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DIREITOS HUMANOS, DIREITOS SOCIAIS, FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE E AS QUESTÕES HABITACIONAIS BRASILEIRAS
João Paulo Rezende Russo 1
RESUMO: O artigo traz uma análise dos direitos humanos em especial dos direitos sociais, adotando como base
o desenvolvimento dos mesmos no âmbito das cidades aliado ao conceito atual a respeito da função social da
propriedade, visando por fim abordar as questões habitacionais brasileiras, com foco nos principais programas
implementados pelo governo federal, destacando-se o Banco Nacional da Habitação, Programa de Arrendamento
Residencial e Programa Minha Casa Minha Vida.
Palavras-chave: direitos humanos; direitos sociais; função social, políticas sociais; habitação.
ABSTRACT: The paper presents an
development base in the cities along with
to finally address the housing issues in
government, especially the National
Home My Life.
analysis of human rights in particular social rights, adopting astheir
the current concept concerning the social function of property in order
Brazil, focusing on major programs implemented by the federal
Housing Bank, Residential Leasing Program and Program My
Keywords: human rights, social rights, social function, social policies, housing
INTRODUÇÃO
O presente trabalho busca analisar as políticas brasileiras de habitação e como os
direitos humanos e direitos sociais influenciaram a concretização das mesmas.
O Brasil vem atravessando nos últimos dez anos mudanças substanciais no âmbito da
habitação, com programas direcionados às várias classes sociais, principalmente no que diz
respeito a financiamentos para aquisição da casa própria como também para construção desta.
O foco do estudo está nos programas do governo vigentes e que abrangem todo o território do
país.
Entretanto, a fim de adentrarmos no mérito da questão, necessário se faz um esboço
dos direitos humanos, direitos sociais e a evolução do direito à habitação no Brasil, no intuito
de se estabelecer referências históricas e a conceituação destes importantes direitos para o
avanço e estudo da moradia, visto esta como um elo de ligação entre o cidadão e a cidade.
Cabe também realizar uma rápida digressão sobre o instituto da posse e o direito de
propriedade, a fim de estabelecer suas diferenças, formas como os mesmos são tratados pelo
1
Advogado. Mestre em Política Social pela Universidade Católica de Pelotas.
Estado e suas influências no desenvolvimento social. Agregada ao direito de propriedade
encontramos a função social da propriedade, hoje considerada como peça chave na correta
utilização dos espaços, principalmente os urbanos privados.
1. DIREITOS HUMANOS
A sociedade há muito vem travando conflito com a proteção do ser humano, tendo
por base os direitos inerentes a cada pessoa ou então de titularidade de uma coletividade. Com
o passar dos anos o homem passou a entender como se pode encontrar suscetível a todo tipo
de violência, seja física ou psicológica.
Ao princípio o ser humano vivia de forma individualista, sem uma organização
social. Com o passar do tempo e evolução do próprio homem, este ingressou em nova fase, a
qual transformou o modo de viver. O homem ultrapassa o pensamento individual e ingressa
no campo da coletividade, inicia seus contatos com os demais e acaba por criar o que
chamamos hoje de sociedade.
Muitos motivos podem ser levantados para explicar a união dos homens para viver
em sociedade, sendo assim, não seria possível identificar uma razão exclusiva, no dizer de
Celso Ribeiro Bastos (BASTOS, 2002, p. 4): “Ela se confunde com o próprio evoluir do
homem, perdendo-se, portanto, nas origens da própria espécie humana”.
A sociedade transforma o modo de viver, o convívio entre semelhantes gera
problemas e conflitos e, paralelamente à resolução dos mesmos surgem estruturas de poder, as
quais, mais tarde, darão base à criação do Estado. Instituição esta que vem se modernizando
ao longo do tempo, principalmente no que atine à garantia de direitos dos indivíduos, em
especial os direitos humanos.
O Estado detém soberania em seu território, mas que pode se mostrar vulnerável na
hipótese de violação de alguns direitos do cidadão, visto que atualmente, a idéia de
humanidade ultrapassa fronteiras e rompe paradigmas, ocasionando irresignação e revolta aos
demais estados contra aquele que não defende tais prerrogativas dos cidadãos. Por tal motivo,
os direitos humanos são estudados de forma contínua e densa, gerando o debate e
aperfeiçoamento do tema.
Pois bem, ao adentrarmos na análise dos direitos humanos não se pode deixar de
destacar um marco histórico na positivação internacional dos mesmos, qual seja, a Declaração
Universal dos Direitos Humanos, assinada em 1948, na qual constam os direitos que todo o
ser humano detém independentemente de suas condições, tendo sida ratificada pelo Brasil.
Em tal carta encontramos os mais variados tipos de direitos: direito à vida, direito à educação,
direito à habitação (foco central do presente artigo), etc. São os chamados direitos humanos,
portanto, fundamentais.
Os direitos humanos emergiram de forma positivada e tomaram cadeira no cenário
internacional em meados do século XX, muito embora o seu surgimento efetivo remonte ao
final do século XVIII, através do pensamento de Thomas Hobbes e John Locke, filósofos que
defendiam a idéia de que existem direitos naturais, inerentes a todos os seres humanos a partir
do nascimento e ainda, inalienáveis, como o direito à vida e o direito à liberdade.
Com a evolução dos direitos humanos convencionou-se distribuí-los e classificá-los
em categorias, sendo a mais atual dividida em cinco tipos: direitos de primeira, segunda,
terceira, quarta e quinta gerações.
Nos considerados de primeira geração se enquadram os direitos relacionados à
proteção da vida e da liberdade, os quais impõem obrigações negativas ao Estado, de não
intervir na esfera pessoal do indivíduo.
Nos direitos humanos de segunda geração encontramos os direitos sociais, culturais
econômicos, sendo que estes carecem para sua efetivação de uma intervenção positiva do
Estado.
Com relação aos direitos de terceira geração, estes se tratam dos direitos coletivos e
difusos. Estão atrelados à idéia de proteção do todo social e apresenta como base um dos
pilares da Revolução Francesa, a fraternidade. Em sua gama de cobertura encontramos os
direitos dos consumidores e de proteção ao meio ambiente.
Já no que diz respeito aos direitos de quarta geração, os mesmos têm com escopo
abarcar as questões relacionadas com a biotecnologia, bioengenharia e bioética. Direitos estes
surgidos a partir das inovações tecnológicas no estudo do genoma humano.
Por fim, são considerados direitos humanos de quinta geração aqueles que versam
sobre a realidade virtual, informática, cibernética. Questão complexa e de difícil controle e
atualização, tendo em vista a velocidade que acompanha seu desenvolvimento e evolução.
Diante da breve exposição acerca da classificação dos direitos humanos, destacam-se
os direitos de segunda geração, direitos sociais, em especial o direito à moradia, tema a ser
tratado no presente estudo.
2. DIREITOS SOCIAIS
A noção de direitos sociais surgiu no século XX e teve como norte de positivação a
Constituição Mexicana de 1917, a qual institui diversas disposições relativas à previdência
social e aos direitos dos trabalhadores, merecendo destaque a definição de jornada máxima de
oito horas de trabalho, proibição de trabalho aos menores de quatorze anos e direito à
capacitação ao trabalho.
No entanto, ao se analisar a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789
pode-se vislumbrar que a partir de então os direitos sociais começaram a fazer parte das
discussões, ainda que de forma velada.
Com a evolução dos direitos, os ditos sociais foram classificados como de segunda
geração, muito embora uma parcela de autores afirmar que o mais correto seria denominar de
dimensões de direitos e não gerações. Mas, o que importa referir é como os direitos sociais
ingressaram no ordenamento jurídico pátrio e influenciaram o desenvolvimento de políticas
sociais.
No Brasil, os direitos sociais ingressam de forma positivada através da Constituição de
1934, a qual instituiu normas sociais de proteção ao trabalhador, destacando-se (BRASIL,
1934):
Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do
trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e
os interesses econômicos do País. § 1º - A legislação do trabalho observará os
seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do
trabalhador: a) proibição de diferença de salário para um mesmo trabalho, por
motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil; b) salário mínimo, capaz de
satisfazer, conforme as condições de cada região, às necessidades normais do
trabalhador; c) trabalho diário não excedente de oito horas, reduzíveis, mas só
prorrogáveis nos casos previstos em lei; ...
Após este marco constitucional, os direitos sociais passaram a evoluir a passos largos,
consubstanciado, essencialmente, na luta da classe dos trabalhadores frente à industrialização
acelerada do país e seus efeitos nefastos aos operários.
Atualmente, vários autores abordam a questão dos direitos sociais e intentam
descrevê-los e conceituá-los. Ainda que nos pareçam direitos individualistas, os direitos
sociais apresentam um fim maior, qual seja o benefício de toda a sociedade, como bem
explana Júlio César de Carvalho Pacheco (2009, p. 148):
Dessa forma, pode-se dizer que os direitos sociais são voltados para o ser humano e
a coletividade, escapando do viés individualista. Por isso, atingem as pessoas
individualmente, embora se destinem à sociedade em geral, e não apenas a uma
pessoa ou a um grupo isolado.
Ante a relevante importância dos direitos sociais, os mesmos se encontram protegidos
na atual Constituição Federal, sendo que o pensamento do Autor acima citado nos leva a crer
que tais direitos não podem nem mesmo ser objeto de alterações através de Emenda
Constitucional:
Essa é uma questão polêmica entre os constitucionalistas, já que há autores, como se
irá verificar, que não consideram os direitos sociais como cláusulas pétreas.
Entretanto, o mais adequado é considerá-los como integrantes das limitações
materiais arroladas no art. 60 da CF/88, de sorte que as expressões direitos e
garantias individuais se referem aos direitos fundamentais e sociais, estando, assim,
protegidos dos atos do poder reformador (Congresso Nacional e Poder Executivo)
de alteração constitucional, seja, como menciona Sarlet, na condição de limites
expressos, seja como limites implícitos (PACHECO, 2009, p. 156).
3. EVOLUÇÃO DO DIREITO À HABITAÇÃO NO BRASIL
O direito à habitação, dada sua característica de universalidade, isto é, de ser
considerado direito essencial ao desenvolvimento do ser humano, sempre foi muito
resguardado.
Muito embora seja um direito social de grande importância, o mesmo somente
passou a ser inserido de forma clara nos textos legais a partir da Declaração Universal dos
Direitos Humanos de 1948, a qual o Brasil ratificou, como já referido.
Constou no artigo XXV da referida Declaração (ONU, 1948):
Artigo XXV.
1. Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe, e a sua
família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados
médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de
desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.
Assim, o direito à habitação já se encontrava protegido, de forma clara e específica,
em texto de lei universal desde o ano de 1948. Por certo que, mesmo não havendo legislação
específica sobre o tema, o direito à moradia se encontrava intrínseco em normas gerais sobre
os direitos do cidadão.
A partir de 1988 com a promulgação da atual Constituição Federal, o direito à
moradia deixou de ficar na penumbra da legislação nacional e passou a ser tratado de forma
mais evidente, entretanto, não ainda específica.
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 7º, inciso IV assim estipulou:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à
melhoria de sua condição social:
IV - salário mínimo , fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a
suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação,
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com
reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sedo vedada sua
vinculação para qualquer fim;
Então, a Constituição apenas vinculou a moradia de forma indireta, ou seja, tendo
como base a fixação de remuneração mínima, o salário mínimo, sendo que este deve atender
as necessidades básicas do cidadão, como por exemplo, a moradia.
Mais tarde, no ano 2000, através da Emenda Constitucional nº 26 o artigo 6º da
Constituição Federal foi alterado e com isto restou incluído o direito à moradia, agora de
forma específica, conforme a redação a seguir: “Art. 6º São direitos sociais a educação, a
saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Portanto, a maneira tímida como o direito à moradia vinha sendo tratado abriu
espaço para uma maior garantia e importância no meio jurídico e político.
O direito à habitação passou a ser protegido diretamente pela Constituição Federal, o
que passou a gerar discussões e preocupações sobre a efetividade de disponibilização de tal
direito ao cidadão. E, como veremos no decorrer deste estudo, algumas medidas eficazes e de
grande abrangência com relação ao direito à moradia foram criadas após a alteração da
Emenda nº 26 a qual, como visto, incluiu definitivamente, o direito à habitação de forma
distintiva na Constituição Federal.
4. A POSSE E O DIREITO DE PROPRIEDADE
A fim de tratarmos da função social da propriedade a seguir, necessário se faz uma
análise prévia, ainda que sucinta do instituto da posse e do direito de propriedade, os quais
ocasionam conflitos desde os primórdios da humanidade.
A posse se trata de uma situação de fato, na qual um sujeito exerce sua vontade sobre
determinada coisa, sobre determinado bem, entretanto, sem que lhe seja atribuído a
característica da propriedade. A posse então é uma situação de aparência, isto é, se mostra no
meio social como uma aparência de um direito, aparenta o direito de propriedade.
Assim, quando uma pessoa está residindo em um imóvel, não se questiona se a
mesma é proprietária daquele bem ou apenas um inquilino. Mas, a primeira impressão de tal
hipótese é presumir-se que seja o proprietário daquele imóvel.
Entretanto, ao contrário do detentor do direito de propriedade, aquele que detém a
posse não pode alienar, vender o imóvel, quando muito pode apenas ceder seus direitos de
posse. Além disso, a realização de obras e melhoramentos em um imóvel que não é de
propriedade do indivíduo, se mostra temerária, uma vez que alijado do bem pode nem mesmo
ter direito à indenização pelas benfeitorias efetivadas.
A posse se constitui no exercício de um dos poderes ou das faculdades inerentes à
propriedade, isto é, consiste no exercício de usar e/ou gozar do imóvel. Então, aquele que
exerce o direito ou faculdade de usar e/ou gozar do imóvel detém a sua posse. Porém, como já
esposado, o possuidor apesar de poder usar e gozar do imóvel não pode transferir a
propriedade deste.
Além disso, a posse é um direito temporário e precário, uma vez que pode ser
cessada contra a vontade do seu possuidor, o que via de regra não acontece com relação ao
direito de propriedade.
Importante salientar que a posse é adquirida desde o momento em que se torna
possível o exercício, em nome próprio, do uso e/ou gozo do imóvel. Destarte, qualquer pessoa
pode adquirir a posse de um bem. E, aquele que exerce a posse pode defendê-la através de
ações judiciais, contra terceiros. Mesmo a posse sendo um instituto precário, a lei a protege,
resguarda o possuidor de ser privado do bem no qual está exercendo sua vontade por um
período razoável de tempo.
A posse se apresenta no meio social como algo tangível a qualquer pessoa, seja por
ser possível seu exercício sobre um bem móvel como um bem imóvel. Neste ponto há que se
salientar que as moradias exercidas apenas através da posse geram muitos conflitos, tanto
entre cidadãos, como entre estes e o Estado. A disputa pela posse de imóveis é notícia
corrente no meio social, enquanto que, na medida em que se concede a propriedade do imóvel
ao cidadão estes conflitos diminuem e tendem a se extinguirem.
Não são poucos os cidadãos que, em razão de dificuldades financeiras se apossam de
terrenos desocupados e nestes locais passam a residir, ou seja, exercendo precariamente a
posse, contudo, sem exercer o direito de propriedade. Em razão dessas circunstâncias, suas
habitações se apresentam subumanas e insalubres, ocasionando inclusive a proliferação de
doenças.
Dadas as características que permeiam os institutos da posse e da propriedade,
passemos à análise desta, a qual é de maior interesse ao presente trabalho.
O direito de propriedade é talvez a mais antiga das prerrogativas humanas. Nasce o
"ter" quase que simultaneamente ao "ser".
Em Roma (principal referência de leis escritas da antiguidade), construiu-se aquilo
que é, até hoje, a estrutura do direito real de propriedade, consistente em um complexo de
direitos ou prerrogativas exercidas por uma pessoa sobre uma determinada coisa.
Fixou-se, desde então, que o direito de propriedade é o direito conferido a
determinada pessoa de usar, gozar e dispor da coisa (vendê-la, trocá-la), além de poder reavêla das mãos de quem injustamente a possua ou a detenha. Bruno Bauer, citado por Karl Marx
expõe sobre o tema:
O direito humano da propriedade privada, portanto, é o direito de fruir da própria
fortuna e de dela dispor como se quiser, sem atenção pelos outros homens,
independentemente da sociedade. É o direito do interesse pessoal. Esta liberdade
individual e a respectiva aplicação formam a base da sociedade civil. Leva cada
homem a ver nos outros homens, não a realização, mas a limitação da sua própria
liberdade. Afirma acima de tudo o direito de desfrutar e dispor como se quiser dos
seus bens e rendimentos, dos frutos do próprio trabalho e diligência (MARX, 1975,
p. 57).
Ao contrário da posse, a propriedade tem como características ser: absoluta, tendo
em vista que é oponível contra todos; exclusiva, porque é integral de seu titular não admitindo
o fracionamento do direito mas apenas da coisa; definitiva: visto que somente pode ser
retirada de seu titular com a sua autorização (excepcionalmente o Estaddo pode retirar a
propriedade contra a vontade do titular, como nos casos de desapropriação).
A propriedade pode ser adquirida por diversas formas como por exemplo através de
herança. Entretanto, dado o tema do presente artigo, trataremos da aquisição da propriedade
de imóveis através do meio mais corriqueiro, qual seja, a compra e venda.
O direito de propriedade é por demais protegido pela lei e pela constituição, uma vez
que exerce importância fundamental sobre os direitos básicos do cidadão, em especial o
direito à moradia, o qual se encontra resguardado no artigo 6º da Constituição Federal de
1988. De se enfatizar mais uma vez que a inclusão do direito à moradia no artigo 6º da
Constituição Federal, o qual trata dos direitos sociais, ocorreu apenas no ano de 2000, através
da Emenda Constitucional nº 26, a qual alterou o referido artigo.
Realizadas tais considerações, cabe analisarmos a função social da propriedade, mais
especificamente da propriedade imóvel urbana.
5. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
A função social da propriedade pode ser vislumbrada de forma positivada desde
1891, quando da publicação da Encíclica Rerum Novarum, de autoria do Papa Leão XIII, a
qual é considerada como base para a mais tarde chamada de doutrina social da igreja.
A referida encíclica, além de estabelecer direitos aos trabalhadores, humanidade e
justiça nas relações de trabalho, também realizou considerações a respeito do uso da
propriedade. Ao tratar desta a Carta Papal estabelecia que a propriedade é tanto individual
como coletiva, isto é, no sendido de aquisição ela é individual, mas no sentido de uso,
coletiva. Assim, a utilização da propriedade pelo particular que a adquiriu deve ser para o bem
comum, com algum benefício para o bem social, de toda a coletividade.
No Brasil, a função social da propriedade teve sua introdução marcada na
Constituição de 1946, a qual dispôs que o uso da propriedade deve ser condicionado ao bemestar social, conforme artigo 147, que assim determinava: “Artigo 147. O uso da propriedade
será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no artigo
141, §16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos”
(BRASIL, 1946).
Entretanto, foi na Constituição de 1967 que a função social da propriedade adquiriu
o status de princípio, demonstrando o interesse de se valorizar o uso adequado daquele direito,
muito embora o Estado autoritário da época tenha resguardado para si muitas prerrogativas
sobre os direitos individuais. Proconizava o artigo 157, inciso III: “Artigo 157. A Ordem
Econômica tem por fim realizar a justiça social. Com base nos seguintes princípios; ... III –
função social da propriedade” (BRASIL, 1967).
Dessa forma, a função social da propriedade ingressa no ordenamento constitucional
brasileiro com caráter de princípio, com grande relevância no que pertine ao tratamento a ser
dado ao direito dos proprietários de imóveis urbanos. Nas constituições que se seguiram, em
especial a que está em vigor, promulgada em 1988, a função social da propriedade foi mantida
como princípio, sendo ainda mais enaltecida com a legislação infraconstitucional que também
trata da questão, como por exemplo o Estatudo da Cidade, Lei nº 10.257, vigente desde 10 de
outubro de 2001.
No entanto, mesmo com o ingresso no ordenamento jurídico brasileiro da função
social da propriedade como princípio, a cenceituação da mesma não se mostrou tarefa simples
e muitas teorias foram elaboradas a respeito, inclusive com o fim de definir políticas públicas
de planejamento do solo urbano, o que nos instiga a efetivar uma análise a respeito de tal
tema, nas linhas a seguir.
A função social da propriedade urbana está inserida em um contexto maior, qual seja,
a cidade, entendida esta como o espaço territorial organizado no intuito de estabelecer
convivência, segurança e provisão para seus habitantes. A cidade pode ser considerada um
organismo vivo, em constante mutação e que tem de se adaptar às mudanças introduzidas por
seus próprios cidadãos, visando o bem comum, o bem social.
Assim, para que a propriedade urbana possa cumprir com sua função social, a mesma
deve se adequar aos ditames da cidade, mais especificamente ao Plano Diretor da mesma, se
houver, e ao Estato da Cidade, tendo em vista que nestes, via de regra, devem existir
disposições que orientam e determinam o desenvolvimento urbano ordenado e sustentável,
atingindo assim o bem social. Neste ponto, tem-se que a a função social da propriedade para
que esteja presente deve o imóvel cumprir com algumas das funções da cidade, as quais
segundo Lilian Regina Gabriel Moreira Pires são a habitação, o trabalho, o lazer e a
circulação (PIRES, 2007, p. 95):
A cidade passa a ter como funções essenciais a habitação, o trabalho, o lazer, a
circulação e tudo isso visando à qualidade de vida.
Todas essas funções estão ligadas, principalmente, à forma de uso do solo
apresntando, portanto, a propriedade urbana especial relevo. Essa realidade veio
estampada em nossa Constituição Federal, que dedicou um capítulo à política
urbana.
Contudo, pode se afirmar que a cidade apresenta uma função social em si mesma e,
portanto, a propriedade privada deve se adequar aos interesses daquela, cumprindo assim com
a sua função social.
Alguns autores, dentre eles Jacques Távora Alfonsin, arriscam afirmar que o
cumprimento da função social da propriedade seria de responsabilidade objetiva do
proprietário do imóvel (ALFONSIN, 2004, p. 55):
Visto o cumprimento da função social do direito de propriedade privada, de outro
lado, como responsabilidade do seu titular, e tendo em conta as balizas
constitucionais que tanto para o meio urbano quanto para o meio rural estão
previstas para o gozo e exercício desse direito, parece claro que tal responsabilidade
é objetiva, seja para aferição dos efeitos jurídicos que ela desencadeia, no plano do
direito material, seja para a distribuição do ônus da prova, no plano do direito
processual.
O pensamento do citado Autor, encontra guarida na teoria de que a propriedade em si
transfere ao seu titular direitos e também deveres inerentes, dos quais não se pode esquivar,
sendo que o vínculo se mostra tão intenso que a responsibilidade sobre o bem em questão
adquire caráter de objetiva, no sentido de que, não é necessário se investigar a presença de
culpa ou não em algum ato danoso advindo da propriedade ou de seu mau uso.
Em uma reflexão aberta pode-se constatar que o não cumprimento da função social
com relação à propriedade apresnta responsabilidade objetiva ao seu titular, o que vale dizer
que os efeitos daquele não cumprimento são julgados de forma objetiva contra o proprietário
do bem, apesar de que a mensuração e constatação específica dos mesmos seja atividade
difícil de se implementar, uma vez que se dão sobre um todo, sobre a cidade, sobre a
sociedade.
Dentre tais efeitos, se encontra o direito de morar dos não proprietários, os quais se
quedam a mercê de oscilações imobiliárias ou de programas habitacionais capitaneados pelo
Estado mas que não suprem a necessidade de todos, ou suprindo o direito à moradia, esta se
mostra precária ou em área de risco. Por óbvio que a inutilização ou subutilização de um
imóvel pode acarretar efeitos indesejados aos não proprietários e até mesmo aos programas de
financiamento imobiliário, dada a especulação de valores que gera no mercado.
A partir destas considerações a respeito da função social da propriedade, passemos à
análise dos programas habitacionais brasileiros.
6. PROGRAMAS HABITACIONAIS BRASILEIROS
Historicamente a proteção aos direitos individuais sempre foi maior que aquela
concedida aos direitos sociais, até porque aqueles dependem de uma não interferência estatal,
mas sim uma abstenção do Estado na esfera particular do indivíduo, como é o caso do habeas
corpus, que protege o cidadão contra arbitrariedades estatais.
Por outro lado, os direitos sociais necessitam de ação estatal direta, de medidas e
programas que visem estabelecer na prática o direito que é assegurado na Constituição
Federal.
A primeira medida de grande repercussão na garantia do direito à moradia foi a
criação do Banco Nacional da Habitação, ocorrida em 1964, o qual detinha como principal
função conceder crédito imobiliário para que o cidadão pudesse adquirir a casa própria,
desenvolver a estrutura básica de saneamento urbano, bem como evitar a favelização. O BNH
compunha o Sistema Financeiro de Habitação, que concedia empréstimos através de recursos
advindos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE).
A necessidade da criação do BNH se deu muito em razão do acelerado crescimento
urbano e migração do homem do campo para a cidade a partir do ano de 1930. Esta migração
e conseqüente crescimento acelerado urbano foi motivado pelo desenvolvimento de
manufaturas e surgimento do setor industrial.
Aliado ao grande desenvolvimento econômico da época surgiram também os
problemas sociais, característica típica do sistema capitalista o qual prega a acumulação do
capital a todo custo. Dessa forma, houve uma maior aglomeração nos meios urbanos, os quais
não estavam preparados para receber o grande contingente oriundo do meio rural, com uma
desigualdade social que ia além das questões relativas à fome, ao desemprego e à segurança.
A conseqüência drástica da situação se revelou com o aparecimento de cortiços e alojamentos
em condições precárias, favelas e habitações em áreas de risco ambiental, em sua maioria
através do instituto da posse. A miséria se instalou ao lado da riqueza, em função da grande
diferença entre classes as quais tinham de conviver lado a lado, enquanto as desigualdades
não fossem solucionadas.
O Banco Nacional da Habitação então se revelou de grande importância para o
desenvolvimento da infra estrutura urbana, principalmente no saneamento básico, como
também no suprimento de moradia, porém, como medida mais paliativa do que de mudança
nos paradigmas sociais.
Outro fator que influenciou na escassez de habitação foi a explosão demográfica
ocorrida em torno da década de 1950, na qual não só o Brasil mas todo o mundo assistiu a um
crescimento expressivo da população.
A explosão demográfica por si só já é capaz de influenciar nos direitos sociais, como
explana Boaventura de Souza Santos (2000, p. 287): “A explosão demográfica torna-se um
problema quando produz um desequilíbrio entre a população e os recursos naturais e sociais
para a sustentar adequadamente, e é um problema tanto mais sério quanto mais grave for esse
desequilíbrio”.
Mesmo que o Autor não tenha feito referência direta à moradia, se vislumbra que há
uma correlação entre a explosão demográfica e um desequilíbrio nos recursos sociais
disponíveis, no que se inclui a habitação.
Pois bem, todo o problema surgido com aceleração do crescimento, urbanização e
explosão demográfica transformaram a moradia em tema extremamente relevante e, ao
mesmo tempo preocupante para as autoridades públicas, as quais criaram então o BNH, como
já esposado.
Cabível salientar que, o Banco Nacional da Habitação além de suprir uma
necessidade de origem no desenvolvimento acelerado, também contribuiu com este, na
medida que gerou inúmeros empregos e criação de novas empresas, especialmente na área de
construção civil.
Acontece que, o sistema de financiamento imobiliário do Banco Nacional da
Habitação passou a apresentar problemas após alguns anos, visto que todos os recursos
advindos do BNH foram focalizados na disponibilização de valores apenas para a aquisição
da casa própria, sem contudo, auxiliar o cidadão nesta construção, o que vale dizer, o
mutuário na maioria das vezes construía sua moradia sem o auxílio de engenheiros e outros
técnicos, acarretando em edificações fora de padrão e em alguns casos irregulares. E mais,
quando a intervenção do sistema era para o mesmo administrar obras ou licitar para construir,
o problema persistia, tendo em vista que eram construídos prédios de apartamentos padrão
para toda e qualquer região do país, sem respeitar as peculiaridades de cada zona urbana,
gerando uma desorganização urbanística. Além disso, a maioria dos empreendimentos eram
construídos na periferia, causando uma segregação espacial das classes que optavam por
adquirir estes imóveis, na maioria operários.
A falta de planejamento urbano para a construção das moradias também é motivo de
crítica, pois a urbanização desordenada ocasionou grandes aglomerações e até mesmo
surgimento de favelas no entorno dos empreendimentos, um dos problemas que se propunha a
evitar.
A partir de 1980 o sistema do Banco Nacional da Habitação atravessou período de
incertezas e diminuição de capacidade, em muito pela crise econômica pela qual o país lutava
para sobreviver. Em razão da recessão econômica, desemprego, muitos mutuários não
conseguiam mais adimplir com as parcelas dos financiamentos, acabando por perderem seus
imóveis e, portanto, gerando novamente o problema de moradia indigna, visto que tais
cidadãos foram buscá-la em locais de habitações subumanas, insalubres ou em favelas, muitas
vezes voltando para a condição de posseiros.
Apesar das mazelas enfrentadas pelo BNH, o mesmo foi responsável pela maior
expansão de habitações para população de classe média e baixa. Mas, como se pode
vislumbrar, os problemas eram muitos e com o fim do regime militar em 1985, o Banco
Nacional da Habitação foi extinto e o gerenciamento do Sistema Financeiro da Habitação
passou a ser exercido pela Caixa Econômica Federal.
A Caixa Econômica Federal passa a desenvolver o controle de todos os
financiamentos e em 1990 passou também a gerir toda a administração do Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço, o que facilitou a operacionalidade dos sistemas de financiamento
imobiliário, em razão de que muitos dos recursos advêm daquele.
Muito embora tenha havido um avanço no modelo administrativo dos financiamentos
imobiliários para cidadãos de baixa renda, no período compreendido entre 1991 e 1995 houve
uma diminuição na concessão dos benefícios, por uma gama de decisões políticas, inclusive
por reflexos de suspeita de corrupção no governo federal, o que veio a se confirmar mais
tarde.
Por outro lado, a partir de 1995 grandes avanços na área de habitação foram
alcançados. Não há como negar que a maior abertura dos mercados, gerando entrada de
capital no país alavancou em parte a economia e também um maior investimento do Estado
nas políticas sociais. Em tal ponto pode-se estabelecer uma relação muito próxima entre o
contexto econômico e as políticas sociais.
É bom lembrar que, historicamente, as diferentes formas de expressão da questão da
moradia, tais como, o déficit de construções, as habitações subnormais, a segregação
espacial, o alto valor dos aluguéis, estão relacionadas ao contexto social e refletem
as determinações econômicas, sociais e políticas inerentes a cada época
(GONÇALVES, 2007, p. 177).
A evolução das políticas sociais na área da habitação passou a ocorrer de forma mais
dinâmica e em maiores proporções, destacando-se entre aquelas efetivadas a partir de 1995 o
Programa de Arrendamento Residencial – PAR, implementado pela Caixa Econômica Federal
no ano de 2001.
O PAR é destinado às famílias com rendimentos de até R$ 1.800,00 (mil e oitocentos
reais), com exceção dos profissionais da área de segurança pública, particularmente policiais
civis e militares, para os quais o limite de renda é de R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos
reais). No Programa de Arrendamento Residencial o arrendatário tem de quitar parcelas
mensais de arrendamento, durante quinze anos e ao final é concedida opção de compra do
imóvel, com o pagamento do saldo residual, se houver, além das taxas para transferência do
bem para a titularidade do mutuário, junto ao registro de imóveis.
No entanto, além da questão referente à renda máxima familiar, o Programa ainda
impõe outros requisitos ao pretendente (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2014):
▪ Ser brasileiro nato ou naturalizado ou, se estrangeiro, detentor de visto
permanente no país;
▪ Ser maior de 18 anos ou emancipado;
▪ Possuir capacidade de pagamento compatível com as despesas mensais do
arrendamento;
▪ Não ser proprietário ou promitente comprador de imóvel residencial no local de
domicílio nem onde pretende fixá-lo, ou detentor de financiamento habitacional
em qualquer local do país;
▪ Apresentar idoneidade cadastral.
O PAR trouxe novamente ao meio social os empreendimentos que remontam ao
tempo do Banco Nacional da Habitação, ou seja, a construção de prédios de apartamentos ou
de habitações térreas, estas também em forma de condomínios. As construções são realizadas
por construtoras privadas, credenciadas através de licitações. Outro fato importante é a
abrangência nacional, característica também do extinto BNH, sem limitação espacial,
abrangendo diversas cidades em todos os Estados da Federação. Porém, ao contrário do que
ocorria no tempo de atuação do Banco Nacional da Habitação, os empreendimentos hoje não
são alocados na periferia, evitando a segregação espacial.
Apesar de o Programa ser de criação e gerenciamento da Caixa Econômica Federal,
para uma maior operacionalidade a mesma realizou também licitações entre administradoras
de imóveis, imobiliárias, as quais foram cadastradas a realizarem desde a triagem entre os
pretendentes como a administração dos condomínios.
Atualmente, o número de arrendatários ultrapassa 240.800 em todo o país, sendo o
Estado de São Paulo o que concentra o maior número de unidades e a cidade que contém o
maior número de beneficiários do Programa é Salvador (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL,
2014).
Outro política habitacional implementada em nível nacional que merece destaque é o
Programa Minha Casa Minha Vida, criado em março do ano de 2009, também sob a
administração operacional da Caixa Econômica Federal.
Assim como o PAR, o Programa Minha Casa Minha Vida tem como objetivo atender
as necessidades de habitação da população de baixa renda nas áreas urbanas, garantindo o
acesso à moradia digna com padrões mínimos de sustentabilidade, segurança e habitabilidade.
Os beneficiários estão, na sua maioria, na faixa de renda de três salários mínimos, equivalente
hoje a R$ 1.635,00 (um mil seiscentos e trinta e cinco reais), porém, os beneficiários das
faixas de renda mais elevada é que estão obtendo maior êxito com o Programa.
O Programa funciona por meio da construção de moradias pelo próprio poder
público, como também pela concessão de financiamentos a beneficiários e apresenta como
fonte de recursos o Orçamento Geral da União – OGU, aportados ao Fundo de
Desenvolvimento Social – FDS (a previsão de investimento inicial no Programa foi de 34
bilhões de reais). Além desses recursos, pode haver ainda a contrapartida complementar de
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por intermédio do aporte de recursos
financeiros, bens (por exemplo: doação de terrenos) e/ou serviços economicamente
mensuráveis, necessários à composição do investimento a ser realizado (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2014).
Este, portanto, é um programa misto, isto é, para a construção de moradias pelo
poder público, como também para a concessão de financiamento para que o próprio cidadão
construa, ao contrário do que ocorre no Programa de Arrendamento Residencial, no qual não
existe esta última opção.
Entretanto, mesmo após um ano de implementação, o Programam Minha Casa Minha
Vida entregou apenas 3.500 imóveis de um total de 400 mil previstos inicialmente (O
GLOBO, 2014).
No campo institucional, o Ministério das Cidades é o órgão responsável pela Política
Nacional de Habitação - PNH, tendo como principal projeto o Plano Nacional de Habitação –
PlanHab, o qual apresenta três etapas: a contextualização, a elaboração de cenários e metas, e
a definição do plano de ação, estratégias e implementação.
Entretanto, apesar de ter sido criado no ano de 2007, atualmente o Plano se encontra
apenas na segunda fase, com a elaboração da proposta para debate de cenários e metas.
Apesar de não haver celeridade no processo, importante destacar um aspecto muito
positivo que está sendo implementado, qual seja, a participação da população. A realização de
reuniões e de consultas aos conselhos de participação e controle social durante o processo de
elaboração das propostas está garantida (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2014).
Em um país democrático como o Brasil, a participação é essencial. Muito embora a
democracia brasileira seja do tipo representativa, em alguns pontos a mesma tem se
apresentado de forma mista, incluindo o tipo participativo, como visto acima. Além do
exemplo citado, na cidade de Porto Alegre – RS, também houve um movimento por uma
maior participação da sociedade na tomada de decisões, com o desenvolvimento do programa
chamado Orçamento Participativo, no qual a comunidade decide a destinação de parcela do
orçamento público. O Programa teve grande aceitação dos cidadãos e passou a ser adotado em
outras cidades do país.
Mas, estes representam somente poucos exemplos da democracia participativa no
Brasil, a qual se desenvolve a passos lentos, em razão de diversos motivos, pelo que
destacamos três de maior importância, senão vejamos:
Em primeiro lugar, em razão da democracia participativa encontrar dificuldade de se
desenvolver em grande escala, isto é, em uma territorialidade muito abrangente, em países
com dimensões espaciais muito amplas. Quanto maior o território a ser abrangido, maior será
a necessidade de delegação das decisões, até porque há dificuldade de reunir a comunidade
em assembléias para as discussões. Boaventura de Souza Santos cita Robert Dahl (SANTOS,
2005, p. 48):
[...] quanto menor for uma unidade democrática maior será o potencial para a
participação cidadã e menor será a necessidade para os cidadãos de delegar as
decisões de governo para os seus representantes. Quanto maior for a unidade, maior
será a capacidade para lidar com problemas relevantes para os cidadãos e maior será
a necessidade dos cidadãos de delegar decisões para os seus representantes.
Em segundo lugar, por razões políticas, uma vez que os representantes do cidadão
não têm interesse em repassar a estes as decisões, resguardando assim seu poder e influência
sobre os mesmos. Robert Michels (MICHELS, 1982, p. 24), citando Proudhon explana sobre
a matéria:
Podemos completar esta crítica do sistema representativo com uma observação
política de Proudhon: “Os representantes do povo, dizia ele, mal conquistam o poder
e logo procuram consolidá-lo e reforçá-lo. Eles cercam incessantemente suas
posições com novas trincheiras defensivas, até conseguirem se libertar por completo
do controle popular. É um ciclo natural percorrido por todo representante: oriundo
do povo ele acaba por cima do povo.
Em terceiro lugar, porque o país está adotando cada vez mais uma postura capitalista
e este tipo de sistema, o qual necessita de decisões rápidas, dada a globalização dos mercados,
apresenta dificuldade em comportar a participação popular.
O Brasil atravessa uma fase de grande desenvolvimento econômico, o que reflete na
habitação como um todo, tanto na iniciativa privada como nos financiamentos habitacionais
disponibilizados por órgãos ou instituições financeiras ligadas ao Estado, como é o caso da
Caixa Econômica Federal.
Entretanto, o sistema capitalista adotado não valoriza os aspectos sociais como
deveria, o que acarreta em programas governamentais que, na sua maioria se tratam de
paliativos para os reais problemas. Assim é o caso também de assistencialismos sem que
sejam paralelamente gerados meios de inserção dos excluídos. Obviamente que, a curto prazo,
tais benefícios geram satisfação ao cidadão, mas se pensarmos em longos períodos,
constatamos que o problema voltará ou então outros surgirão em razão daquele.
Atualmente, o déficit habitacional brasileiro é de 5,8 milhões de domicílios, o que
representa 10,1% do país, sendo que do ano de 2007 até o presente, houve redução de 7,9%
no déficit (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2014). Enquanto que o Produto Interno Bruto
cresceu 11,2% no mesmo período (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2014). Por certo, em
números gerais, há um descompasso entre o desenvolvimento econômico e a adoção de
políticas sociais voltadas à habitação.
Como se pode vislumbrar então, o país adota uma democracia essencialmente
representativa, dificultando o estabelecimento da habitação como prioridade. Aliado a tal fato,
nos parece que o país cada vez mais adota o espírito do capitalismo, o qual se mostra tão
perigoso para a sua própria subsistência. Max Weber expõe de forma contundente o referido
espírito (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2014):
A aquisição econômica não mais está subordinada ao homem como meio de
satisfazer suas necessidades materiais. Esta inversão do que poderíamos chamar de
relação natural, tão irracional de um ponto de vista ingênuo, é evidentemente um
princípio orientador do capitalismo, tão seguramente quanto ela é estranha a todos
os povos fora da influência capitalista.
Porém, mesmo com a adoção do sistema capitalista, é possível a inserção de políticas
sociais voltadas à moradia, como é caso do Programa de Arrendamento Residencial, como
também do Programa Minha Casa Minha Vida.
Por outro lado, não se pode olvidar que a ausência de mobilização e organização dos
interessados em políticas habitacionais soma-se aos problemas já apontados para que o
governo não invista mais em tais medidas. Em razão de que a classe de baixa renda já carece
de poder econômico e também de espaço para expor suas idéias, necessita de organização e
mobilização, a fim de que possa ver atendidas suas reivindicações. Michels há muito salienta
a questão:
Vivemos numa época em que a idéia da cooperação aprofundou nos espíritos raízes
tão fundas, que mesmo os milionários percebem a necessidade de uma ação comum.
Do mesmo modo concebe-se que a organização, cuja ausência torna todo êxito
possível, a priori, tenha se tornado o princípio vital da classe operária. O operário
que se recusa a participar da vida coletiva de sua classe só pode atrair conseqüências
funestas para ele próprio. Por seu grau de cultura, por suas condições econômicas,
físicas e fisiológicas o proletariado é o elemento mais fraco da nossa sociedade. O
operário isolado encontra-se, na realidade, submetido sem defesa à exploração dos
que são economicamente mais fortes. Apenas aglomerando-se e dando à sua
aglomeração uma estrutura é que os proletários adquirem a capacidade de resistência
política, e ao mesmo tempo, uma dignidade social.
CONCLUSÕES
A habitação, como meio essencial ao desenvolvimento humano, tanto no que tange à
questão da saúde e proliferação de doenças, como também na capacidade do cidadão de poder
viver de forma digna e desenvolver suas aptidões, deve ser tratada com um olhar sério e
crítico, até porque está presente na Constituição Federal como direito social e como tal deve
ser tratado.
Como vimos, as moradias estabelecidas através do instituto da posse geram conflitos,
instalações subumanas e insalubres, aglomerações, favelização, ocupações em áreas de
preservação ambiental, entre outras irregularidades.
Dessa forma, as políticas sociais neste setor devem ter como norte a busca pela
efetivação da moradia concedendo a propriedade do terreno, da casa, do apartamento ao
cidadão. Além de que também deve ser oportunizado acompanhamento técnico nos casos em
que o próprio beneficiário construirá sua moradia.
Em verdade, o país vem avançando na área das habitações populares, diminuindo o
déficit, porém, o desenvolvimento econômico e a aceleração do crescimento da economia não
têm acompanhado a necessidade de habitações. O desenvolvimento capitalista voltado à
acumulação do capital acaba por deixar em segundo plano a questão social e com o Brasil não
é diferente. Não é demais asseverar também que o país carece de um controle e fiscalização
do cumprimento da função social dos proprietários de bens imóveis, o que acaba por
prejudicar o desenvolvimento da cidade como um todo e principalmente os não proprietários,
os quais, muitas vezes, ficam a mercê da especulação do mercado.
O Brasil se encontra em pleno crescimento o que não justifica a falta de maior
investimento nos programas sociais. O Programa de Arrendamento Residencial, bem como o
denominado Minha Casa Minha Vida vem se mostrando muito positivos no sentido de
conceder moradia ao cidadão, mas a falta de maior investimento, principalmente no
acompanhamento do beneficiário no momento da construção, vem gerando problemas
secundários, aliado ao fato de que mesmo com recursos já disponíveis o último programa
citado não vem atingindo resultados satisfatórios.
Contudo, em se tratando de direitos sociais, cabe ao Estado intervir com maior
empenho e eficácia a fim de suprir o déficit habitacional no auxílio para que o cidadão deixe
de habitar na forma de posse e se torne proprietário, adquira uma moradia digna, essencial ao
desenvolvimento de cada indivíduo. No entanto, para que isto seja possível, deve-se guardar
uma relação entre o avanço da economia e as medidas sociais, um maior investimento social
em detrimento da valorização excessiva do capital.
Mas, tal intento pode barrar na vontade política, sendo necessária uma estratégia
paralela, qual seja, a adoção de uma maior participação popular, através do aumento
considerável de mecanismos de democracia participativa no momento da tomada de decisões
iniciais e não apenas quando os programas já se encontram em andamento.
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