TEXTO 10 10. Crescimento Econômico

TEXTO 10
10. Crescimento Econômico
A evolução do PIB na economia brasileira, ao longo dos últimos 50 anos, mostra
duas características importantes: no curto prazo registra alta volatilidade das taxas de
crescimento e, no longo prazo, revela perda de dinamismo do processo de
desenvolvimento. Após a implantação do real, a tendência de expansão do PIB tem se
mostrado, bastante modesta se observada em relação ao período do pós-guerra até o
final dos anos 70. A análise dessas questões passa, necessariamente, por uma discussão
sobre os fatores que determinaram o nível de produto no curto e no longo prazo.
10.1. Determinação do Nível do Produto no Curto Prazo
Considerando as oscilações que se verificam no comportamento das taxas de
crescimento do PIB, cabe discutir por que, no caso brasileiro, apresenta comportamento
tão volátil.
Uma primeira abordagem nesse sentido pode ser destacando que restrições de
ordem interna (controle da inflação e combate ao desequilíbrio fiscal) e externa
(desequilíbrio do balanço de pagamentos) acabam por impor limites à expansão do PIB,
muitas vezes gerando até mesmo, recessão.
Para entender de forma mais clara esse mecanismo, cabe lembrar que, no curto
prazo, a evolução do PIB é determinada pelo comportamento da demanda agregada da
economia. Dada a existência de capacidade instalada ociosa, o que determinará o nível
do produto (efetivo) é a demanda da economia, a qual, como já se definiu, é dada pela
seguinte fórmula:
DA = C + I + G + X - M
onde: C
I
G
X
M
= consumo das famílias
= investimento
= gastos do governo
= exportação
= importação
Para avaliar como a política econômica afeta a evolução do PIB por meio da
demanda agregada, convém relembrar as variáveis que influenciam cada um dos
elementos que compõem a demanda:
a) o consumo depende: da renda disponível (renda menos impostos), das
condições de crédito, isto é, juros e prazos de financiamento, e do estoque
de riqueza da sociedade;
b) o investimento depende: das taxas de juros, disponibilidade de recursos
para o seu financiamento e das expectativas;
c) o gasto público é uma função da decisão do governo e do quadro
institucional vigente;
d) as exportações dependem da taxa de câmbio, da renda externa e das
condições de crédito externo;
e) as importações dependem da taxa de câmbio, da demanda interna, das
tarifas de importação e também do crédito externo.
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Então, a discussão de curto prazo consiste em identificar os fatores que estariam
gerando ociosidade na economia, isto é, por que não estaria a economia operando ao
nível de pleno emprego dos fatores? Ora, se existe capacidade ociosa, por que não
utilizá-la? As políticas monetária e fiscal não poderiam ser utilizadas com esse objetivo?
É preciso entender que a economia, numa visão de curto prazo, muitas vezes não
tem condições de atingir a produção de pleno emprego, porque existem restrições à
expansão da demanda que conduziria a essa situação. Essas restrições, que nada mais
representam do que os outros objetivos de política econômica, são de duas ordens: a
restrição externa e a restrição interna.
10.1.1. Restrição externa
A restrição externa está associada à necessidade de se manter o equilíbrio do
balanço de pagamentos, esteve presente com muita freqüência na economia brasileira ao
longo dos últimos 40 anos. Em meados da década de 70 (1974), depois de um período de
excepcional crescimento do PIB (11,1% ao ano no período 1968-1973), a crise do
petróleo “impôs” uma redução nesse ritmo de expansão, para evitar maior pressão sobre
as importações. Foram adotadas medidas restritivas às importações, que reduziram o
ritmo de crescimento do PIB para 7,1% no período 1974-1980. Essa restrição não foi
ainda mais significativa porque a elevada liquidez externa (gerada pelos petrodólares)
permitia financiar o déficit em conta corrente.
Mesmo assim, essa situação tornou-se insustentável pelo agravamento da crise
externa no início dos anos 80. O segundo choque do petróleo, o excepcional crescimento
das taxas internacionais de juros (conseqüência da conjugação de política fiscal frouxa
com política monetária rígida nos Estados Unidos) e a moratória do México (1982)
obrigaram o Brasil a promover significativos ajustes em seu balanço de pagamentos.
Além da desvalorização cambial de 1983, as políticas fiscal e monetária foram conduzidas
no sentido de contrair o nível de demanda agregada. Como conseqüência, o PIB caiu
6,3% em três anos (1983 em relação a 1980), criando capacidade ociosa na economia e
aumentando a distância entre o produto efetivo e o potencial.
Depois da superação dos problemas do balanço de pagamentos do país no
período 1982-1984, a restrição externa mostra-se novamente presente em 1987 como
conseqüência do descontrole da demanda interna provocada pelo Plano Cruzado. A
conjugação da demanda aquecida com congelamento da taxa de câmbio tornou-se um
ingrediente explosivo em termos de desequilíbrio externo. No início de 1987, o Brasil entra
em moratória, para, em seguida, adotar um novo programa de ajuste do balanço de
pagamentos (Plano Bresser). O resultado afetou diretamente a expansão do PIB, que
passou de 7,7% ao ano no período 1985-1986 para praticamente zero em 1988.
Num período mais recente, as crises externas que atingiram o México, a Ásia e a
Rússia, num primeiro momento, obrigaram o governo brasileiro a elevar as taxas de juros
para manter a atratividade da economia brasileira para os investidores externos e
compensar o “risco Brasil”, que se eleva em períodos de incerteza no mercado
internacional. O aumento das taxas de juros contraiu o nível de demanda, e, novamente,
afastou o PIB de seu potencial de produção. Posteriormente, quando o Brasil enfrentou
um processo de forte saída de divisas, o ajuste externo para reduzir o déficit em conta
corrente foi inevitável. A estratégia de ajuste foi muito semelhante à de 1982-1984:
desvalorização cambial e contração da demanda. O resultado foi nova redução no ritmo
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de crescimento anual do PIB: de 3,1% ao ano em 1996-1997 para 0,5% ao ano em 19981999.
10.1.2. Restrição interna
Não se pode negar que boa parte do desempenho medíocre do PIB nos anos 80
esteve associada ao descontrole inflacionário e às dificuldades de financiamento do déficit
público. As tentativas de combate à inflação do governo Collor trouxeram impactos
significativos sobre o nível de demanda e, por conseqüência, sobre o comportamento do
PIB. O bloqueio dos ativos financeiros em março de 1990 foi responsável pela maior
queda do PIB registrada desde a existência das Contas Nacionais (– 4,3%). E mesmo a
gestão Marcílio Marques Moreira, ao elevar as taxas de juros para evitar as pressões
inflacionárias derivadas da devolução dos ativos bloqueados, levou à nova retração do
PIB em 1992 (– 0,5%).
Mais recentemente, em 1999, as pressões de custo derivadas da desvalorização
cambial e as tentativas de reindexação da economia (cuja adoção traria impactos
desastrosos sobre a inflação) levaram o governo a impor uma substancial elevação das
taxas de juros, com conseqüentes reflexos no nível de atividade. Em 2000 a economia
volta a crescer (4,36), porém em 2001 em virtude do racionamento de energia (falta de
investimentos no setor) volta a cair para 1,51. O produto efetivo afastava-se novamente
do produto potencial.
10.1.3. Equilíbrio entre os objetivos
As flutuações observadas no nível de atividade econômica do Brasil deixam clara a
necessidade de se conduzirem os objetivos de política econômica de forma equilibrada. O
desafio é a adoção de uma “política de sintonia fina”, que leve à expansão da produção,
evitando o surgimento de “gargalos” no setor externo ou pressões inflacionárias
indesejáveis. Qualquer crescimento acima do possível conduz, inevitavelmente, ao
surgimento de restrições de ordem externa e/ou interna.
Essa conclusão demonstra claramente que não há o menor sentido na discussão
entre os chamados “desenvolvimentistas” (que teoricamente defenderiam o crescimento
da produção) e os “monetaristas” (que teoricamente defenderiam o controle inflacionário).
Embora esses objetivos possam conflitar-se em certos momentos (quando um deles foi
“perdido”), no decorrer do processo de desenvolvimento ambos precisam ser perseguidos
e complementam-se.
10.2. Determinação do Nível de Produto no Longo Prazo
A capacidade de produção de uma economia, isto é, a capacidade de gerar PIB, é
determinada fundamentalmente por duas variáveis: pelo estoque de capital existente na
economia (que envolve todas as máquinas, equipamentos, construções etc.) e pela
produtividade desse mesmo capital. Assim, acréscimos na capacidade de produção da
economia passam necessariamente por um aumento do estoque do capital e/ou aumento
da produtividade desse mesmo capital.
No que se refere ao primeiro aspecto, fica claro que acréscimos do estoque de
capital ocorrem pela realização de investimentos. E, para ocorrer acréscimo líquido de
estoque de capital, o investimento realizado precisa ser maior que a depreciação desse
mesmo estoque de capital, o que significa dizer que um país que não expande seu
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estoque de capital (investimento maior que a depreciação) estará fadado à estagnação.
Por outro lado, níveis mais elevados de investimento indicam que o país terá uma taxa
maior de crescimento de seu PIB potencial nos próximos anos.
10.2.1. O Investimento
Ao contrário do estoque de capital, o investimento é um fluxo, e refere-se a toda
despesa que aumenta a capacidade de produção de bens e serviços da economia. Na
realidade, as estatísticas acerca do investimento incluem também a variação de estoques.
Em termos mais detalhados, tem-se a formação bruta de capital fixo (FBKF), que é a
parcela relevante, mais os estoques, compondo os investimentos (na análise que se
segue não estará sendo considerada a parcela relativa aos estoques).
Ainda em relação ao investimento, o mesmo pode ser efetuado por meio da
aquisição de bens de capital (tanto nacionais como importados), de imóveis, construção
de rodovias, termoelétricas, hospitais, escolas etc. Como se pode observar, o
investimento pode ser realizado tanto pelo setor privado como pelo setor público. Uma
das características marcantes da economia brasileira nos últimos anos foi a perda de
capacidade de investimento do setor público, levando, inevitavelmente, à privatização de
empresas estatais bem como à concessão de serviços públicos para exploração pelo
setor privado.
Embora exista um conjunto de variáveis que influenciam o nível de investimento
(taxa de juros, expectativa etc.), é, de fato, a disponibilidade de poupança um dos fatores
mais importante para explicar a magnitude dos fluxos de investimento.
10.2.2. A Poupança
Para ocorrer qualquer tipo de investimento, é necessário que haja recursos para
financiá-lo, isto é, poupança. Se todos os agentes econômicos consumirem toda renda
que recebem, não haverá investimento, porque não existirão recursos “sobrando” para a
realização do mesmo. Essa visão fica mais clara ao analisarem-se as diferentes formas
de poupança e seus respectivos significados.
São três as fontes de poupança de uma economia:
1) Poupança privada: A poupança privada compreende a poupança realizada
pelas famílias e pelas empresas privadas.Assim:
1.a) poupança das famílias: é a parcela da renda recebida pelas famílias
subtraída dos gastos em consumo; essa poupança pode ser aplicada em
fundos do mercado financeiro, cadernetas de poupança, RDBs, CDBs,
Renda Fixa, etc.;
1.b) poupança das empresas: Representa o lucro auferido pelas empresas,
que, na prática, é um conceito semelhante ao utilizado para as famílias;
2) poupança pública: é a diferença entre a arrecadação tributária e as despesas
correntes do setor público; esse conceito é diferente do déficit público, o qual
inclui também as despesas de investimento; como se verá adiante, a poupança
pública no Brasil, que equivalia a cerca de 5% do PIB na década de 70, no final
dos anos 90 registrava —5% do PIB (despoupança pública), isto é, para cobrir
suas despesas correntes, o governo utiliza toda a arrecadação tributária e ainda
mais 5% do PIB;
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3) poupança externa: esta representa a poupança realizada por residentes no
exterior, que pode ser utilizada para financiar investimentos domésticos ou
mesmo investimentos de empresas multinacionais. A poupança externa
corresponde ao déficit em conta corrente do balanço de pagamentos.
A soma de todas essas formas de poupança constitui a poupança total da
economia, a qual indicará a capacidade da economia de realizar novos investimentos.
O comportamento do PIB no Brasil a longo prazo, pode ser melhor interpretado
com a utilização do modelo Harrod-Domar. Partindo de uma visão simplificada sobre os
fatores determinantes do crescimento potencial do produto, o modelo estabelece que:
y = S oV
onde: y = taxa de crescimento do produto potencial;
S = taxa de poupança da economia, isto é, o volume de poupança sobre o
PIB;
V = a relação capital/produto, isto é, quantas unidades de capital
(investimento) são necessárias para gerar uma unidade de produto
(PIB).
Em outras palavras, o que a expressão está afirmando é que o ritmo de
crescimento do PIB (y) depende da taxa de poupança da economia (S), isto é, os
recursos necessários para financiar o investimento, e da produtividade do capital, que
refletirá a relação capital/produto (V).
10.2.3. Formação de poupança no Brasil
A poupança, como já vimos, pode vir de três fontes: famílias e empresas, que
representam a poupança privada interna, a poupança pública e a poupança externa (que
é o déficit em conta corrente do balanço de pagamento). A Tabela 01 apresenta a
evolução desses três itens para alguns períodos selecionados os quais serão objetos de
discussão individual mais a frente.
Tabela 01 – Brasil: Taxa de poupança sob o PIB em anos selecionados.
Poupança
Poupança
Poupança
Poupança
Período
Privada Interna
Pública
Externa
Total
1980
14,65
2,70
4,99
22,34
1990
19,09
0,55
1,07
20,71
1995
19,47
-6,24
2,82
16,05
2000
17,33
-2,26
4,22
19,29
2005
22,86
-0,89
0,73
21,24
Fonte: Conjuntura Econômica Vol 60 Nº 3 e Banco Central - Internet
10.2.4. Poupança Privada Interna
Embora não se disponha de dados separados sobre a poupança das famílias e das
empresas, verifica-se que, em conjunto, a poupança privada interna evoluiu muito no
Brasil, passando de 13,4% do PIB na década de 70 para 18,4% no período 1994-1998. O
controle do processo inflacionário, a maior confiabilidade no sistema financeiro, a maior
diversidade de produtos financeiros e, principalmente, o crescimento dos fundos de
pensão parecem explicar esse comportamento.
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10.2.5. Poupança Externa
Como se pode observar pela tabela 1, o Brasil utilizou-se da poupança externa de
forma significativa nas décadas de 70 e 90. Enquanto, nos anos 70, essa poupança
entrou no país sob a forma de empréstimos externos, nos anos 90, verificou-se um papel
significativo do investimento direto, favorecido pela expansão dos investimentos das
empresas multinacionais e pelo programa brasileiro de privatização.
A crise de 1982-1983 e as crises externas recentes demonstraram, por outro lado,
os riscos de se incorrer em déficits elevados em conta corrente, tornando o país muito
vulnerável às oscilações do mercado internacional. Na verdade, o próprio “tamanho” do
déficit em transações correntes acaba por elevar o “risco país”, como ficou claro com as
nações afetadas pela crise: o México apontou um déficit em conta corrente de quase 10%
do PIB (1994-1995), os países da Ásia (1997), embora com percentuais menores,
também registraram déficits elevados (na Coréia e na Tailândia superaram a casa dos 6%
do PIB) e, no Brasil, esse percentual atingiu 4,3% do PIB em 1998. A partir de 2003
apresenta-se em declínio beirando a zero.
10.2.6. Poupança Pública
Os dados relativos ao setor público no Brasil mostram forte deterioração de sua
capacidade de poupança ao longo dos últimos anos. O setor, que poupava 5,5% do PIB
na década de 70, registrou em 1998 uma despoupança de 5,0% (Tabela 01). Apesar da
evolução favorável da receita tributária, essa deterioração ocorre principalmente em
função do crescimento da despesa com três itens: os juros da dívida, com expansão
causada não somente pela prática de juros elevados por um período muito longo de
tempo, como também pelo descontrole do déficit público; na área de pessoal, apesar da
não-concessão de reajustes, a estabilização dos preços deixou claro que pressões
autônomas (como qüinqüênios, promoções automáticas etc.) expandem o gasto com
pessoal, que até então não era percebido porque a inflação encarregava-se de reduzir
seu valor real; e, por fim, as despesas da previdência, as quais também são afetadas pela
estabilização, além dos benefícios propiciados pela Constituição de 1988.
De qualquer forma, a situação atual de despoupança pública, ao “consumir” parte
da poupança privada (interna ou externa) reduz a capacidade de crescimento do país,
dado que diminui a disponibilidade total de poupança. Além disso, evidencia a
inevitabilidade do programa de privatização, até mesmo pela falta de capacidade do setor
público para continuar investindo nas estatais e/ou na ampliação da oferta de serviços
públicos.
10.3. Questão da Produtividade
Embora não existam estatísticas correntes que permitam calcular a produtividade
total dos fatores produtivos, há indícios claros de que ela vem crescendo nos últimos anos
tanto na economia mundial como na brasileira. A rápida evolução tecnológica tem
permitido reduções significativas de custos nos ramos de telecomunicações e transportes.
10.3.1. Rentabilidade do Capital
A relação capital/produto dá uma medida da rentabilidade do capital. Assim, uma
relação capital/produto igual a 3 significa que são necessárias três unidades de capital
para gerar uma unidade de produto (PIB). Não é difícil perceber que essa relação pode
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ser muito afetada pela evolução da tecnologia. A evolução rápida da tecnologia permite
que, mesmo realizando, igual volume de investimento, o resultado em termos de geração
de produção possa ser muito mais favorável (isto é, aumentar a relação capital/produto).
Mas, de outro lado, não se pode esquecer também que a depreciação tende a tornar-se
muito mais rápida com o processo de evolução tecnológica.
A partir dos anos 90, a rápida evolução da tecnologia no mundo permitiu aos
países elevar o ritmo de crescimento da produção, a partir de ganhos expressivos de
produtividade, como ocorreu na economia norte-americana.
Os ganhos de produtividade têm sido, certamente, um dos fatores responsáveis
pelo crescimento praticamente consecutivo da economia norte-americana na década de
90. No caso brasileiro, já foram destacados os ganhos de produtividade da mão-de-obra
registrados após a implantação do Plano Real. Apesar disso, porém, o Brasil não tem
conseguido obter taxas de crescimento do PIB compatíveis com as necessidades do país,
e mais, a diferença que separa nossa renda per capita dos países mais desenvolvidos
vem aumentando ao longo dos últimos 30 anos.
10.4. Desafio de Acelerar o Crescimento
Considerando-se as décadas de 80, 90 e meados de 2000, verifica-se que o PIB
brasileiro cresceu a uma taxa média pouco acima de 2,0% ao ano, taxa essa bem inferior
à registrada pela economia mundial no mesmo período (3,3% ao ano). Em outras
palavras, ao longo desse período, o Brasil ficou relativamente mais pobre, o que mostra a
urgência de se buscar uma aceleração no ritmo de crescimento do país, numa visão de
prazo mais longo.
Essa preocupação é reforçada pela necessidade, de um lado, de reduzir os atuais
índices de desemprego e, de outro, de criar os empregos necessários para atender ao
contingente de pessoas que anualmente ingressam no mercado de trabalho.
Particularmente, em relação a essa última observação, é importante destacar que,
embora a população total venha reduzindo significativamente a taxa de crescimento (de
1,4%, no inicio do século XXI, contra 2,5% nos anos 80), a expansão da população
economicamente ativa reflete decisões demográficas tomadas 15/20 anos atrás. O ritmo
atual de crescimento da população economicamente ativa é de 2,2% ao ano. Ou seja, a
cada ano ingressam no mercado de trabalho cerca de 1,5 milhões de pessoas.
O desafio da aceleração do crescimento, porém, não pode ser visto fora do
contexto do processo de globalização. Nesse sentido, a adoção de políticas
macroeconômicas consistentes é condição necessária para manter a atratividade do país
tanto para o capital financeiro internacional como, e principalmente, para o capital de
risco. Afinal, um país com limitações de poupança interna não poderá prescindir da
poupança externa11 quando esta for direcionada para os investimentos produtivos. Por
outro lado, não pode prescindir ainda, da necessidade de ter acesso às inovações
tecnológicas. Irresponsabilidade na condução da política econômica, notadamente na
área fiscal, pode gerar custos extremamente elevados para os países num mundo
globalizado.
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Quanto a poupança externa, é necessário destacar que ela só é benéfica se for para contribuir com a
formação bruta de capital, pois se for utilizada para financiar o consumo, cria mais dependência.
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A adoção de uma política macroeconômica que garanta a estabilização (inflação
controlada e equilíbrio no setor externo) é uma condição necessária, mas não suficiente,
para acelerar o ritmo de crescimento do PIB brasileiro. A longo prazo não há como atingir
esse objetivo sem significativa elevação da taxa de investimento do país.
Nas condições atuais da economia brasileira, não há poupança para alavancar
taxas mais elevadas de inversão. Uma análise simples dos dados mais recentes mostra
que: (a) a poupança privada encontra-se na casa dos 20% do PIB; (b) a viabilidade da
utilização mais intensiva da poupança externa mostrou-se limitada quando o déficit em
transações correntes atingiu 4,3% em 1998; é possível que o país consiga absorver cerca
de 2% da poupança externa para reduzir sua volatilidade; (c) a poupança pública é
negativa em 5% do PIB; (d) considerando as três formas de poupança, chega-se a 17%
do PIB, taxa essa suficiente para garantir um crescimento reduzido do produto, isto é,
cerca de 3,0% ao ano.
Em outras palavras, mantidas as atuais condições de poupança, a trajetória da
economia brasileira não seria muito diferente da observada nos anos recentes. As crises
externas mostraram que não há “espaço” para a utilização de poupança externa em
grande escala.
Quanto à poupança privada, verifica-se que os países que realizaram mudanças
conseguiram sucesso ampliando não apenas o prazo de aplicação da poupança, como
também o volume relativo da poupança privada. Isso foi feito por meio de mudanças no
regime da previdência social. No Brasil, atualmente, as contribuições compulsórias para a
previdência social não geram poupança, porque toda entrada de recursos é
imediatamente utilizada no pagamento de aposentadorias e pensões. Se a previdência
compulsória funcionasse pelo regime de capitalização, em contas individuais, a situação
seria outra: o trabalhador pouparia enquanto durasse sua capacidade laborativa, e só iria
utilizar esse recurso quando se aposentasse. Durante esses anos, sua poupança estaria
disponível, e seria disputada pelos projetos de longo prazo, gerando retorno para o
investidor e para o trabalhador.
Essa mudança é possível se a reforma da previdência tiver essa dimensão, e não
ficar limitada a resolver apenas o déficit de caixa de curto prazo do sistema. A experiência
internacional mostra que a transição de um modelo para o outro tem soluções técnicas
que não inviabilizam a reforma da previdência que iria dotar o país de poupança privada
em condições de volume, prazo e custos compatíveis com o financiamento adequado dos
investimentos da produção: o Chile, a Argentina, o Uruguai e o Peru já a fizeram.
Por outro lado, os números mostram que, no caso brasileiro, o setor público foi o
grande responsável pela redução da poupança agregada no Brasil. E é importante
destacar que a poupança pública tornou-se negativa, apesar do substancial aumento da
carga tributária. A poupança do setor público tornou-se negativa principalmente em
função de três itens: juros, pessoal e previdência social, os quais serão discutidos a
seguir.
Quanto ao primeiro aspecto (juros), as perspectivas de estabilização da relação
dívida pública/PIB superior a 60%, embora não represente um percentual elevado para
padrões internacionais, não garante reduções significativas com as despesas de juros,
enquanto as taxas de juros não se comportarem de forma mais favorável. Nesse sentido,
é importante destacar que a “pilotagem” dos juros nos últimos anos tornou-se mais
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dependente do mercado financeiro internacional, dado o processo crescente de
globalização.
Contudo, mesmo considerando eventuais turbulências internacionais que impeçam
uma redução mais significativa dos juros internos, o “espaço” para essa redução é
limitado pelo elevado spread pago pelo país no mercado internacional, em função de sua
desconfortável posição na classificação das empresas de rating. O elevado risco
determinado por essa classificação cria um “piso” para as taxas internas de juros, para
evitar fuga de capitais do país.
Melhorar a posição na classificação das empresas de rating exige consistência de
política macroeconômica, mas por período mais longo. Embora o país não possa mais
evitar os “estragos” do passado, como as moratórias externas (1982 e 1987), a melhora
do rating Brasil passa, necessariamente, pela adoção de uma política fiscal que garanta,
de forma mais permanente, déficits públicos nominais inferiores a 3% do PIB,
estabilização da dívida interna com porcentagem do PIB e a manutenção do déficit em
conta corrente inferior aos 4,3% registrados em 1998 (e que precipitaram a crise) e com
menor volatilidade, ao contrário do observado nos últimos anos.
Além da questão dos juros, outra pressão sobre o gasto público ocorre na área de
pessoal, porque o governo não tem como controlar o gasto com a máquina administrativa.
Mesmo que não contrate nenhum funcionário público a mais, e não conceda qualquer
reajuste salarial, sua folha de pagamentos cresce por causa dos aumentos automáticos
de remuneração. Esses aumentos nada têm a ver com ganhos de produtividade ou
desempenho dos funcionários públicos, mas ocorre apenas porque o tempo passa: são os
aumentos por anuênio, qüinqüênios, promoções automáticas, além de todo um conjunto
de gratificações e benesses previsto em leis e estatutos. No passado, as taxas elevadas
da inflação encarregaram-se de “cortar” esses reajustes, mas, com a estabilização, essas
questões tornaram-se transparentes. Além disso, por causa da estabilidade no emprego,
das regras de remuneração e também por causa da rigidez que impede a alocação dos
servidores públicos em funções que são necessárias, mas que diferem daquelas para a
qual foram originalmente contratados, o governo não pode ajustar sua folha de
pagamentos nem tornar a máquina administrativa mais eficiente e eficaz. Para que o
governo possa gerir com mais eficiência os recursos públicos, e gerar poupança para
investir em infra-estrutura e na área social, é indispensável que essas restrições sejam
desfeitas. Daí a importância de se efetuar, o mais breve possível, a reforma administrativa
e de forma ampla.
A recuperação da poupança pública passa também por uma reforma do sistema
previdenciário, mais ampla do que a que ocorreu até o momento. Medidas adotadas no
governo Geisel (que garantiram aposentadoria para trabalhadores rurais, mesmo sem
contrapartida integral das contribuições), os benefícios definidos pela Constituição de
1988, a vigência de regras de reajustes com tantas distorções como as apresentadas
para os funcionários ativos, e ainda o aumento da expectativa de vida dos brasileiros vem
gerando pressões crescentes sobre as despesas com a previdência.
Essa discussão deixa clara a importância das reformas estruturais para a
aceleração do processo de crescimento econômico do país. A não-realização das
reformas, embora não implique a condenação do país a um processo de estagnação da
produção, é a principal barreira para o país superar os reduzidos 3% a 4,0% de potencial
de crescimento anual, que a atual taxa de poupança pode garantir. Estudo realizado pela
Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe)1 estima que a realização das
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reformas estruturais permitiria elevar o percentual de crescimento do país para 6% a 7%
ao ano, o que seria suficiente não somente para diminuir a diferença da renda brasileira
em relação aos países mais desenvolvidos, mas também para gerar os empregos
necessários para absorver o crescimento da população economicamente ativa e, ainda,
gradualmente, reduzir os índices de desemprego.
10.5. O Brasil Estratégico – um grande desafio
Familiarizados com os objetos todos os dias, não
os admiramos mais nem sonhamos pesquisarlhes as origens (Cícero).
Para esta discussão nos valemos de um texto de Luiz Fernando da Silva Pinto
publicado na revista Conjuntura Econômica de junho de 1999, que nos parece apropriado
neste momento. Vamos ao texto.
Quando se caracteriza um país desenvolvido, apresenta-se, classicamente, um
conjunto de indicadores e referências-padrão entre os quais se destacam, a alta renda per
capita, o grau de alfabetização próximo de 100%, além de grande densidade educacional,
a expressiva expectativa de vida ao nascer, a baixa mortalidade infantil, o
desenvolvimento científico e tecnológico, a produção de bens e serviços com alto valor
agregado, a presença marcante no comércio e sistema financeiro internacionais, a busca
permanente do desenvolvimento social e infra-estrutural (saneamento básico, estradas,
energia, urbanização, transporte) e a seguridade social pública e privada autosustentadas, dentre outros aspectos-chave.
Mas o que quase nunca se sublinha para os países desenvolvidos na descrição
dessas suas forças mais expressivas – ainda mais quando comparados às fraquezas e
carências dos países emergentes – é que os desenvolvidos vivenciam intensamente e em
todos os planos da sociedade o processo (pensamento, reflexão e ação) de gestão
estratégica correndo lado a lado (e com igual competência) com as ações operacionais,
essas últimas geralmente dominadoras das ênfases de managemen (nacional, regional,
setorial e corporativo). No caso brasileiro, a dominância e a dependência operacionais
ainda são mais graves, uma vez que o flagelo inflacionário nos acorrentava a um presente
perverso, para a nação e para o povo, que nos canalizava para um imenso turbilhão
operacional.
A presença estratégica, sem dúvida alguma, é fator decisivo na química de
sucesso dos países desenvolvidos, comportamento esse que, ao ser reproduzido pelos
emergentes, produzirá resultados altamente benéficos. Estratégia traduz um conjunto de
procedimentos que nos torna competentes para alcançarmos (e abraçarmos) o futuro,
escolhendo as melhores alternativas de desenvolvimento, além de se proteger o presente
de ataques inesperados. Esse “preocupar-se” com o futuro e com o inesperado é a
essência da estratégia e, ao que tudo indica, um real e indiscutível atributo das
sociedades e organizações mais desenvolvidas. Quanto mais nos excelenciarmos nesse
plano de ação, melhores serão os resultados para nosso país.
Segundo Napoleão, os fundamentos com real valor deveriam ser práticos. Isso
pode ser constatado no trabalho de Liddell Hart Estratégia – Conceituação e emprego em
25 séculos (Rio de Janeiro, Bibliex), ao comentar que Napoleão, “ao nos legar suas
máximas, tinha consciência de que apenas aquilo que era prático possuía utilidade”.
Nesse sentido, procuramos enunciar um conjunto de princípios que nos parecem chaves
157
para caracterizar o ambiente do pensar e agir estrategicamente e que emolduram todo um
sistema de atuação e management na área estratégica para um elenco de pontos focais.
10.5.1. Princípios estratégicos
1. A estratégia é bem mais que um instrumento nas mãos de uma pessoa,
organização, setor, região, estado ou país. É parte de seu cérebro de
gestão.
2. O processo de gestão operacional se alimenta de dados, indicadores de
performaces e resultados, enfim, de relatos consistente do presente. O
processo estratégico se nutre de cenários e alternativas, enfim, de
possibilidades consistentes do futuro, transformando oportunidades em
realidades.
3. No plano operacional, a reversão de ações e suas reconfigurações são, com
freqüência, muito problemáticas e bastante complexas. No plano
estratégico, ao contrário, a busca da reversibilidade das ações analisadas e
suas reconfigurações são de franca possibilidade e densamente concretas.
4. A gestão operacional não substitui a gestão estratégica, mesmo porque o
presente raramente se repete no futuro. Daí que o manejo operacional
dificilmente substitui a reflexão estratégica, que deverá ter personalidade
própria, independentemente do processo operacional em marcha.
5. O processo estratégico não é a luz salvadora no final do túnel indevassável.
Corresponde, sim, a lanternas cuidadosamente colocadas para se avançar
continuamente na escuridão de seu presente e de seu futuro.
6. Só fará estratégia quem souber exatamente aonde quer chegar. Sem arco,
sem alvo, a flecha não voará.
7. Na vida, por qualquer descuido, o tempo se transforma em tempo-agressor.
A estratégia busca exatamente evitar que essa situação perversa ocorra.
8. Constitui-se também numa excepcional parceria técnica (intelectual e
filosófica) para neutralizar ameaças e agressividades e não se perderem as
reais oportunidades. Uma âncora para alavancagens!
9. Estratégia é também ciência e arte. Além disso, trata-se de um estado de
espírito, condicionamento e alerta permanente.
10. Ter uma estratégia é certamente bem melhor do que não ter nenhuma. Com
ela se desliza no tempo, baseando-se em conceitos e jamais em
preconceitos.
O Brasil tem que, de modo decidido, libertar-se da dominância do Brasil
operacional e, cada vez mais, considerar a efetiva presença de um Brasil estratégico,
neutralizando ameaças e conquistando todas as oportunidades que se identificarem, nos
planos internacional, nacional, regional, setorial, institucional e corporativo. Temos certeza
de que, na medida em que se reforçar a ênfase estratégica em todos os segmentos já
citados, os tempos sociais e econômicos serão encurtados e a alavancagem do progresso
se confirmará com uma super-relevante densidade.
É dentro desse contexto que cada vez mais as instituições e corporações das
nações desenvolvidas se preocupam com (fazer) estratégia, conferindo-se crescente
importância aos sistemas de monitoramento, como, por exemplo, o que vem ocorrendo no
sistema financeiro internacional, onde o FMI é um vértice destacado. O Fundo,
especificamente, está preocupado em desenvolver novos paradigmas de gestão
estratégica, buscando-se novas condições instrumentais para enfrentar ou neutralizar
crises sinalizadas, contando-se com sistemas diferenciados de alerta e gestão
158
(estratégica). O operacional, de certo modo, nos anestesia, fazendo com que não se
preste atenção nas causas (origens) e nos efeitos (eventos futuros). É exatamente dentro
dessa linha de atuação que precisaremos nos orientar por nortes estratégicos, cada vez
mais competitivos e de vanguarda no cenário mundial!
Para fazer estratégia não necessitamos nem de grandes fábricas nem de altos
investimentos infra-estruturais. Basta reservar uma fração objetiva de nosso tempo para
com ela (a estratégia!) refletir, pensar e agir. Aliás, sempre pelo melhor. Assim,
estrategizar é preciso, de modo a se parceirizar competentemente com o futuro e com o
inesperado, O Brasil, hoje mais do que nunca, precisa se adaptar a esse modo seletivo de
ação para enfrentar com competência crescente as brutais velocidades de mudança da
globalização.
Esse é o desafio permanente.
10.6. Brasil, Os Caminhos da Reconstrução
Para esta discussão nos valemos de um texto de Celso Furtado publicado no
Jornal dos Economistas Nº 122, de junho de 1999, que nos parece apropriado, para este
momento.
“Mestre de várias gerações de economistas brasileiros e um dos pensadores latinoamericanos de maior influência no mundo, Celso Furtado preparou, em junho deste ano, o
texto que o Jornal dos Economistas publica na íntegra, que foi debatido no Congresso
Nacional, tratando das vias, ainda possíveis, de reconstrução do Brasil. Faz um
diagnóstico dos descaminhos do Plano Real, comenta o acordo com o FMI, adverte para
a ameaça de evoluirmos na direção da dolarização da economia brasileira (que
significaria, em suas palavras, “compartilhar com o sistema financeiro internacional o
governo do país”), trata do delicado tema da moratória e ressalta as limitações dos
mecanismos de mercado em países que têm diante de si o desafio de realizar reformas
estruturais. No fim, define aquelas que deveriam ser, a seu ver, as três frentes prioritárias
de ação do governo”. Vamos ao texto.
10.6.1. O Problema
A política econômica seguida tradicionalmente no Brasil engendrou uma sociedade
com chocantes desigualdades, sujeita a crises intermitentes no balanço de pagamentos.
Não podemos ignorar esse fato se pretendemos compreender a inflação crônica que
caracterizou a economia brasileira tanto nas fases de crescimento e como nas de
recessão.
A estratégia de estabilização adotada pelo governo a partir de 1994 ignorou essa
realidade. Ora, a instabilidade vinha reduzindo a governabilidade do país desde a década
de 1970, quando a conjuntura internacional mudou, sob impacto da alta do preço do
petróleo e, no fim do decênio, com a elevação abrupta das taxas de juros no mercado
internacional. Esse aumento nas taxas de juros operou em detrimento dos países do
Terceiro Mundo e em benefício dos EUA, que passaram a absorver grande parte dos
recursos disponíveis para investimento na esfera internacional.
O traço essencial que marcou a política implantada há cinco anos consistiu em tirar
proveito do aumento conjuntural da liquidez internacional, sob a forma de aplicações em fundos de capitalização de curto prazo. Deu-se, assim, mais elasticidade à oferta interna
159
de bens de consumo mas inverteu-se a posição da balança comercial que, de positiva,
passou a ser fortemente negativa. Isso favoreceu a massa de consumidores, o que
produziu dividendos políticos consideráveis. Pouca preocupação houve com os
fundamentos da estabilidade, não obstante a ampla experiência, acumulada no país, de
luta contra a inflação e suas raízes estruturais ligadas ao subdesenvolvimento. Com
efeito, é reconhecido o pioneirismo do Brasil no esforço de teorização sobre essa matéria.
Como era previsível, a estabilidade de preços engendrou sem demora um grave
desequilíbrio no balanço de pagamentos. À diferença do que ocorrera no passado,
quando se enfrentava esse tipo e desequilíbrio manipulando o câmbio, desta vez
privilegiou-se a estabilidade de preços, buscando o endividamento externo de curto prazo
mediante a elevação exorbitante das taxas de juros. Essa política de juros altos provocou
uma redução dos investimentos produtivos e uma hipertrofia dos investimentos
improdutivos. O país começou a projetar a imagem de uma economia distorcida, que se
endivida no exterior para financiar o crescimento do consumo e os investimentos
especulativos, alienando o patrimônio nacional mediante um programa de privatizações. A
dimensão do passivo externo líquido (diferença entre o passivo externo bruto, que é igual
à soma da dívida externa com o estoque de investimentos estrangeiros, e os ativos
externos) praticamente dobrou entre 1994 e 1998, passando de 35% para 65% do PIB.
Se relacionamos esse passivo com o estoque de capital fixo acumulado no Brasil, a
relação aumenta de 23% para 44%. Isso significou a opção consciente pelo
endividamento externo na estratégia de combate à inflação.
Não seria o caso de culpar os formuladores do novo plano de estabilização, que
haviam recomendado uma política fiscal compensatória, de modo a engendrar uma
elevação compulsória da poupança. E sabido que essa nova política foi concebida nos
Estados Unidos, com a colaboração de técnicos do Fundo Monetário Internacional. Isso
explica que não se haja levado em conta as peculiaridades do processo legislativo
brasileiro, o qual está longe de ter o nível de racionalidade ao gosto dos tecnocratas.
Mas não se pode ignorar que a nova orientação produziu fartos dividendos
políticos, que inebriaram os dirigentes do Poder Executivo. Obteve-se, mediante reforma
constitucional, o direito à reeleição dos chefes desse poder, mas o custo político
decorrente do conseqüente sobre-endividamento traduziu-se em um desequilíbrio cujos
feitos ainda não foram plenamente conhecidos.
A partir de então, fez-se evidente que a economia brasileira se autocondenara a ter
de apelar para uma ruinosa moratória, cujo impacto internacional seria necessariamente
considerável. O temor dessa repercussão abriu espaço para uma ação preventiva de
apoio ao Brasil, comandada pelas nações mais ricas e articulada pelo FMI. Mais uma vez
evidenciou-se que as instituições internacionais são incapazes de mobilizar os recursos
requeridos para evitar rupturas de pagamentos de grande vulto. Os parcos recursos que
intermedeiam são aplicados com taxas de juros que pouco alívio trazem aos devedores.
Não obstante a excepcionalidade do caso, os recursos postos à disposição do Brasil
aprofundaram o endividamento do país, particularmente se se leva em conta que as
condicionalidades do FMI conduzem a uma recessão cujo custo social é elevado. A
estratégia dessa instituição baseia-se em uma compressão da demanda para aumentar a
capacidade de pagamento do serviço da dívida externa de mais longo prazo. A inovação
está em que a recessão deixa de ser vista como um mal e passa a ser considerada o
objetivo a ser perseguido. Busca-se a adoção de um sistema de currency board, ou seja,
a dolarização progressiva, à semelhança do que ocorreu na Argentina. Isto implica que,
sobreendividado, o Brasil deve compartilhar com o sistema financeiro internacional o
160
governo do país. Diante dessa perspectiva, temos de reconhecer que o recurso à
moratória seria um mal menor, comparado com a abdicação da responsabilidade de nos
autogovernar a que seríamos levados pela dolarização.
A situação a que fomos conduzidos nos obriga a buscar entendimento com os
credores nos planos externo e interno. Os aliados potenciais internos são os grupos
industriais esmagados pelas taxas de juros exorbitantes e a classe trabalhadora, vítima do
desemprego generalizado. No plano externo, cabe lutar por uma reestruturação do
sistema financeiro internacional, no sentido de reduzir a dependência dos fluxos de capital
de curto prazo.
No momento atual, presenciamos uma volta ao processo de endividamento
externo, ao sabor da nova vaga de liquidez do mercado financeiro internacional. Portanto,
voltamos a correr o risco de uma moratória catastrófica, que parece ser o objetivo dos que
se empenham em liquidar o que resta do patrimônio público (leia-se Petrobrás) e em
ceder a instituições supranacionais o comando do sistema monetário brasileiro (leia-se
dolarização). Se privatizarmos o atual sistema bancário controlado pelo governo (Banco
do Brasil e Caixa Econômica Federal), estaremos transferindo para o controle privado os
instrumentos da política econômica, o que significa tornar sem função o Banco Central.
De toda forma, isso ocorrerá se mergulharmos em uma progressiva dolarização, na
conformidade dos compromissos assumidos com os credores externos sob a orientação
do FMI. Não se pode ignorar que, neste caso, privatização significa internacionalização.
10.6.2. Que Fazer?
O objetivo a alcançar a longo prazo deve ser uma reforma de estruturas, visando a
retomar o processo de construção, a cuja interrupção me referi em livro publicado no
começo do decênio. A estratégia a ser seguida requer ação em três frentes. A primeira
visa a reverter o processo de concentração patrimonial e de renda que está na raiz das
malformações sociais que se observam no Brasil. Nosso país se singulariza por dispor de
considerável potencial de solos aráveis não aproveitados, fontes de energia e mão-deobra subutilizadas, elementos que dificilmente se encontram reunidos em outras partes do
planeta. Por outro lado, abriga dezenas de milhões de pessoas subnutridas e mesmo
famintas. A solução para este problema é de natureza política, antes de ser econômica,
como bem expôs o economista hindu Amartya Sen, o mais recente Prêmio Nobel de
Economia.
Esse autor demonstra com clareza que o problema das fomes epidêmicas e da
pobreza endêmica em amplas áreas do mundo atual não depende prioritariamente do
aumento da oferta de bens essenciais nos países concernidos. Trata-se do que ele
chama de “enfoque da habilitação”. Para participar da distribuição da renda social, é
necessário estar habilitado por títulos de propriedade e/ou pela inserção qualificada no
sistema produtivo. O que está bloqueado em certas sociedades é esse processo de
habilitação. Isso é evidente com respeito a populações rurais sem acesso à terra para
trabalhar ou devendo pagar rendas escorchantes para ter esse acesso. O mesmo se pode
dizer das populações urbanas que não estão habilitadas para ter acesso à moradia. As
instituições que permitem a concentração, em poucas mãos, da formidável valorização
das terras urbanas respondem pela miserabilidade de grandes massas da população.
Com freqüência, a pobreza em massa, característica do subdesenvolvimento, tem origem
em uma situação de privação do acesso à terra e à moradia. Essa situação estrutural não
encontra solução através dos mecanismos de mercado.
161
A segunda frente a ser atacada é a do atraso nos investimentos no fator humano,
atraso que se traduz em extremas disparidades entre salários de especialistas e salários
do operário comum. O salário de um engenheiro de produção no Brasil rivaliza com o de
países desenvolvidos de média renda e é três vezes mais alto que o do México, cuja
renda per capita é similar à nossa. Enquanto isso, o salário do trabalhador não
especializado se nivela com os mais baixos da América Latina. O índice de
desenvolvimento do fator humano das Nações Unidas, que inclui variáveis sociais ao lado
de fatores econômicos, aponta o Brasil como um caso notório de atraso no
desenvolvimento social, relativamente ao nível de renda per capita. Deduz-se desses
dados que o Brasil acumulou historicamente um considerável atraso em investimento no
fator humano, ou seja, na promoção do bem-estar da massa da população. A miséria de
grande parte do povo brasileiro é a contrapartida do hiper-consumo praticado por uma
minoria pequena, em termos relativos.
A terceira frente de ação refere-se à forma de inserção no processo de
globalização. Esse processo traduz a prevalência das empresas transnacionais na
alocação dos recursos produtivos. Isso decorre da importância crescente do fator
tecnológico na orientação dos investimentos, bem como da concentração do poder militar
em escala planetária. Constitui equívoco imaginar que o processo de globalização
responde pela instabilidade dos mercados monetário e financeiro em escala internacional.
Essa instabilidade decorre da desregulamentação dos sistemas de controle desses fluxos,
a partir do desmantelamento das instituições de Bretton Woods e da substituição do ouro
pelo dólar como padrão monetário dominante.
Para entender a situação problemática com que se confronta atualmente o Brasil,
faz-se necessário adotar uma perspectiva histórica. Somente assim será possível
distinguir as questões estruturais, ou crônicas, das conjunturais, decorrentes da política
que vem sendo seguida pelo governo atual. Conforme já observamos, o nosso é um país
com notória tendência à concentração da riqueza e da renda, particularmente no que
concerne a investimentos no fator humano. Disso resulta uma sociedade que tolera
extremas desigualdades sociais e cujos grupos de altas rendas apresentam notória
inclinação ao consumismo. Nesse quadro estrutural, que engendra forte propensão ao
consumo, a prática da poupança é quase inexistente, o que explica a insuficiência crônica
de recursos destinados ao investimento e também explica a propensão ao endividamento
externo. Esse contraste entre o desejo de acesso à modernidade e a carência de
poupança própria está na raiz da tendência ao desequilíbrio inflacionário. Isso também
explica a precocidade com que, entre nós, se teorizou sobre o caráter estrutural da
inflação nas economias subdesenvolvidas. Também cabe ter em conta o fato de que
nosso país está sob forte influência cultural dos Estados Unidos, cujo dinamismo se
baseia no hiper-consumo e se traduz numa propensão crônica ao endividamento interno e
externo. Ora, os Estados Unidos emitem uma moeda de circulação universal, o que lhes
permite endividar-se em condições privilegiadas. O caso brasileiro é exatamente inverso:
nossa história está marcada por experiências de inadimplência. Além disso, razões de
várias índoles respondem pela baixa eficiência dos investimentos reprodutivos entre nós.
A globalização é percebida atualmente como um imperativo histórico que
condiciona a evolução de todas as economias. Mas não devemos perder de vista a
diferença entre globalização abrangente das atividades produtivas e globalização dos
fluxos financeiros e monetários. A primeira globalização é processo antigo, decorrente da
evolução tecnológica, enquanto a segunda ocorre principalmente em torno dos centros de
poder que se estruturam no mundo desenvolvido, tendo como pólos os Estados Unidos, a
Eurolândia e o Japão. A pressão que se manifesta visa a simplificar os sistemas
162
monetários a partir desses três pólos de dominação, o que é racional do ponto de vista
das economias desenvolvidas, que fundam seu dinamismo essencialmente nas forças do
mercado. No que concerne aos países subdesenvolvidos, onde o desenvolvimento
depende do enfrentamento de problemas estruturais, o espaço para a ação política tem
que ser necessariamente maior. Nesses países necessita-se de uma política inovadora,
particularmente na área monetária, sem a qual estaremos condenados à estagnação. A
luta contra o subdesenvolvimento é um processo de construção de estruturas. Portanto,
implica a existência de uma vontade política orientada por um projeto. Essa é a lição que
podemos tirar dos decênios de crescimento que vivemos a partir do imediato após-guerra.
Se o Estado nacional é o instrumento privilegiado para enfrentar problemas
estruturais, cabe indagar como compatibilizá-lo com o processo de globalização. Pouca
dúvida pode haver de que a globalização dos fluxos monetários e financeiros deve ser
objeto de rigorosos constrangimentos, o que exige a preservação e o aperfeiçoamento
das instituições estatais. Não se trata de restringir arbitrariamente a ação das empresas
transnacionais, e sim de orientá-las no sentido de dar prioridade ao mercado nacional e à
criação de empregos. Favorecer as tecnologias de ponta pode ser racional se o objetivo
estratégico é abrir espaço no mercado externo. Mas, se o objetivo principal é alcançar o
bem-estar social, não tem fundamento investir em técnicas intensivas em capital e
poupadoras de mão-de-obra, como se vem fazendo atualmente no Brasil.
A absorção de recursos externos deve ser disciplinada por uma política que tenha
em conta seus efeitos positivos e negativos. É urgente planejar a saída do estado atual de
sobreendividamento externo, tanto do governo como de muitas empresas. Por outro lado,
urge sincronizar os encargos financeiros do capital externo com o impacto positivo deste
obre a capacidade para exportar. Não se pode perder de vista que o comércio exterior é o
pulmão pela qual se respira o avanço tecnológico Se mal administrado, esse comércio
pode levar a economia a uma paralisia progressiva. O formidável sobre. endividamento
que sofremos entre 1995 e 1998 – o déficit em conta-corrente somou algo como US$ 100
bilhões – ocorreu em um período em que o crescimento econômico foi praticamente zero.
Ora, esses foram anos em que dobrou o grau de controle, por grupos estrangeiros, do
capital fixo reprodutivo do país.
Em face das incertezas que enfrentamos atualmente, uma estratégia, para ser
eficaz, deve visar a um horizonte de longo prazo e privilegiar o esforço de reconstrução.
Os objetivos iniciais devem ser abrangentes e podem parecer um tanto contraditórios do
ponto de vista da lógica econômica convencional. Mas o que importa é que sejam
coerentes do ponto de vista político.
Exemplificando:
a) dar prioridade à solução do problema da fome e da subalimentação da
população de baixa renda este é um problema similar ao da segurança
pública e ao do combate às doenças contagiosas;
b) concentrar investimentos no aperfeiçoamento do fator humano, de forma a
elevar o nível de cultura da massa da população e ampliar a oferta de
quadros técnicos;
c) conciliar o processo de globalização com a criação de emprego,
privilegiando o mercado interno na orientação dos investimentos – a
capacidade para importar deve ser utilizada de forma a priorizar as
aquisições de tecnologia.
163
Na ausência de um projeto autônomo que dê prioridade ao objetivo do bem-estar
social, o crescimento econômico, sob a direção de empresas transnacionais, conduzirá
inevitavelmente à concentração da renda em favor dos países criadores de novas
técnicas. Pouca dúvida pode haver de que, a longo prazo, esse crescimento produzirá
uma civilização fundada em desigualdades sociais crescentes.
Ao cabo de duas “décadas perdidas”, é natural que nos interroguemos sobre o que
houve de errado no comportamento dos dirigentes de nosso país e/ou até que ponto a
responsabilidade pode ser imputada a forças externas que condicionam nossos centros
de decisão. Em primeiro lugar, devemos reconhecer que dirigentes sem autonomia,
incapacitados para ter uma visão global da realidade em que estavam inseridos, já não
constituíam agentes ativos de nossa própria história. Podemos afirmar que esse primeiro
patamar de independência foi alcançado desde começo da década de 1950, quando os
problemas da economia brasileira passaram a ser vistos como atividade política relevante
e tornaram-se objeto de amplos debates.
Vou referir-me a dois temas fundamentais, sobre os quais houve reflexão teórica
relevante entre nós, com repercussão nas decisões políticas tomadas na época. Esses
temas são o da inflação e o da elaboração de um projeto nacional de desenvolvimento.
Afastando-se da visão monetarista tradicional, que isolava o sistema de preços e
as atividades produtivas reais, surgiu no Brasil uma escola de pensamento que via no
crônico processo inflacionário o reflexo de tensões estruturais geradas pelos conflitos em
torno da distribuição da renda. Daí a relevância do fator político. Em livro publicado em
1954 (A economia brasileira, editora A Noite), eu dizia o seguinte, em um capítulo
intitulado “A instabilidade como problema estrutural”: “O estudo do processo inflacionário
focaliza sempre dois problemas: a elevação do nível de preços e a redistribuição da
renda. Seria, entretanto, errôneo supor que se trata aí de dois problemas autônomos. A
palavra inflação induz a esse erro, pondo em primeiro plano o aspecto monetário do
processo, isto é, a expansão da renda monetária. Contudo, essa expansão é apenas o
meio pelo qual o sistema procura redistribuir a renda”.
A diversidade estava em ver a inflação, primeiramente, não como fenômeno
monetário, na linha do FMI, mas prioritariamente como uma luta pela distribuição da
renda. A diferença entre os dois enfoques está em que a visão monetarista conduz a uma
política deflacionista e recessiva que favorece certos setores sociais, em detrimento da
massa de assalariados. O enfoque estruturalista, por sua vez, permite identificar os focos
originais de tensão crescente e põe em evidência os beneficiários do surto inflacionista. A
vitória plena das idéias do FMI levou à situação que presenciamos sem corar, que é o
planejamento de uma recessão de elevado custo social, para curar uma inflação
agravando a concentração da renda.
A idéia de que o planejamento era uma técnica que permite elevar o nível de
racionalidade das decisões econômicas tanto nas empresas como em uma sociedade
politicamente organizada difundiu-se amplamente a partir da Segunda Guerra Mundial. No
que se refere aos conjuntos econômicos nacionais, economistas de países em
reconstrução foram os -primeiros que teorizaram sobre o problema, sendo notórios os
casos da França e da Holanda. Era fácil perceber que a reconstrução de um sistema
econômico requeria técnicas complementares de coordenação de decisões, que tivessem
projeção no tempo e ultrapassassem o alcance dos sistemas mercantis. A reflexão sobre
esse tema abriu caminho para a idéia de que a superação do subdesenvolvimento, que
também requer transformações estruturais, podia beneficiar-se da experiência das
164
economias em reconstrução. O primeiro manual de Técnica de Planejamento foi
elaborado na Cepal no começo da década de 1950 sob minha direção. E serviu de base
para a preparação do Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, que permitiu ao
Brasil avançar consideravelmente na industrialização.
Cerca de um decênio depois eu me autocongratulava: “A economia de nosso país
alcançou um grau de diferenciação o que é distinto do nível convencional de
desenvolvimento, medido pela renda per capita que permitiu transferir para o país os
principais centros de decisão de sua vida econômica. Em outras palavras, o
desenvolvimento recente da economia brasileira não se fez apenas no sentido de
elevação da renda real média do habitante do país, mas também assumiu a forma de uma
diferenciação progressiva do sistema econômico, o qual conquistou crescente
individualização e autonomia” (A pré-revolução brasileira, Rio de Janeiro, agosto de
1962).
O processo de globalização interrompeu esse avanço na direção da conquista da
autonomia na tomada de decisões estratégicas. Se submergimos na dolarização,
estaremos regredindo a um estatuto semicolonial. Com efeito, se prosseguirmos no
caminho que estamos trilhando desde 1994, buscando a saída fácil do crescente
endividamento externo e o do setor público interno, o “passivo Brasil”, a que fizemos
referência, terá crescido ao final do próximo decênio de forma a absorver a totalidade da
riqueza nacional. O sonho de construir um país tropical capaz de influir no destino da
humanidade ter-se-á desvanecido.
10.7. Construção de Cenários
A construção de cenários é a forma de fazer projeções de uma realidade para um
futuro próximo, que pode ser de um, dois, cinco ,dez ou mais anos tendo como finalidade
montar estratégias para tornar este cenário realidade ou montar estratégias para enfrentar
determinados cenários em que os negócios estão inseridos.
Quais as condições para a construção de um cenário?
Para responder adequadamente esta questão é preciso fazer uma análise do
comportamento dos principais indicadores econômicos, como:
a) a evolução do Produto Interno Bruto nos últimos anos;
b) o comportamento do nível de atividade e a utilização da capacidade
instalada;
c) a situação do emprego e desemprego;
d) identificar os níveis de investimentos produtivos (FBCF) em relação ao PIB;
e) o volume da balança comercial;
f) o comportamento da inflação e da taxa de câmbio;
g) o déficit público em relação ao PIB;
h) a divida externa e seu perfil etc.
Este levantamento nos permite fazer uma avaliação mínima da conjuntura nacional
e internacional em que o país se encontra no momento.
165
De posse desta análise preliminar é possível estabelecer alguns pressupostos. Por
exemplo:
a) Qual será o nível da inflação?
b) Qual será o nível da Demanda Agregada?
c) Qual será a taxa de desemprego?
d) Qual será o volume ou a taxa de investimentos produtivos?
e) Qual será o percentual do Déficit Público em relação ao PIB?
f) Qual será o volume das Exportações?
g) Qual será a necessidade de Importações?
Com base nestes pressupostos e na análise de conjuntura nacional e internacional
é possível construir um cenário provável para o período desejado.
O preenchimento das planilhas a seguir, nos ajudará a montar um cenário para os
próximos anos sobre o que poderá acontecer no Brasil em termos econômicos.
166