compreensão sobre segurança alimentar e nutricional

CURSO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA
-– R E D E S A N 2 0 0 9 TEXTO da semana 03/06 – 07 a 12 de setembro de 2009
“GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA PERSPECTIVA DA SAN”
COMPREENSÃO SOBRE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
Miguel Medeiros Montaña¹
À primeira vista a existência de um estado de insegurança alimentar no mundo de hoje
apresenta-se como incompreensível, pois a produção total de alimentos já excede em muito ao
que seria necessário para alimentar toda a população mundial e nunca houve tanto
conhecimento e informações sobre alimentos como atualmente. Embora isso, não há o acesso
de todas as pessoas aos alimentos, a qualidade dos alimentos consumidos ainda deixa muito a
desejar e mesmo para as pessoas bem informadas e que têm acesso aos alimentos não tem
sido fácil ou possível alimentarem-se adequadamente devido a defasagens em termos de
educação alimentar. Por outro lado, os países nem sempre contam com soberania (autonomia)
para decidirem a respeito da alimentação e da nutrição nos seus territórios.
Nesse quadro, a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura
(FAO) estima que haja atualmente cerca de 923 milhões de pessoas com falta ou insuficiência
de alimentos no mundo. Esse lado da insegurança alimentar, relacionado comumente com a
miséria e a fome, é o que tem chamado mais a atenção mundial porque é o que aparece mais
claramente e comove mais. No Brasil, 72 milhões de pessoas vivem em insegurança alimentar
devido à falta constante ou temporária de alimentos; dessas, aproximadamente 2,5 milhões
vivem no Rio Grande do Sul (IBGE, 2004).
Entretanto, a insegurança alimentar existe também entre os que dispõem de alimentos,
mas que os consomem excessivamente ou de maneira incorreta. Esse tipo de insegurança
alimentar, que também vai assumindo proporções assustadoras nos países, tem merecido
ainda pouca atenção porque está associado geralmente àqueles a quem não faltam recursos e
porque os seus efeitos aparecem mais lentamente e – especialmente - depois da juventude. O
Rio Grande do Sul está entre os estados brasileiros com maior índice de insegurança alimentar
por alimentação incorreta ou inadequada (cerca de 30% da população), incorrendo em diversas
conseqüências indesejáveis para a saúde como hipertensão, diabetes e obesidade.
1. Construção do entendimento sobre Segurança Alimentar
Devido ao alimento constituir-se em necessidade fundamental para a vida, certamente
o primeiro entendimento sobre Segurança Alimentar (ainda que não fosse esse o nome
utilizado) já surgiu nos indivíduos do início da humanidade, compreendido como a necessidade
de garantir o alimento de cada dia, para si e para os seus. Esse entendimento foi se ampliando
dos indivíduos para a sociedade na medida em que esta foi se organizando em grupos cada
vez maiores e mais complexos (das famílias para os clãs, desses para as tribos e dessas para
os estados, etc.), conforme nos relatam as evidências históricas de todos os povos, onde a
provisão alimentar sempre aparece como preocupação importante para a sobrevivência e o
desenvolvimento das populações.
¹ Farmacêutico- Bioquímico, Presidente do CONSEA RS e professor no IPA.
Foi, contudo, somente no início do século passado que uma compreensão mundial
sobre Segurança Alimentar começou a se formar. Isso aconteceu quando, ao final da I Guerra
Mundial (que ocorreu de 1914 a 1918), preocupados com as devastações e prejuízos
produzidos pelo conflito – inclusive na produção e disponibilidade de alimentos – as partes
envolvidas perceberam que a provisão de alimentos tinha assumido uma importância de
segurança nacional e mesmo internacional. Então tomaram consciência de que os países
deveriam garantir-se na formação de estoques estratégicos de alimentos para se tornarem
menos vulneráveis a crises e à dependência de outros países, nem sempre aliados e
colaboradores.
Dessa forma, entendeu-se, na época, que Segurança Alimentar significava a
capacidade de cada país produzir a sua própria alimentação e ter controle sobre ela.
Mais tarde, após a II Grande Guerra (que ocorreu de 1939 a 1945), essa compreensão
sobre Segurança Alimentar foi retomada agregando-lhe uma noção de direito humano à
alimentação. Esse acréscimo foi influenciado por deliberações resultantes da Conferência das
Nações sobre Alimentação e Agricultura, realizada em Hot Springs, Estados Unidos (em 1943)
no sentido de libertar da miséria todas as pessoas da Terra, pelo idealismo que caracterizou a
política aliada do pós-guerra com a criação da FAO (Food and Agriculture Organization) e
especialmente, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e com o Pacto
Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) da Organização das
Nações Unidas (ONU), aprovado em 1966.
Na década de 70, diante da constatação da escassez de alimentos em diversos países,
a I Conferência Mundial de Segurança Alimentar promovida pela FAO concluiu sobre a
necessidade de haver mais disponibilidade de alimentos no mundo e com isso, retornando à
Segurança Alimentar a ênfase no aumento da produção agrícola para que houvesse mais
alimentos.
Essa situação produziu duas conseqüências principais: diminuiu a influência anterior do
Direito Humano à Alimentação na compreensão sobre Segurança Alimentar e deu forte apoio à
chamada “Revolução Verde”, que propunha o aumento mundial da produção de alimentos
através de um novo processo agrícola com base na produção extensiva de alimentos
mediante grande utilização de produtos químicos e mecanização intensiva.
Nesse período, portanto, o enfoque da Segurança Alimentar esteve centrado na
disponibilidade segura e adequada do alimento (em termos de produção,
armazenamento e oferta) e menos no direito humano ao alimento.
Embora com a “Revolução Verde tenha ocorrido a recuperação da produção mundial
de alimentos, já no início dos anos 80 começou a ser visto que a Segurança Alimentar não
dependia somente da quantidade de alimentos produzidos. Pois, apesar de existirem mais
alimentos, aumentava no mundo o número das pessoas que não dispunham deles.
Mediante essa constatação verificou-se que – no mundo real - a existência de
alimentos não significava, necessariamente, a disponibilização deles a todas as pessoas, o que
levou a uma nova compreensão de que deveriam ser buscadas formas de melhorar o acesso
das pessoas aos alimentos existentes.
Deste modo, a noção de acesso aos alimentos foi ganhando força como
elemento importantíssimo e central para a Segurança Alimentar.
Durante a década de 90, na medida em que se avolumaram discussões e propostas a
respeito da situação alimentar no mundo, foram gradualmente incorporados ao entendimento
sobre Segurança Alimentar mais outros elementos como: as noções sobre qualidade (física,
química, biológica e nutricional ) dos alimentos e sobre o direito à informação e à valorização
das opções culturais em termos de tradições e hábitos alimentares das pessoas ou
populações.Nessa década também levaram-se à Segurança Alimentar considerações éticas
sobre compromissos entre as gerações (atuais e futuras) no que diz respeito ao tipo de
desenvolvimento adotado, tendo em vista a finitude dos recursos naturais existentes e o
manejo sustentável dos mesmos. Disso resultou a inclusão da sustentabilidade como um
elemento importante da Segurança Alimentar.
Enquanto a Segurança Alimentar recebia os acréscimos citados, desenvolveu--se um
movimento de cunho internacional (e também no Brasil) relacionando a alimentação e a
nutrição com os Direitos Humanos e assim, oportunizando forte retomada das considerações e
pleitos anteriores sobre o direito humano à alimentação.
Todos esses acréscimos contribuíram para conferir uma face mais humana à noção de
Segurança Alimentar, de tal forma que a Conferência Mundial da Alimentação (realizada em
Roma, 1996) conceituou a Segurança Alimentar como:
A garantia, a todos, de condições de acesso a alimentos básicos de qualidade, em
quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o acesso a outras
necessidades essenciais, com base em práticas alimentares saudáveis, contribuindo
assim para uma existência digna, em um contexto de desenvolvimento integral da
pessoa, com preservação das condições que garantam uma disponibilidade de
alimentos a longo prazo (FAO, 1996).
Esse conceito de Segurança Alimentar foi trabalhado pelo Fórum Brasileiro de
Segurança Alimentar e Nutricional e por outros fóruns e entidades suscitando diversas
interpretações e contribuições1 e mesmo complementações à própria denominação para a
Segurança Alimentar, como: Segurança Alimentar e Nutricional ou Segurança Alimentar e
Nutricional Sustentável. Embora isso, estabeleceu-se a noção de que
a) Efetivamente se convive com um problema alimentar e nutricional que gera
Insegurança Alimentar no mundo e no Brasil;
b) esse problema decorre de um modelo de desenvolvimento concentrador de
conhecimentos, recursos e meios que precisa ser enfrentado como questão essencial e
estratégica para garantir maior justiça social.
Mais recentemente, com a reinstalação do Conselho Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (2003) e de Conselhos de Segurança Alimentar nos estados brasileiros,
ocorreu o amadurecimento de compreensões e criaram-se condições políticas para o advento
da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional – LOSAN (art. 3º, 2006) através da qual
o conceito de Segurança Alimentar e Nutricional foi estabelecido nacionalmente como a
[...] realização do direito de todos ao acesso regular e permanente de
alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o
acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas
alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultura e
que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.
1
Assim como anteriormente aconteceu, quando foram incorporados novos elementos ao conceito
de Segurança Alimentar (como o direito humano à alimentação, a nutrição, a sustentabilidade
etc.),após a reunião realizada em Havana (2001), tomou vulto a noção de Soberania Alimentar
como novo componente a ser incorporado àquele conceito, conforme pode ser visto no que é
exposto por Menezes (2001, p. 15), em uma nova formulação para o conceito de Segurança
Alimentar e Nutricional: “Segurança Alimentar e Nutricional é a garantia do direito de todos ao
acesso a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente, com base em
práticas alimentares saudáveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais,
nem sequer o sistema alimentar futuro, devendo se realizar em bases sustentáveis. Todo país
deve ser soberano para assegurar sua segurança alimentar, respeitando as características culturais
de cada povo, manifestadas no ato de se alimentar. É responsabilidade dos estados nacionais
assegurarem este direito e devem fazê-lo em obrigatória articulação com a sociedade civil, cada
parte cumprindo suas atribuições específicas.”
2. Fundamentos da atuação em SAN Sustentável
O conceito de Segurança Alimentar exposto, resultante de muitos pontos de vista e disputas
ocorridas ao longo do tempo, constituiu-se em matriz a partir da qual derivaram compreensões
que norteiam seus fundamentos, objetivos e eixos de atuação, a saber:
2.1 Fundamentos da Segurança Alimentar
Atualmente, têm-se o Direito Humano à Alimentação Adequada e a Soberania Alimentar
como os fundamentos principais da Segurança Alimentar.
a) Direito Humano à Alimentação Adequada
O Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) é compreendido como o direito
fundamental que todas as pessoas têm de contarem com alimentação e nutrição adequadas,
durante todo o tempo que lhes garanta uma vida saudável. Essa compreensão têm respaldo
em compromissos internacionais dos quais o Brasil é signatário e na própria Lei de Segurança
Alimentar e Nutricional (LOSAN) que instituiu o Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional
em nosso país.
Assim, veja-se o que dispõe internacionalmente a Observação Geral nº 12 - art. 4º,
CDESC/ONU, com relação ao Direito Humano à Alimentação Adequada:
[...] o direito humano à alimentação adequada está inseparavelmente
vinculado à dignidade da pessoa
humana e é considerado
indispensável para o desfrute de outros direitos consagrados na Carta
de Direitos Humanos. É também inseparável da justiça social, pois
requer a adoção de políticas econômicas, ambientais e sociais
adequadas, nos planos nacionais e internacionais, orientadas à
erradicação da pobreza e ao desfrute de todos os direitos por todos
(ONU, 1999).
Também a Lei nº 11.346 de 15 de setembro de 2006 (LOSAN), que instituiu o Sistema
de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil, estabelece, no seu artigo 3º, a compreensão
sobre o Direito Humano à Alimentação Adequada:
[...] a alimentação adequada é direito fundamental do ser humano,
inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização
dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder
público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para
promover e garantir a segurança alimentar e nutricional das populações
( CONSEA, 2006)
b) Soberania Alimentar
A Soberania Alimentar, incorporada como a outra coluna mestra da Segurança
Alimentar a partir da II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional realizada
em 2005, é entendida como o direito que um país tem de decidir sobre que alimentos vai
plantar, produzir e disponibilizar (internamente e/ou para o exterior) para garantir da
Segurança Alimentar da sua população.
A respeito de soberania, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais (PIDESC) dispõe na primeira parte do seu artigo 1º:
1. Todos os povos têm o direito à autodeterminação. Em virtude desse
direito estabelecem livremente a sua condição política e desse modo,
providenciam o seu desenvolvimento econômico, social e cultural.
2. Para atingirem os seus fins, todos os povos podem dispor
livremente das suas riquezas e recursos naturais, sem prejuízos das
obrigações que derivam da cooperação econômica internacional
baseada no princípio de benefício recíproco, assim como no direito
internacional. Em caso algum se poderá privar um povo dos seus
próprios meios de subsistência (PIDESC, 1996)
Por sua vez, a LOSAN em seu artigo 5º assim compreende a Soberania Alimentar: “a
consecução do direito humano à alimentação adequada e da segurança alimentar e nutricional
requer o respeito à soberania, que confere aos países a primazia de suas decisões sobre a
produção e o consumo de alimentos.”
3. Pressupostos da Segurança Alimentar e Nutricional
Seguindo o que COSTA (1999) já preconizava pode-se dizer que o conceito de
Segurança Alimentar e Nutricional exposto anteriormente contempla, nos seus
desdobramentos, dois pressupostos básicos:
a) Acesso como direito
Compreensão de que o acesso à alimentação constitui-se no direito mais elementar da
pessoa (e de todas as pessoas), pois dele depende a própria realização da vida, condição
essencial para a cidadania diante da qual não se justificam quaisquer razões (econômicas,
políticas, sociais, etc.) alegadas para dificultá-lo ou negá-lo.
b) Realização da Segurança Alimentar
Entendimento de que a realização da Segurança Alimentar e Nutricional tem como
imprescindível a efetivação de parceria entre Sociedade Civil e Governo na qual cada uma
dessas instâncias deve dispor-se se ao cumprimento dos papéis e atribuições que lhes cabem,
sejam eles específicos, complementares ou compartilhados.
4. Objetivo da Segurança Alimentar e Nutricional
É objetivo da Segurança Alimentar e Nutricional é o estabelecimento de políticas
públicas de alimentação e nutrição tendo como fundamentos o Direito Humano à Alimentação
Adequada e a Soberania Alimentar.
Políticas públicas aqui entendidas como aquelas de interesse do público. Essas
políticas podem ser compensatórias e/ou estruturantes, conforme direcionadas –
respectivamente - para o enfrentamento de situações emergenciais como as caracterizadas
pela fome e/ou para problemas de base como os relacionados com educação, trabalho e
renda, tecnologia, terra, moradia, saneamento, etc.
5. Eixos da Segurança Alimentar e Nutricional
São eixos sinalizadores para diretrizes e linhas de ação em Segurança Alimentar e
Nutricional as seguintes compreensões em termos de acesso, qualidade e educação alimentar:
a) Acesso aos alimentos – refere-se à obtenção e à disponibilização de alimentos, de
modo que esses cheguem ao alcance dos consumidores com continuidade, em quantidade
suficiente, com boa qualidade e preços compatíveis com a capacidade de aquisição da
população. Políticas públicas de apoio à formação profissional, geração de trabalho e renda,
produção, qualificação dos produtos, abastecimento, comercialização e combate ao
desperdício encontram-se entre as medidas essenciais para favorecer o acesso aos alimentos.
b) Qualidade dos alimentos – está relacionada à compreensão de que os alimentos
disponíveis para o consumo devem ser seguros e adequados, tanto do ponto de vista
nutricional como sanitário (condições físicas, químicas e biológicas) e que satisfaçam hábitos e
práticas alimentares culturalmente construídas. Políticas públicas referentes a boas práticas de
produção e comercialização, legislação atualizada, controle sistemático da qualidade dos
alimentos produzidos e disponibilizados são requisitos principais para a boa qualidade dos
alimentos.
c) Educação alimentar – é entendida como um processo de busca e difusão
permanente do conhecimento sobre alimentos, alimentação e nutrição com vistas à
apropriação desses conhecimentos pela população e a utilização dos mesmos para reelaborar
decisões e escolhas alimentares e nutricionais saudáveis. Políticas públicas interdisciplinares
de Educação Alimentar e Nutricional, de apoio a instâncias de formação e tratamento dos
direitos do consumidor encontram-se entre as providências para a educação alimentar da
população como facilitadores para aprendizados a respeito da diversidade e valor nutritivo dos
alimentos, combate ao desperdício e economia, praticidade de utilização e compreensão sobre
Direito Humano à Alimentação Adequada.
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