Acesse a íntegra do parecer do Ministério Público Federal

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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA
Gabinete do Subprocurador-Geral da República Dr. Antonio Fonseca
E-mail: [email protected]
N.º
PARECER Nº
/11 – AF
MANDADO DE SEGURANÇA N.º 16.903/DF – PRIMEIRA SEÇÃO
PROCESSO DIGITALIZADO
IMPETRANTES:
IMPETRADA:
EMPRESA FOLHA DA MANHÃ S/A E OUTRO
MINISTRA DE ESTADO CHEFE DA SECRETARIA DE
COMUNICAÇÃO SOCIAL DA PRESIDÊNCIA DA
REPÚBLICA
MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
RELATOR:
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA. DIREITO À INFORMAÇÃO. DOCUMENTO PÚBLICO. ACESSO.
GASTOS DE PUBLICIDADE E PROPAGANDA. 1 – Para o exercício do direito à
informação (CF/1988, art. 5º, XXXIII), não se exige que os dados contidos em
documento público sejam fornecidos sempre com precisão e sob a forma de
certidão. 2 – De acordo com o art. 6º, incisos I, VI, VIII e IX, do Decreto Federal
nº 6.555/2008, e documentado nos autos (Acordo de Cooperação Técnica), a
autoridade impetrada detém a competência para fornecer as informações
solicitadas pelos impetrantes. 3 – Permite-se acesso a documento público
inclusive para atendimento de interesse particular. Essa franquia reflete a filosofia
do “governo aberto” (Open Government Partnership), com a qual o Governo da
Presidente Dilma está comprometido. 4 - Conforme o art. 5º, XXXIII, e o art. 37,
§ 3º, II, da CF/1988, as únicas limitações ao acesso a documentos públicos de
interesse particular ou de interesse coletivo ou geral são constituídas por dados e
informações consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado,
ou que digam respeito à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das
pessoas. A preservação da estratégia de negociação de mídia com os veículos de
comunicação não se enquadra em qualquer das limitações acima. 5 - Parecer pela
concessão da segurança.
Excelentíssimo Senhor Ministro Relator,
Mandado
liminar,
Secretaria
1
de
contra
de
segurança
ato
da
(fls.
01/141),
Ministra
Comunicação
Social
de
da
com
pedido
de
Estado
Chefe
da
Presidência
da
A numeração das folhas corresponde à numeração contida no processo digitalizado.
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
República.
A
Empresa
e
seu
jornalista,
impetrantes,
se
insurgem contra ato da Sra. Helena Chagas, que negou a
liberação de informação pública. Busca-se acesso a dados
relativos à distribuição de verbas empregadas (gastos) com
publicidade
e
propaganda
entre
órgãos
federais
da
administração direta e indireta, discriminadas por veículos
de comunicação, no período compreendido entre os anos de
2000 e 2010, bem como no atual período.
RELATO
Diz a inicial que:
a)
A
Empresa
Fernando
Folha
Rodrigues,
da
Manhã
dirigiu
à
S/A,
pelo
Secretaria
seu
de
jornalista
Comunicação
Social da Presidência da República pedido de fornecimento
dos relatórios anuais produzidos pelo IAP (Instituto para
Acompanhamento da Publicidade);
b)
A solicitação pedia os valores totais gastos por todos
os órgãos das administrações federais direta e indireta com
publicidade e propaganda nos anos de 2000 a 2010, inclusive
o atual período, discriminando-os por categoria, por tipo de
mídia,
por
veículo
de
comunicação
e
por
agência
de
publicidade2.
A autoridade respondeu (Ofício nº 58/2011/GAB/SECOM-PR
(fls. 25/26) que a discriminação dos dados “por categoria” e
“por
agência
de
publicidade”
não
compunha
o
rol
de
competências legais da SECOM, e que:
[...] os valores destinados a cada veículo de comunicação não são
disponibilizados para preservar a estratégia de negociação de mídia promovida
anualmente pela SECOM com esses veículos. Desnudar esses valores contraria o
2
De acordo com o requerimento dos impetrantes, acostado às fls. 23/24, esclareceu-se o
seguinte: a) por categoria: quanto cada órgão federal (administrações direta e indireta) gastou com propaganda de
produto, publicidade institucional, etc.; b) por tipo de mídia: quanto cada órgão federal (administrações direta e
indireta) gastou com material de publicidade e propaganda, veiculado em jornal, revista, rádio, TV, outdoor,
internet, etc.; c) por veículo de comunicação: quanto cada jornal, revista, rádio, TV, empresa de outdoor, sítio de
internet, etc., recebeu de órgãos federais; e d) por agência de publicidade: quanto cada agência de publicidade
recebeu de órgãos federais (administrações direta e indireta) por serviços prestados.
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
interesse público, uma vez que implicará a perda de capacidade de negociação da
Administração e pode resultar em prejuízo ao erário por dificultar a obtenção de
melhores preços na contratação de mídia.
Os
impetrantes
consideram
a
resposta
incompleta;
sustentam no presente mandamus que:
a) o total dos investimentos em mídia destinados pela administração direta e
indireta do Governo Federal no ano de 2010 atingiu a cifra de R$
1.628.920.472,63 (fl. 69), daí ser inquestionável o interesse público e jornalístico
nos dados que permitam compreender a forma como é administrado tal montante;
b) o art. 5º, incisos XIV e XXXIII, o art. 37, § 3º, II, e o art. 220, todos da
CF/1988, bem como os artigos 4º e 22 da Lei nº 8.159/91, asseguram aos
impetrantes o acesso a informações de órgãos públicos que sejam de interesse
coletivo ou geral, bem como a liberdade de manifestação da comunicação e da
informação;
c) o art. 2º da Lei nº 8.666/93 estabelece que os serviços de publicidade serão
necessariamente precedidos de licitação, o que torna insubsistente a recusa da
autoridade coatora alicerçada na necessidade de negociações diretas de preços com
veículos de comunicação;
d) o art. 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da
Costa Rica) de 1969 protege o direito do indivíduo de receber informações e a
obrigação do Estado em provê-las;
e) na qualidade de empresa editora de jornais e como jornalista, teriam legítimo
interesse de ter acesso e divulgar a forma de destinação de verbas publicitárias
entre os veículos de comunicação, e que tais informações também são de interesse
dos cidadãos em geral, daí o notório interesse público;
f) as únicas ressalvas à obtenção das sobreditas informações (segurança do Estado
ou da sociedade; inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da
imagem das pessoas) não se aplicam ao caso em apreço;
g) requereram, por fim, deferida a liminar, seja concedida a segurança para o fim
de determinar à impetrada que forneça aos impetrantes os dados relativos aos
valores gastos com publicidade e propaganda pelos órgãos da Administração
Direta e Indireta do Governo Federal, nos anos de 2000 a 2010 e atual período,
discriminando-os por veículo de comunicação.
Informações,
fls.
55/67
e
127/140.
A
autoridade
impetrada alega, em síntese:
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
a) O requerimento administrativo formulado pelos ora impetrantes foi atendido nos
limites de suas possibilidades, e a recusa, objeto deste mandamus, deu-se porque a
informação requerida era impossível de repassada, pois a SECOM não dispõe dos
dados solicitados;
b) À luz do art. 6º do Decreto nº 6.555/2008, à SECOM, órgão chefiado pela
autoridade ora impetrada, não compete fazer o controle ou manter registros
relativos a “valores totais gastos por todos os órgãos das administrações direta e
indireta”, tal como requereram os impetrantes, competindo-lhe exclusivamente a
gestão dos recursos orçamentários que lhe são atribuídos, sem intervir ou controlar
a execução financeira das ações publicitárias de outros órgãos do Governo Federal,
motivo pelo qual o processo merece extinção sem julgamento de mérito, dada a
ilegitimidade da autoridade ora impetrada (CPC, art. 267, VI);
c) Em conformidade com a Cláusula Segunda do Convênio de Cooperação
Técnica de nº 1/2000 firmado entre o IAP3 e a SECOM (fls. 84/87), e o art. 15 da
Lei nº 12.232/2010, os dados recebidos do IAP (Pedidos de Inserção – PI) não
equivalem precisamente aos valores gastos com publicidade e propaganda pelos
órgãos da Administração Direta e Indireta do Governo Federal discriminados por
veículo de comunicação e estes valores só podem ser obtidos depois da liquidação
da despesa;
d) As informações do governo requeridas com esteio no art. 5º, XXXIII, da
CF/1988, devem ser confeccionadas em forma de certidão, daí que devem ser
precisas, qualidade de que não se revestem os dados repassados pelo IAP à
SECOM (Pedidos de Inserção – PI) e a sua divulgação poderia acarretar prejuízos
aos veículos de propaganda e publicidade contratados;
e) O disposto no art. 16, parágrafo único, da Lei nº 12.232/2010, constitui silêncio
eloquente que legitima a recusa da autoridade impetrada;
f) O interesse dos impetrantes é meramente privado, pois as informações em
questão expõem as condições de preço de seus concorrentes e a empresa
impetrante pode se beneficiar delas;
g) Como as informações requeridas, objeto deste mandamus, são titularizadas
também por órgãos da Administração Indireta do Governo Federal, mister que se
dê ciência aos seus respectivos órgãos de representação judicial (Lei nº
12.016/2009, art. 7º, II), sob pena de nulidade do processo.
Liminar indeferida (fls. 142/143).
OPINIÃO
Os impetrantes estão devidamente representados. Custas
pagas regularmente. Impetração apresentada no prazo legal.
Impõe-se a concessão da segurança.
Direito à informação
3
Instituto para Acompanhamento da Publicidade.
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
O direito ou liberdade de informação abrange o direito
de informar (de veicular informações), de se informar (de
recolher
informações)
e
de
ser
informado
(de
receber
informações), não sendo mais visto como simples liberdade de
externar o pensamento, mas sim como direito fundamental de
participação
da
sociedade,
de
acordo
com
a
doutrina
especializada4.
Tratando-se de direito fundamental atrelado à formação
de opinião pública livre, o direito à informação desempenha
uma
função
institucional
voltada
à
proteção,
em
última
análise, do próprio regime democrático5.
Conforme o art. 5º, XXXIII, e o art. 37, § 3º, II, da
Constituição
Federal,
as
únicas
limitações
ao
acesso
a
documentos públicos de interesse particular ou de interesse
coletivo ou geral são constituídas por dados e informações
consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade e do
Estado, ou que digam respeito à intimidade, à vida privada,
à honra e à imagem das pessoas.
Segurança do Estado e da Sociedade: limites ao acesso
Sobre os conceitos “segurança do Estado” e “segurança
da sociedade”, escreveu José Afonso da Silva:
A segurança do Estado é a garantia de sua inviolabilidade especialmente
em face de Estados estrangeiros: questões militares, questões de relações exteriores
que envolvam interesses externos e o bom relacionamento do Brasil com outros
povos, por exemplo. A segurança da sociedade está compreendida na segurança
do Estado, mas especificamente se trata de questões internas que assegurem a
ausência de conflitos que ponham em risco a ordem pública. Aí se envolvem as
questões de segurança pública, o interesse na apuração de delitos, o interesse da
defesa civil e da solução de conflitos sociais. Sempre que a liberação de
informações pelos órgãos públicos possa implicar uma situação adversa à paz
social, à ordem pública, à independência do país, à soberania nacional, ou ofensa a
qualquer daqueles fundamentos da República referidos no art. 1º, assim como a
4
Stroppa, Tatiana. As dimensões constitucionais do direito de informação e o exercício da
liberdade de informação jornalística. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 71. De Souza, Sérgio Ricardo. Controle judicial
dos limites constitucionais à liberdade de imprensa. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2008, p. 102.
5
Ob. cit., p. 116 e 119.
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
seus objetivos fundamentais definidos no art. 3º, podemos dizer que o sigilo se
impõe.6
Extrai-se da Lei nº 11.111/2005, que regulamentou a
parte final do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição da
República, que a “informação imprescindível à segurança da
sociedade
tragam
e
do
ameaça
Estado”
à
materializa-se em documentos que
soberania,
à
integridade
territorial
nacional ou às relações internacionais do País (art. 6º, §
2º).
Os
§§
4.553/2002,
1º
que
e
2º
do
dispõe
art.
5º
sobre
a
do
Decreto
salvaguarda
Federal
de
nº
dados,
informações, documentos e materiais sigilosos de interesse
da segurança da sociedade e do Estado, também fornecem mais
exemplos:
Art. 5º Os dados ou informações sigilosos serão classificados em ultra-secretos,
secretos, confidenciais e reservados, em razão do seu teor ou dos seus elementos
intrínsecos.
§ 1º São passíveis de classificação como ultra-secretos, dentre outros,
dados ou informações referentes à soberania e à integridade territorial
nacionais, a planos e operações militares, às relações internacionais do País, a
projetos de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico de interesse da
defesa nacional e a programas econômicos, cujo conhecimento não-autorizado
possa acarretar dano excepcionalmente grave à segurança da sociedade e do
Estado. (sem grifos no original)
§ 2º São passíveis de classificação como secretos, dentre outros, dados ou
informações referentes a sistemas, instalações, programas, projetos, planos ou
operações de interesse da defesa nacional, a assuntos diplomáticos e de
inteligência e a planos ou detalhes, programas ou instalações estratégicos,
cujo conhecimento não-autorizado possa acarretar dano grave à segurança da
sociedade e do Estado. (sem grifos no original)
É fácil concluir que a preservação da estratégia de
negociação de mídia promovida anualmente pela SECOM com os
veículos
de
comunicação
não
constitui
escusa
para
fornecimento das aludidas informações.
6
Comentário contextual à Constituição. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 129.
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
o
Razões da recusa
Por outro lado, nota-se um conflito de posicionamentos
a respeito de a autoridade impetrada dispor ou não das
informações requeridas pelos impetrantes.
Nesse sentido, no Ofício nº 58/2011/GAB/SECOM-PR (fls.
25/26), apontado como ato coator, a autoridade impetrada não
nega que disponha dos dados, mas busca justificar o seu não
fornecimento.
Porém,
ao
prestar
informações
nos
autos,
assevera tanto não deter competência legal para fornecê-los,
como não dispor dos referidos dados.
Cumpre
realçar
que
essa
assertiva
(fls.
127/140),
posterior ao ato coator (fls. 25/26), foi promovida pelo
órgão
de
representação
judicial
da
pessoa
jurídica
interessada (a União), a título de argumentação, como lhe
faculta o art. 7º, II, da Lei nº 12.016/2009. Por esse
motivo, ela pode ser afastada à luz do contexto retratado
nos autos, o que se fará a seguir.
Extrai-se dos autos que a autoridade impetrada dispõe
dos dados requeridos, mas se recusa a fornecer cópia deles
sob o argumento de não serem exatos, já que consistem em
pedidos de inserção (PI), que não equivalem precisamente aos
valores efetivamente gastos discriminados por veículo de
comunicação.
Nessa situação, nada impede que a autoridade impetrada
os
forneça
precisamente
sob
a
ressalva
aos
gastos
de
efetivos
que
em
não
correspondem
questão,
sobretudo
porque sobre eles não recai nenhum tipo de sigilo exigido
pela Constituição da República, como já explanado.
Informação por meio de certidão
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Não se exige que os dados requeridos sejam precisos
como os de uma certidão. O inciso XXXIII do art. 5º da
CF/1988 refere-se apenas ao recebimento de informações dos
órgãos
dados
públicos,
devam
revestidos
órgão
ser
da
de
sem
mencionar
que essas informações ou
confeccionados
mais
absoluta
representação
em
forma
de
certidão
e
precisão, como argumentou o
judicial
da
pessoa
jurídica
interessada.
É no inciso seguinte (XXXIV), na alínea “b”, que se
assegura
expressamente
repartições
a
públicas,
“obtenção
para
de
defesa
de
certidões
em
direitos
e
esclarecimento de situações de interesse pessoal”, caso em
que as informações e dados requeridos devem necessariamente
ser
elaborados
em
forma
de
certidão,
e
revestidos
de
exatidão.
Cumpre destacar, aliás, que somente num único caso a
Lei nº 11.111/2005 (art. 7º) prevê que a informação poderá
ser fornecida por meio de certidão, mas possibilita que, em
lugar
desta,
a
informação
pretendida
seja
fornecida
alternativamente por cópia do documento.
Não bastasse a alternatividade no modo de prestar a
informação solicitada, a hipótese aludida acima aplica-se
quando
se
tratar
de
documentos
públicos
que
contenham
informações relacionadas à intimidade, à vida privada, à
honra e à imagem de pessoas, restrições estas que nem se
aplicam ao caso retratado nos autos.
Direito à informação: a força dos precedentes
Essa Corte Superior, ao se pronunciar sobre o alcance
do direito à informação (CF/1988, art. 5º, XXXIII), entendeu
que
ele
pode
abranger
os
mais
variados
temas,
não
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
se
limitando a informações que a Administração Pública deva
fornecer sob a forma de certidão, verbis:
[...]
4. Embora o art. 5º, XXXIII, da Carta Magna de 1.988 tutele o direito à
informação, de interesse particular ou coletivo, não se pode afirmar que o habeas
data o resguarde. Deveras, o direito à informação abrange os mais variados
temas, como, in casu, o direito de petição junto a Administração Pública;
enquanto que o habeas data visa assegurar o acesso à informações pertinentes a
própria pessoa do impetrante e desconhecidas pelo mesmo. Daí, exsurge a
possibilidade de retificação, ou mesmo a exclusão, dos dados, obstando o seu uso
indevido. Ademais, o habeas data é servil à garantir o acesso a banco de dados
mantidos por entidades governamentais, aí incluídas as concessionárias,
permissionários, exercentes de atividades autorizadas, órgãos de restrição ao
crédito e até mesmo as empresas de colocação de profissionais no mercado de
trabalho, tutelando oque parte da doutrina denomina liberdade informática.
[...]
Embora o dispositivo assegure o direito à informação de interesse particular ou de
interesse coletivo, ele não se confunde com a informação protegida pelo habeas
data, que é sempre relativa à pessoa do impetrante, com a particularidade de
constar de banco ou registro de dados. O direito à informação, que se exerce na
via administrativa, é mais amplo e pode referir-se a assuntos dos mais variados
como o conteúdo de um parecer jurídico, de um laudo técnico, de uma
informação constante do processo, de uma prova apresentada em concurso
público, do depoimento de uma testemunha etc.; não se refere a dados sobre a
própria pessoa do requerente; e pode ter por finalidade a defesa de um interesse
particular; como, por exemplo, o exercício do direito de petição perante a própria
Administração Pública, ou a defesa de um direito individual perante o Judiciário,
ou de um interesse coletivo, como a defesa do patrimônio público.
[...]
Dessa distinção decorrem importantes consequências: 1. o direito à informação
de interesse particular ou coletivo (art. 5º, XXXIII), se negado pela
Administração, deve ser protegido pela via judicial ordinária ou pelo mandado de
segurança e não pelo habeas data; 2. o mesmo direito pode ser exercido de forma
ampla, com ressalva para as informações "cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado"; essa restrição não se aplica no caso do
habeas data, que protege a própria intimidade da pessoa. Essa conclusão decorre do
fato de que o inciso LXXII do artigo 52 não contém a mesma restrição inserida na
parte final do inciso XXXIII.
[...]
6.Recurso especial conhecido e provido, com o fim de declarar a impropriedade da
via eleita pelo impetrante.
(REsp 781.969/RJ, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em
08/05/2007, DJ 31/05/2007, p. 348) – original sem grifos
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
José Joaquim Gomes Canotilho, ao comentar o art. 268 da
Constituição
da
República
Portuguesa,
que
disciplina
o
direito ao arquivo aberto, tal como denominado por este
consagrado autor, valida a orientação pretoriana:
Note-se que a Constituição não faz depender a liberdade de acesso aos
documentos administrativos da existência de um interesse pessoal.
Salvaguardados os casos de documentos nominativos ou documentos reservados
por motivos de segurança ou de justiça, a ideia de democracia administrativa
aponta não só para um direito de acesso aos arquivos e registros públicos para
defesa de direitos individuais, mas também para um direito de saber ... o que se
passa no âmbito dos esquemas político-burocráticos, possibilitando ao cidadão o
acesso a dossiers, relatórios, actas, estudos, estatísticas, directivas, instruções,
circulares e notas. [...] O direito ao arquivo aberto deve hoje conceber-se não
apenas como o direito a obter informações por parte dos cidadãos, mas também
como direito a uma comunicação aberta entre as autoridades e os cidadãos. A
comunicação aberta implicará, entre outras coisas, o dever de a administração
fornecer activamente informações [...]7
O direito à informação viabiliza o acesso à matériaprima do livre pensar e decidir, que modo a possibilitar a
participação
popular
na
condução
do Estado, e constitui
pressuposto para que outros direitos fundamentais (direito
de opinião, de expressão, de educação, de sufrágio e a
dignidade da pessoa humana) possam ser exercidos de maneira
livre e responsável8.
O
STF,
em
acórdão
proferido
pelo
Tribunal
Pleno,
reforça as razões no sentido da liberação da informação.
Confira-se:
[...]
2. Princípio constitucional de maior densidade axiológica e mais elevada estatura
sistêmica, a Democracia avulta como síntese dos fundamentos da República
Federativa brasileira. Democracia que, segundo a Constituição Federal, se apoia
em dois dos mais vistosos pilares: a) o da informação em plenitude e de
máxima qualidade; b) o da transparência ou visibilidade do Poder, seja ele
político, seja econômico, seja religioso (art. 220 da CF/88).
7
Direito constitucional e teoria da constituição. 6ª ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 510-511.
8
Stroppa, ob. cit., p. 73 e 112.
SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
[...]
(ADPF 130 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em
27/02/2008,
DJe-211
DIVULG
06-11-2008
PUBLIC
07-11-2008
REPUBLICAÇÃO: DJe-035 DIVULG 25-02-2010 PUBLIC 26-02-2010 EMENT
VOL-02391-01 PP-00228) – sem grifos no original
Não
é
por
menos
que
a
Convenção
Americana
sobre
Direitos Humanos de 1969 (Pacto San José da Costa Rica)9,
que tem status de norma supralegal10 no ordenamento jurídico
pátrio
(CF/1988,
art.
5º,
§
2º),
no
seu
artigo
13.1,
dispunha, verbis:
1. Toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento e de expressão. Esse direito
compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informações e ideias de toda
natureza, sem consideração de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em
forma impressa ou artística, ou por qualquer outro processo de sua escolha.
(original sem grifos)
O alcance da L. 12.232/10 (art. 16)
O disposto no art. 16, parágrafo único, da Lei nº
12.232/201011,
também
não
ampara
a
recusa
da
autoridade
impetrada em prestar as informações requeridas.
O
referido
dispositivo
legal,
convém
realçar,
não
contém proibição expressa ao fornecimento dos valores gastos
com publicidade e propaganda pelos órgãos da Administração
Direta
e
Indireta
do
Governo Federal, discriminados por
veículo de comunicação, dispondo, ao invés, que “as informações
sobre valores pagos serão divulgadas pelos totais de cada tipo de serviço de fornecedores
e de cada meio de divulgação”.
9
Referido Pacto foi aprovado pelo Decreto Legislativo nº 27 de 25/09/1992, integrando o
nosso direito positivo interno a partir do Decreto Executivo nº 678 de 06/11/1992.
10
Cf. decisão do STF no HC 94013, Rel. Min. Carlos Britto, 1ª Turma, julgado em 10/02/2009,
DJe-048 DIVULG 12-03-2009 PUBLIC 13-03-2009 EMENT VOL-02352-02 PP-00267 RT v. 98, n. 885, 2009, p. 155-159
LEXSTF v. 31, n. 363, 2009, p. 390-396.
11
Art. 16. As informações sobre a execução do contrato, com os nomes dos fornecedores de
serviços especializados e veículos, serão divulgadas em sítio próprio aberto para o contrato na rede mundial de
computadores, garantido o livre acesso às informações por quaisquer interessados.
Parágrafo único. As informações sobre valores pagos serão divulgadas pelos totais de cada
tipo de serviço de fornecedores e de cada meio de divulgação.
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Ademais,
interpretação
implicaria
conferir
ao
pretendida
violar
a
dispositivo
pela
própria
legal em apreço a
autoridade
Constituição
da
impetrada
República,
segundo a qual “nenhuma lei conterá dispositivo que possa constituir embaraço à
plena liberdade de informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social,
observado o disposto no art. 5º, IV, V, X, XIII e XIV” (art. 220, § 1º, da
CF/88).
Em recente decisão, o STF discorreu sobre o alcance da
aludida liberdade de informação jornalística, nestes termos:
[...]
2. Não cabe ao Estado, por qualquer dos seus órgãos, definir previamente o que
pode ou o que não pode ser dito por indivíduos e jornalistas. Dever de omissão que
inclui a própria atividade legislativa, pois é vedado à lei dispor sobre o núcleo duro
das atividades jornalísticas, assim entendidas as coordenadas de tempo e de
conteúdo da manifestação do pensamento, da informação e da criação lato sensu.
Vale dizer: não há liberdade de imprensa pela metade ou sob as tenazes da censura
prévia, pouco importando o Poder estatal de que ela provenha. Isso porque a
liberdade de imprensa não é uma bolha normativa ou uma fórmula prescritiva oca.
Tem conteúdo, e esse conteúdo é formado pelo rol de liberdades que se lê a partir
da cabeça do art. 220 da Constituição Federal: liberdade de “manifestação do
pensamento”, liberdade de “criação”, liberdade de “expressão”, liberdade de
“informação”. Liberdades constitutivas de verdadeiros bens de personalidade,
porquanto correspondentes aos seguintes direitos que o art. 5º da nossa
Constituição intitula de “Fundamentais”: a) “livre manifestação do pensamento”
(inciso IV); b) “livre [...] expressão da atividade intelectual, artística, científica e de
comunicação” (inciso IX); c) ”acesso a informação” (inciso XIV).
3. Pelo seu reconhecido condão de vitalizar por muitos modos a Constituição,
tirando-a mais vezes do papel, a imprensa mantém com a democracia a mais
entranhada relação de interdependência ou retroalimentação. A presente ordem
constitucional brasileira autoriza a formulação do juízo de que o caminho mais
curto entre a verdade sobre a conduta dos detentores do Poder e o conhecimento do
público em geral é a liberdade de imprensa. A traduzir, então, a ideia-força de que
abrir mão da liberdade de imprensa é renunciar ao conhecimento geral das coisas
do Poder, seja ele político, econômico, militar ou religioso.
4. A Magna Carta Republicana destinou à imprensa o direito de controlar e revelar
as coisas respeitantes à vida do Estado e da própria sociedade. A imprensa como a
mais avançada sentinela das liberdades públicas, como alternativa à explicação ou
versão estatal de tudo que possa repercutir no seio da sociedade e como garantido
espaço de irrupção do pensamento crítico em qualquer situação ou contingência.
Os jornalistas, a seu turno, como o mais desanuviado olhar sobre o nosso cotidiano
existencial e os recônditos do Poder, enquanto profissionais do comentário crítico.
Pensamento crítico que é parte integrante da informação plena e fidedigna. Como é
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parte do estilo de fazer imprensa que se convencionou chamar de humorismo
(tema central destes autos). A previsível utilidade social do labor jornalístico a
compensar, de muito, eventuais excessos desse ou daquele escrito, dessa ou
daquela charge ou caricatura, desse ou daquele programa.
[...]
(ADI 4451 MC-REF, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em
02/09/2010, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 30-06-2011 PUBLIC
01-07-2011)
José Afonso da Silva, citando texto de Albino Grecco,
destaca que a liberdade de informação jornalística “constitui
uma defesa contra todo excesso de poder e um forte controle sobre a atividade políticoadministrativa e sobre não poucas manifestações ou abusos de relevante importância para
a coletividade”12.
Cumpre lembrar que, como a própria autoridade impetrada
admite, os dados que detém não constituem valores pagos, e
sim pedidos de inserção, razão pela qual o dispositivo legal
em
comento
não
impede
o
fornecimento
das
informações
requeridas.
O dever de transparência na Lei de Finanças
Não é à toa que a LC nº 101/2000, que estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal, no seu art. 48, parágrafo único, inc. II
(redação conferida pela LC nº 131/2009), estabelece que a
transparência será assegurada também mediante “a liberação ao
pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público” (original sem grifos).
12
Curso de direito constitucional positivo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 247.
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Com o fim de pormenorizar o alcance do dispositivo
legal destacado, o art. 48-A, também da LC nº 101/2000
(acrescido pela LC nº 131/2009), estabelece:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os
entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a
informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a
disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica
beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório
realizado; (sem grifos no original)
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades
gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Ora, se até mesmo em meio eletrônico as informações
sobre
a
execução
liberadas
ao
pormenorizada,
vertente,
de
orçamentária
pleno
quanto
e
conhecimento
mais
requerimento
ao
financeira
da
se
sociedade
tratar,
formal,
devem
como
direcionado
de
ser
forma
no
caso
ao
ente
público detentor das informações solicitadas, por órgão de
imprensa com atuação em todo o território brasileiro.
A competência da SECOM
Além
disso,
a
competência
da
SECOM
para
fazer
o
controle ou manter registros relativos aos valores totais
gastos
por
todos
os
órgãos
das
Administrações
Direta
e
Indireta do Governo Federal pode ser deduzida do disposto no
art. 6º, incisos I, VI, VIII e IX, do Decreto Federal nº
6.555/200813, ainda que a SECOM disponha apenas dos pedidos
de inserção, sem relação necessária com os gastos efetivos.
13
Art. 6o Cabe à Secretaria de Comunicação Social:
I - coordenar o desenvolvimento e a execução das ações de publicidade, classificadas como
institucional ou de utilidade pública, e as de patrocínio, de responsabilidade dos integrantes do SICOM e que, com
ela de acordo, exijam esforço integrado de comunicação; [...] VI - coordenar negociações de parâmetros para
compra de tempos e espaços publicitários de mídia pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal; [...] VIII SAF Sul, Qd. 4, Conj. C, Bl. A, Sala 402, CEP 70.050-900, Brasília–DF. Tel (61) 3105-5479. Fax 3105-5495.
A
propósito,
referência,
em
informações
e
os
seu
os
impetrantes
requerimento,
dados
fizeram
ao
requeridos
fato
estariam
expressa
de
que
as
contidos
em
relatórios anuais produzidos pelo IAP para a SECOM (fl. 24),
em atendimento a Acordo de Cooperação Técnica entre essas
entidades, que prevê expressamente tal encargo (fls. 84/85).
Com efeito, considerando-se que os referidos relatórios
foram
produzidos
e
remetidos
para
a
SECOM,
para
o
cumprimento de suas específicas atribuições, fica afastado
qualquer interesse jurídico por parte de outras entidades da
Administração
Indireta
do
Governo
Federal,
sendo
desnecessário dar-lhes ciência da tramitação do presente
mandamus.
O argumento do interesse privado
De outra ponta, além de a autoridade impetrada não
comprovar
de
impetrantes
forma
seja
induvidosa
meramente
que
o
privado,
interesse
dos
consistente
em
beneficiar-se de informações acerca das condições de preço
de seus concorrentes, a própria Lei Magna assegura a todos o
direito
de
receber
dos
somente
de
interesse
órgãos
coletivo
públicos
ou
informações
geral,
mas
também
não
de
interesse particular.
Conforme
ensinamento
de
José
Afonso
da
Silva,
o
interesse particular de que aqui se trata “é o pertinente ao
indivíduo
como
privadas,
o
tal,
que
se
o
que
vincula
satisfaz
à
suas
vantagem
necessidades
exclusiva
do
requerente das informações14”.
examinar e aprovar as minutas de edital de licitação dos integrantes do SICOM, com seus anexos, destinado à
contratação de serviços de publicidade prestados por intermédio de agência de propaganda; (Redação dada pelo
Decreto nº 7.379, de 2010); IX - analisar programas, políticas, diretrizes, planos, critérios e mecanismos de
seleção de projetos de patrocínio, incluídos os editais públicos, encaminhados pelos integrantes do SICOM;
14
Ob. cit., p. 129.
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Ora,
não
é
por
menos
que
o
art.
2º
da
Lei
nº
11.111/2005 permite expressamente o acesso aos documentos
públicos de interesse particular.
A filosofia do governo aberto
Percebe-se, pois, que a postura da autoridade impetrada
coloca-se em sentido diametralmente oposto ao “Plano de Ação
Nacional
sobre
Governo
Aberto”
que constitui esforço do
Governo Brasileiro para integrar a “Parceria para Governo
Aberto” (Open Government Partnership – OGP), lançada oficialmente
em 20/09/2011, que dispõe de um Comitê Diretor integrado por
oito países15, e que é presidida pelos Estados Unidos da
América e pelo Brasil16.
É oportuno destacar os grandes objetivos que o governo
brasileiro busca alcançar com o OGP:
A participação brasileira na Parceria para Governo Aberto (OGP) reflete o
compromisso do país com o fortalecimento da transparência dos atos
governamentais, com a prevenção e o combate à corrupção e com os ideais
democráticos de participação cidadã nos processos decisórios.
O processo democrático é um processo contínuo, que não se esgota na escolha de
governantes e de representantes políticos por meio do voto. Deve ser fortalecido e
aprofundado, beneficiando-se no século XXI das novas tecnologias da
comunicação e da informação, que permitem novas formas de participação da
sociedade na gestão dos recursos públicos e conferem maior legitimidade às
políticas públicas.
Cabe ao Estado prestar contas de sua atuação e oferecer aos seus cidadãos o acesso
a informações públicas, por meio de ferramentas de fácil compreensão, bem como
estimular o uso destas informações pela sociedade.
Firme nesta convicção, o Brasil compromete-se neste Plano de Ação de Governo
Aberto com medidas que irão permitir que o país siga avançando em transparência
pública e, consequentemente, aperfeiçoando suas práticas de prevenção e combate
à corrupção, acesso a informação, gestão de recursos públicos, promoção da
15
Países integrantes do Comitê Diretor da OGP: EUA, Brasil, Reino Unido, África do Sul,
Filipinas, Indonésia, México e Noruega.
16
Cf. informação obtida no sítio “http://blog.planalto.gov.br/iniciativa-coordenadapelo-brasil-e-eua-incentiva-transparencia-na-gestao-publica/”, acessado em 23/09/2011.
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integridade nos setores público e privado, fomento da participação cidadã e
prestação eficiente de serviços públicos.
A Presidente Dilma Rousseff, para o fim de instituir a
OGP, baixou Decreto sem número de 15/09/2011, segundo o qual
(art. 1º) a OGP destina-se a promover ações e medidas que
busquem, dentre outras metas, o incremento da transparência
e do acesso à informação pública, metas estas que serão
pautadas pelo:
I - aumento da disponibilidade de informações acerca de atividades
governamentais, incluindo dados sobre gastos e desempenho das ações e
programas;
II - fomento à participação social nos processos decisórios;
[...]
IV - incremento dos processos de transparência e de acesso a informações
públicas, e da utilização de tecnologias que apoiem esses processos.
O aludido Decreto presidencial estabelece que (art. 2º,
III)
a
OGP
contemplará
iniciativas,
ações,
projetos,
programas e políticas públicas voltados para o acesso às
informações públicas.
CONCLUSÃO
Do exposto, o parecer é pela concessão da segurança.
Brasília/DF, 23 de setembro de 2011.
Antonio Fonseca
GAF
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