PARECER Prestação de Contas de Exercício n. 851.847 Apenso

Ministério
Público
Folha n.
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Gabinete da Procuradora Maria Cecília Borges
PARECER
Prestação de Contas de Exercício n. 851.847
Apenso: Auditoria n. 886.092
Excelentíssimo(a) Senhor(a) Relator(a),
I RELATÓRIO
Trata-se das contas anuais da Companhia de Tecnologia da
Informação do Estado de Minas Gerais – PRODEMGE –, relativas ao exercício de
2010, prestadas por Isabel Pereira de Souza, diretora presidente à época.
A unidade técnica analisou os dados apresentados às f. 420/436.
Nos termos do despacho de f. 437, o relator determinou o apensamento
aos presentes autos do processo n. 886.092, que cuida da auditoria financeira realizada na
PRODEMGE, relativa ao exercício de 2010, realizada no período de 25/11/2011 a
16/12/2011.
Tendo sido citada quanto ao teor das irregularidades verificadas nos
presentes autos e na auditoria n. 886.092 (f. 437 e f. 440/441), a gestora apresentou
defesa às f. 442/494. Ato contínuo, a unidade técnica realizou o exame de f. 497/514.
Vieram os autos ao Ministério Público.
É o relatório. Passo a me manifestar.
II FUNDAMENTAÇÃO
1 Considerações sobre as prestações de contas de exercício
1.1 Regime jurídico das prestações de contas de exercício
Inicialmente, é preciso ter em conta quais as principais normas
incidentes nos processos de prestações de contas de exercício.
Vale notar então que prestar contas à sociedade é dever de qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos. Assim dispõe o parágrafo único do art.
70 da Constituição Federal de 1988 – CF/88.
Ressalte-se que a prestação de contas é uma resposta à delegação
de gestão conferida aos responsáveis pelos recursos públicos. Neste sentido, a
prestação de contas, além de representar o cumprimento de um dever legal, é um
direito do gestor, pois consiste em um dos melhores mecanismos de transparência da
gestão.
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Por sua vez, quando se tratar de contas de gestão, como é o caso
analisado nos presentes autos, estabelece a CF/88 (artigo 71, II) que o julgamento
compete ao Tribunal de Contas da União. Por simetria, essa competência se estende
aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais
de Contas dos Municípios, nas unidades federativas onde estes existirem (CF/88, art.
75, caput)1.
Em obediência a esse preceito constitucional, os órgãos e entidades
da Administração Pública direta e indireta remetem, anualmente, à Corte de Contas
que exerce jurisdição sobre aqueles, as suas contas, que devem ser organizadas e
elaboradas em conformidade com as normas que regem a matéria.
Nesse contexto, merecem destaque as instruções normativas que
este Tribunal, no exercício de seu poder regulamentar, expede a fim de disciplinar a
apresentação das contas pelos responsáveis por esses órgãos e entidades. Isso
porque são nesses diplomas normativos que são definidos as demonstrações
contábeis e os documentos que devem ser apresentados, bem como boa parte dos
procedimentos a serem observados na condução dos feitos dessa natureza.
Bem delineadas as normas que regem o presente feito, passa-se
então à análise do objeto das prestações de contas de exercício.
1.2 Objeto das prestações de contas de exercício
Ao examinar a conformidade das contas de gestão submetidas à sua
apreciação, nas competências que lhe são próprias e exclusivas e, portanto,
independem da interveniência do Legislativo para serem exercitadas, cabe aos
Tribunais de Contas investigar:
[...] se o ente público cumpriu os ditames da Constituição Federal, da Constituição
Estadual, da Lei Orgânica do Município, da Lei nº 4.320/64, da Lei Complementar nº
101/00 (LRF), da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/93), das
leis orçamentárias, enfim de todas as normas que compõem o ordenamento
jurídico aplicáveis à gestão em exame
2
(grifo nosso).
Importa então considerar que as contas de gestão são prestadas e
analisadas tendo por base as diretrizes fixadas nas instruções normativas deste
Tribunal para o exercício financeiro em exame, com enfoque para o desempenho
observado sob os aspectos orçamentário, financeiro e patrimonial. Trata-se, portanto,
de um exame formal das contas, o qual se restringe às exigências da legislação e à
conformidade contábil, não abrangendo, pois, a verificação dos documentos
comprobatórios das receitas e despesas.
Oportuno ressaltar que, em razão disso, os gestores responderão
pessoalmente caso venham a ser apuradas divergências e/ou omissões nas
informações por eles prestadas.
1
2
FURTADO, J.R.Caldas. Direito Financeiro. 3.ed.rev.atual e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 615.
FURTADO, J.R.Caldas. Direito Financeiro. 3.ed.rev.atual e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 617.
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Por sua vez, em relação ao conteúdo das contas de gestão, Caldas
Furtado ensina o seguinte:
[...] o conteúdo da prestação de contas de gestão é bem diferente, e está voltado
para, no âmbito do órgão ou entidade administrada no respectivo período,
demonstrar:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
o fluxo financeiro (caixa e bancos), inclusive com juntada dos extratos bancários
completos de todas as contas existentes, ainda que não movimentadas no
período;
as licitações realizadas, as despesas efetuadas com dispensa ou inexigibilidade
de licitação, os contratos assinados no período;
os créditos orçamentários consignados ao órgão ou entidade, as alterações
desses créditos – quer sejam pela via dos créditos adicionais, quer sejam por
estorno de verbas – e os respectivos saldos remanescentes no final do
exercício;
o processamento das fases da execução da despesa: empenho, liquidação e
pagamento; os restos a pagar inscritos e as disponibilidades de caixa existentes
no final do período;
o processamento da despesa mediante adiantamentos (relação dos
funcionários que receberam adiantamentos, bem como a finalidade, os valores
e datas de recebimento e comprovação), subvenções, auxílios e contribuições
(relação dos entes beneficiados, com os respectivos valores, finalidades e datas
da transferência e da prestação de contas, as leis específicas autorizadoras
exigidas pela Lei Complementar nº 101/00, art. 26, caput);
o cumprimento das normas legais referentes à gestão de pessoal (limites
máximos e mínimos estabelecidos na legislação, encargos sociais, contratações
temporárias, terceirização de mão de obra, etc);
o controle da gestão patrimonial referente ao tombamento de bens públicos e
movimentação de material no almoxarifado;
as alienações de bens móveis e imóveis (lei autorizativa – se for o caso –,
comissão avaliadora com o respectivo laudo, processo licitatório
correspondente, comprovação da aplicação dos recursos obtidos, na forma dos
artigos 44 a 46 da Lei Complementar nº 101/00);
obediência às normas de transparência fiscal (realização de audiências
públicas, publicação e encaminhamento ao Tribunal de Contas do relatório
3
resumido da execução orçamentária e relatório de gestão fiscal) .
Vale apontar então que as diferentes e sucessivas instruções
normativas exaradas por este Tribunal a fim de regulamentar as contas dos
responsáveis por órgãos ou entidades tratam justamente sobre o conteúdo acima
sintetizado por Caldas Furtado.
Por fim, é preciso deixar consignado que a análise formal das contas
anuais dos gestores de órgãos ou entidades por este Tribunal não os isenta da
responsabilidade por irregularidades eventualmente apuradas em decorrência de
outras ações de controle.
Feitas tais considerações, passa-se à análise das contas em
questão.
3
FURTADO, J.R.Caldas. Direito Financeiro. 3.ed.rev.atual e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 615616.
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2 Análise das contas em questão
Tendo em vista a auditoria financeira autuada sob o n. 886.092,
realizada na PRODEMGE a fim de examinar a fidedignidade das informações
prestadas nas demonstrações financeiras do exercício de 2010, bem como a
conformidade e a legalidade dos procedimentos e práticas contábeis adotados, em
especial o que dispõe a Lei das Sociedades Anônimas, as convergências com as
Normas Internacionais de Contabilidade e a observância aos pronunciamentos do
Comitê de Pronunciamentos Contábeis, os elementos apurados na mencionada
auditoria devem, necessariamente, ser considerados no julgamento das contas em
questão, f. 03.
Vale aqui transcrever as principais irregularidades verificadas nos
autos da auditoria n. 886.092:
Item 2.1.1 – Reconhecimento e manutenção de saldo na conta do Ativo
Intangível, em desacordo com as normas brasileiras de contabilidade, em
especial com a NBC – T 19.18, aprovada pela Resolução CFC n. 11.562/09
Causa: manutenção do saldo do subgrupo do Ativo Intangível em desacordo com as
Normas Brasileiras de Contabilidade.
Efeito/ Risco do achado: superavaliação dos grupos do Ativo e do Patrimônio
Líquido, comprometendo a fidedignidade das Demonstrações Contábeis,
contrariando os princípios contábeis, notadamente o Princípio do Conservadorismo.
Análise técnica: [...] sabido que os referidos bens não eram de propriedade da
Sociedade, esta deveria ter promovido imediata baixa dos mesmos em
obediência aos princípios contábeis da materialidade e da entidade, assim como o
Pronunciamento Técnico CPC 13 que trata da adoção inicial da Lei 11.638/07 e
Medida Provisória 449/08 (Lei 11.941/09). Segundo alínea “a” do item 23 do CPC 13
“quando um ativo não cumprir os critérios de reconhecimento de ativo intangível,
mas foi anteriormente reconhecido como ativo, este deve ser baixado na data de
transição, mediante o registro do valor contra lucros ou prejuízos acumulados,
líquido dos efeitos fiscais”.
A manutenção de bens pertencentes a terceiros no valor de R$42.949.176,00
(Quarenta e dois milhões, novecentos e quarenta e nove mil, cento e setenta e seis
reais) em 31/12/2008, e de R$25.769.446,00 (vinte e cinco milhões, setecentos e
sessenta e nove mil, quatrocentos e quarenta e seis reais) em 31/3/2011, em conta
do Ativo Intangível da Prodemge, macula a representatividade das
Demonstrações Financeiras da Companhia.
No aspecto qualitativo, incluiu, em seu acervo de bens, elementos de outrem, e
no aspecto quantitativo, inflou o valor do Ativo e, consequentemente,
aumentou o valor do Patrimônio Líquido, na mesma proporção, o que
compromete a representatividade e transparência patrimonial (grifos nossos) (f.
272/279).
2.1.2 Controles patrimoniais inadequados para o imobilizado.
Condição encontrada: deficiências nos mecanismos de controle interno relativos
aos bens patrimoniais da Prodemge.
[...] a Companhia não procedeu ao levantamento integral dos elementos do
Imobilizado e não foi definido o critério de seleção da amostra para validar os saldos.
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Ainda, parte dos bens alocados pela Prodemge aos seus Clientes, necessários para
a consecução dos serviços contratados, não foi localizada e nem constou de
relatórios (documentos hábeis) que demonstrassem suas transferências.
Causa: descumprimento de normas internas da Prodemge em relação à
salvaguarda dos elementos patrimoniais.
Efeito/Risco do achado: Valores contabilizados não representarem o valor real do
patrimônio. Desaparecimento de bens patrimoniais com risco de dano ao Erário.
Possibilidade de estar a depreciação dos bens patrimoniais incorretamente
demonstrada no balanço patrimonial.
Análise técnica:
[...]
A falta de integridade e tempestividade na produção e na divulgação da
informação contábil pode ocasionar perda de sua relevância. Por isso é
necessário ponderar a relação entre a oportunidade e a confiabilidade da
informação. Parágrafo único, art. 6 da Resolução CFC 1282/2010.
Quanto aos bens desaparecidos, não foram informados quais foram os
procedimentos administrativos implantados na época para identificação dos
responsáveis e recuperação dos mesmos ou de ressarcimento dos valores ao
patrimônio da Prodemge.
[...]
Ressalta-se que a baixa dos bens não encontrados e totalmente depreciados,
de forma genérica, como proposto pela Prodemge, pode trazer perda
patrimonial para a Companhia, haja vista que, embora estes bens apresentem
valor contábil zero, não se pode inferir que tenham perdido a sua importância
econômica e sua potencialidade de produzir riqueza [...] (grifos nossos) (f. 279/284).
Com base nos documentos constantes dos autos, com destaque
para o estudo de f. 497/514 da unidade técnica, constata-se que a defesa apresentada
às f. 442/494 não foi suficiente para afastar as irregularidades verificadas na inspeção
in loco, uma vez que persistem as seguintes irregularidades:
1)Tópico do relatório de auditoria – fl. 272 processo 886092:
Item 2.1.1 – Reconhecimento e manutenção de saldo na conta do Ativo
Intangível, em desacordo com as normas brasileiras de contabilidade, em
especial com a NBC – T 19.18, aprovada pela Resolução CFC n. 11.562/09
[...]
É importante transcrever o que determina o Regulamento do Imposto de Renda: “Se
a existência ou o exercício do direito, ou a utilização do bem, terminar antes da
amortização integral de seu custo, o saldo não amortizado constituirá encargo, no
período de apuração em que se extinguir o direito ou terminar a utilização do bem”
(RIR/1999, art. 324, §3º).
Portanto, não há embasamento legal para o ato de ratear a baixa do intangível,
em cinco exercícios sociais, com o mero intuito de amenizar o impacto sobre o
patrimônio líquido da PRODEMGE no ano em que se constatou a extinção do
potencial do intangível, para gerar benefício econômico para a empresa [...](grifos
nossos) (f. 497/501).
2) Tópico do relatório técnico – fl. 293 processo 886092:
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Item 2.1.5 – Saldos de contratos na conta transitória denominada
“Fornecedores Diversos – Provisão” pendentes de transferência para a conta
“Fornecedores” há mais de 365 dias.
O saldo da conta epigrafada não foi conciliado pelo Setor de Contabilidade.
No relatório Razão, Fornecedor 2110299998, do mês de dezembro de 2010, foram
identificadas exclusões de R$2.228.632,54 e inclusões de saldos no valor de
R$1.992.717,53.
Entre as inclusões originárias de relatórios do Setor de Contratos para a
contabilidade foram identificados contratos pendentes desde 2006. Não foi
possível sua validação durante os trabalhos da equipe.
Quanto ao critério para a movimentação dos valores na conta Fornecedores
Diversos – Provisão, os valores dos fornecimentos são registrados temporariamente
na conta até que sejam atestados pelas áreas internas específicas da Companhia,
quando, então, são transferidos para a conta fornecedores, nas respectivas contas
analíticas.
Observou-se, também, a existência de saldos de contratos na conta transitória
denominada “Fornecedores Diversos – Provisão” pendentes de transferência
para a conta “Fornecedores” há mais de 365 dias.
[...]
A defendente limitou-se a apresentar alegações, não suportadas por documentação
que sustentasse suas argumentações e que não possuem elementos capazes de
alterar a realidade constatada durante a Auditoria realizada na Companhia.
As ocorrências mencionadas evidenciam a fragilidade de controle interno
quanto às contas mencionadas e que merecem ser aprimorados a fim de
garantir a segurança necessária para impedir o erro, a fraude e a ineficiência
na gestão dos recursos públicos (grifos nossos) (f. 507/508).
Em relação aos apontamentos acima, bem como aqueles relativos a
deficiências nos mecanismos de controle dos bens patrimoniais da PRODEMGE e os
relativos aos procedimentos contábeis adotados, verificados in loco, que evidenciaram
falhas quanto à integridade e à confiabilidade dos dados, dentre outros apontamentos
do relatório “Resultados da Auditoria” (f. 272/305 dos autos n. 886.092), vale aqui
ressaltar que se apontam providências adotadas pela autoridade responsável que
ocorreram somente após a auditoria financeira realizada por este Tribunal, ou seja,
somente a partir de dezembro de 2011. Assim, as consequências das medidas
administrativas adotadas na regularização de tais apontamentos serão aferidas
somente em exercícios futuros. Portanto, tais medidas não tem o condão de sanar as
irregularidades verificadas nos demonstrativos contábeis relativos às contas ora
analisadas, relacionadas nos autos da auditoria n. 886.092.
É preciso considerar que, segundo disposto no art. 48, II, da Lei
Complementar estadual n. 102/2008, as contas serão julgadas “regulares com
ressalva quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza
formal de que não resulte dano ao erário”. Assim sendo, para as contas serem
consideradas regulares, com ressalva, é preciso que as irregularidades, a um só
tempo, sejam formais, bem como não resultem em dano ao erário. Sobre o tema,
Jacoby Fernandes ensina que:
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[...] enquadram-se como contas regulares com ressalvas aquelas em que não
restou dano ao erário; não houve desfalque ou alcance; a matemática das contas
fecha, a contabilidade apresenta-se regular. Essas contas só não são regulares
porque o agente não seguiu, rigorosamente, todo o formalismo da comprovação de
despesa, tendo violado norma considerada, no caso, meramente formal.
É, pois, uma estreita porta, que não deve ser elastecida por interpretações
4
benevolentes, notadamente porque se trata de recursos públicos.
Além disso, conforme determina o art. 48, § 2º, da Lei Complementar
estadual n. 102/2008, “serão consideradas não prestadas as contas que, embora
encaminhadas, não reúnam as informações e os documentos exigidos na legislação
em vigor, bem como nos atos normativos próprios do Tribunal”.
Assim sendo, tendo por base os apontamentos do relatório
“Resultados de Auditoria” (f. 272/305 dos autos n. 886.092), as irregularidades
verificadas no presente feito não permitem que as contas em questão sejam julgadas
regulares, com ressalva, uma vez que tais falhas, de natureza grave, não podem ser
consideradas meramente formais, já que não permitem a aferição da regularidade das
contas prestadas – sendo certo ainda que o não envio de informações e documentos
obrigatórios configura ausência de prestação de contas sobre pontos em questão.
Portanto, o Tribunal deve considerar irregulares as contas em
questão, a teor do art. 48, III da Lei Complementar estadual n. 102/2008, vigente à
época, o que dá ensejo à aplicação das sanções previstas nesse diploma legal.
III CONCLUSÃO
Pelo exposto, o Ministério Público de Contas OPINA pela
irregularidade das contas analisadas, nos termos da Lei Orgânica desta Corte, bem
como pela aplicação das sanções cabíveis previstas em referida lei.
É o parecer
Belo Horizonte, 16 de dezembro de 2013.
Maria Cecília Borges
Procuradora do Ministério Público/TCE-MG
4
FERNANDES, J. U. Jacoby. Tomada de contas especial: processo e procedimento na Administração
Pública e nos Tribunais de Contas. 4.ed.rev.atual e ampl. Belo horizonte: Fórum, 2009, p. 426.
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