação do produto deixando-o com baixo custo e, com isso, alavancando o consumo. O
sistema funcionava com a linha de montagem. Os produtos eram feitos numa esteira rolante
onde cada trabalhador participava executando uma parte da fabricação. Essa forma de
organização acelerava a produção e não demandava que a mão de obra fosse qualificada,
baixando os custos do produto. Toda essa reorganização na forma de produção interfere nas
relações sociais e por isso, pode-se dizer que o Fordismo produziu mudanças não só na
economia como também na “produção de um novo homem inserido em uma “nova”
sociedade capitalista” (BEHRING e BOSCHETTI, 2008, p. 87). Era interessante que os
padrões de vida da população estivessem compatíveis com os da produção.
O período keynesiano foi de grande avanço para a implementação de Políticas Sociais,
pois fazia parte das premissas de Keynes que o Estado atuasse não só como produtor na
economia mas também como reprodutor das relações sociais. As iniciativas vieram ao
encontro das reivindicações dos trabalhadores e foram, portanto, eles os primeiros
19
beneficiados com medidas de garantia de proteção social como seguro doença, seguro
invalidez, seguro-desemprego, pensões, entre outros. Pode-se acompanhar melhorias
concretas nas condições de vida dos trabalhadores.
Segundo Behring e Boschetti, o consenso do pós-guerra, aliança entre classes,
possibilitou a expansão das políticas sociais no período através de acordos que foram
estabelecidos. Essas políticas baseavam-se na cidadania, eram universalizadas e abrangentes,
marcando o período como “a “idade de ouro” das políticas sociais” (BEHRING,
BOSCHETTI, 2008, p. 92).
No final dos anos de 1960 a ideia desse Estado intervencionista começa a ruir. Um
novo período de recessão se instaura no capitalismo. A partir disso é colocado em questão o
poder de interferência do Estado nas relações sociais, principalmente com o forte
investimento em políticas sociais que estavam sendo vistas como desperdício, uma vez que
não beneficiava, diretamente, a classe burguesa. A nova crise do capitalismo está associada,
de acordo Behring e Boschetti (2008), a superprodução e teve no Estado o amparo para a
prática de medidas anticrise. Assim, a crise que se instala torna-se um campo fértil para o
avanço do neoliberalismo.
Behring e Boschetti (2008) esclarecem que para os neoliberais a crise do capital estava
associada ao poder dado aos sindicatos e aos movimentos do operariado que pressionavam os
investimentos em políticas sociais.
Como saídas para a crise o neoliberalismo retoma a ideia da não intervenção estatal no
mercado, retomando as teses de auto-regulação. Para os neoliberais o investimento do Estado
na economia o deixaria em “déficit estatal absorvendo a poupança nacional e diminuindo as
taxas de investimento, levando a propor a redução do déficit para aumentar o investimento
privado” (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p.126). Quanto aos gastos sociais deveriam ser
reduzidos, uma vez que o investimento do Estado em políticas sociais aumentaria o poder de
consumo e, ao mesmo tempo, reduziria a poupança da população.
Diversos países adotaram as medidas neoliberais como saída para a crise. Entre eles,
Inglaterra, EUA, Alemanha e Dinamarca.
Já na década de 80 o neoliberalismo não tinha conseguido conter a crise para a
retomada do crescimento econômico. Segundo Behring e Boschetti (2008) os efeitos
negativos do neoliberalismo atingiram o mundo do trabalho, as condições de vida dos
trabalhadores com o aumento do desemprego, diminuição de salários e a redução de gastos
com as políticas sociais. O que se pode observar é um aumento das contribuições do
20
trabalhador e uma diminuição nas dos empregadores com efetiva redução nos gastos com o
social. Essas mudanças de orientação contribuem para concentração da riqueza nas mãos de
poucos e agrava as desigualdades sociais.
Sobre os efeitos do neoliberalismo para as relações de trabalho, Behring e Boschetti
afirmam que,
A reestruturação produtiva, as mudanças na organização do trabalho e a hegemonia
neoliberal, tem provocado importantes reconfigurações nas políticas sociais. O
desemprego de longa duração, a precarização das relações de trabalho, a ampliação
de oferta de empregos intermitentes, em tempo parcial, temporários, instáveis e não
associados a direitos, limitam o acesso aos direitos derivados de empregos estáveis
(BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 13).
Para Behring e Boschetti (2008) dentro destas reconfigurações nas políticas sociais há
um forte investimento pelo neoliberalismo nos programas de transferência de renda que
segundo a autora tem se tornado uma prática comum entre os países como forma de se fazer
política social.
Assim, o que se percebe em relação a tendência dominante no âmbito das políticas
sociais no contexto do neoliberalismo é que “as reestruturações em curso seguem na direção
de sua restrição, seletividade e focalização; em outras palavras, rompem com os
compromissos e consensos do pós-guerra, que permitiram a expansão do Welfare State”
(BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p.134).
1.2 Fundamentos da Política Social no Brasil
A política social no Brasil tem sua origem, como em outros países, relacionada ao
avanço do sistema capitalista do mundo. No entanto, se deu de forma diferenciada pelas
especificidades sociopolíticas e econômicas do país.
O Brasil vivenciou durante três séculos, a partir da chegada dos portugueses no início
do século XVI, o período de colonização. Esse período da formação sócio-histórica do país é
marcado, principalmente, pela relação de trabalho escravo e o retorno financeiro para a
metrópole.
Durante esse período o país construiu uma sociedade que produzia para sua
subsistência e, principalmente, para abastecer as necessidades do mercado internacional que
visava um alto retorno financeiro. Para isso, buscou a mão de obra escrava, resistindo à
incorporação do trabalho livre. Assim, a colonização no Brasil gera uma sociedade dual onde
21
se tinha, de um lado, a classe dos senhores que detinham os meios para produzir e de outro, os
negros escravizados que eram aqueles sem acesso a esses meios. O que pode ser traduzido em
concentração de riquezas para um núcleo dominante e degradação para o outro; constituindo
uma relação de intensa desumanização.
Além disso, como citado, a economia brasileira estava voltada para o mercado
mundial. Sobre isso, Behring e Boschetti concordando com Prado Jr, considera que o processo
de colonização “serviu à acumulação originária de capital nos países centrais”, (PRADO Jr.
1991, Apud BEHRING e BOSCHETTI, 2008, p.72) o que cria, uma relação de dependência e
subordinação ao mercado mundial.
Em 1822 se finda o período colonial com a proclamação da independência. Segundo
Behring e Boschetti (2008) esse momento supunha uma ruptura com o passado que não
aconteceu, pois não se tinha condições materiais e morais para isso.
Com a introdução do capitalismo na realidade brasileira acontece, embora de forma
lenta, a passagem de uma sociedade em que a produção de riqueza era baseada na atividade
agrária para uma produção industrial e também de uma sociedade escravocrata para o trabalho
livre. Para Behring e Boschetti “a ruptura com a homogeneidade da aristocracia agrária, ao
lado do surgimento de novos agentes econômicos, sob a pressão da divisão do trabalho, na
direção da construção de uma nova sociedade nacional foram decisivos para a introdução do
capitalismo” (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 73).
Esse momento foi controlado pela aristocracia agrária que não perdia de vista seus
interesses, dificultando a modernização econômica.
Sobre isso Behring e Boschetti afirmam que,
A transição – claramente não clássica – para o capitalismo no Brasil, então, é
marcada por uma visão estreita do dinamismo do mercado interno e destina-se a
impedir qualquer crescimento a partir de dentro. Prevaleceram os interesses do setor
agroexportador e o ímpeto modernizador não teve forças suficientes para engendrar
um rumo diferente, já que promovia mudanças com a aristocracia agrária e não
contra ela (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 77).
Essas características da formação sócio-histórica do país vão marcar de forma
significativa a emergência e o desenvolvimento das políticas sociais no Brasil, uma vez que as
relações de dependência, exploração, conformismo ficam enraizadas na consciência dos
trabalhadores e retardam o processo de ação política do operariado. Sobre isso Behring e
Boschetti afirmam que “não houve no Brasil escravista do século XIX uma radicalização das
22
lutas operárias, sua constituição em classe para si, com partidos e organizações fortes”
(BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 78). Além disso, a transição não clássica1 para o
capitalismo marca de forma particular a apropriação política do Estado pelas elites
dominantes.
A partir da década de 30, com as lutas dos trabalhadores, surgem as primeiras
iniciativas de legislações sociais, que darão base às políticas sociais, voltadas para o mundo
do trabalho. Algumas iniciativas isoladas e voltadas à segmentos específicos dos
trabalhadores, antecedem a constituição efetiva das políticas sociais brasileiras, como: caixa
de socorro para a burocracia pública, direito à pensão e 15 dias de férias para os funcionários
da Imprensa Nacional e do Ministério da Fazenda e para os ferroviários, a primeira legislação
para a assistência à infância, direito à pensão para os funcionários da Marinha, criação de
caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) para os marinheiros e ferroviários e dos Institutos
de Aposentadoria e Pensão dos funcionários públicos (IAPs) e, por fim, o Código de Menores.
Assim, Behring e Boschetti (2008) afirmam que,
O fundamental, nesse contexto do final do século XIX e início do século XX, é
compreender que nosso liberalismo à brasileira não comportava a questão dos
direitos sociais, que foram incorporados sob pressão dos trabalhadores e com fortes
dificuldades para sua implementação e garantia efetiva (BEHRING, BOSCHETTI,
2008, p. 81).
Até 1930 a economia brasileira tinha como principal produto de exportação o café.
Isso mantinha também o poder político das oligarquias cafeeiras. Em 1929 acontece uma
grande crise mundial de acumulação do capital que repercute na economia brasileira
permitindo, inclusive, a introdução de novos produtos na economia. Com isso, as oligarquias
cafeeiras perdem espaço não só na economia como também na política. Sobre isso, afirmam
Behring e Boschetti, “assim, chegam ao poder político as outras oligarquias agrárias e
também um setor industrialista, quebrando a hegemonia do café, e com uma agenda
modernizadora” (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 105). Essa disputa de poder entre as
elites nacionais, com a chegada de outras oligarquias agrárias e um setor industrialista, ficou
conhecida no Brasil como a “Revolução de 30”.
A chamada revolução de 302 instaura no país a perspectiva de modernização com um
1
Sem rupturas com as estruturas precedentes de poder, articulando passado e presente. “um presente que se acha
impregnado de vários passados” (Ianni, 1993:63 apud Behring e Boschetti, 2008: 72).
2
Para alguns autores o movimento político de 30 não pode ser considerado como uma revolução, uma vez que
23
Estado de compromisso, que tinha como pretensão impulsionar as oligarquias agrárias e a
indústria, regulamentar o trabalho e enfrentar a questão social, que até o momento era vista
como caso de polícia. Uma figura importante, de liderança do período, foi Getúlio Vargas.
Os anos de 1930 a 1945, segundo Behring e Boschetti (2008), podem ser considerados
como o período de introdução da política social no Brasil.
Entre os avanços na política social e responsabilização estatal estão, como afirmam
Behring e Boschetti (2008): cobertura de riscos, regulação dos acidentes de trabalho,
aposentadorias e pensões, auxílios doença, maternidade, família e seguro desemprego, criação
do Ministério do Trabalho e da carteira de trabalho, expansão dos IAPs, criação da Lei
Orgânica da Previdência Social, do Ministério da Educação e Saúde Pública, do Conselho
Nacional de Educação e do Conselho Consultivo de Ensino Comercial. Também se inicia a
intervenção do Estado na saúde com as campanhas sanitárias. O atendimento médicohospitalar era feito através da saúde privada e filantrópica.
Em 1942 foi criada a Legião Brasileira de Assistência (LBA). Essa instituição era
coordenada pela primeira dama, que centralizava o atendimento às famílias dos pracinhas
envolvidos na Segunda Guerra. Posteriormente, essa instituição vai encarnar a assistência
social no Brasil. Já em 1941 tem-se a criação do Serviço de Assistência ao Menor (SAM),
substituindo o Código de Menores, em 1943 a promulgação da Consolidação das Leis
Trabalhistas (CLT) através da Constituição de 1937.
Como se pode ver, em sua maioria, as iniciativas de políticas sociais foram marcadas
pela associação ao mundo do trabalho. Isso foi intencional à medida que privilegiavam o
desenvolvimento da força de trabalho como também, necessitavam dar respostas aos conflitos
que surgiam da relação capital x trabalho.
Nesse contexto, as principais características das políticas sociais são a fragmentação, a
tutela, o favor, o clientelismo, o primeiro-damismo e a privatização. A carteira de trabalho,
por exemplo, segundo Behring e Boschetti (2008) tornou-se um documento de cidadania, pois
para ter acesso aos direitos, era necessário um vínculo empregatício. O que dá um caráter
fragmentado a essas políticas sociais que atendem a uma parcela da população, os
trabalhadores formais, ao invés do caráter universal de acesso para todos.
O período com Vargas a frente da política brasileira termina em 1945. De acordo com
Behring e Boschetti (2008), de 1946 a 1964 um novo período se instaura no país que já estava
não houve alterações das relações econômicas na esfera da produção e nem políticas, tendo as elites apenas se
acomodado no poder.
24
mais urbanizado, com o movimento operário e popular mais maduro. O período fica marcado
por “uma forte disputa de projetos e pela intensificação da luta de classes” (BEHRING,
BOSCHETTI, 2008, p.109).
Sobre as políticas sociais nesse período Behring e Boschetti afirmam que, “a expansão
foi lenta e seletiva, marcada por alguns aperfeiçoamentos institucionais (...) se mantiveram
ainda no formato corporativista e fragmentado da era Vargas”. (BEHRING, BOSCHETTI,
2008, p. 110).
Em abril de 1964 um golpe civil-militar encerra o governo de João Goulart – o Jango.
Ele tinha sido eleito vice-presidente e, após a renúncia de Jânio Quadros, assume a
presidência se aproximando dos setores mais progressistas, o que não agradou as elites do
país. A partir disso, os militares tomam o poder e instauram o período dos governos militares
ditatoriais, perdurando até 1985.
No contexto da ditadura civil-militar brasileira há um crescimento na implementação
das políticas sociais, configurando um contexto de sua generalização. Como o governo militar
era regido pela repressão, principalmente dos direitos civis e políticos, há uma expansão dos
direitos sociais, como uma forma de manter o controle das forças produtivas.
Assim, foram iniciativas nesse período, segundo Behring e Boschetti (2008):
unificação, uniformização e centralização da previdência social no Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS), ampliação da previdência para os trabalhadores rurais,
empregadas domésticas, jogadores de futebol, autônomos e ambulantes e criação da Renda
Mensal Vitalícia para os idosos pobres que tivessem contribuído para a previdência.
Além disso, foi criado o Sistema Nacional de Assistência e Previdência Social
(SINPAS) que era composto pela Fundação Nacional para o Bem-estar do Menor (Funabem),
a Central de Medicamentos (CEME) e a Empresa de Processamentos de Dados da Previdência
Social (Dataprev), o Instituto Nacional de Assistência Médica (Inamps), o Instituto Nacional
de Administração da Previdência Social (Iaps) e o INPS, fazendo com que, segundo Behring e
Boschetti (2008) institucionalizasse a previdência, saúde e assistência social.
A criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) foi outra política do período da
ditadura civil-militar. Segundo Behring e Boschetti (2008) essa atendia, de forma
hegemônica, aos interesses dos setores dominantes da construção civil. Para os trabalhadores
foram criados fundos de indenizações que poderiam ser usados na compra da casa própria.
Como característica das políticas sociais constituídas no período, Behring e Boschetti
chamam a atenção para,
25
no mesmo passo em que se impulsionavam políticas públicas mesmo restritas
quanto ao acesso, como estratégia de busca de legitimidade, a ditadura militar abria
espaços para a saúde, a previdência e a educação privadas, configurando um sistema
dual de acesso às políticas sociais: para quem pode e para quem não pode pagar.
Essa é uma das principais heranças do regime militar para a política social.
(BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 137)
O período da ditadura civil-militar brasileira chegou ao fim, após 21 anos com os
militares no poder, deslegitimados pela crise financeira - com os altos índices de inflação e
endividamento que o país enfrentava - e também pelo surgimento de um novo movimento
operário e popular que se tornou um grande incômodo para a elite dominante. De acordo com
Behring e Boschetti, “esse movimento operário e popular novo era um ingrediente político
decisivo da história recente do país, que ultrapassou o controle das elites” (BEHRING,
BOSCHETTI, 2008, p. 141).
O novo movimento operário surge para refundar a esquerda brasileira e se torna
indispensável para a mobilização social em torno da abertura política no país. Entre 1980 e
1981, prisões de líderes sindicais da região do ABC paulista, entre eles Luís Inácio Lula da
Silva presidente do recém-criado Partido dos Trabalhadores (PT), atentados na sede da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB) e no Centro de Convenções do Riocentro, no Rio de Janeiro,
revelam as grandes dificuldades da abertura. Ao mesmo tempo, começa a se formar um
movimento em favor da aprovação da emenda constitucional que restabelece a eleição direta
para a Presidência da República. A campanha das “Diretas Já” espalha-se em grandes
comícios, passeatas e manifestações por todo o país.
Mesmo diante de toda pressão popular a emenda constitucional que permitia as
eleições diretas para a presidência da república não foi aprovada. No entanto, em 1985,
Tancredo Neves, o candidato apoiado pelo povo, vence as eleições indiretas para presidente.
Antes mesmo de assumir a Presidência do Brasil, Tancredo Neves vem a falecer e assume em
seu lugar o vice José Sarney, originário da ARENA, partido de apoio aos militares e que a
pouco se declarava democrata.
Contudo, diante de tais condicionantes, o regime militar se vê acuado pela crise e pelas
fortes manifestações populares, o que torna inevitável o processo de transição para a retomada
de um Estado democrático de direito. Com isso a década de 80 é considerada de grande
avanço para a política social no Brasil.
Nos primeiros anos de redemocratização, com o governo Sarney, poucas foram as
iniciativas de políticas sociais. De acordo com Behring e Boschetti (2008), o governo
26
implantou o Programa do Leite que deveria promover o acesso à alimentação, no entanto, se
tornou uma prática clientelista favorecendo somente as associações populares que tiveram
instrumentos para beneficiar os que desejavam. Assim, as políticas sociais mantiveram um
caráter compensatório, seletivo, fragmentado e setorizado. Segundo Behring e Boschetti,
as propostas de reestruturação das políticas sociais, formuladas no âmbito dos
grupos de trabalho criados pelo governo Sarney destinados a “repensar” as políticas
de previdência, saúde, educação e assistência social, não foram implementadas.
(BEHRING, BOSCHETTI , 2008, p. 144).
Entretanto, em 1988, expressando o processo de redemocratização, foi promulgada a
“Constituição Cidadã3” que buscava superar as arbitrariedades da Constituição de 1967. Em
sua construção, a população, representada pela Articulação Nacional de Entidades pela
Mobilização4, teve a possibilidade de participação propondo emendas constitucionais, o que
lhe garantiu legitimidade popular e que os princípios de universalidade, responsabilidade
pública e gestão democrática estivessem presentes na Constituição.
Segundo Behring e Boschetti (2008), é desse processo que surge o conceito de
seguridade social5 e alguns direitos a ele vinculados, como cobertura previdenciária para os
trabalhadores rurais e o Benefício de Prestação Continuada (BPC) para idosos e deficientes
físicos. Há inovações também com o novo estatuto dos municípios como entes federativos
autônomos, os conselhos paritários de políticas e de direitos e com a instituição de um ciclo
orçamentário que contemple um orçamento para a seguridade social.
Ainda segundo as autoras, Behring e Boschetti (2008), na Assistência buscou-se a
superação do clientelismo, do aleatório e do improviso. Na saúde é realizada, em 1986, a VIII
Conferência Nacional de Saúde que dá origem ao Sistema Único e Descentralizado de Saúde
(SUDS) e na previdência houve a ampliação da licença maternidade de 120 dias para as
trabalhadoras rurais e domésticas; do direito de pensão para maridos e companheiros; a
redução de idade para aposentadoria; da indexação dos benefícios previdenciários ao salário
mínimo, entre outros. Para a criança e adolescente foi colocada a perspectiva da criança como
prioridade absoluta e a inimputabilidade penal até os 18 anos.
3
4
5
Caracterização dada por Ulisses Guimarães devido aos avanços que o texto constitucional trazia ao campo dos
direitos sociais.
Movimento, com compromissos democráticos, formado por personalidades, movimentos sociais e partidos
políticos para participarem dos grupos de trabalho de construção da nova Constituição.
Conceito que articula as políticas de previdência, assistência social e saúde para a construção de um sistema
público de proteção social.
27
A nova Constituição, mesmo com a manutenção de traços conservadores que, segundo
Behring e Boschetti (2008) lhe conferiram uma mistura entre o velho e o novo, representou
um avanço em direção à democracia e à garantia de direitos, principalmente os direitos
sociais, e instaurou uma perspectiva de melhoria nas políticas de enfrentamento da questão
social.
Esses princípios constitucionais, genéricos, mas norteadores da estrutura da
seguridade social, deveriam provocar mudanças profundas na saúde, previdência e
assistência social, no sentido de articulá-las e formar uma rede de proteção
ampliada, coerente e consistente. (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 158)
Contudo a situação econômica era desfavorável, o que levou o país a iniciar a década
de 90 apontando a necessidade de uma reforma de Estado.
Tal “reforma” 6 era justificada pela crise econômica e social que o país vivia desde o
início da década de 80 onde as causas estariam associadas a problemas estatais. O argumento
favorável a essa reforma é de que as estatais eram improdutivas, davam prejuízo, estavam
endividadas, e sobreviviam somente devido aos subsídios governamentais. Segundo Behring e
Boschetti o discurso colocava que, reformando o Estado se abriria o caminho para a
modernidade. No entanto, o que se viu foi a “reformatação do Estado brasileiro para a
adaptação passiva à lógica do capital” (BEHRING, BOSCHETTI, 2008, p. 151).
Essa adaptação se iniciou pelo forte apelo à privatização. E, segundo Behring e
Boschetti,
houve uma entrega de parcela significativa do patrimônio público ao capital
estrangeiro, bem como a não obrigatoriedade das empresas privatizadas de
comprarem insumos no Brasil, o que levou ao desmonte de parcela do parque
industrial nacional e a uma enorme remessa de dinheiro para o exterior, ao
desemprego e ao desequilíbrio da balança comercial. (BEHRING, BOSCHETTI,
2008, p. 153).
Para Behring e Boschetti (2008) com a introdução do terceiro setor, que abarcou as
ONGs e Instituições Filantrópicas, como executor de políticas sociais, somado a separação
entre formuladores e executores destas políticas, há um desmonte do ideário de política social
ansiado na Constituição de 88. Constata-se que a política de ajuste fiscal, que na verdade foi
uma reforma para o mercado neoliberal, incidiu fortemente sobre as políticas sociais.
6
Behring (2003), reivindica o caráter político da reforma para o campo da social democracia vinculado à luta
dos trabalhadores, portanto, no contexto do neoliberalismo no Brasil se operou uma contrarreforma.
28
Sobre isso Behring e Boschetti afirmam que,
houve uma forte tendência de desresponsabilização pela política social – em nome
da qual se faria a “reforma”-, acompanhada do desprezo pelo padrão constitucional
de seguridade social. (...) as formulações de política social foram capturadas por
uma lógica de adaptação ao novo contexto. (BEHRING, BOSCHETTI , 2008, p.
155)
Dessa forma as políticas sociais assumem a ideologia neoliberal e entram numa lógica
de “privatização, focalização/seletividade e descentralização” (BEHRING e BOSCHETTI,
2008, p. 155), minando a perspectiva da universalização e integralização de direitos,
propostas pela Constituição de 88 e que seria implementada através do sistema de seguridade
social.
Para Behring e Boschetti (2008), na previdência os direitos ficaram ainda mais
focalizados, restritos e reduzidos. O salário família e o auxílio reclusão ficaram limitados, o
tempo para aposentadoria aumentou e os trabalhadores informais permaneceram excluídos do
sistema. Na saúde permanece a falta de recursos, péssima qualidade dos serviços e na
assistência há o reforço pela filantropia e clientelismo. Tudo isso traduzido numa lógica de
transferência de responsabilidade pública para a sociedade civil e de privatização dos serviços
públicos.
O atual Estado Neoliberal se utiliza das políticas sociais como “moeda de troca”, a fim
de compensar os rebatimentos da relação capital-trabalho aos mais pauperizados, pois,
segundo Pastorini (1997), tais políticas possuem um caráter redistributivo e compensatório,
paliativo e corretivo das mazelas produzidas por esta relação.
As políticas sociais são criadas, segundo esta perspectiva, para compensar as
desigualdades próprias do mercado, de forma tal que, como se fossem um homeostato,
se torna necessário que estas sejam tão desiguais quanto o mercado mas em sentido
contrário. Se o mercado privilegia uns e desfavorece a outros, as políticas sociais
“redistributivas” devem favorecer aqueles outros, sem privilegiar os demais. Com este
mecanismo de compensação estar-se-ia equilibrando as desigualdades, assim como
combatendo a pobreza, o que, em nosso entender, não passa de uma romântica
esperança, não confirmada pelo desenvolvimento real. (PASTORINI, 1997, p. 84)
A afirmação de que as políticas sociais são ações que visam minimizar os rebatimentos
da exploração capitalista atual, historicamente corrobora para que o Estado crie subterfúgios
para que estas sejam focalizadas e fragmentadas, como aponta Souza (2008, p. 87), “a
29
assistência social, entendida como política pública, direito do cidadão e dever do Estado, se
estão garantidos sob o ponto de vista legal, esbarra nos tradicionais mecanismos de caridade,
benesse, favor, historicamente construída em nosso país”.
1.3 A Política Nacional de Assistência Social
Neste cenário de precarização das políticas sociais e restrição de direitos de cidadania
a Política Nacional de Assistência Social - PNAS é regulamentada, em 2004, como política
social pública pela Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS e inserida no âmbito da
seguridade social com o intuito de garantir o acesso aos serviços, a universalização dos
direitos e a responsabilidade do Estado. Para o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS),
a Política Nacional de Assistência (PNAS) “define o novo modelo de gestão e apresenta as
diretrizes para efetivação da assistência social como direito de cidadania e responsabilidade
do Estado”.
De acordo com Mota (2009) a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS)
demonstrava “uma acentuada tendência à focalização, seletividade e fragmentação,
comprometendo o princípio de universalidade, continuidade e sistematicidade das ações”
(MOTA, 2009, p.186). A consolidação de políticas sociais é perpassada pela correlação de
forças entre o Estado a sociedade (com seus antagonismos de classe), numa luta histórica de
embates com distintos processos de entendimento sobre a quem se deve atribuir as
responsabilidades com as políticas sociais. Assim, mais uma vez a Assistência se torna objeto
de exigência e negociações entre governo e sociedade, o que deu condições para a proposição
de uma nova política de Assistência Social.
A nova política de Assistência Social institui o Sistema Único de Assistência Social
(SUAS) que é um sistema composto pelo poder público e sociedade civil7 que, segundo o
MDS, “organiza, de forma descentralizada, os serviços socioassistenciais no Brasil”. O SUAS
materializa o conteúdo da PNAS.
Na PNAS as ações da Assistência Social estão organizadas em dois tipos de proteção:
básica e especial.
De acordo com o MDS, na proteção social básica estão os programas, projetos,
7
Do ponto de vista dominante costuma-se tratar a sociedade civil de forma abstrata, ignorando as determinações
e interesses antagônicos que mobilizam os segmentos e grupos organizados que disputam tanto o poder do
Estado quanto os recursos do Fundo Público.
30
serviços e benefícios destinados à prevenção, a riscos pessoais e sociais dos indivíduos e
famílias em situação de vulnerabilidade social em que os vínculos sociais e familiares ainda
não foram rompidos. A responsabilidade de implementação desses serviços fica a cargo dos
municípios, através dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS). A proteção
especial é destinada a indivíduos e famílias que já se encontram em situação de risco. De
acordo com a complexidade, a proteção especial é considera alta ou média e o que a define é o
nível de complexidade da violação de direitos. A responsabilidade municipal de atendimento a
proteção especial é destinada aos Centros de Referência Especial da Assistência Social
(CREAS).
Assim, pode-se considerar que a PNAS representa um avanço no tratamento dado à
política de assistência social no Brasil. No entanto, Mota coloca que,
somente com a constituição de 1988 a sociedade brasileira teve, em tese, as suas
necessidades de proteção reconhecidas pelo Estado através da instituição de um
sistema público de proteção social (integrado pelas políticas de saúde, previdência e
assistência social); contudo, mal foram regulamentadas, essas políticas passaram a
ser objeto de uma ofensiva perversa e conservadora, materializada em propostas e
iniciativas de contrarreformas restritivas de direitos, serviços e benefícios. (MOTA,
2009, p.184)
A ofensiva perversa a que se refere Mota (2009) é uma resposta orquestrada por
setores da elite dominante às crises de acumulação do capital que emergem na década de 70
do século passado. No Brasil os efeitos dessa crise passam a interferir na forma como o
Estado regula a relação entre as classes em finais da década de 80, resultando na adoção do
ideário neoliberal que deságua, entre outras ações, na contrarreforma do Estado. O projeto
neoliberal emerge com toda a força e, aqui no Brasil, foi iniciado pelo governo Collor e
concretizado pelos governos FHC, principalmente pela privatização de empresas estatais e
pela restrição de direitos historicamente conquistados.
Conforme Granemann,
A contrarreforma pode ser entendida como um conjunto de alterações regressivas
nos direitos do mundo do trabalho. As contra reformas, em geral, alteram os marcos
legais – rebaixados – já alcançados em determinado momento pela luta de classe em
um dado país. (GRANEMANN, 2004, p.30)
É neste cenário, de contrarreforma do Estado brasileiro, colocado por Granemann que,
também, se gesta e se organiza a PNAS. Desse modo, os avanços consagrados na Constituição
31
de 88, passam a ser tensionados pelo projeto neoliberal fazendo com que a implementação da
política de Assistência Social no Brasil assuma característica compensatória e focalizada,
enfatizando-se a mercantilização de serviços no âmbito da Seguridade Social.
Junto com a previdência e a saúde, a assistência forma o tripé da seguridade social.
Isso significa dizer que a implementação das políticas sociais estaria garantida através das
ações integradas dos três eixos- saúde, previdência e assistência – constituindo um sistema
efetivo de garantia de direitos ao cidadão.
Contudo, o que se vê é o desmantelamento da seguridade social sob a alegação de um
Estado em falência, que imprime ao tratamento da questão social a política do mínimo, com o
objetivo único de manutenção da ordem e longe de proporcionar mudanças significativas na
qualidade de vida da população que depende dos serviços prestados.
De acordo com Mota (2009), a participação ínfima do Estado no tratamento das
expressões da questão social está diretamente vinculada ao processo de mercantilização dos
serviços sociais, fruto da busca por acumulação e, logo, expansão capitalista.
Neste cenário, a assistência social ganha o escopo de ser a política que solucionará os
problemas sociais do país. Sobre isso, Mota coloca que,
A investida da classe dominante contra a seguridade social brasileira tratou de
inflexionar o padrão de enfrentamento à questão social, dotando a política de
Assistência social de uma centralidade no trato das contradições sociais. Esta
transformação, do nosso ponto de vista, deu-se de maneira que a assistência social
deixa de ser uma política de acesso às demais políticas setoriais, assumindo uma
centralidade na política social. (MOTA, 2009, p.153)
A autora reafirma o papel da Assistência Social dentro dessa lógica capitalista dizendo
que, “... a Assistência Social passa a assumir, para uma parcela significativa da população, a
tarefa de ser a política de proteção social e não parte da política de proteção social.” (MOTA,
2009, p. 144). E é essa condição, focalização nos segmentos mais pobres da sociedade, que
vai dar face à política de Assistência Social, sendo um retrocesso para o sistema de garantia de
direitos.
Assistimos de um lado, a mercantilização da saúde e da previdência através do
crescimento da venda de planos de saúde e de previdência e de outro, o que Mota (2009)
denomina, a “assistencialização” da proteção, que tem como principal instrumento os
programas de transferências de renda.
Neste cenário, Mota conclui que,
32
O argumento central é o de que as políticas que integram a seguridade social
brasileira longe de formarem um amplo e articulado mecanismo de proteção,
adquiriram a perversa posição de conformarem uma unidade contraditória: enquanto
avançam a mercantilização e privatização das políticas de saúde e previdência,
restringindo o acesso e os benefícios que lhe são próprios, a assistência social se
amplia, na condição de política não contributiva, transformando-se num novo fetiche
de enfrentamento à desigualdade social, na medida em que se transforma no
principal mecanismo de proteção social no Brasil. (MOTA, 2009, p. 134)
Tornando, assim, a Política Nacional de Assistência um mecanismo impossibilitado de
interferir no perfil de pobreza e desigualdade que acomete segmentos da sociedade brasileira.
33
2 CIC III: PROJETO SOCIAL DE ATENDIMENTO A CRIANÇA E ADOLESCENTE
NO MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS/RJ
Neste capítulo é feito um resgate de alguns condicionantes históricos do município de
Rio das Ostras para contextualizar a realidade local onde está situado o Centro Integrado de
Convivência Neli Aparecida Tâmara Luiz (CIC III).
Em seguida resgatar-se á o processo de constituição da trajetória da Assistência Social,
chegando aos Centros Integrados no município de Rio das Ostras. E, por fim, o histórico de
formação do Centro Integrado Professora Neli Aparecida Tâmara Luiz.
O resgate histórico das tendências dominantes da política social no Brasil,
anteriormente apresentado, serve de referência para análise das particularidades que se
expressam no âmbito da assistência municipal.
2.1 Rio das Ostras/RJ8
Rio das Ostras foi levada à categoria de município em 10 de abril de 1992 quando
desmembrou-se da cidade de Casimiro de Abreu. A emancipação político-administrativa
aconteceu devido ao acelerado crescimento, tanto populacional quanto econômico, que o
então distrito vivenciou; não justificando mais sua categoria de distrito9.
Rio das Ostras era rota de tropeiros e comerciantes rumo a Campos e Macaé que
paravam para descansar e se alimentar, assim, inicialmente, o crescimento da cidade deu-se ao
8
Para fazer essa breve contextualização da cidade de Rio das Ostras foram feitas pesquisas no site da Prefeitura
Municipal de Rio das Ostras, que traz informações históricas acerca da formação da cidade, bem como no
Plano Municipal de Assistência Social e no site do IBGE.
Disponível em: http://www.riodasostras.rj.gov.br/. Acesso em 23 de abril de 2012 e 29 de janeiro de 2013. E:
<http://www.ibge.gov.br/cidadesat/painel/painel.php?codmun=330452> . Acesso em: 08 de abril de 2012.
9
Essa é a justificativa oficial, que não necessariamente corresponde aos reais interesses que mobilizam grupos
políticos na disputa do poder local.
34
redor da Igreja. Por ali também se desenvolvia a atividade pesqueira que sustentou a
economia da cidade por longos anos.
No entanto, o crescimento significativo, econômico e populacional, de Rio das Ostras
está diretamente vinculado à instalação, na década de 1970, da Empresa de Petróleo Brasileiro
- Petrobras na região. A cidade fica localizada na bacia de Campos que é, atualmente,
responsável por 80% da produção de petróleo do país, segundo site do Instituto Brasileiro de
Petróleo, Gás e Biocombustíveis (IBP).
De acordo com o portal de transparência pública do Governo Federal, Rio das Ostras
recebeu 72.126.500,22 milhões de royalties acumulados entre janeiro e fevereiro de 2012. De
um total de 79.647.441,95 milhões dos repasses do Governo Federal para o município. Ou
seja, os repasses recebidos através dos royalties representaram cerca de 92% da arrecadação
municipal advinda de repasses do Governo Federal. Além de ser uma região petrolífera, Rio
das Ostras tem o turismo como mais uma atividade que movimenta a economia local.
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (2010),
atualmente Rio das Ostras conta com uma área de 229 km² de extensão territorial. Neste
espaço estão os 105.757 habitantes, destes 94,99% é população urbana e 5,01% de população
rural. O crescimento populacional em uma década, de 2000 a 2010, no município, foi de
aproximadamente 69.500 mil habitantes.
2.1.1 A exploração do Petróleo e o reflexo no município de Rio das Ostras
De acordo com o site da empresa Petrobras10 no ano de 1974 foi descoberta a Bacia
petrolífera de Campos. Com uma área que se estende do norte do estado do Rio de Janeiro até
o sul do Espírito Santo, tornou-se a maior província petrolífera brasileira pela sua grande
capacidade de produção. Em 1976 aconteceu a primeira perfuração e no ano seguinte iniciouse a exploração comercial.
Há, nesse período, uma transformação na configuração da realidade local.
Plantada a 300 quilômetros do Rio, quase na foz do rio Paraíba, Campos pretende
assumir definitivamente a posição de polo econômico na região norte do novo
Estado do Rio, escapando à saga da monocultura - desta vez o açúcar. O sonho de
atrair indústrias determinou, por exemplo, a inclusão da cadeira de "petroquímica"
10
PETROBRÁS. Disponível em http://www.petrobras.com.br/pt/quem-somos/nossa-historia/. Acesso em 17 de
fevereiro de 2013.
35
entre as matérias regulares da Escola Técnica Federal de Campos. A onda de
entusiasmo começou de fato há cinco anos, quando os pescadores da praia de
Atafona abandonaram silenciosamente os seus melhores refúgios, para dar lugar ao
movimento dos jipes e funcionários de macacão amarelo da Petrobrás que, com seus
ensaios geológicos animados por explosões, sepultaram a calma modorrenta dos
veranistas. (ARQUIVO VEJA, 1974).
A exploração do petróleo na região motivou a instalação de empresas, principalmente
na cidade de Macaé, que é considerada a capital nacional do petróleo, intensificando o
processo de migração de pessoas de diferentes regiões do país. Rio das Ostras sendo uma
cidade limítrofe tornou-se estratégica para aqueles que buscam trabalho nessas empresas
instituírem suas moradias. Vivencia-se na cidade um crescimento populacional acelerado
como é possível acompanhar através do gráfico abaixo.
Fonte: http://www.riodasostras.rj.gov.br/dados-do-municipio.html
Esse crescimento populacional, somado à precariedade de infraestrutura da cidade,
ocasionada pela falta de planejamento da administração pública, acentuou a situação de
pobreza no município. São famílias inteiras que deixam suas vidas em outros municípios na
tentativa de melhoria de sua qualidade de vida e aqui se instalam da maneira que conseguem,
como pode ser comprovado através do Plano Municipal de Assistência 2010-2013 que diz
que,
O Município apresenta grande fluxo migratório, o que vem agravando o quadro de
exclusão social, pois, devido à baixa escolaridade e desqualificação profissional
estas pessoas não são absorvidas pelo mercado de trabalho e somam-se aos
Munícipes que compartilham da mesma situação social. Esta população, em sua
maioria, se fixa em terras públicas, áreas de risco, insalubres e ainda de preservação
ambiental, sem nenhuma condição de habitabilidade. (PLANO MUNICIPAL DE
ASSISTÊNCIA, 2010-2013, 2009, p.47).
Rio das Ostras é um município conhecido por suas belezas naturais e turismo barato,
quando comparado com outros municípios mais “badalados” da região dos lagos. Durante
36
nossa pesquisa documental localizamos inúmeras fontes (publicações em sites, reportagens,
documentos oficiais, etc.) destacando seu desenvolvimento econômico e melhorias na
qualidade de vida da população. De acordo com o próprio site da Prefeitura Municipal de Rio
das Ostras11, “o município se destaca por seus investimentos em infraestrutura e saneamento
básico, é considerado modelo em iniciativas permanentes de programas e projetos de geração
de emprego e renda”.
No entanto, o discurso oficial pode ser contestado por pesquisas que revelam dados
não divulgados pela mídia local/oficial. No artigo “A maldição do petróleo” (DECAT, 2009),
divulgado no site do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA12 uma realidade bem
distinta é desfraldada quando se considera os altos repasses recebidos através dos royalties,
nas cidades que fazem parte das três bacias petrolíferas do país. Segundo ele, “a maioria das
cidades pequenas e médias que recebem anualmente milhões de reais por meio de royalties,
por exemplo, apresenta baixíssimo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)”.
O município de Rio das Ostras ocupa a 34ª posição no critério IDH estadual, com um
índice de 0,775, considerado de médio desenvolvimento humano13. Cabe ressaltar que,
variando de zero a um, o IDH classifica os municípios segundo três níveis de
desenvolvimento humano: municípios com baixo desenvolvimento humano (IDH até 0,5);
municípios com médio desenvolvimento humano (IDH entre 0,5 e 0,8) e municípios com alto
desenvolvimento humano (IDH acima de 0,8). Quanto mais próximo de um, mais alto é o
desenvolvimento humano.
No entanto, o Plano Municipal de Assistência Social nos mostra que,
A realidade que se estabelece no município de Rio das Ostras não foge do quadro
social do conjunto da sociedade brasileira e do panorama mundial. Agrava-se a
questão social e a situação da população, em especial dos trabalhadores. O
desemprego estrutural é a marca do modelo econômico adotado mundialmente
(neoliberalismo) relegando ampla parcela dos cidadãos ao mercado informal e a
situações de miséria. (PLANO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA, 2010-2013, 2009,
p.47).
11
12
13
Disponível em: http://www.riodasostras.rj.gov.br/. Acesso em 17 de fevereiro de 2013.
Disponível em:
http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=1215:reportagens
materias&Itemid=39. Acesso em 17de fevereiro de 2013.
Dados divulgados pelo site da prefeitura municipal de Rio das Ostras com fonte no relatório de
desenvolvimento humano do IPEA 2000.
37
Assim, o modelo de desenvolvimento do município revela seu caráter profundamente
contraditório e desigual, ao mesmo tempo em que o município ocupa uma posição
privilegiada no rankeamento do índice de desenvolvimento de melhoria na qualidade de vida
da população, também acompanha o aumento do índice de pobreza. Como expressão
particular de um modelo de desenvolvimento submetido à lógica de acumulação do
capitalismo contemporâneo, as condições de vida e de trabalho da maioria da população de
Rio das Ostras revelam a profunda desigualdade que articula crescimento econômico e
pobreza.
De acordo com o site do IBGE, censo 2010, grande parte da população de Rio das
Ostras possui rendimento, ou seja, mantém sua sobrevivência, com cerca de 1 a 2 salários
mínimos mensais, como mostra o gráfico abaixo.
São cerca de 14.231 pessoas que sobrevivem com até 1 salário mínimo e cerca de
19.691 pessoas com renda de 1 a 2 salário mínimos. Outro dado a se considerar é o número de
famílias e sua renda mensal, como demonstra o gráfico abaixo.
38
É possível perceber que é expressivo o número de famílias com filhos, muitas nas
quais a mulher é a única responsável pelo lar, tendo rendimento mensal de até 2 salários
mínimos. Com isso pode-se concluir que a renda mensal da maioria das famílias residentes
no município é baixa.
É comum que pessoas em busca de ofertas empregos e altos salários procurem o
município, no entanto, por não possuírem qualificação se deparam com uma realidade bem
distinta do que aparece nos noticiários e muitas vezes não têm condições de retornar para seus
municípios de origem. É fato que se tem, neste cenário, aumento considerável da busca por
serviços de proteção social, acompanhando uma tendência dominante da realidade brasileira
diante do desemprego estrutural.
2.2 A trajetória da Assistência no município de Rio das Ostras14
Como já situado, a emancipação político administrativa de Rio das Ostras aconteceu
no ano de 1992. Nesse período o trabalho da assistência, como é apresentado pelo Plano
Municipal de Assistência 2012-2013, acontecia vinculado a Secretaria de Saúde, com a
Assessoria de Promoção Social.
Já em 1997, com o agravamento das expressões da questão social, Rio das Ostras
instaura a Secretaria Municipal de Bem Estar Social, desvinculando da Saúde e tornando-a
responsável pela assistência no município.
No entanto, a que se considerar que a LOAS, instituída em 1993, em seu artigo 5º
prevê
a
descentralização
administrativa
da Assistência
Social,
caracterizando
a
responsabilização dos municípios com a implementação da política de assistência social.
Art. 5º A organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes: I descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo; (Lei 8742/1993,
de 07/12/1993).
Inclusive, como se pode comprovar através do artigo 30º, também da LOAS, é
condição indispensável que seja instituído no município órgãos específicos de atendimento a
Assistência Social para que o mesmo possa ter o repasse de verbas da União e do Estado.
14
Para a construção dessa apresentação sobre a assistência no município de Rio das Ostras foi consultado o
Plano Municipal de Assistência Social 2010-2013, onde se fundamenta os dados aqui apresentados.
39
Art. 30. É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito
Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituição e funcionamento de:
I - Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e
sociedade civil;
II - Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos
Conselhos de Assistência Social;
III - Plano de Assistência Social.
Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação orçamentária dos
recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos
Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999 (Incluído pela Lei nº
9.720, de 30.11.1998). (Lei 8742/1993, de 07/12/1993).
No ano de 2012, a Secretaria de Bem Estar Social atuou na proteção básica com três
Centros de Referência de Assistência Social - CRAS (Sul, Central e Norte). O trabalho nos
CRAS está ancorado nos projetos que são desenvolvidos, como: projeto começar de novo,
Projeto Feliz Idade, Benefício Social do Idoso, Centros Integrados de Convivência, Projeto
Creche Social, Projeto Canguru, Projeto Vencendo Barreiras, Projeto Crescer Saudável,
Projeto Sementes de Cantagalo, Projeto Flores do Campo, Projeto Pérolas do Amanhã,
Projeto Brinquedoteca, Projeto Oficina de Artes e Geração de Renda, Banco e Empregos,
Projeto Cartão do Bem e Programa Jovem Cidadão.
Já na proteção especial, a Secretaria Municipal de Bem Estar conta com um Centro de
Referência Especializado de Assistência Social - CREAS, com o Centro de Referência em
Atendimento à Mulher - Casa da Mulher e com o Abrigo Municipal para Crianças e
Adolescentes.
Para o atendimento as comunidades de Rocha Leão e Cantagalo, a secretaria possui
duas Unidades de Atendimento localizadas nessas localidades.
Também conta com os Conselhos Municipais, Fundo Municipal de Assistência Social,
Fundo de Habitação, Fundo Municipal de Saúde, Fundo Municipal da Infância e da
Adolescência, Comissão Municipal de Emprego e Renda como instâncias previstas na
legislação social para assegurar o controle social e com a parceria com as demais Secretarias
Municipais.
2.1.1 Centro Integrado de Convivência Neli Aparecida Tâmara Luiz – História e
Formação15
15
Os dados aqui apresentados são frutos das observações feitas em diário de campo, como também dos planos
de estágio e relatórios finais elaborados durante os períodos de estágios II, III e IV em Serviço Social e de
documentos pertinentes à instituição. Os planos de estágio e os diários de campos foram construídos através
40
No panorama de atuação da Secretaria Municipal de Bem Estar Social, na proteção
básica, estão inseridos os Centros Integrados de Convivência – CIC’s. Estes são projetos
sociais de atendimento a crianças e adolescentes oferecidos pela Assistência Social para
aquelas famílias que se encontram em situação de “vulnerabilidade social”.
A categoria vulnerabilidade, presente na Política Nacional de Assistência Social,
define, junto com a categoria risco, a população usuária dos serviços da Assistência Social.
Para Mota (2006) esta é indicadora dos níveis de exclusão o que, ainda para a autora,
representa uma fragilidade na delimitação desses usuários e também dos serviços prestados.
Isso porque atribui um caráter focalizado as ações em detrimento da universalização, à uma
necessidade que é social e coletiva. Quando se coloca em debate a família em situação de
vulnerabilidade como foco de atuação há o risco de, contraditoriamente, desconsiderar a
realidade na qual esta se insere, especialmente quanto as determinações de classe. Com isso é
preciso considerar criticamente as noções de vulnerabilidade e risco contidas na própria
Política Nacional de Assistência em face das expressões da questão social que emergem das
condições econômicas a que estão submetidas os sujeitos, caso contrário, se cai na abstração,
na individualização de determinações sociais. Isso porque, de acordo com os parâmetros de
atuação de assistentes sociais na política de assistência social,
todas as situações sociais vividas pelos sujeitos que demandam a política de
Assistência Social têm a mesma estrutural e histórica raiz na desigualdade de classe
e suas determinações, que se expressam pela ausência e precariedade de um
conjunto de direitos como emprego, saúde, educação, moradia, transporte,
distribuição de renda, entre outras formas de expressão da questão social.(
PARÂMETROS DE ATUAÇÃO DE ASSISTENTES SOCIAIS NA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL, p. 7)
O primeiro Centro Integrado de Convivência foi construído no bairro de Nova Cidade
na comunidade antigamente conhecida como Coruja. Posteriormente foram construídas mais
duas unidades, uma no bairro Liberdade e outra no bairro Recanto, respectivamente.
Os Centros Integrados surgiram a partir do Projeto Curumim que era fruto de uma
parceria com o Fundo da Criança e do Adolescente - FIA. O Curumim tinha como prioridade
o trabalho em prol do aproveitamento escolar. Com o fim da parceria com a FIA, criaram-se
os CIC’s.
do plano de trabalho do Serviço Social na instituição, de observações empíricas e informações da equipe.
Também foi utilizada a Proposta Pedagógica do Projeto Curumim.
41
O projeto social é desenvolvido pela Secretaria Municipal de Bem-Estar Social, da
Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, e atua na perspectiva preventivo-assistencial e
educativa, cuja direção social pretendemos abordar no terceiro capítulo. É um serviço de
proteção social básica e está vinculado ao Centro de Referência da Assistência Social - CRAS.
A política setorial a qual estão ligados os serviços que o projeto oferece é a Política
Nacional da Assistência Social - PNAS, cujas diretrizes fornecem a base teórico-metodológica
e técnico-operativa para legitimar a prestação desse serviço à comunidade. Por ser um
equipamento da rede de proteção básica voltado à crianças e adolescentes, o desenvolvimento
de suas ações também se vincula à perspectiva normatiza e aos princípios e diretrizes do
ECA.
O artigo quarto do ECA diz que
Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público
assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à
saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à
cultura, á dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.
(Lei 8069/90, de 13/07/1990)
Ainda no artigo 4º, parágrafo único tem-se que: “a garantia de prioridade compreende:
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas;”.
O ECA garante que crianças e adolescentes sejam vistos e tratados como sujeitos de
direitos e, é assumindo essa perspectiva que a Constituição Federal de 88 e o ECA (8069/90)
também dão suporte técnico, não só para reafirmar a existência, como também para direcionar
a dinâmica da instituição.
A princípio o projeto seguia os mesmos moldes do Curumim16 que, apesar de objetivar
o desenvolvimento social e pessoal das crianças e adolescente, estava focalizado na
complementação das atividades da escola e tinha como principal metodologia de atuação o
reforço escolar. Com a percepção de que as crianças e adolescentes ficavam desmotivadas
pelo cansaço com a dupla jornada escolar e desistiam de frequentar o projeto, reformulou-se a
proposta.
A partir de 2006 o projeto passa a desenvolver suas atividades através de oficinas
educativas, incluindo atividades físicas e recreativas, visando uma ação socioeducativa que
16
Programa implementado no município de Rio das Ostras em parceria com a Fundação para Infância e
Adolescência – FIA, destinado à crianças e adolescente de famílias carentes do município, que visava apoialos em seu processo de desenvolvimento,com a socialização, apoio escolar, alimentação e fortalecimento dos
vínculos familiares.
42
envolva toda a família viabilizando e democratizando informações que contribuam para a
melhoria das condições de vida.
De acordo com o Plano Municipal de Assistência Social 2010-2013, os Centros Integrados
tem por objetivos específicos: “desenvolver trabalhos de integração entre pais e instituição,
pais e professores, pais e filhos, pais e comunidade; Informar, refletir e debater questões
pertinentes a adolescentes enfocando os aspectos sociais de saúde, de educação, de valores,
etc.; despertar e aprimorar competência e habilidades nas crianças e adolescentes, preparandoos para a vida em sociedade; promover atividades sócioeducativas que propiciem a
articulação do espírito crítico dos adolescentes e suas ações em sociedade; estimular a
criatividade, a mobilização, a organização e o senso crítico das crianças, adolescentes e seus
famílias; efetivar os direitos das crianças e dos adolescentes garantidos no Estatuto da Criança
e do Adolescente; combater preconceitos evidenciando o valor de ser humano; cultivar o
respeito, a tolerância e a paz e discutir com as famílias dos alunos sobre os principais
problemas sociais e familiares que enfrentam”.
O Centro Integrado de Convivência Professora Neli Aparecida Tâmara Luiz - CIC III,
objeto deste estudo, foi criado em outubro de 2003 e está localizado na Rua Jornalista Jaime
Barreiros, S/N° no Bairro Recanto.
Nesta instituição desenvolve-se um projeto vinculado a dois campos das políticas
sociais: assistência e educação, atendendo prioritariamente crianças e adolescentes de seis a
treze anos de idade e suas famílias, que se encontram em situação de vulnerabilidade social
e/ou emocional, provenientes de fatores socioeconômicos e culturais, ou que suas condições
históricas sejam de desigualdade e de violação de direitos.
Em seu quadro de funcionários, o CIC III conta com uma equipe multidisciplinar com
profissionais da educação, administração, serviço social, psicologia e serviços gerais. Neste
quadro identificamos profissionais concursados pela prefeitura e voluntários.
Mesmo estando diretamente vinculado a SEMBES, o projeto tem os professores e a
direção cedidos pela Secretaria Municipal de Educação - SEMED. O trabalho voluntariado é
realizado por pessoas, em sua maioria professores do terceiro turno, da própria comunidade
que possui uma formação e querem disseminar esse conhecimento. Geralmente isso acontece
através das oficinas de arte, lutas e/ou trabalhos manuais. No que se refere a incorporação do
trabalho voluntário, podemos considerar que o mesmo é parte do processo de
desresponsabilização estatal com as políticas sociais. Revela as intenções atuais que vem
43
redefinindo a política de Assistência Social num contexto de avanço dos domínios do capital e
adequação, desta política, aos seus interesses. Mota (2006) coloca que “esta tendência reforça
a proposta de um estado-gerente que depende dos seus parceiros para executar os programas e
projetos sociais” (MOTA, 2006, p.166). Na mesma direção, o trabalho voluntário contribui
para minimizar a ausência de investimentos públicos para ampliação do quadro funcional de
servidores públicos.
Os usuários, em sua maioria, são sujeitos que sofreram ou sofrem algum tipo de
privação, são famílias que se encontram em situação de vulnerabilidade socioeconômica,
afetiva, cultural e que buscam no projeto uma ocupação aos seus dependentes enquanto
tentam melhorar determinada situação de exposição aos riscos e danos pessoais, materiais ou
que tentam se inserir no mercado de trabalho.
Uma característica muito eminente no município é a migração, onde famílias vindas
de diferentes regiões do país buscam melhores condições de emprego e vida na cidade, que
possui um mercado empregatício em expansão por conta das empresas ligadas a extração do
petróleo , o que faz com que muitos responsáveis não tenham um parente próximo que os
auxilie na locomoção de seus dependentes para a escola ou que possam assumir a
responsabilidade de ficar com estes enquanto trabalham. Então, o projeto atende,
essencialmente, a necessidade que os responsáveis têm de manter seus filhos ocupados
quando estes não estiverem na escola ou em outra atividade.
O horário de funcionamento do projeto é de 8h às 22h, e está organizado em três
turnos (matutino, vespertino e noturno). O terceiro turno foi introduzido ao horário de
funcionamento do CIC no ano de 2009, esta é uma ampliação do trabalho realizado que visa o
atendimento da comunidade local com atividades diversas que vão desde capoeira, jiu-jítsu,
aikidô, escolinha de futebol, vôlei, alongamento, entre outras, possibilitando a aproximação
entre o projeto e a comunidade local.
No de 2012, as crianças e adolescentes inseridas no projeto participaram das oficinas
de linguagem, raciocínio lógico, artes, desenho, teatro, integração social, recreação e música.
Os critérios de elegibilidade para inclusão no projeto não são muito restritivos. É
necessário que a criança ou adolescente tenha entre 6 e 12 anos, que esteja regularmente
matriculada na rede de ensino, que os pais estejam trabalhando, ou que manifestem a vontade
de se inserir no mercado de trabalho, e que não tenham com quem deixar os filhos no período
laborativo ou como pagar por este serviço, além disso, dá-se sempre prioridade aos irmãos e
44
casos encaminhados pelo Conselho Tutelar e outros equipamentos como CRAS, SEMBES,
entre outros.
Cabe ressaltar que, diferentemente de outros projetos oferecido na SEMBES, nem
sempre as questões econômicas são determinantes para a inclusão e sim a vulnerabilidade
social que se encontra a família e/ou a oferta de vagas.
Quando o Projeto ainda era nos moldes do Curumim, a questão econômica era um
critério de elegibilidade. Só poderiam ter acesso ao projeto aquelas crianças e adolescentes
que fossem considerados de famílias de baixa renda. Com a reformulação do projeto, esse
critério deixou de existir. Assim, enquanto estiverem disponíveis as vagas, são inseridas
crianças e adolescentes, independente da renda familiar. Aqui são considerados a oferta de
vaga e o interesse dos usuários em participar. Há casos que são indicados pelo Conselho
Tutelar, pelos CRAS em que a família encontra-se em vulnerabilidade, necessitando de apoio
da rede socioassistencial, geralmente, como citado, para inserir-se no mercado de trabalho e
precisando de um lugar para deixar seus filhos, tendo, estes, prioridade para inserção no
projeto.
Como atividade proposta pelo estágio supervisionado em Serviço Social, foi feito,
através do uso de dados das entrevistas e registros realizados durante o processo de inserção
dos usuários no projeto, feitos pelo Serviço Social, o levantamento do perfil da população
usuária do projeto CIC III no período de julho de 2010 a julho de 2011 e pode-se observar e
dizer que, a população usuária em sua maioria reside no bairro Recanto e em outras
localidades próximas, geralmente em casa alugada, estando no município de Rio das Ostras,
em média há 6 anos. Quanto a religião a maioria declara-se evangélica, tendo grande número
de católicos também. Apresentam, geralmente, baixa escolaridade trabalhando no mercado
informal, os homens como pedreiros e as mulheres prestando serviços, tais como, manicure,
diarista, doméstica, ou seja, sem estabilidade e garantia de direitos; muitas mulheres
declaram-se como “do lar” e estão tentando inserção no mercado de trabalho. Das famílias,
poucos recebem algum tipo de benefício do governo, embora alguns só sobrevivam através
destes.
Quanto as demandas postas, em sua maioria são para inclusão no projeto, porém,
sempre são identificadas outras, como esclarecimentos e inclusão em programasprincipalmente o Bolsa Família-, Balcão de empregos, Começar de Novo, encaminhamentos
para a Casa da Mulher e ao Centro de Reabilitação para avaliação psicológica.
Assim, é possível observar que as famílias atendidas por este projeto social,
45
representam os segmentos empobrecidos da classe trabalhadora, apresentando inúmeras
necessidades sociais que são determinadas pela desigualdade, como moradia, emprego,
qualificação para o trabalho, complementação de renda, violência doméstica etc.
De acordo com Projeto de Intervenção do Serviço Social na instituição, os Centros
Integrados de Convivência constituem serviço de proteção social essencial para superação das
situações que geram vulnerabilidade social e objetivam promover a socialização, o exercício
da cidadania, o apoio a escolarização, o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários
bem como contribuir para a organização autônoma e democrática da população seja através
dos movimentos sociais ou de outras modalidades de participação cidadã que fortaleçam os
princípios constitucionais de descentralização, democratização e participação popular na
implementação e gestão das políticas sociais públicas visando a qualidade dos serviços
prestados e a efetivação dos direitos de cidadania. Objetivos sobre os quais pretendemos nos
debruçar a partir de nosso debate sobre a importância da avaliação.
46
3 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS
Neste capítulo pretendemos realizar um debate teórico sobre o significado do
planejamento, monitoramento e avaliação das políticas sociais, problematizando sua
pertinência em face das atividades desenvolvidas pelo CIC III, como um programa da
proteção básica.
Pautaremos esse debate em alguns autores que tratam do tema e nas normas legais e
operacionais que regulam a Política Nacional de Assistência Social.
Numa perspectiva
complementar, o debate teórico será confrontado com os resultados de entrevista realizada
com uma assistente social que atua na rede assistencial do município de Rio das Ostras.
Desse modo, a partir do resgate histórico sobre as Políticas Sociais, a Política de
Assistência Social e a forma de organização dessa última em Rio das Ostras, nesse terceiro
capítulo objetivamos dar uma contribuição sobre a importância do planejamento,
monitoramento e avaliação no âmbito das políticas sociais e na particularidade de um
equipamento que integra a rede de proteção básica do município de Rio das Ostras, indicando
desafios para a defesa da Assistência Social como direito universal de cidadania.
3.1 Avaliação e Centro Integrado de Convivência
Segundo Boschetti (2009), na década de 1960 surgem, nos Estados Unidos, métodos e
técnicas de avaliação para as ações públicas. Estas tinham por objetivo aferi-las e produzir
“receitas” para uma atuação eficaz do governo. Já no Brasil, segundo a autora, o surgimento
destes modelos e métodos de avaliação foi em torno da década de 1970, tendo maior expansão
nas décadas de 80 e 90, se colocando a serviço das contrarreformas do Estado. Com isto,
tinham o intuito de justificar a redução e transformações nas ações estatais.
A década de 80 no Brasil, período que marca a expansão da produção teórica sobre
avaliação, como vimos é marcada por um cenário bem contraditório para a política social. Ao
47
mesmo tempo em que se tem uma ampliação dos direitos sociais a partir da promulgação da
Constituição de 88, convive-se com os resquícios de um Estado repressor representado pelos
longos anos da ditadura civil-militar e a chegada dos ventos neoliberais que introduzem em
nossa realidade as tempestades sobre o campo dos direitos de cidadania através da
contrarreforma do Estado, que vem se aprofundando pela ação dos governos federais das três
últimas décadas. Assim, nesse contexto, como afirma Boschetti (2009), a perspectiva de
avaliação que passa a ser tomada como referência pelos gestores é aquela que acentua o
caráter fiscalizador de um Estado que se pretende mínimo para o campo das políticas sociais.
No resgate histórico que realizamos em nosso primeiro capítulo, procuramos enfatizar
que os fundamentos da política social resultam de um processo contraditório e complexo de
embate entre as classes sociais e o Estado, portanto, impregnado pelos interesses e lutas das
classes antagônicas em relação. Desse modo, a perspectiva de avaliação que burocratiza e
atende a lógica da gestão empresarial, contribui para legitimar interesses estranhos ao campo
dos direitos sociais, as medidas de contrarreforma do Estado e investimentos que favorecem a
reprodução do capital.
Pensar a avaliação como uma prática meramente burocrática, dissociada da criticidade,
leva, segundo a autora,
a uma profusão de produções teóricas sobre avaliação, mais preocupadas com a
medição e desempenho de uma suposta intervenção técnica e neutra do Estado, do
que interessadas em revelar suas funções e papel na produção e reprodução das
desigualdades sociais. (BOSCHETTI, 2009, p.03)
Essa concepção restrita e tradicional da avaliação cria uma preocupação, demasiada,
com a eficiência, eficácia dos programas fazendo com que os processos avaliativos sejam,
para Mioto e Nogueira, encarados, no mais das vezes, como “procedimentos burocráticos,
custosos, ameaçadores, de caráter administrativo e financeiro (prestação de contas).”
(MIOTO, NOGUEIRA, 2007, p. 296).
Carvalho (2007) chama atenção sobre a imagem que se faz da avaliação no campo
social, tradicionalmente associada à auditoria ou ao controle externo e tendencialmente
voltada a prestar contas dos resultados às chefias do que à comunidade e aos usuários. No
entanto, a autora também coloca que os estudos vêm apontando para a necessidade de se
ampliar essa visão endógena sobre a avaliação, isto pautado na ineficácia das avaliações
tradicionais em oferecer informações substantivas e, também na participação da sociedade
48
que, atualmente, reivindica maior transparência nas ações públicas. Segundo ela,
os governos tem sido pressionados pela comunidade nacional e internacional, pela
sociedade civil organizada e usuários dos serviços sociais em particular a apresentar
maior efetividade do gasto público e maior eficácia dos serviços/programas
ofertados. Sociedade e cidadãos de modo geral estão reivindicando uma relação de
transparência e de participação nas decisões em torno de alternativas políticas e
programáticas. (CARVALHO, 2007, p.88)
E na tentativa de dar respostas mais qualificadas e legitimadas, frente às novas
demandas que são colocadas no quadro das transformações societárias típicas do capitalismo,
a avaliação torna-se, para os profissionais que atuam nas políticas sociais, um instrumento de
construção de novas possibilidades de pensar e agir. Com isso, vem ganhando cada vez mais
espaço na literatura e normatizações a discussão e implementação das avaliações no campo
social. Tal perspectiva também pode ser considerada em face dos avanços contidos na
concepção de cidadania conquistada, ainda que de forma contraditória e restrita, com a
Constituição de 1988.
A PNAS destina, como parte de sua Gestão, um item para discutir o significado que
tem a informação, o monitoramento e a avaliação para essa Política Pública. Logo no primeiro
parágrafo cita que
A formulação e a implantação de um sistema de monitoramento e avaliação e um
sistema de informação em assistência social são providências urgentes e ferramentas
essenciais a serem desencadeadas para a consolidação da Política Nacional de
Assistência Social e para a implementação do Sistema Único de Assistência Social SUAS. Trata-se, pois, de construção prioritária e fundamental que deve ser coletiva
e envolver esforços dos três entes da federação. (PNAS, 2004, p. 49)
A Lei 8742/1998, que trata da organização da assistência, através do art.12, também
afirma a obrigação de se ter uma política de avaliação para as ações públicas, dizendo que,
constituem responsabilidades comuns à União, Estados, Distrito Federal e
Municípios: XXVII – implantar sistema de informação, acompanhamento,
monitoramento e avaliação para promover o aprimoramento, qualificação e
integração contínuos dos serviços da rede socioassistencial, conforme Pacto de
Aprimoramento do SUAS e Plano de Assistência Social; (Lei 8742/1998, de
08/12/1998).
A presença na Lei de uma perspectiva de monitoramento e avaliação da Política de
Assistência Social indica os esforços de assegurar o estatuto de política pública vinculada ao
campo dos direitos, revelando uma tentativa de ruptura com os traços conservadores e
49
clientelistas que marcam a trajetória da Assistência Social brasileira, como procuramos
indicar no primeiro capítulo. No entanto, tal perspectiva, como outros princípios e diretrizes
previstos na legislação, enfrenta constrangimentos para sua realização em face da
contrarreforma neoliberal em curso em nosso país desde a década de 90, tendência também
problematizada anteriormente.
A necessidade de se ter um sistema de avaliação vem sendo apontada desde 1995 com
a I Conferência Nacional de Assistência Social. Mas, somente em 2003, com a IV
Conferência Nacional de Assistência define-se pela “elaboração e implementação de planos
de monitoramento e avaliação”, que teriam por objetivos: “a mensuração da eficiência e da
eficácia das ações previstas nos Planos de Assistência Social; a transparência; o
acompanhamento; a avaliação do sistema e a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a
fim de contribuir para a formulação da política pelas três esferas de governo”. (POLÍTICA
NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2004, p.49).
Como se pode ver, o campo da Assistência Social levou de 1995 a 2003, oito anos,
para ressaltar em documentos oficiais a necessidade de se implementar um sistema de
monitoramento e avaliação desta política. Isso demonstra um descompasso grande de tempo
para que o tema fosse considerado e garantido nos debates e análise dos profissionais e
segmentos sociais envolvidos com esta política social. A nosso ver, esse lapso temporal
contribui para a pouca produção teórica sobre o assunto, sendo as existentes destinadas a
discutir, em sua maioria, os métodos e técnicas de avaliação, sem uma reflexão crítica sobre a
temática.
Isto aconteceu porque, como vimos no primeiro capítulo, as políticas sociais são
tensionadas pela luta de classes. Assim, as conferências, como instâncias que possuem a
missão de avaliar e propor diretrizes para a formulação de políticas sociais se constituem em
um campo de disputa de projetos de sociedade, onde, de um lado se tem os que buscam
naquelas uma forma de ampliação da cidadania e, de outro, aqueles que as mantêm como
forma de contenção dos conflitos de interesses do capital e do trabalho. Esse contexto de
embate que permeia a formulação das políticas sociais torna-se um condicionante para os
avanços no sistema de garantia de direitos, uma vez que, o Estado como instância de poder
que regula a gestão das políticas sociais, atende de forma hegemônica aos interesses do
capital.
Contudo, diante do caráter contraditório desse campo de disputas, podemos considerar
que a perspectiva de planejar, monitorar e avaliar, inexistentes até a promulgação da PNAS,
50
expressa avanços e conquistas para o campo da assistência social, com vistas a responder uma
necessidade que já era posta à assistência, como visto, desde 1995. Contribui para assegurar
no âmbito da Assistência Social padrões e procedimentos mais universais que precisam ser
sistematicamente avaliados em face de seus princípios e diretrizes, tomando o campo dos
direitos sua finalidade última.
E, com isso, a Política Nacional de Assistência Social coloca que, através da
implementação das políticas de avaliação, monitoramento e informação, pretende-se
promover “novos patamares de desenvolvimento da política de assistência social no Brasil,
das ações realizadas e da utilização de recursos, favorecendo a participação, o controle social
e uma gestão otimizada da política”. (POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL,
2004, p.49).
A perspectiva de um sistema de monitoramento e avaliação no âmbito da Política de
Assistência Social, quando concebida na direção de qualificar os serviços prestados e
assegurar o controle social por parte dos trabalhadores organizados, se aproxima da direção
social estratégica do projeto hegemônico do Serviço Social brasileiro. A Lei 8.662/1993 que
regulamenta a profissão de Serviço Social, considera como parte da competência profissional
“elaborar, coordenar, executar e avaliar planos, programas e projetos que sejam do âmbito de
atuação do Serviço Social com participação da sociedade civil;” (Lei 8.662/1993). Tal
previsão legal, fruto de um processo de amadurecimento teórico e ético-político da categoria
profissional e, também, de embates acerca da regulação legal do exercício e do perfil
profissional junto ao Estado, indica como parte da competência profissional uma perspectiva
crítica de atuação que inclui a avaliação e a participação da população neste processo. Nessa
mesma direção, Mioto e Nogueira, consideram que “sem um processo contínuo de pensar
racionalmente as ações corre-se o risco de se submeter a práticas burocratizadas, escoradas
em um pretenso valor eficiente, imobilizada em atividades rotineiras e repetitivas” (MIOTO,
NOGUEIRA, 2007, p.287).
O risco de burocratização, apontado acima pelas autoras, foi identificado em nossa
pesquisa na particularidade da realidade institucional do CIC III. Nossa entrevistada, ao ser
indagada sobre a importância dos registros profissionais para a avaliação, constata que os
dados levantados junto aos usuários no primeiro atendimento social e em outros momentos de
acompanhamento, tornam-se registros exclusivos do Serviço Social, portanto, não são
tomados como referência para o trabalho em equipe e para avaliação das atividades
realizadas.
51
No âmbito da avaliação, o planejamento é uma ação de fundamental importância para
o trabalho profissional, pois dá direcionamento à ação a ser realizada. Nele, estão bem
definidas a compreensão da realidade, as estratégias, o tempo das ações desenvolvidas.
Segundo Mioto e Nogueira, “planejar a ação profissional garante formalizar a articulação
intrínseca entre as dimensões do fazer profissional, ou seja, as dimensões ético-política,
teórico-metodológica e técnico-operativa.” (MIOTO, NOGUEIRA, 2007, p. 287).
A importância do planejamento, monitoramento e avaliação para o projeto éticopolítico profissional pode ser avaliada em termos das exigências institucionais que se colocam
para o trabalho profissional, na maioria das vezes tensionadas pelo campo contraditório das
políticas sociais em face das necessidades e interesses de classe. O compromisso com os
interesses e necessidades da classe trabalhadora, afirmado pelo projeto profissional do serviço
social brasileiro, supõe uma atuação crítica, competente e comprometida, submetida ao
controle social sobre o caráter público desse trabalho e às exigências éticas e políticas de
afirmação dos direitos de cidadania. Nesse sentido, romper com a tendência conservadora das
requisições institucionais que se apresentam aos assistentes sociais, na perspectiva de controle
e amoldamento dos trabalhadores, implica num esforço permanente de planejamento e
avaliação das respostas formuladas às expressões da questão social a partir de uma
determinada perspectiva de classe.
Nossa pesquisa indica que os CIC’s surgiram no município sem um planejamento
prévio que pudesse dimensionar e delimitar suas ações, que apenas ganharam espaço para dar
continuidade às atividades que vinham sendo desenvolvidas, após o fim da parceria com a
FIA. A entrevista que realizamos reafirmou essa ausência de um projeto que fosse próprio do
Centro Integrado, que apresentasse e delimitasse seus objetivos e ações, seguindo o padrão do
projeto Curumim.
existia ou existe (...) um documento, que tinha algumas informações sobre o Projeto
Curumim, que constava os objetivos e diretrizes do trabalho. Vale lembrar que o
Projeto quando foi implantado chamava-se Curumim e como era um convênio ou
parceria com a FIA funcionava nos moldes do projeto que já era desenvolvido por
esta Fundação em diferentes municípios [...]. (A.S.)17
Assim sendo, a instituição funciona, mais precisamente o CIC III que pude
acompanhar com maior proximidade durante o período de estágio, sem um Projeto Político
17
A sigla A.S. foi utilizada para identificar a fala de nossa entrevistada.
52
Institucional18. Um PPI é um documento de planejamento que define a identidade da
instituição e indica os caminhos para efetivação de suas ações. Ali devem estar sistematizados
seus objetivos e ações, bem como as estratégias utilizadas, o tempo e avaliação das atividades
desenvolvidas.
Até o final do ano de 2012 não existia nenhum documento oficial que justificasse e
formalizasse a atuação dos Centros Integrados no município. O que ainda existia eram os
documentos referentes ao projeto Curumim.
O Serviço Social vinha, através da construção de seu projeto de trabalho na instituição,
traçando algumas diretrizes e sistematizando as atividades em seu âmbito de atuação, que
acabaram por serem tomadas como os objetivos e parâmetros de ação de toda a instituição.
Isto não deixava claro quais eram os objetivos institucionais que justificassem e
direcionassem a atuação dos demais profissionais dentro da instituição.
Mas, no final do ano de 2012, as assistentes sociais que atuam nos Centros Integrados
I e III se reuniram e formalizaram um documento que descreve a proposta de atuação dos
mesmos. Essa construção, apesar de muito importante, ficou restrita, mais uma vez, ao
Serviço Social, ao invés de ser uma construção coletiva envolvendo toda equipe que atua
nesse equipamento social.
Outra demonstração da falta de planejamento deste equipamento que integra a rede de
proteção social da Política de Assistência Social do município, pode ser constatada pelas
atuais instalações e pelo quadro de pessoal. Mesmo funcionando em prédio próprio,
construído para este fim, as instalações não contemplam as reais necessidades das atividades
previstas neste serviço.
Sendo um equipamento social, cujos serviços prestados têm uma perspectiva
preventiva, tanto educativa quanto assistencial, envolve o trabalho de várias especialidades
profissionais, como o Serviço Social, a Psicologia e a Pedagogia. O trato com as expressões
da questão social dão ao Serviço Social um lugar de destaque nesse equipamento, que, no
entanto, o projeto arquitetônico contempla uma sala para este profissional, fazendo com que
todos os atendimentos sejam realizados na sala dos professores ou da direção. Isso se estende
também ao atendimento da psicologia e da pedagogia. A falta de organização do espaço físico
institucional se constitui em um entrave para o exercício profissional.
Cabe pontuar também que as salas de atividades não foram pensadas e adaptadas para
18
Estamos considerando que uma instituição pública, ou um equipamento social público, requer a construção
de um Projeto Político Institucional, inclusive como exigência para o controle social de suas atividades.
53
a realização de oficinas, seguindo, assim, o mesmo padrão das salas de aula convencionais,
como numa instituição de ensino, criando limites para o desenvolvimento das atividades
previstas.
Quanto ao quadro de pessoal, como situamos no segundo capítulo deste trabalho,
existe uma parceria entre a SEMBES e a SEMED para a disponibilidade de professores. E
essa parceria permaneceu mesmo com a modificação da proposta inicial que visava romper
com a concepção de uma extensão das atividades escolares. Desse modo, podemos constatar
que ao não dispor de quadro funcional próprio e qualificado para as atividades previstas, esse
equipamento fica na dependência de receber, ou não, um professor, que está condicionada a
disponibilidade da SEMED que prioriza o atendimento a sua rede de ensino.
A ausência de planejamento nesse caso revela que os serviços prestados ficam
limitados em face da indisponibilidade de um quadro funcional próprio, visando a execução
qualificada das ações previstas.
Após a reformulação da proposta inicial, projetava-se que as atividades desenvolvidas
no projeto estivessem organizadas em oficinas lúdicas. A nosso ver, tal proposta supõe um
perfil diferenciado daquele profissional que está na educação em uma sala de aula
convencional, afinal, são objetivos diferenciados que exigem propostas de trabalho e
qualificações também diferenciadas.
O relato de nossa entrevistada oferece elementos de um processo de reformulação que
a nosso ver ocorre de forma contraditória, rompe-se com a ideia inicial de reforço escolar,
sem, no entanto, alterar o perfil profissional e a referência teórica que orienta as atividades.
Em 2005 realizamos uma reformulação no Projeto, iniciativa esta que partiu da
própria equipe dos CICs, por entendermos que o trabalho não estava funcionando
bem devido o grande número de evasão e o “boicote” das crianças, que não levavam
o material escolar para o Projeto. Entendemos também que o trabalho poderia ser
desenvolvido de outra forma, que viesse a contribuir para o desenvolvimento escolar
daquelas crianças, mas que não fosse nos moldes do “reforço escolar”.
A metodologia de trabalho foi modificada, mas nada foi registrado oficialmente. O
que se tinha escrito apenas era a metodologia (pedagógica) do trabalho ou seja, as
oficinas são desenvolvidas com base na Teoria das Inteligências Múltiplas e nos (...)
pilares da educação: aprendendo a ser, a conviver, a conhecer... ( A.S.)
A ausência de uma proposta de avaliação sistemática sobre o trabalho, indica que a
reformulação citada, mesmo partindo da constatação de insatisfação - pela evasão e boicote
das crianças e adolescentes - é realizada sem um conhecimento efetivo sobre o significado da
não adesão dos usuários à proposta.
54
Além do equipamento não dispor de um quadro funcional próprio, como já citado,
também não é oferecido nenhum programa de qualificação destes professores que são cedidos
para atuar nos CIC’s. Desse modo, o conteúdo, as concepções e metodologias para realização
das atividades previstas, estão assentadas na experiência e acúmulo profissional individual
dos educadores que participam da proposta. Além disso, tradicionalmente se vincula à direção
desse equipamento a figura do educador, já que, “Os Centros Integrados sempre foram
dirigidos por pedagogos e profissionais da área da educação.” (A.S.)
Assim, podemos considerar que a ausência de planejamento, monitoramento e
avaliação, pode contribuir para a reiteração de práticas descontínuas, desvinculadas das
concepções, princípios e diretrizes que normatizam o campo dos direitos socioassistenciais.
As oficinas oferecidas pelo projeto no ano de 2012, como colocadas no segundo
capítulo deste trabalho, foram de “linguagem, raciocínio lógico, artes, desenho, teatro,
integração social, recreação e música capoeira, jiu-jítsu, aikidô, futebol, vôlei, alongamento”.
Quando questionada sobre as atividades desenvolvidas no CIC e, ao seu ver atingiam aos
objetivos da instituição, a assistente social entrevistada coloca que
Acredito que sim. Temos cerca de 150 crianças e adolescentes inscritos, e
frequentam regularmente o Projeto evitando assim que fiquem nas ruas, se expondo
a alguma situação de risco. As oficinas visam contribuir para o desenvolvimento
escolar das crianças, mas não sei se de fato isto ocorre. Faltam dados para
comprovar se esses objetivos estão sendo alcançados ou não. ( A.S.)
No entanto, mais uma vez, o critério de elegibilidade dessas atividades, mostra-se
desarticulado das concepções e princípios do campo dos direitos socioassistenciais, pautandose nas habilidades e disponibilidades individuais dos profissionais. Elementos que nos levam
a indagar até que ponto tais atividades atendem as necessidades dos usuários do projeto? Até
que ponto promovem novos patamares de envolvimento da família e melhoria nas condições
de vida desses usuários? Considerando que os usuários do CIC, “em sua maioria, são sujeitos
que sofreram ou sofrem algum tipo de privação, são famílias que se encontram em situação de
vulnerabilidade socioeconômica”, e que os serviços prestados nesse equipamento social
objetivam contribuir para a melhoria das condições de vida dos usuários, as estratégias, aqui
entendidas como as atividades desenvolvidas, devem estar em consonância com este objetivo,
caso contrário podem assumir conteúdos meramente recreativos, de ocupação do tempo livre,
sem assegurar a perspectiva preventiva e sócio-assistencial que justifica sua existência.
Neste contexto, identificamos que temos um equipamento da rede socioassistencial,
55
que funciona há mais de nove anos no município, com uma proposta de trabalho recentemente
construída pelo Serviço Social, que não possui seu quadro próprio de funcionários, portanto,
muitos sem ou com pouca qualificação profissional para a função que desenvolve e,
consequentemente, realizando atividades que não necessariamente atendem as exigências da
perspectiva sócio-assistencial e educativa que supostamente dá legitimidade para sua
existência no âmbito da política municipal de assistência.
Ao tomarmos como referência a importância do planejamento, monitoramento e
avaliação no âmbito das políticas sociais, e sua requisição normativa na particularidade da
Política Nacional de Assistência Social, podemos inferir que sua ausência não contribui para a
qualidade dos serviços prestados tampouco para o controle social na perspectiva da
participação democrática de seus usuários. E essa ausência pode ser constatada nos Centros
Integrados de Convivência em que ainda não possui uma prática de monitoramento e
avaliação. Quando questionada, durante a entrevista, sobre como quantas tentativas de
construção de uma metodologia de avaliação do serviço prestado pelo CIC foram realizadas,
desde a criação, a assistente social deixa claro que,
Apenas uma, no ano de 2011, onde realizamos algumas reuniões com o objetivo de
construir essa metodologia, mas nada de concreto foi construído. O CIC II possuía
alguns instrumentos de avaliação, mas não sei se de fato os dados eram coletados,
sistematizados e analisados. A iniciativa partiu da equipe. Não da equipe que atua
diretamente nos Cics, mas da que coordena os Projetos da Secretaria. (A.S.)
Se a avaliação não faz parte da prática e nem das discussões da equipe, dificilmente os
profissionais que atuam no CIC tem contato com as normativas e debate teórico de sua
importância para as políticas sociais, em especial para a instituição e atividades que realizam.
Elemento que comparece no relato de nossa entrevistada,
O Serviço Social, tem conhecimento. O restante da equipe não, pois são
profissionais da área da educação (professores) que embora já tenham realizado
capacitações na área da assistência, não tem muito conhecimento sobre a legislação
específica dessa área. Acredito que eles não tem a dimensão da importância de um
sistema de avaliação, na verdade, acham que é apenas o preenchimento de papéis a
mais que só servirão para aumentar o seu volume de trabalho. Falta muita
capacitação para esses profissionais.(A.S.)
Isto também contradiz a ideia da participação, da construção coletiva, que integra as
concepções, princípios e diretrizes da legislação social para garantia da democratização das
56
ações.
Além disso, podemos analisar que tal quadro se articula com a tendência mais geral de
precarização das políticas sociais, provocadas pela contrarreforma do Estado, abordada em
nosso primeiro capítulo, que está longe de proporcionar mudanças significativas nas
condições de vida da população que depende dos serviços prestados.
Cabe ressaltar que todos os serviços executados pelos Municípios e Estados dentro da
Política Nacional de Assistência Social, seja no âmbito da proteção básica ou especial,
recebem recursos através de repasse do Governo Federal. Quanto maior a quantidade de
programas, maior o montante de recursos destinado ao município. Mesmo considerando que
este valor seja mínimo, compete lembrar que nem sempre quantidade significa qualidade, daí
a importância do planejamento e avaliação, na perspectiva de dar transparência e controle
democrático sobre os gastos públicos no âmbito das políticas sociais e, principalmente, avaliar
sua capacidade substantiva de alterar as condições de vida dos usuários. Ou seja, o repasse
que o município recebe é um recurso público e a medida em que as políticas sociais são
formuladas com base em interesses alheios às necessidades dos usuários e ao campo dos
direitos, contribuem para aprofundar as expressões da questão social e limitam a construção
de uma consciência dos direitos, favorecendo o uso eleitoral e os processos de dominação. A
ausência de planejamento, avaliação e controle social, também impedem a construção de uma
base social de legitimidade em defesa dos serviços prestados, pois, uma vez desvinculados das
concepções, princípios e diretrizes que normatizam o campo dos direitos, mudanças e
descontinuidades ficam a mercê da disponibilidade de caixa ou da vontade política
personalizada na figura do governante de plantão.
O Centro Integrado de Convivência é um equipamento da assistência social, que, faz
parte, ou deveria fazer, de uma rede de serviços de atendimento à criança e ao adolescente do
município. Isso chama a atenção para o debate em torno da articulação das políticas públicas
municipais.
A Assistência Social deve ser entendida como mais uma política de proteção social e
não a política de proteção (Mota, 2006). Isso quer dizer que os serviços e benefícios devem
estar articulados ao conjunto das políticas sociais tendo por objetivo comum a garantia dos
direitos dos cidadãos. O conceito de proteção social não se restringe à implementação de
serviços socioassistenciais, uma ideia que precisa ser desmistificada, e que outras políticas
sociais como de geração de emprego, educação, saúde, previdência, habitação devem estar
articuladas constituindo um conjunto de políticas que dão corpo à proteção social.
57
Para além de se estabelecer parcerias, que são importantes, as políticas sociais, na
perspectiva de construção de uma rede de proteção social, supõem ações articuladas. Sem
articulação, o trabalho se torna mais difícil e as ações fragmentadas. Através do planejamento,
essa necessidade de articulação aparecerá e, com o monitoramento e a avaliação será capaz de
mensurar em que grau está se efetivando. Assim, a ausência de planejamento, pode revelar a
perspectiva de fragmentação e focalismo que marca a prestação de serviços socioassistencias
no CIC e na rede de proteção social do município, reproduzindo a tendência dominante das
políticas sociais no capitalismo contemporâneo.
No entanto, é preciso ter clareza que as concepções teóricas sobre a avaliação que são
incorporadas no âmbito da gestão pública se vinculam a perspectivas muito diversas e muitas
vezes na perspectiva do capital. Como assinalado no início deste capítulo, a avaliação pode
estar vinculada a uma lógica mercadológica que apenas justifica o repasse de verba, se
distanciando daquela concepção crítica que concebe a avaliação da qualidade do serviço
prestado a população com o intuito de produzir respostas que atendam suas reais necessidades
na perspectiva dos direitos.
Dentro desta perspectiva democrática e contínua de avaliação, Boschetti coloca que,
A avaliação de uma política social pressupõe inseri-la na totalidade e dinamicidade
da realidade. Mais que conhecer e dominar tipos e métodos de avaliação ou
diferenciar análise e avaliação, é fundamental reconhecer que as políticas sociais
têm um papel imprescindível na consolidação do Estado democrático de direito e
que, para exercer essa função, como seu objetivo primeiro, devem ser entendidas e
avaliadas como um conjunto de programas, projetos e ações que devem
universalizar direitos. (BOSCHETTI, 2009, p.04).
Dentro desta perspectiva, o monitoramento e a avaliação são metodologias de trabalho
que permitem a efetiva participação da população, atendendo ao princípio do controle social.
O controle social segundo a PNAS (2004, p.45), “tem sua concepção advinda da Constituição
Federal de 1988, enquanto instrumento de efetivação da participação popular no processo de
gestão político -administrativa- financeira e técnico-operativa, com caráter democrático e
descentralizado”. Isso significa dizer que fica garantido, pelo menos em termos legais, que a
sociedade atuando através dos Conselhos e Conferências, controle a garantia de seus direitos
fundamentais. Cabe, então, potencializar essa participação, adotando estratégias para romper
com essa lógica que reduz as respostas no campo social a programas pontuais e paliativos.
Avaliar numa perspectiva do controle social não é uma tarefa fácil na medida em que a
58
sociedade, por toda determinação histórica de subordinação ao qual fomos acometidos, não
está habituada com os espaços de participação popular.
Como vimos, a Assistência Social, traz as marcas de longos anos que forjaram sua
trajetória como uma política do favor, da benesse, caridade, reproduzindo nos usuários uma
relação também de subordinação, dependência o que minimiza o caráter proativo dos
mesmos, que não se veem como sujeito de direitos.
No entanto, Paiva nos alerta que,
É certo que a questão da participação dos sujeitos de direitos tem a desempenhar um
papel central na dissolução de traços de ambiguidade ou de coerção, presentes nos
denominados programas de combate à exclusão social. Assim, diante da capacidade
de desenvolvimento de práticas distintas, a possibilidade de dinamizar a população e
as organizações da sociedade para uma efetiva distribuição e gestão dos bens e
serviços sociais, no âmbito das políticas públicas, se apresenta como agenda
prioritária para o processo de elaboração de medidas socioassistenciais contra a
pobreza e a desigualdade sociocultural. (PAIVA, 2006, p.9)
Por outro lado, a exaltação da participação pode ter um preço muito caro para as
políticas sociais. Pode contribuir para a mistificação da participação popular, tanto pela
cooptação e manipulação política quanto pela diluição da responsabilidade pública e estatal
no enfrentamento das expressões da questão social.
Neste contexto, o processo de planejamento, monitoramento e avaliação ganham
significado preciso para o campo de lutas para efetivação dos direitos socioassistenciais e
fortalecimento da cidadania. No âmbito da política municipal de assistência, constituem
premissas urgentes de serem pensadas para a dinâmica institucional do Centro Integrado, pois
é a partir do conhecimento crítico da realidade social, do planejamento e avaliação de ações
articuladas às diretrizes e princípios previstos na PNAS que suas atividades podem ganhar
qualidade na perspectiva dos direitos. Para Boschetti, “a avaliação de políticas sociais
públicas deve ser orientada pela intencionalidade de apontar em que medida as políticas e
programas sociais são capazes e estão conseguindo expandir, reduzir a desigualdade social e
propiciar a equidade” (BOSCHETTI, 2007, p.05).
Nossa entrevistada enfatiza em seu relato a importância da avaliação para o trabalho
que é realizado no Centro Integrado,
Eu avalio de fundamental importância, pois hoje não temos dados sistematizados
que nos possibilitam saber qual o impacto que o nosso trabalho tem na vida dessas
crianças, adolescentes e famílias. E a falta dessas informações, dificulta a avaliação
59
do nosso trabalho, a forma como atuamos, fica tudo na base do “eu acho” e não em
dados empíricos. Algumas mães, falam de como o Projeto ajudou no
desenvolvimento escolar ou social da criança, mas essa informação fica perdida, não
é registrada. (A.S.)
Com um processo contínuo de avaliação é possível diagnosticar e analisar todos os
condicionantes que vem sendo colocados à essa dinâmica institucional e que se constituem em
entraves para a efetivação do trabalho e, então, a busca de possíveis soluções.
A NOB/SUAS, a LOAS e a PNAS preveem uma gestão da assistência cooperativa
entre os três entes federativos, no entanto, descentralizada. Assim, fica a cargo dos gestores
avaliar, permanentemente, os resultados e impactos que as ações vem provocando nas
condições de vida da população,
Art. 99. O monitoramento do SUAS constitui função inerente à gestão e ao controle
social, e consiste no acompanhamento contínuo e sistemático do desenvolvimento
dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais em relação ao
cumprimento de seus objetivos e metas.( NOB/SUAS, resolução nº 33, de
12/12/2012)
Portanto, fica evidenciado pela legislação social e pelo debate teórico sobre a
importância que o planejamento, monitoramento e avaliação possuem para a efetivação de
uma política que atenda significativamente o princípio da universalidade dos direitos.
Na particularidade da dinâmica institucional do CIC, a partir de nossa pesquisa e da
experiência acumulada no estágio curricular em Serviço Social, parece-nos fundamental que a
concepção desse equipamento, seus princípios, diretrizes e objetivos sejam redimensionados
por uma proposta de planejamento e de avaliação que assegure a participação democrática dos
usuários, dos profissionais e gestores.
60
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao resgatarmos o contexto sócio-histórico da origem e desenvolvimento das políticas
sociais, tema central do primeiro capítulo deste trabalho, foi possível destacar alguns
condicionantes históricos para a delimitação das atuais políticas sociais.
Esse regaste oferece as bases históricas para compreensão do caráter compensatório
que a Política de Assistência Social assume no contexto neoliberal.
Nossas análises acerca de alguns aspectos do trabalho realizado no CIC, parece-nos
confirmar esse caráter: a ausência de um planejamento, de uma política institucional clara em
termos de concepção, diretrizes e objetivos em face do que está previsto para o campo dos
direitos socioassistenciais, de avaliação e de participação democrática para o controle social,
indicam uma direção ético-política que reitera o que está dado. Ou seja, uma direção social
sem qualquer perspectiva de alteração das condições objetivas que marcam as trajetórias de
vulnerabilidade e risco das crianças, adolescentes e familiares atendidos nesse equipamento
social.
Em nosso entendimento, essas ausências, dificultam uma base de legitimidade social
assentada no campo dos direitos, o que confere uma fragilidade teórica e política ao trabalho
realizado, deixando-o, a nosso ver, vulnerável às interferências personalistas e conjunturais
dos gestores.
Do ponto de vista do projeto ético-político profissional, nossas análises indicam uma
série de desafios que merecem aprofundamentos futuros. Dentre eles, destacamos a relação
entre o fortalecimento do campo dos direitos socioassistenciais e a qualidade dos serviços
prestados pelo Assistente Social. Do mesmo modo, a perspectiva teórico-crítica do projeto
hegemônico do serviço social brasileiro, indica que o trabalho profissional se realiza num
campo contraditório marcado pelos antagonismos de classe e, exatamente por isso, o
compromisso ético-político com a efetivação de direitos, supõe uma competência profissional
61
que ultrapasse o imediatismo das requisições institucionais. Por seu turno, assegurar tal
exigência não é tarefa individual dos agentes profissionais, mas uma construção coletiva que
envolve profissionais de outras áreas, participação democrática dos usuários e mudanças
institucionais que muitas vezes ultrapassam a própria equipe. Exatamente por isso, o
planejamento e a avaliação assumem importância central para qualificar os serviços prestados
no âmbito rede socioassistencial do município.
Assim, consideramos que a realidade particular do CIC, revela desafios tanto para o
projeto profissional do Serviço Social como para o campo da Seguridade Social, ambos
construções históricas que na sua processualidade dinâmica supõem a adesão consciente e
crítica dos profissionais da área.
Como destacamos em nosso trabalho, a Constituição de 1988 continua sendo um
marco no avanço do sistema de garantia de direitos no país, introduz uma concepção de
Seguridade Social inédita que se consubstancia, entre outros, na Política Nacional de
Assistência Social. Vimos, que os direitos constitucionais e a própria concepção de
Seguridade Social veem sendo ameaçados no contexto do capitalismo contemporâneo. Com
isso, podemos afirmar que o planejamento e a avaliação assumem centralidade estratégica
para fortalecer propostas de trabalho efetivamente articuladas com as conquistas inscritas
tanto na Constituição quanto na PNAS.
As particularidades do município de Rio das Ostras apresentadas em nosso trabalho,
parece-nos também indicar elementos importantes para o aprofundamento da democracia e
dos direitos de cidadania, referências para o campo assistencial, tendo em vista o crescimento
desordenado, em decorrência da instalação da indústria do petróleo na região, e seus
rebatimentos sobre as condições de vida da população local.
As questões aqui apresentadas sobre a realidade do CIC III não esgotam todos os
anseios dos profissionais e necessidades dos usuários. No entanto, entendemos que possa
contribuir para suscitar um processo de reflexão sobre o trabalho realizado na instituição, uma
vez que, o envolvimento com a dinâmica cotidiana muitas vezes impede uma análise crítica
sobre a direção social e o alcance das ações realizadas.
Por fim, considerando os limites de realização de um Trabalho de Conclusão de Curso
e de nossa interlocução tanto com o debate teórico quanto com o relato generosamente
concedido por nossa entrevistada, esperamos que nossas análises e indicações finais possam
contribuir com o debate acerca da importância do planejamento e da avaliação na perspectiva
de imprimir às políticas sociais consistência e transparência para assegurar o controle social.
62
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de 2013.
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6 ANEXOS
ROTEIRO DE QUESTÕES
TCC Naira Cristina Miranda Silva
1 – Você tem conhecimento da existência de algum documento oficial da prefeitura de Rio das
Ostras no qual conste a concepção do trabalho do CIC, recursos e equipe necessária para sua
implementação no contexto em que foi criado?
2 – Desde a criação, quantas tentativas de construção de uma metodologia de avaliação do
serviço prestado pelo CIC foram realizadas? De quem partiu a iniciativa? Do gestor? Da
equipe?
3 – Como você avalia a necessidade de um sistema de planejamento, monitoramento e
avaliação das atividades do CIC?
4 – Em sua opinião, a equipe, em especial o Serviço Social, tem conhecimento/domina o que
está previsto na LOAS, PNAS e NOB SUAS, sobre a avaliação na assistência social?
5 - “De acordo com Projeto de Intervenção do Serviço Social na instituição, os Centros
Integrados de Convivência constituem serviço de proteção social essencial para superação das
situações que geram vulnerabilidade social e objetivam promover a socialização, o exercício
da cidadania, o apoio a escolarização, o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários
bem como contribuir para a organização autônoma e democrática da população seja através
dos movimentos sociais ou de outras modalidades de participação cidadã que fortaleçam os
princípios constitucionais de descentralização, democratização e participação popular na
implementação e gestão das políticas sociais públicas visando a qualidade dos serviços
prestados e a efetivação dos direitos de cidadania”
a) Em face desses objetivos, qual a necessidade da avaliação?
b) Dos registros profissionais (dados sistematizados) quais contribuem para a avaliação do
alcance ou não, desses objetivos?
c) As atividades atualmente propostas pelo CIC atingem estes objetivos?
6 – Em sua opinião, existe algum sistema de avaliação no âmbito da assistência social
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municipal? Esse sistema atende a perspectiva dos direitos e do controle social?
7 – Qual seria, na sua opinião, a contribuição do Serviço Social para a implementação de uma
política de avaliação sistemática no âmbito da política de assistência municipal?
8 – Considerando a correlação de forças institucionais e a cultura política do município, que
estratégias você considera que poderiam contribuir para a participação do usuário na
avaliação da rede de serviços sócioassistenciais do município?
OBS: Caso haja alguma informação ou análise que não estejam contempladas nas perguntas
acima fique à vontade para completar.