As Políticas Fiscal e Monetária: Qual delas é Fundamental para a

03. MACROECONOMIA
03.01. As Políticas Fiscal e Monetária: Qual delas é Fundamental para
a Demanda Agregada?
A revolução keynesiana das décadas de 30 e 40 chamou a
atenção para o controle da demanda agregada como um meio de evitar a
repetição da Grande Depressão. Com isto, foi colocado de lado o
paradigma clássico, segundo o qual uma economia de mercado contém
mecanismos auto-reguladores capazes de manter estável a situação de
pleno-emprego,
se
as
autoridades
governamentais
seguirem,
consistentemente, uma política de não-intervenção na economia (Laissezfaire).
A revolução keynesiana trouxe à luz, entretanto, um outro
aspecto importante: a ênfase posta por Keynes na política fiscal como um
meio de controle da demanda agregada; em particular, o governo dever ia
aumentar seus gastos e reduzir a tributação durante urna depressão, de
modo a recolocar a economia em Pleno-emprego.Em contraste com os
economistas clássicos que viam no estoque monetário o fator principal de
variações na demanda agregada, Keynes relegava a moeda a um papel
secundário - não se poderia contar com uma política monetária expansiva
para livrar a economia de uma depressão. Na verdade, Keynes
argumentara que, na situação de uma profunda recessão econômica,
políticas de expansão monetária podem ser completamente inúteis para
estimular a demanda agregada - um aumento no estoque monetário pode
não ter nenhum efeito sobre o nível de dispêndio (gastos) na economia.
Ao considerar conjunturas econômicas normais, Keynes era
menos pessimista com relação à política monetária, pois, na verdade, a
importância da moeda pode ser avaliada a partir dos títulos de seus
trabalhos anteriores: Monetary Reform (1924) e A Treatise on Money
(1930).Não obstante, Keynes nos legou uma forte convicção em favor da
política fiscal como sendo a principal ferramenta para o controle da
demanda agregada. Em conseqüência, aqueles que seguem consistente mente a tradição keynesiana conferem à política fiscal o papel central no
controle da demanda agregada, deixando à política monetária um papel
secundário de apoio. Assim, alguns economistas keynesianos vão aos
extremos de Warren Smith, para quem a política monetária não passa de
uma miragem e uma ilusão descabida 1 .
Os herdeiros da doutrina clássica, pelo contrário, vêem a moeda
como sendo a chave para o controle da demanda agregada 2 , segundo
Milton Friedman: “A moeda é extremamente importante para a
determinação de magnitudes nominais, para a renda nominal, para o nível
da renda em dólares...”3. Em adição, Friedman mostra-se cético a respeito
da eficácia da política fiscal como um instrumento para o controle da
demanda agregada.
O orçamento do governo pode, naturalmente, determinar a
alocação de recursos, pode ainda determinar a parcela da renda nacional
que será gasta pelo governo e a parcela a ser gasta pelo setor privado, mas
Friedman não acredita que a política fiscal tenha algum efeito, em última
instância, no nível da demanda agregada: “Na minha opinião, o orçamento
por si mesmo não tem nenhum efeito significativo sobre a direção da
renda nominal, sobre a inflação ou a deflação ou sobre as flutuações
cíclicas” 4 .
A diferença de posições entre Warren Smith e Friedman é muito
grande, portanto não é surpreendente que a grande maioria dos
economistas se situe entre essas duas posições extremas. Para a maioria,
ambas as políticas fiscal e monetária são importantes determinantes da
demanda agregada nenhuma deve ser julgada ineficaz. Todavia, o intenso
desacordo entre keynesianos radicais (como Smith) e monetaristas
radicais (como Friedman) coloca várias questões importantes: Quais são
as razões para o desacordo? Qual a importância da moeda? Como ela afeta
a demanda agregada? Se desejássemos estabilizar a trajetória da demanda
agregada, deveríamos manipular primeiro a política fiscal ou a p olítica
monetária?
No Capítulo 8, a versão keynesiana de como a política fiscal
pode afetar a demanda agregada foi analisada com algum detalhe, assim,
para estabelecer uma discussão exaustiva sobre as políticas fiscal e
monetária, neste capítulo deverão ser analisados os seguintes pontos.
1. A proposta keynesiana de como a política monetária pode
afetar a demanda agregada, e em que circunstâncias aquele efeito pode ser
fraco.
2. A visão clássica de como a política monetária pode afetar a
demanda agregada, e por que aqueles que seguem a escola clássica
acreditam que os efeitos da política monetária deverão ser fortes e
previsíveis.
3. As razões pelas quais aqueles que seguem a escola clássica
têm dúvidas acerca da política fiscal; em particular, porque eles d uvidam
que a política fiscal tenha um impacto considerável e previsível sobre a
demanda agregada, conforme a posição keynesiana, descrita no Capítulo
8.
Ao final deste capítulo, daremos explicações sobre as vantagens
de utilizar uma combinação de política fiscal e monetária, como parte de
uma estratégia global para estabilizar a demanda agregada.
A EFICÁCIA DA POLITICA MONETÁRIA: A Visão Keynesiana
Keynes identificou um processo em três etapas, segundo o qual
uma mudança na política monetária poderia afetar a demanda agregada
(Gráfico 11 .1).
1. Uma operação de mercado aberto e uma variação no
estoque monetário podem afetar a taxa de juros; por exemplo, uma
operação de compra no mercado aberto tende a reduzir a taxa de juros.
Os economistas keynesianos situam o impacto o impacto da política
monetária em três etapas:
1.A política monetária pode alterar a taxa de juros.
2. Variações na taxa de juros podem ter impacto sobre a demanda de
investimentos.
3. Variações na demanda de investimentos têm um efeito amplificado
sobre a demanda
agregada e o produto nacional
GRÁFICO 11.1 Impacto da política monetária
Como apolítica monetária afeta a demanda agrada e o produto nacional: o enfoque
keynesiano .
2.Uma mudança nas taxas de juros pode afetar a demanda de
investimentos, pois, com uma taxa de juros menor, os empresários são
encorajados a tomar dinheiro emprestado para comprar novas máquinas
ou construir novas fábricas.
3. Uma maior demanda de investimentos terá um efeito
multiplicador sobre a demanda agregada e renda nacional.
A primeira etapa no processo - como uma operação no mercado
aberto pode afetar as taxas de juros - foi explicada sucintamente no
Capítulo 10 (maior nível de detalhe no Gráfico 11.1). A terceira etapa
envolve o conhecido efeito multiplicador do Capítulo 7; assim,
preencheremos a lacuna, explicando a segunda etapa.
A Demanda de Investimentos e a Taxa de Juros: A Eficiência
Marginal do Investimento
Os empresários têm interesse em adquirir equipamentos ou novas
fábricas, em virtude do fluxo de renda que tais investimentos
proporcionam. Consideremos o exemplo simples de um equipamento cujo
preço de compra é de Cr$ 1 milhão, e cuja depreciação (desgaste e
obsolescência) é negligível; com o equipamento, o produtor espera
produzir e vender Cr$ 500 mil a mais por ano. Se os salários pagos aos
trabalhadores que operarão o novo equipamento, mais os custos
administrativos e de matéria-prima perfazem um total de Cr$ 400 mil por
ano, então este equipamento proporcionará um retomo (receita líquida R),
de Cr$ 100 mil por ano. Em outras palavras, o equipamento dará uma taxa
de retomo (taxa de lucro - r), de 10 por cento ao ano sobre o investimento
inicial de Cr$ 1 milhão.
Por outro lado, consideremos
o caso de uma máquina
completamente diferente que também custa Cr$ 1 milhão, mas cuja vida
útil é de apenas um ano. Mais ainda, suponhamos que esta máquina gere
novas vendas, o suficiente para cobrir os custos de mão-de-obra, matériaprima e administração e mais uma receita adicional de Cr$ 1.100 milhão.
Então, esta máquina também proporciona uma taxa de retomo de 10 por
cento, isto é, ela gera uma receita suficiente para cobrir o preço de
compra de Cr$ 1 milhão, deixando 10 por cento de lucro.
Ambos os exemplos são muito simples, mas ilustram como a taxa
(percentual) de retomo pode ser calculada, levando em consideração os
seguintes itens 5 :
1. o preço de compra e o período de vida útil da máquina;
2. o montante de vendas adicionais como resultado da aquisição
da máquina;
3. os custos de operação da nova máquina, tais como mão -de-
obra, matérias-primas etc. 6 .
Ao fazer planos sobre investimentos de capital para o próximo
ano, a administração da empresa escolherá o equipamento ou planta que
forneça a mais alta taxa de retorno esperada; para uma empresa dinâmica,
localizada numa indústria em expansão, esta taxa de retorno pode ser, em
verdade, muito alta, 20, 30 por cento ao ano, ou até bem mais. Nestes
casos, uma empresa que seja capaz de tomar empréstimos, o bterá um
lucro adicional ao comprar o novo equipamento.
Na verdade, os lucros crescerão à medida que a empresa
continuar tomando empréstimos adicionais, desde que a taxa de retorno
(r) do investimento exceda a taxa de furos (i) paga sobre os empréstimos
contraídos. Nestes casos, a nova planta ou equipamento proporcionará um
fluxo de rendimentos (receitas) suficiente para cobrir o custo financeiro
(juros mais amortização), em adição a um certo montante de lucro; por
outro lado, seria um erro investir em um novo projeto ou equipamento
cuja taxa de retorno esperada fosse menor que a taxa de juros - o
montante de juros seria maior que a receita adicional do novo projeto ou
equipamento, e, em conseqüência, os lucros da empresa diminuiriam. Na
verdade, mesmo que a empresa disponha de fundos provenientes de lucros
retidos e não tenha, portanto, necessidade de tomar emprestado, seria um
erro incorrer em investimentos com baixas taxas de retorno, a empresa
poderia investir em títulos financeiros e, com isso, ganhar uma receita na
forma de juros.
Assim, para determinar a viabilidade de um projeto de
investimento, a administração da empresa deverá calcular se a taxa
esperada do novo projeto ou equipamento é maior que a taxa de juros:
obviamente, a empresa está inserida em um mundo de incertezas e, por
isso, não há certeza de que a estimativa da taxa de retomo provará ser
correta. Portanto, o administrador prudente subestimará a taxa de retomo
esperada, como compensação pelo risco, ao tomar suas decisões de
investimento.
Assim, se considerarmos que todas as empresas enfrentam
decisões similares, veremos que, para a economia como um todo, serão
implementados aqueles projetos de investimento cujas taxas de retomo - r
(incluindo o risco) excedam a taxa de juros, - i.
Este processo de decisão é ilustrado na Tabela 11.1 e no Gráfico
11.2. Na Tabela 11.1, todos os projetos de investimento para o conjunto
da economia são hierarquizados de acordo com suas respectivas taxas de
retomo esperadas. Por exemplo, dos projetos em primeiro lugar (de Cr$
65 bilhões) espera-se que proporcionem retornos de 12 por cento ou mais,
e, assim, todos estes projetos’ seriam implementados se as empresas
conseguissem empréstimos à taxa de 12 por cento ou menos.
TABELA 11.1
Retorno esperado do investimento
(1)
Taxa de retorno esperada (r)
(por cento ao ano)
A
B
C
D
12
10
8
6
(2)
Valor do investimento esperado
Para dar, pelo menos, o retorno
Em ( 1 ) (em Cr$ bilhões)
65
80
100
125
Os próximos Cr$ 15 bilhões em projetos (para um total
acumulado de Cr$ 80 bilhões = Cr$ 65 bilhões + Cr$ 15 bilhões)
proporcionarão pelo menos um retorno de 10 por cento, e assim por
diante. Esta relação comumente chamada de Eficiência Marginal do
Investimento (EMI) é vista no Gráfico 11.2: esta relação mostra como o
nível de investimento aumenta à medida que a taxa de juros cai. Por
exemplo, se a taxa de juros é de 8 por cento, então um investimento no
valor de Cr$ 100 bilhões será efetivado - este montante proporciona uma
taxa de retorno de, pelo menos, 8 por cento. Agora, se a taxa de juros cai
para 6 por cento, o nível
(GRÁFICO)
de investimento aumentará para Cr$ 125 bilhões, ponto D do Gráfico
11.2; portanto, uma redução de 8 para 6 por cento na taxa de juros
determina um incremento de Cr$ 25 bilhões no investimento agregado da
economia.
A Eficiência Marginal de Investimento é a relação ou curva que
indica os possíveis projetos de investimento, hierarquizados de acordo
com suas respectivas taxas esperadas de retorno. A relação indica quanto
as empresas desejam investir em relação a um conjunto de taxas de juros
alternativas.
A vantagem das empresas ao efetuarem investimento adicional,
quando a taxa de juros cai de 8 para 6 por cento, pode ser visualizada,
mais precisamente, ao considerarmos um projeto específico que se situe
entre as categorias C e D; consideremos o exemplo do projeto x que se
situa na categoria dos Cr$ 110 bilhões: a taxa de retomo (r) deste projeto
é um pouco mais de 7 por cento, como pode ser visto pela altura da curva
EMI naquele ponto. Com uma taxa de juros (i) de somente 6 por cento,
este projeto mais do que cobrirá o custo financeiro; em conseqüência, os
lucros serão aumentados sobremaneira. Da mesma forma, os outros
projetos que também se situam entre C e D serão amplamente lucrativos,
quando a taxa de juros cair de 8 para 6 por cento.
A curva de Eficiência Marginal do Investimento é a relação que
preenche a segunda etapa do enfoque keynesiano acerca da política
monetária, conforme a ilustração do Gráfico 113.
Uma política de expansão monetária opera da seguinte forma:
Operação de compra no
mercado aberto
Etapa 2
Aumenta o 
Investimento
Etapa 1
Cai a taxa 
de juros
Etapa 3
Aumenta o
produto
Nacional
(multiplicador)
Com uma política de restrição monetária, ocorre o processo
inverso:
Venda
mercado
Aberto
no
Etapa 1
aumenta a taxa
de juros
Etapa 2
cai o

investimento
Etapa 3
cai o produto
nacional
(multiplicador)
Problemas da Política Monetária
Através deste processo, em três etapas, as operações de mercado
aberto podem afetar a demanda agregada e o produto ou renda nacional.
Por que, então, há esse ceticismo keynesiano a respeito da possível
eficácia da política monetária? A resposta é: não temos certeza se as
respostas (ao estímulo) nas duas primeiras etapas serão suficientemente
intensas.
O próprio Keynes tinha convicções no sentido de que a política
monetária fosse ineficaz já na primeira etapa e, portanto, não poderia ser
utilizada como um meio de retirar uma economia da profunda recessão
existente na época em que a Teoria Geral foi escrita.
Todavia, a proposição pode ser sumariada facilmente: durante
uma depressão prolongada, as taxas de juros podem estar a um nível
muito baixo - por exemplo, no intervalo de 2 a 3 por cento que prevaleceu
na maior parte do tempo durante a Grande Depressão. Nestas
circunstâncias, a capacidade do Banco Central para
(GRÁFICO)
reduzir ainda mais as taxas de juros não é muito grande. Certamente, as
taxas de juros não podem ser reduzidas a zero, pois a este nível ninguém
se disporia a comprar títulos (Letras do Tesouro Nacional, por exemplo).
Na verdade, à medida que as taxas de juros caem substancialmente, os
detentores de títulos passam a considerá-los como um mau negócio, dado
seu baixo retomo, e começam a vendê-los. Com isto, o Banco Central
pode
comprar
um
enorme
volume
de
títulos,
sem
reduzir
significativamente as taxas de juros de seus níveis já substancialmente
baixos; nessas circunstâncias, uma política de expansão monetária falha
na etapa 1.
Em tempos normais, as operações de mercado aberto podem
afetar significativamente a taxa de juros, de modo que a segunda etapa se
torna a principal fonte de preocupação quanto à operação da política
monetária.
(GRÁFICO)
O grau de resposta do Investimento a Variações da Taxa de Juros
No gráfico 11.2, o investimento é extremamente sensível a
variações na taxa de juros S. Por exemplo, uma queda na taxa de juros de
8 para 6 por cento causará um incremento de 25 por centro na demanda de
investimentos, de Cr$ 100 bilhões para Cr$ 125 bilhões. Uma
possibilidade alternativa é ilustrada pelo Gráfico 11.5.
(GRÁFICO)
Neste caso, a curva de demanda de investimento (EMI) tem
uma inclinação maior do que aquela do Gráfico. 11.2. Assim, mesmo com
uma queda substancial na taxa de juros de 8 para 6 cento, o investimento
não aumenta muito. Em resposta a uma política de expansão monetária –
somente Cr$ 5 bilhões.
A possibilidade de que o investimento seja muito insensível a
variações nas taxas de juros não foi motivo de preocupação para os
economistas nas décadas de 40 e 50. Estudos posteriores sobre a curva
EMI sugeriam que, na verdade, ela poderia ser quase vertical. Assim em
contraste com Keynes,
que
acreditava ser
a política
monetária
possivelmente ineficaz em uma depressão – dada a incapacidade do Banco
Central pra reduzir as taxas de juros (Etapa l) – alguns de seus seguidores
foram ainda mais radicais com relação à potência da política monetária,
pois, mesmo que as taxas de juros pudessem ser reduzidas, duvidava -se
que o investimento fosse significativamente afetado (Etapa 2). Com isto,
os seguidores de Keynes duvidavam que se pudesse confiar á política
monetária um papel maior do que o de simples suporte ao instrumento
fundamental, isto é, à política fiscal.
Durante as duas últimas décadas, tem havido um movimento de
reconsideração das propostas radicais: os temores de que a política
monetária seja ineficaz têm-se dissipado de algum modo. A evidência
menos recente de que o investimento não responde significativamente a
taxas de juros não proporcionou um caso conclusivo para que se rejeite a
importância da política monetária sobre o investimento, devido a duas
razões fundamentais.
03.01.01. Problemas estatísticos na mensuração de resposta de
demanda de investimentos a taxas de juros
Em primeiro lugar, não é claro que os estudos anteriores fossem
corretos ao concluir que as taxas não afetam significativamente o
investimento. É surpreendentemente difícil identificar os efeitos das taxas
de juros sobre o investimento, porque um grande número de variáveis
importantes está se alterando ao mesmo tempo. Assim, se o investimento
não cai significativamente à medida que a taxa de juros aumenta, então há
duas possíveis explicações:1) a taxa de juros tem pouco efeito sobre o
investimento (conforme as conclusões dos estudos anteriores); 2) o
investimento é influenciado pela taxa de juros, mas há outras influências
atuando em sentido contrário. Por exemplo, o investimento pode
permanecer estável ou até aumentar em um período em que as taxas de
juros crescentes tendem a deprimi-la, porque simultaneamente o
investimento está sendo estimulado pelo otimismo crescente dos
empresários. Portanto, o investimento pode ser muito sensível tanto a
mudanças na taxa de juros, quando a modificações nas expectativas
empresariais, mas não podemos verificar os efeitos de ambas as variáveis
se olharmos somente para as variações do investimento. Trabalhos
estatísticos mais recentes indicam que os estudos anteriores não lidaram
adequadamente com esta complicação, e conseqüentemente subestimaram
a sensibilidade do investimentos á taxa juros.
Entretanto, vale notar que, período de aceleração inflacionária,
as taxas de juros tendem a se manter elevadas, ainda que a economia
esteja em recessão o e haja, por isso mesmo, pessimismo de parte dos
empresários com relação à viabilidade de novos investimentos.
Este fenômeno, que tem a ver com a existência de expectivas dos
indivíduos sobre o curso dos preços, é chamado de Efeito Fisher, em
homenagem ao grande economista norte-americano Irving Fisher que
analista com grande clareza essa correlação positiva entre preços altos e
taxas de juros elevadas.
O Efeito Fisher pode ser explicado ao fazermos a distinção entre
taxas reais e taxas nominais de juros. A taxa real é a taxa de retorno do
capital não compensada para as variações esperadas dos níveis de preços;
a taxa real, portanto, é determinada pela demanda e oferta de fundos de
empréstimo. Por outro lado, a taxa nominal de juros inclui, além do
retorno em si sobre o capital investido, a taxa esperada de inflação, pois
se os emprestadores não levassem em conta suas expectativas de preços
mais altos, no futuro, teriam perdas de capital caso suas expectativas
fossem confirmadas, isto é, o emprestador tenta antecipar-se à erosão de
seu capital pela provável inflação maior no futuro.
Portanto, temos que
i  r + gp e
onde, i é a taxa nominal, r a taxa real de juros e gp e é a taxa esperada de
inflação.
03.01.02. Racionamento de crédito: a disponibilidade de fundos de
empréstimo
Em adição aos problemas de verificação estatística, é possível
que o investimento seja influenciado pela política monetária, ainda que a
demanda de investimento se mostra invariável a variações na taxa de
juros. Este caso é ilustrado no Gráfico 11.6 que repete a cur va EMI
(inelástica) do Gráfico 11.5.
Suponhamos que o equilíbrio inicial seja no ponto A, com um
investimento de Cr$ 100 bilhões. Então, o Banco Central implementa uma
política monetária restritiva: vendendo títulos (Letras do Tesouro) no
mercado aberto, ele força as taxas de juros para cima, e reduz as reservas
dos bancos comerciais. Se, inicialmente os bancos comerciais dispõem de
um montante pequeno de reservas voluntárias, eles serão forçados a
reduzir seus empréstimos e o estoque de outros ativos financeiros.
Entretanto, estamos fazendo a hipótese do que, mesmo com taxas
de juros mais altas – digamos 10 por cento, ao invés do nível inicial de 8
por cento -, as empresas estão ainda, insistentemente, tomando
empréstimos para investir, isto é, elas não recuariam pela taxa de juros
mais alta (no Gráfico 11.6 a demanda de investimento seria Cr$ 96
bilhões, quase tanto quanto em A ). Se este for o caso, os bancos,
simplesmente, não serão capazes de emprestar às empresas o volume de
recursos desejado, pois os bancos acabariam reduzindo suas reservas a um
nível inferior ao requerido pelos seus encaixes compulsórios; para
proteger sua posição de liquidez, os bancos começam a limitar o volume
de empréstimos. Em outras palavras, eles racionam seus fundos
disponíveis, emprestando menos do que seus clientes gostariam.
(GRÁFICO)
O racionamento de crédito ocorre quando os bancos dispõem de um
volume pequeno de fundos de emprétismos. Eles, portanto, emprestam
menos do que eles próprios e seus bons clientes desejariam (caso
houvesse maiores fundos disponíveis).
Quando isto acontece, reduz-se o investimento, não porque as
empresas não desejam investir, mas porque ela conseguem obter
financiamento. Com isto, o nível efetivo de investimento cai abaixo do
nível planejado pelos empresários; o nível de investimento em C é menor
que o nível correspondente sobre a curva de Eficiência Marginal do
Investimento (EMI)?
A distância CB significa o investimento que não é efetivado
devido à ausência de fundos de emprétismos. Assim, uma política
monetária restritiva é operativa não apenas pelo efeito desestimulante das
taxas de juros mais altas sobre o investimento (visto pelo movimento de A
para B no gráfico), mas também porque as empresas não conseguem
investir dado a escassez de fundos disponível (o movimento de B para C
no gráfico).
O Efeito Assimétrica da Política Monetária
Uma variação na disponibilidade de empréstimos bancários
contribui para a eficácia da política monetária como um instrumento de
controle da demanda agregada.
Todavia, este fato contribui para o conjunto de proposições
segundo o qual a política monetária é mais eficaz na restrição da demanda
agregada em períodos inflacionários de que em sua expansão durante uma
recessão. Em particular, há três razões pelas quais a política monetária
restritiva pode ser mais eficaz do que uma política monetária de expansão.
1. O Banco Central pode ter mais confiança em sua capacidade
de empurrar para cima as taxas de juros do que em reduzi-las, pois, se as
taxas de juros já estão baixas, o Banco Central certamente terá
dificuldades em reduzi-las mais ainda – de qualquer modo, as taxas de
juros não podem cair a zero. Por outro lado, não há um limite superior
para as taxas de juros, pressionadas para cima devido a uma política de
restrição monetária.
2. Compras efetuadas no mercado aberto pelo Banco Central
aumentam as reservas bancárias, e, com isso, torna factível um maior
volume de empréstimos bancários, e, em conseqüência, um possível
aumento dos meios de pagamento. Contudo, o Banco Central não pode
forçar os bancos a efetuarem empréstimos. Na verdade, devido a seu
estado de pânico durante a Depressão de 30, os bancos mantiveram em
seu poder um grande volume de reservas voluntárias. Por outro lado, os
bancos devem comunicar ao Banco Central quando as vendes deste último
no mercado aberto reduzem suas reservas abaixo do encaixe compulsório
legal. Com isto, os bancos são forçados a reduzir seus encaixes de títulos
e volume de empréstimos, reduzindo, com isto, o estoque monetár io da
economia.
3. Uma política de contração monetária pode ser eficaz ao causar
um racionamento de crédito. As empresas não conseguem crédito para
financiar seus investimentos, o que significa um movimento para
esquerda, fora da curva EMI (Gráfico 11.6), mas o oposto não é
verdadeiro. Não importa quanto a política monetária seja expansionista,
as empresas não poderão ser forçadas a tomarem crédito em volume maior
do que o desejado, isto é, elas não poderão ser forçadas para ponto à
direita e fora da curva EMI.
Em razão dessas assimetrias, a política monetária pode ser
comparada ao controle da demanda de investimento com uma corda: se é
adotado uma política de restrição monetária, a corda é puxada e o
investimento é mantido estável, ou reduzido. Todavia, os efeitos de uma
política de expansão monetária não são inteiramente previsíveis, pois uma
expansão monetária significa, em nosso exemplo figurado, uma folga na
corda, tornado factível um nível maior de investimentos; se a demanda de
investimentos for intensa, o investimento, de fato, aumentará, mantendo a
corda esticada – neste caso, a política monetária terá eficácia. Contudo, se
os empresários estiverem pessimistas, certamente eles não reagirão às
condições monetárias de crédito abundante – talvez, eles aumentem pouco
seus empréstimos -, o instimentos permanecerá estável ao nível inicial: a
corda permanecerá com folga, significando, com isto, que a política
monetária, dirigida para o estímulo de demanda, terá tido um efeito quase
nulo.
A POLÍTICA MONETÁRIA: A Visão Clássica
Em oposição a Keynes que analisou a demanda agregada a partir
de seus componentes (consumo, investimento, compras governamentais
de bens e serviços e exportações líquidas), os economistas clássicos
partiam de um ponto diferente: suas análises foram fundadas no exame de
Equação Geral de Trocas:
MV = PQ
(11.1)
Onde M = quantidade de moeda em circulação.
P = nível geral de preços.
Q = quantidade de produto (isto é, produto nacional real, ou renda
nacional
real) 8 .
Assim,
PQ = renda nacional ou produto, medido em termos nominais (Cr$),
V = velocidade-renda da moeda, isto é número médio de vezes que
o estoque monetário (M) é utilizado nas compras (ou despesas)
do produto final, no período de um ano. Em particular, V é
definido como quociente PQ/M.
Suponhamos que o estoque monetário é de Cr$ 100 bilhões, e
que, no período de um ano, os montantes médios de papel -moeda e de
depósitos à vista são utilizados quatro vezes nas compras de bens e
serviços finais; e velocidade-renda será igual a 4. Então, Cr$ 100 bilhões
vezes 4, ou Cr$ 400 bilhões, é o dispêndio total em produtos finais; do
mesmo modo, a demanda agregada (MV ) é igual à quantidade total de
bens e serviços (Q) vezes o preço médio (P ) a que eles foram vendidos.
A questão é como o mesmo cruzeiro pode ser utilizado mais de
uma vez para comprar bens finais? A resposta e simples, pois quando
compramos mercadorias no armazém, os Cr$ 1.000,00 pagos não
desaparecem, ao contrário, eles vão para a caixa registradora e daí para o
produtor de verduras, o frigorífico, ou para pagar o salário do balconista.
Por sua vez, o agricultor, ou o frigorífico, ou o balconista do armazém
usará aquele dinheiro para comprar bens e serviços – uma vez mais, a
mesma moeda é utilizada na compra de bens finais; a mesma nota de
papel-moeda pode circular transação após transação, adicionado a
demanda agregada cada vez que é utilizada na compra de produtos finais.
A Teoria Quantitativa da Moeda
A Equação Geral de Trocas, por si mesmo não nos esclarece
muito, porque é uma tautogia ou truísmo – isto é, ela deve ser sempre
verdadeira em razão do modo pelo qual seus termos são definidos:
observemos que a velocidade é definida como V = PQ/M;
portanto, por definição MV = PQ (basta multiplicar V = PQ/M por M).
Todavia, de acordo com as preposições dos economistas
clássicos, a Equação de Trocas significa mais do que uma tautologia, ela
se transforma na base de uma teoria muito importante – a Teoria
Quantitativa da Moeda – cuja proposição fundamental é a de que a
velocidade (V) é aproximadamente estável.
A Teoria Quantitativa da Moeda é a proposição de que a velocidade (V) é
aproximadamente estável. Portanto, uma variação na quantidade de moeda
(M) causa uma variação no produto nacional nominal (PQ) da mesma
magnitude aproximadamente.
Se, por exemplo, o estoque monetário (M) aumenta de 20 pro
cento, então os economistas clássicos diriam que velocidade , em
conseqüência, o produto nacional em termos nominais (PQ), aumentaria
cerca de 20 por cento. Em outras palavras, a proposição básica dos
economistas clássicos é seguinte:
1. Uma variação na quantidade de moeda (M)é a causa
fundamental de variações na demanda agregada: uma variação em M
causará uma variação proporcional (aproximadamente equivalente) no
produto nacional em termos nominais (PQ).
Os seguidores da escola clássica também argumentam que:
2. No longo prazo – em um período de anos e décadas -, o
produto real Q tende para o nível para o nível de pleno-emprego e plena
capacidade. Portanto, o efeito de longo prazo de uma variação em M é
sobre P, não sobre Q.Em particular, um aumento rápido na quantidade de
moeda causa uma alta inflacionária.
3. No curto prazo – em um período de meses ou trimestre -, uma
variação em M pode ter um efeito substancial tanto sobre P quanto sobre
Q. Por exemplo, uma diminuição na quantidade de moeda pode causar
uma queda do produto (Q) e deflagrar uma recessão. E, uma rápida
expansão do estoque monetário, M, pode mover uma economia estagnada
para o nível de pleno-emprego, com Q crescendo.
4. Perturbações monetárias tendem a ser causas fundamentais de
instabilidade da demanda agregada e de flutuações econômicas; se o
estoque monetário for mantido estável em uma economia de mercado, esta
tenderá à estabilidade.
5. Assim, a tarefa principal do governo é a de proporcionar uma
oferta de moeda estável. Em particular, a oferta de moeda deveria ser
suficiente para financiar o produto do pleno-emprego da economia em um
contexto de preços estáveis. Dado que a capacidade instalada – produto
potencial – da economia cresce a uma taxa em torno de 4 por cento ao
ano, os economistas que aderem à escola clássica argumentam que as
autoridades deveriam seguir um regra monetária fixa, aumentando o
estoque monetário a um taxa constante de, aproximadamente,4 por cento
ao ano.
Em razão de sua ênfase no papel da moeda, os economistas
contemporâneos que seguem a escola clássica são comumente chamados
de monetaristas. Dentre estes economistas, o ganhador do prêmio Nobel
de economia, Milton Friedman, é o mais famoso. Alguns dos pontos mais
importantes de discordância entre Keynes-
QUADRO 11.1
KEYNESIANOS E MONETARISTAS:
Algumas Diferenças Fundamentais
Em uma controvérsia complexa com muitos participantes, torna-se
difícil sumariar todos os pontos em disputa; contudo, listamos aqui três
desses pontos (com referências aos capítulos onde eles são discutidos com
mais de detalhe).
Tópicos do Debate
Visão Keynesiana
Visão Monetarista
1. A chave para o
Política fiscal(Cap. 8). Política monetária
controle de demanda
(a) Uma economia de
(a) Uma economia de
agregada.
mercado pode atingir
mercado tende a ser
uma situação de
razoavelmente estável
2. Desempenho da
no pleno-emprego se o
economia de mercado. equilíbrio de longo
prazo, com altos níveis crescimentos do
de desemprego (Cap. 7) estoque monetário for
estável (Cap.13).
3.
Conclusões
política econômica
(b) Uma economia de
mercado de mercado
tende a ser instável
(Cap. 13).
(b) Uma economia de
mercado tende a ser
razoalmente estável no
crescimento do estoque
monetário for estável
(Cap.13).
O governo tem a
de
da responsabilidade
ativamente controlar a
demanda
agregada
(principalmente
por
meio da política fiscal)
de modo a:
(a)
recolocar
a
economia no nível de
pleno-emprego
e,
então,
(b) contrabalançar de
movimentos
de
instabilidade
nos
setores privados da
economia, de maneira a
manter a economia em
uma trajetória temporal
estável de crescimento
econômico (Cap.17).
As autoridades devem
aderir a uma regra fixa
de controle monetário
aumentando M e uma
taxa constante e igual à
taxa de crescimento de
capacidade produtiva.
sianos e monetaristas são sumarizados são sumarizados no Quadro 11.1,
embora seja importante frisar que a maioria dos economistas de hoje se
situa em uma posição de centro com relação aos monetaristas e
Keynesianos radicais.
Por Que a Velocidade da Moeda Deveria Ser Estável? A Demanda de
Moeda
Podemos encontrar formulações da Teoria Quantitativa de mais
de dois séculos, e, pelo menos, com bastante clareza nos escritos do
filósofo inglês David Hume sobre moeda e balança comercial, no início
do Século XVIII. Os teóricos quantitativistas da época atribuíam ao
influxo de ouro e prato do Novo Mundo a causa da inflação do seu tempo.
Aqueles teóricos não possuíam uma noção clara acerca do mecanismo
pelo qual az moeda influenciava a demanda agregada e os preços. Eles
acreditavam ser evidente por si mesmos, que se os indivíduos dispõem de
maior quantidade de moeda, eles gastam mais. Ao faze-lo, devido a um
maior estoque monetário e uma quantidade relativamente fixa de bens, os
preços sobem.
Mais ressentimentos – e, em particular, como resposta à ofensiva
keynesiana – os economistas clássicos têm sido mais explícitos a respeito
de sua teoria: a velocidade é estável, segundo eles, porque a demanda por
moeda é estável.
Em particular, as pessoas mantêm moeda em seu poder porque
elas desejam comprar bens e serviços nos próximos dias ou semanas. A
moeda é retida, temporariamente, pelos indivíduos de modo a superar o
intervalo de tempo entre os recebimentos de renda e os pagamentos
efetuados – das contas e compras de bens e serviços. Assim, quanto maior
for a renda dos indivíduos, mais moedas eles desejarão ter em seu poder
para saldarem suas despesas; do mesmo modo, a quantidade de moeda que
uma empresa requer para pagar seus empregados e fornecedores
dependerá da escala de suas operações. Portanto, a demanda de moeda
(agregada) dependerá do tamanho do produto nacional. Naturalmente, é o
produto nacional a preços correntes (isto é PQ ao invés de simplesmente
Q) que será importante para a determinação da demanda de moeda, pois
se os preços forem altos, os indivíduos deverão ter uma maior quantidade
de moeda para pagarem os bens e serviços então mais caros.
A demanda de moeda vista no Gráfico 11.7 ilustra essa relação:
quanto maior for o produto nacional a preços correntes, ou produto
nacional nominal (medido no eixo vertical), maior será a quantidade de
moeda demandada (medida no eixo horizontal).
Suponhamos que o estoque corrente de moeda na economia é,
inicialmente, igual a A 1, e o produto nacional nominal é B 1 , então, a
demanda e a oferta de moeda estarão em equilíbrio no ponto E 1 . A
quantidade
demandada
de
moeda,
medida
pela
distância
B1
E 1 , será igual ao estoque de moeda existente (A 1 ).
Agora, suponhamos que é implementada uma política de
expansão monetária, com a oferta de moeda (meios de pagamento) se
expandindo para A 2.
Com isso, dado o produto nacional existente (B 1 ) o estoque de moeda que
os indivíduos têm em seu poder (B 1 C ), é maior do que o estoque que eles
desejariam ter (B 1 E 1 ); há, portanto, um excesso temporário de moeda
equivalente a E 1 C. Por isso, dada uma quantidade maior de moeda do que
aquela desejada, os indivíduos tentarão se desfazer de moeda, gastando -a
na aquisição de mais bens e serviços – demanda agregada aumentará.
Se a economia encontra-se inicialmente, em uma situação de
depressão, com muita capacidade ociosa, o aumento do estoque monetário
determinará uma expansão vigorosa da produção (Q ). Entretanto, se a
economia já estiver próxima ou no pleno-emprego, o efeito de um
aumento da demanda agregada será uma elevação do nível geral de preços
(P). Em quaisquer dos casos o produto nominal (PQ) crescerá,
determinando que os indivíduos se tornem
dispostos a manter mais
moeda em seu poder. Este processo continuará até que o produto nacional
a preços correntes de eleve para B 2 .
(GRÁFICO)
Uma variação na quantidade de moeda causará, em princípio,
uma variação proporcional no produto nacional. Portanto, a Teoria
Quantitativa da Moeda é baseada no pressuposto de uma demanda de
moeda estável, similar àquela vista no Gráfico. 11.7. Esta é a base teórica
da proposição de que velocidade (V) é uma magnitude estável no contexto
da equação MV = PQ 9 .
O Ceticismo da Escola Clássica sobre a Política Fiscal: Crowding Out
Os economistas clássicos enfatizaram a importância da moeda
em relação à determinação da demanda agregada. Entretanto, suas
posições
acerca de eficácia da política fiscal foram menos unânimes.
Assim, durante a Grande Depressão de 30, alguns deles recomendavam
um aumento substancial no dispêndio do governo, como uma forma de
estimular a demanda, o produto e o emprego 10 . Por outro lado, outros
economistas eram céticos quanto à eficácia da política fiscal. Por
exemplo, o pessoal do Tesouro Inglês se opunha a dispêndios
governamentais adicionais sob o fundamento de que isto não melhor aria a
economia, pois o dispêndio governamental simplesmente bloquearia ou
deslocaria (crowding out) a demanda privada de investimento; um dos
principais objetivos de Keynes ao escrever a Teoria Geral foi o de
combater esta visão do Tesouro Inglês.
Mais recentemente, uma posição similar foi tomada pelo
Treasury Secretary dos Estados Unidos, William Simon, na presidência de
Gerald Ford. William Simon se opôs à redução temporária de impostos,
porque ele acreditava que um investimentos.
Um deslocamento do investimento privado (crowding out) ocorre quando
uma política fiscal expansionista (significando um aumento do dispêndio
governamental ou uma redução de impostos) resulta em uma queda da
demanda privada de investimento.
Uma política fiscal expansionista pode reduzir a demanda de
investimento da seguinte maneira; se o governo aumenta sue dispêndio ou
reduz impostos, o seu déficit aumenta. Portanto, ele se socorre dos
mercados financeiros para obter crédito, de modo a cobrir seus déficits.
Estes empréstimos ao governo tendem a elevar as taxas de juros; por sua
vez, taxas de juros mais altas causam um movimento ao longo da curva de
Eficiência Marginal do Investimento (EMI) – a demanda de investimento
declina (Gráfico 11.8).
(GRÁFICO)
Há
pouca
dúvida
sobre
a
ocorrência
desse
efeito
de
deslocamento do investimentos privado, ainda que parcial; a questão é
sobre a intensidade desse fenômeno. Os economistas keynesianos
argumentam que a demanda de investimento é relativamente insensível a
taxas de juros (Gráficos 11.5), havendo, portanto, pouco lugar para esse
efeito. Em conseqüência, a política fiscal seria um poderoso instrumento
para controlar a demanda agregada (a política monetária seria pouco
eficaz).
Por outro lado, os monetaristas em geral acreditam que a curva
EMI é relativamente pouco inclinada (conforme o Gráfico 11.8), e que,
portanto, o dispêndio deficitário do governo tenderia a bloquear um
volume relativamente grande de investimento privado.
Ao lançarem dúvidas sobre a eficácia da política fiscal, os
monetaristas fazem uma importante qualificação: se o déficit fiscal for
financiado pela emissão de moeda, a política fiscal terá um poderoso
efeito sobre a demanda agregada. Todavia, os monetaristas atribuem este
efeito à variação dos meios de pagamento, e não ao dispêndio
governamental por si mesmo. Eles vêem a política fiscal pura como tendo
pouco efeito sobre a demanda agregada.
Uma
política
fiscal
pura
significa
uma
variação
do
dispêndio
governamental ou de impostos, desacompanhada por qualquer vari ação na
taxa de crescimento do estoque monetário.
A Ambígua Lição da História Recente
A dificuldade de decidir qual teoria está correta tem aumentado
em razão das lições conflitantes que podem ser inferidas da história
recente.
Do ponto de vista de seus seguidores, os estudos monetaristas
aparecem no tempo certo, pois os acontecimentos do final dos anos 60,
nos Estado Unidos, tenderam a confirmar a Teoria Quantitativa, levantado
dúvidas sobre a Teoria keynesiana.
No primeiro semestre de 1968, o
Congresso norte-americano
impôs uma sobretaxa no imposto de renda, e colocou uma limitação sobre
os gastos do governo federal com o fim de desaquecer a inflação gerada
pela guerra do Vietnã. Os economistas, seguindo um enfoque keynesiano,
esperavam um forte impacto restritivo sobre a demanda agregada.
Na verdade, havia temores de que o Congresso norte-americano
tivesse se engajado em um “excesso fiscal”, e que seria causada uma
recessão, devido à mudança brusca para a restrição fiscal. Para suavizar a
recessão esperada, a Reserva Federal abrandou a política monetária,
permitindo um crescimento rápido dos meios de pagamento – M 1 cresceu a
uma taxa anual de quase 8 por cento no segundo trimestre d e1968.
Assim, a política monetária era expansionista, enquanto a
política fiscal era restritiva. O que aconteceu, então? A economia norte -
americana seguiu a trajetória permitida pela política monetária e
continuou a expandir-se
durante o segundo semestre de 1968. Na
verdade, a expansão continuou além mesmo da mudança da política
monetária que se tornou fortemente restritiva no início de 1969. A
convicção monetarista parecia ratificada, enquanto os keynesianos viam
as sua posições minadas. De fato, segundo as palavras dos Profs. Alan
Blinder e Roberto Solow os acontecimentos de 1968 e 1969 ameaçavam
mandar os assessores econômicos keynesianos “em veloz fuga para as
suas universidades com seus rabos doutrinais [sic] entre as pernas” 11 .
Todavia, o triunfo monetarista durou pouco. No início d e1970, a
economia já não estava se comportando da maneira prescrita pela Teoria
Quantitativa, e, em 1975, houve uma forte expansão do PNB, a despeito
do vagaroso crescimento dos meios de pagamento. De acordo com a
Teoria Quantitativa, essa vigorosa expansão não devia ter ocorrido em
conjunto com um crescimento tão pequeno da quantidade de moeda – “o
caso da moeda em lugar incerto e não sabido”, conforme as palavra de
Stephen Goldfeld da Universidade de Princeton 12 . Em verdade, a história
recente não tem sido camarada com os economistas preselitistas, não
importa se keynesiano ou monetaristas.
A UTILIÇÃO DAS POLÍTICAS FISCAL E MONETÁRIA EM
CONJUNTO
A
evidência
empírica
propicia
pouco
conforto
para
os
keynesianos extremados que focalizam sua atenção na política fiscal e
classificam a política monetária como “uma miragem e ilusão sem
sentido”. Por outro lado, aquela também não beneficia os monetaristas
rígidos que vêem a Teoria Quantitativa tendo o papel predominante na
determinação da demanda agregada, não importa o que esteja ocorrendo à
política fiscal.
Em virtude de que não podemos depender com certeza da
política fiscal ou da política monetária isoladas, há fortes razões para
utiliza-las em conjunto; uma estratégia combinada de expansão fiscal e
monetária para combater recessões, e uma de restrição fiscal e monetária
para combater a inflação. Sem colocar todos os ovos na mesma cesta,
poderemos reduzir a incerteza que enfrentaríamos caso confiássemos,
exclusivamente, ou na política fiscal ou na política monetária
13
.
Além do mais, há outras razões que favorecem a adoção de uma
estratégia fiscal-monetária combinada. Durante uma expansão excessiva
da demanda agregada, há a necessidade de medidas restritivas, mas estas
são sempre dolorosas, pois um corte nos gastos governamentais reduz
programas que beneficiam vários grupos na economia; por seu turno, um
aumento de impostos é sempre intragável. Por outro lado, uma política
monetária restritiva, acompanhada de taxas de juros mais altos e fundos
de empréstimos menor, pode ocasionar uma violenta pressão sobre a
construção civil e sobre outros tipos de investimento. Ao ser utilizada
uma combinação de política poder-se-á reduzir os impactos indesejáveis e
mantê-los difusos. Com isto, poderemos evitar que recaia que recaia uma
sobrecarga
demasiadamente
pesada
sobre
segmentos
restritos
da
economia.
Do mesmo modo, uma estratégia combinada é apropriada quando
uma expansão econômica é necessária. O problema de apoiar-se
exclusivamente na política monetária, como um instrumento de expansão
da economia, já foi analisado anteriormente, pois se os empresários estão
profundamente pessimistas na situação de uma prolongada recessão , a
política de expansão monetária pode significar não mais do que “empurrar
uma corda”. As políticas de cunho monetário tornam factível o
investimento adicional, mas estas políticas não são garantia de que ele
será efetivado ao permitir-se um afrouxamento fiscal, as chances de
recuperação econômica aumentam.
Entretanto,
não
é
desejável
confiar
na
política
fiscal
exclusivamente. Em particular é indesejável fazer do aumento no gastos
públicos o fulcro da política de expansão da demanda agregada. Nesse
sentido, os programas econômicos efetuados no presente, para e expandir
a demanda agregada, criarão um grupo de beneficiários que, amanhã
resistirão vigorosamente aos cortes nos gastos públicos portanto, estes
programas hoje implementados tenderão a continuar no futuro, quando o
estímulo poderá não ser mais necessário em virtude de o excesso de
demanda agregada e a alta inflacionária terem-se tornado os problemas
macroeconômicos principais.
Uma Complicação: A Combinação de Política Fiscal-Monetária e o
Crescimento Econômico
Entretanto, mesmo que a proposição em favor de uma estratégia
combinada fiscal-monetária tenha amplo respaldo, o modo pelo qual as
duas
políticas
são
conjugadas
pode
criar
efeitos
adversos;
especificamente, a taxa de crescimento pode ter deprimida. Este perigo
ocorre tanto em razão da estrutura institucional de uma república, como
pelo legado da controvérsia entre keynesianos e monetaristas.
A política fiscal está sob o controle do Congresso Nacional e do
Presidente da República – políticos que, em geral, dependem do público
para sua reeleição. No desenvolvimento dos regimes democráticos, o
controle de orçamento pro parte dos representantes do povo representou,
nos paises desenvolvimento co histórico da maior importância.
Por outro lado, a política monetária está sob o controle do
Sistema da Reserva Federal nos Estados Unidos*. e, embora os membros
do Federal reserve Board sejam escolhidos pelo presidente e confirmados
pelo Congresso, naquele país eles também estão sob controle do público.
Este arranjo, nos Estados, não foi feito de modo casual, pois a história das
inflações desenfreadas, em diversos países ilustra o perigo de se ter a
emissão de moeda sob controle direto do Poder Executivo. O controle
direto do governo sobre as máquinas impressoras pode criar uma forte
tentação para gastos governamentais irresponsáveis. Por isso, o sistema da
Reserva Federal, naquele país, possui quase irrestrita independência a fim
de manter sua capacidade no combate à inflação a e na manutenção do
valor do dólar.
Assim, em razão da política fiscal estar sob controle de políticos
que enfrentam constantes pressões de seus eleitores, em favor de novos
programas econômicos e impostos mais baixos, a política tende a ser
expansionista*. Com isto, o Banco Central tende a ser a força principal de
moderação, tomando para si a tarefa da cruzada antiinflacionária.
Esta divisão entre as políticas fiscal e monetária é reforçada pela
controvérsia já histórica entre keynesianos e economistas clássicos.
Keynes argumentava que a demanda agregada, em uma economia de
mercado, obviamente cairia abaixo do nível compatível com o pleno emprego, e que uma política fiscal expansionista era a maneira correta de
resolver o problema. Em regra gera, os economistas que se especializam
em política fiscal são fortemente influenciados pela teoria keynesiana, e,
portanto, colocam uma ênfase maior sobre a meta do pleno-emprego, do
que sobre a estabilidade de preços – em dúvida, eles se inclinam por
políticas de expansão da economia.
Por outro lado, os economistas monetaristas tendem a ser mais
influenciados pela Economia Clássica e Teoria Quantitativa, com sua
ênfase em políticas de longo prazo e a crença de que o principal efeito do
longo prazo de políticas de expansão da demanda agregada é sobre o nível
de preços (P), em vez do produto real (Q).
Contudo, qual será a conseqüência de uma combinação de
política
econômica
que
implique
uma
expansão
fiscal
(déficits
governamentais) e restrição monetária (baixo crescimento dos meios de
pagamento)? Dado que o governo deverá financiar seu déficit no mercado
financeiro, ao mesmo tempo em que o Banco Central mantenha r édeas
curtas sobre o estoque monetário, as taxas de juros são mantidas a nível
elevado; como resultado, o investimento (privado) é desencorajado.
Explicando de modo diferente, uma parte da poupança privada passa a ser
utilizada para cobrir o dispêndio deficitário do governo, ao invés de ser
utilizada para financiar o investimento privado; a taxa de crescimento da
economia é deprimida.
Não é muito claro o que poderia ser feito para evitar este
problema. Certamente, uma maneira de evita-lo seria através de contatos
constantes entre o Poder Executivo, o Congresso, e o Banco Central, de
modo a ser implementado um pacote de políticas fiscal e monetária
consistente com o crescimentos econômico.
03.02.
OFERTA
AGREGADA:
DE
QUE
MANEIRA
PODEM
INFLAÇÃO E DESEMPREGO COEXISTIR?
A revolução keynesiana deu início à moderna macroeconomia,
espalhando as boas novas de que a depressão e o desemprego em grande
escala podem ser evitados. Keynes argumentou que, através da
administração correta da demanda agregada, pode-se sustentar um alto
nível de emprego. Keynes tornou desacredita da a visão marxista de que
as guerras e as ameaças de guerras são necessárias para a prosperidade
econômica de uma economia capitalista. Não apenas os gastos
governamentais com armamentos, mas quaisquer gastos governamentais
estimularão a demanda. Os gastos públicos com construções, ou com
qualquer outro conjunto projeto úteis na área da educação, dos
transportes, do saneamento, auxiliarão tanto na prosperidade econômica
quanto na excelência da sociedade.
O comportamento da economia, porém, depende tanto da oferta
quanto da demanda. Em capítulos anteriores, concentramos nossa atenção
quase que exclusivamente no estudo da demanda agregada. Neste
capítulo. Analisaremos a oferta agregada.
Através do Gráfico 12.1 repetimos a função oferta agregada
apresentada no Capitulo 7. O ponto A do gráfico mostra uma alta taxa de
desemprego; um aumento da demanda agregada, a partir daí, levará a
economia até o ponto. B. No intervalo AB, um aumento na demanda
agregada se refletirá inteiramente num incremento da produção, os preços
permanecerão estáveis se a demanda agregada, porém, aumentar mais que
o suficiente para manter o pleno-emprego, os preços subirão; a economia
se comportará como o descrito no intervalo vertical BC da curva de oferta
agregada. Em outras palavras, a economia poderia sofrer do mal do
desemprego ou do da inflação, mas não dos dois simultaneamente.
Esta idéia tem-se mostrado cada vez menos correta quando
analisamos o mundo atual. Vários países apresentaram, nos anos de 1974
e 1975, a maior taxa de desemprego das últimas décadas, ao mesmo
tempo em que os preços passaram a crescer de forma espiral. Há,
portanto, um claro conflito entre a teoria keynesiana da oferta agregada e
os fatos reais.
Para analisar esses fatos, os economistas modificaram o
diagrama keynesiano simples, dando nova denominação aos eixos para
representar os dois problemas macroeconômicos centrais, inflação e
desemprego. A idéia subjacente ao Gráfico 12.1 passa, assim, a se r
expressa pela nova forma do /gráfico 12.2, onde o ponto inicial de
desemprego em grande escola (A) está situado bem á direita. À medida
que a demanda agregada e o produto aumentam, a taxa de desemprego
diminui, trazendo a economia para o ponto B. No mundo keynesiano
simplificado que estamos discutindo, os preços se mantêm estáveis
durante todo o intervalo em que a economia se encaminha para o pleno emprego: tanto A quanto B estão no eixo horizontal, indicando que os
preços são estáveis, ou seja, que a taxa de inflação é nula. Se, no entanto,
a demanda agregada continua a crescer depois que o ponto B (plenoemprego) é alcançado, os preços começam a subir e a economia se orienta
para o ponto C.
“Pleno-emprego” não está definido como o ponto a partir do
qual a taxa de desemprego é nula;B e C não estão sobre o eixo vertical do
Gráfico 12.2. Mesmo durante os períodos de expansão, há trabalhadores
desempregados por diversas razões: alguns entraram recentemente na
força de trabalho e estão à procura de empregos adequados; outros
abandonaram seus empregos e estão à busca de melhores colocações;
outros, ainda, encontram-se no setor agrícola esperando a época do
plantio (ou da colheita). Este tipo de desemprego, chamado de fricativo
(ou friccional), não é causado por insuficiência de demanda. Também o
desemprego estrutural,
(GRÁFICO)
que resulta de variações na composição da produção, ou no padrão de
localição das indústrias, não é causado por insuficiência de demanda. Por
exemplo, quando parte da produção química se desloca do Nordeste para
São Paulo, os trabalhadores nordestinos especializadas na indústria
química perdem seus empregos e têm dificuldade de encontrar outras
colocações novas e adequadas. O desemprego estrutural perdura por mais
tempo e traz conseqüências negativas maiores que o desemprego fricativo,
pois requer ou a instalação de novas indústrias na área que ficou vazia, ou
a emigração das pessoas para lugares onde possam encontrar colocação.
Para cada país que possua estatísticas pertinentes, a taxa de desemprego
fricativo e estrutural pode ser estimada. No Brasil, esta categorias de
estatísticas são, ainda, incipientes (ver o Quadro 12.1), enquanto em
países como os Estados Unidos e a Inglaterra – nos quais existe o instituto
do salário-desemprego – as séries históricas de desemprego estão
disponíveis há várias décadas. Tomando como exemplo o caso norte americano, para o qual se estima que 4 por cento do total da força de
trabalho estava desempregada nos anos 60 devido a fatores fricativos e
estruturais, o nível de “pleno-emprego” para esta época se situava no
ponto onde 96 por cento da força de trabalho estava empregada.
De qualquer forma, se as hipóteses da função oferta agregada
simples da teoria keynesiana estivessem corretas, as séries históricas
deveriam se mostrar “bem-comportadas”, ou seja, quando as taxas de
desemprego e de inflação fossem colocadas em pares anuais num gráfico,
os pontos assim formados deveriam se situar numa função em forma de L,
como a do Gráfico 12.2.
OS FATOS
Ao realizar este experimento, conforme demonstra o Gráfico
12.3, o “bom-comportamento” não se confirma para a economia
brasileira. Cada ponto do gráfico mostra o par, taxa de desemprego -taxa
de inflação a cada ano, no período de 1963-1979. À primeira vista não
parece haver nenhuma relação sistemática entre esse duas taxas. Não se
comprova, aparentemente, uma relação em forma de L e, em vários anos,
coexistiram taxas elevadas de inflação e de desemprego.
O problema apresentado é extremamente importante. Se o
economia não responde de maneira previsível a variações na demanda
agregada, a base das políticas econômicas discutidas nos capítulos
anteriores cai por terra. Como podemos
(GRÁFICO)
estar seguros de que, durante uma recessão, as políticas fiscais e
monetárias expansionistas não irão resultar em maior inflação, no lugar da
pretendida maior produção?E que, se aplicamos políticas restritiva
durante um surto inflacionário, conseguiremos reduzir a inflação? E se o
resultado for apenas uma redução na produção? A administração da
demanda através da política econômica requer, em outras palavras, o
conhecimento conjunto de.
a) como as políticas monetárias e fiscais afetam a demanda
agregada;
b) como a economia responde a variações da demanda agregada.
A resolução desse quebra-cabeças apresentado no Gráfico 12.3
se constitui na verdade, numa das maiores tarefas dos teóricos
econômicos.
A Compreensão dos Fatos
O primeiro passo que podemos dar para compreender os fatos
expressos pelo Gráfico 12.3. é unir cronologicamente os pontos, como no
Gráfico 12.4. Essa seqüência cronológica faz desaparecer parte da
desordem e ressalta dois pontos principais:
1. Durante uma década (1967-1976), os dados formam um curva
razoavelmente suave, semelhante à que é conhecida como curva e Philips,
nome do economista inglês (A .w. Philips) que ajustou uma curva similar
para os dados ingleses para o período de 1861 a 1957 2 .
As séries históricas mostram, quando se coloca num eixo a taxa
de inflação (ou a taxa de variação dos salários monetários) 3 e no outro
eixo uma estimativa da taxa de desemprego (ou a percentagem de
capacidade ociosa da economia ou outra estimativa aceitável), uma curva
suave que se inclina para a esquerda (como, por exemplo, a curva
construída a partir dos dados brasileiros para os anos 70). Tal curva é
conhecida como curva de Philips.
2. As observações para o primeiro período (1963-1966) situamse acima e à direita da curva de Phillips gerada pelos dados dos anos
1967-1976. O ponto B do Gráfico 12.2, considerado como o paraíso
macroeconômico – inflação zero
(GRÁFICO)
com a menor taxa de desemprego possível -, tem ficado cada vez mais
distante para as economias ocidentais, as quais vêm se orientando para a
direção nordestes, onde habitam altas taxas de inflação e de desemprego.
O termo utilizado para expressar essa “doença” não soa muito bem, já faz
parte da linguagem quotidiana dos economistas: estagflação.
Estagflação é a combinação de uma alta taxa de desemprego (estagnação)
com uma alta taxa de inflação.
Temos, então, duas questões a resolver: qual é a natureza da
curva observada durante os anos 70? E por que nos anos 60 os fatos se
apresentaram piores, com maiores taxas de desemprego e de inflação? A
análise em nosso tema até o final do presente capítulo.
A CURVA DE PHILLIPS: Por que ela se inclina?
De acordo com a teoria keynesiana representada nos Gráficos
12.1 e 12.2, um aumento na demanda agregada levará a um aumento na
produção real e a uma queda no desemprego até que o pleno -emprego seja
atingido. Depois disto, um aumento na demanda agregada causará
inflação. A curva de Phillips traçada a partir dos dados britânicos, porém,
sugere que o mundo real não se comporta assim. Não há um ponto de
pleno-emprego bem definido a partir do qual uma demanda agregada
crescente deixa de causar um aumento na produção e passa a causar
preços mais altos. Na verdade, qualquer incremento na demanda agregada
afeta parcialmente tanto a produção quanto o emprego, e parcialmente os
preços. A economia se movimenta na direção ascendente e à esq uerda da
curva de Phillips. Também, à medida que a economia vai se
movimentando cada vez mais para a esquerda, a curva vai se tornando
cada vez mais inclinada. Em outras palavras, um aumento na demanda
agregada vai se refletindo cada vez mais no incremento dos preços e cada
vez menos na queda da taxa de desemprego. Analisemos o porquê desse
comportamento.
Considere, em primeiro lugar, o que acontece com as empresas.
Quando há desemprego em grande escala, os equipamentos e as plantas
das empresas também devem estar sendo utilizados aquém de sua
capacidade. Nestas circunstâncias, a primeira resposta dos empresários a
um aumento da demanda agregada é aumentar a produção – mas não os
presos. Tal ação permitirá uma utilização mais intensiva de capital, e,
como resultado, um aumento nos lucros. Além disso, é possível que os
empresários não se julguem capazes de impor aumentos rápidos de
preços: se elevarem muito rapidamente seus preços, seus concorrentes,
que também estão trabalhando com excesso de capacidade, po derão se
apropriar de uma proporção maior do mercado em que atuam vendendo a
preço menos elevados os mesmos produtos.
À medida que a expansão continua, plantas e equipamentos vão
sendo utilizados cada vez mais intensivamente, passando as empresas a
responder de maneira diferente ao aumento na demanda. O excesso de
capacidade ociosa passa a ser relativamente menor, e o incremento na
demanda não mais propicia um aumento de lucros a partir de incrementos
na produção. Os empresários, porém, passam a ter gradativamente maior
capacidade de impor aumentos de preços: preços mais altos não os levarão
a perder participação de mercado para seus concorrentes, já que estes
também estão atingindo a plena capacidade e não podem expandir
rapidamente a produção para conseguir vendas adicionais. Outro elemento
a ser considerado é que, a medida que cai a taxas de desemprego, fica
mais difícil para as empresas encontrar e manter trabalhadores; o mercado
de trabalho se estreita e elas se tornam mais agressivas quando buscam
trabalhadores, oferecendo salários mais altos. O aumento das taxas de
salários traz, em decorrência, um aumento nos custos de produção e,
como resultado, um aumento nos preços dos produtos fabricados por essas
mesmas empresas.
Os
trabalhadores,
por
sua
vez,
também
respondem
diferentemente a incrementos na demanda agregada à medida que a
economia vai se aproximando do pleno-emprego. Quando há desemprego
em grande escala eles tentam, em primeiro lugar, se manter em seus
empregos. Se estão procurando trabalho, geralmente aceitam o que lhes é
oferecido sem reivindicar salários altos. À medida que a expansão
econômica se processa, a situação muda gradativamente: os trabalhadores
se preocupam menos em manter seus empregos, e se tornam mais
agressivos em suas reivindicações por maiores salários.
Essas condições de comportamento que afetam tanto as empresas
que quando o fator trabalho não acontecem subitamente, a partir de um
ponto bem definido de pleno-emprego. Pelo contrário, elas vão mudando
gradualmente, fazendo com que a economia responda a um aumento de
demanda de forma
contínua e suave. A curva de Phillips, portanto,
fornece uma representação mais realística do comportamento econômico
do que a função keynesiana em forma de L.
O Dilema de Política Econômica dos anos 60: A Escolha (o trade-off)
entre Inflação e Desemprego
Os responsáveis pela política econômica em países que contam
com as informações necessárias para relacionar inflação e desemprego, e
que acreditam estar a economia situada sobre uma curva de Phillips bem
definida, defrontam-se com um dilema de política econômica. Através do
controle da demanda agregada, eles poderiam fazer a economia se mover
ao longo da curva de Phillips, mas qual o ponto que deveriam tentar
alcançar? Um ponto como o ponto G, do Gráfico 12.5, com uma taxa de
inflação baixa e uma taxa elevada de desemprego? Ou como o ponto H,
que representa uma taxa elevada de inflação e uma taxa de desemprego?
Ou algum ponto entre estes? O dilema consiste em escolher (ou “trocar”)
estabilidade de preços ou desemprego, e requer que se estabeleça a
importância relativa desses dois objetivos para a economia.
AS POLÍTICAS ECONÔMICAS DOS ANOS 60: As Tentativas de
Resolução do Dilema
Atuar sobre a curva de Phillips não é uma tarefa agradável para
os responsáveis pela política econômica. Em 1961, depois de um período
de acelerada expansão do produto, motivada principalmente pelas
políticas de substituições de importações (propiciando o nascimento,
inclusive, da indústria automobilística no Brasil) e da construção da nova
capital federal, Brasília, a economia brasileira enfrentou problemas de
ordem política (renúncia do então Presidente Jânio Quadros) que
trouxeram à tona elementos de estagnação e de tensão inflacionária que
levariam a economia do ponto H (Gráfico 12.5) para um ponto como o de
1964 (Gráfico
(GRÁFICO)
12.4). Em 1964. Foram registradas taxas de inflação sem precedentes na
história do país até então (taxas próximas de 100 por cento ao ano).
Registrava-se, ao mesmo tempo, uma taxa crescente de e grande agitação
social no país. A Revolução Militar de 1964 escolher então, para
administrar a economia no período 1964-1966, uma equipe de técnicos
que optaram pela política restritiva, com o objetivo principal de reduzir a
taxa de inflação rapidamente – o chamado “tratamento de choque da
economia”. Como conseqüência, houve redução no ritmo da produção, a
mais grave desde a I Guerra; as taxas de inflação, no entanto,
permaneceram ainda muitos elevados, devido a problemas com a
agricultura, bem como ao componente reprimido da inflação – o governo
substancialmente as tarifas dos serviços públicos (água, energia elétrica,
bem como reestruturou e elevou substancialmente os impostos, a todos os
níveis). Os preços dos serviços públicos, que estiveram praticamente
congelados nos períodos prévios, juntamente com as taxas de juros, foram
colocados em valores mais realistas, impulsionando os demais preços na
economia.
Chama-se de inflação reprimida ao controle artificial da elevação nos
preços durante um determinado período.
O objetivo da administração seguinte (administração Médici) foi
o de trazer a economia para o ponto B do Gráfico 12.5. Para isto era
necessário utilizar instrumentos de política econômica especiais para
evitar que, à medida que a demanda agregada fosse sendo estimulada e a
economia se expandindo, se evitasse a inflação prematura. Três tipos de
instrumentos forma utilizados para atingir esse objetivo:
1) Restrições aplicadas diretamente sobre salários e preços, para refrear a
inflação;
2) em contraste com o período imediatamente anterior, políticas
monetárias e fiscais expansionistas, políticas essas que atuavam no
momento sobre um mercado financeiro modernizado e sobre um déficit
orçamentário financiado através de instrumentos não-inflacionários; e 3)
políticas de incentivos setoriais e regionais, para diminuir as disparidades
na alocação de recursos e, assim, orientando a oferta de emprego no
mercado de trabalho (exemplo: os incentivos para a construção civil,
através do Banco Nacional da Habitação).
Ocorre a inflação prematura quando os preços aumentam antes que a
economia atinja o pleno-emprego.
Os principais programas utilizados para orientar o crescimento
econômico e, assim, a diminuição da taxa de desemprego registrada nos
últimos anos foi, como suplemento às políticas e fiscais expansionistas:
l. Programas de desenvolvimento regional, com o objetivo de
atrair indústrias para regiões menos desenvolvidas, auxiliando, assim, na
diminuição do desemprego estrutural. O principal instrumento de política
econômica utilizado para a realização desses programas foi o incentivos
fiscais, qual sejam, um tipo de subsídio dado pelo governo federal e
empresas que fossem se instalar no Norte o Nordeste do país (tais
empresas ficariam do pagamento de um conjunto de imposto, por um
determinado período de tempo).
2. Programas de incentivos às exportações, também através dos
instrumentos criados de incentivos fiscais e creditítios 4 (financiamento
total à produção e à comercializações da taxas de juros favorecidas), bem
como pela implementação das minidesvalorização da taxa de câmbio (para
que o valor em cruzeiros das exportações fosse sendo gradativamente
trazido a níveis mais realistas, depois de longo período de taxa de câmbio
fixa e sobrevalorizada), e pela melhoria dos meios de transporte e de
armazenamento.
3. Programas de saneamento das distorções geradas pelo
processo inflacionário (desincentivo de investir em bens e em papéis que
rendiam apenas juros; distorções alocativas; queda do poder aquisitivo
dos consumidores-assalariados etc.) através da instituição da correção
monetária, que passaria a ser aplicada gradativamente a setores cada vez
mais amplos da economia, tornando-a fortemente “amarrada” aos valores
da inflação passada. A princípio, os coeficientes (ou índi-
TABELA 12.1
Taxas de crescimento do PIB real e dos preços no Brasil –1956-1974.
(Valores percentuais)
Ano
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
Taxa de variação
do Índice de Preços*
24,4
7,0
24,3
39,5
30,5
47,7
51,3
81,3
91,9
34,5
38,3
25,0
25,4
20,2
19,3
19,5
15,5
15,1
35,4
do Produto Real
3,2
8,1
7,7
5,6
9,7
10,3
5,3
1,5
2,9
2,7
5,1
4,8
9,3
9,0
9,5
11,3
10,4
11,4
9,4
Fonte: Conjuntura Econômica, Fundação Getúlio Vargas.
* As taxas de evolução dos preços se referem ao Índice Geral de Preços –
Disponibilidade Interna, oficialmente o índice utilizado para denominar
“inflação”; é uma composição ponderada de três outros índices (índice
de preços por atacado, com peso 0,6, índice de custo de vida, com peso
0,3, e índice da construção civil, com peso 0,1) calculados, também,
pela Fundação Getúlio Vargas para a cidade do Rio de Janeiro.
ces ) de correção monetário (que são exatamente o inverso do índice de
preços analisado no Capítulo 6, e, em especial, através da Tabela 6.2)
foram aplicados aos débitos fiscais, aos títulos do governo (Obrigações
Reajustáveis e Letras do Tesouro Nacional) e a outros títulos
transacionados no mercado de capitais, aos ativos fixos das empresas, aos
salários (de uma foram muito particular, como veremos adiante) e aos
financiamentos de médio e longo prazos (construção civil, investimentos
de longa maturação). A indexação (via correção monetária), sendo
estendida a setores cada vez mais amplos, trouxe consigo duas
conseqüências principais 5: um comportamento de “convivência” dos
agentes econômicos com a inflação – assegurando-lhes a manutenção dos
valores aplicados, e um novo componente inflacionário, qual seja, o de
realimentação – o qual discutiremos com mais detalhes em outras seções
deste capítulo. O instituto da correção monetária, de toda a maneira,
permitiu que o ritmo de atividade durante o período em análise não fosse
prejudicado pelas conseqüências da inflação sobre os valores monetár ios
– e mesmo, segundo alguns especialistas, permitiu a aceleração dessa
mesma inflação.
Os
resultados
da
aplicação
desse
conjunto
de
política
econômicas, que vieram acompanhadas de grande fortalecimento e
participação
do
governo
na
economia
nacional,
podem
ser
quantitativamente avaliados através dos dados da Tabela 12.1, onde estão
discriminadas as taxas de crescimento do PIB e dos preços para o período
de 1956-1976, segundo cálculos da Fundação Getúlio Vargas.
Os controles sobre os preços forma feitos, principalmente,
através de:
a)controles diretos, sob o comando da Comissão Nacional de
Estabilização de Preços (CONEP) e da Comissão Interministerial de
Preços (CIP), a partir de 1967;
b) controle sobre os salários, através da promulgação da Lei
Salarial, pela qual os salários seriam anualmente corrigidos pelos índices
de correção monetária dos últimos 6 meses, acrescidos da correção
prevista para os próximos 6 meses, e de uma parcela representativa do
aumento de produtividade do trabalhador – sendo que todos esses índices
passaram a ser os oficiais, ou seja, aqueles calculados por instituições
especializadas do governo federal 6 .
c) controle da taxa de juros, através do tabelamento e de outras
exigências do Banco Central.
Produtividade do trabalho é o montante médio produzido por trabalhador,
calcula-se dividindo o produto real pelo número de trabalhadores
empregados.
As duas principais metas das administrações 1964-1966 e 19671973 foram as de controle da inflação a uma taxa de 15 por cento anual e
um crescimento do PIB de 10 por cento ao ano. Teoricamente, essas duas
metas são metas são consistentes, desde que exista possibilidade de o
produto físico crescer a essa taxa, e desde que os fatores de produção
(como o trabalho) tenham a evolução de suas remunerações de acordo
com a da produtividade. Desde que haja um aumento na produtividade do
trabalho, os empregadores podem sustentar salários mais altos e manter,
em média, os preços constantes. O trabalhador pode receber uma
remuneração maior porque produz mais; e deve ser ressarcido da inflação.
De acordo com essas metas, o incremento nos salários reais
deveria ser igual aos digamos, 3 por cento de incremento anual da
produtividade de economia, como um todo, e não igual ao incremento da
produtividade numa
indústria específica. É claro que em algumas
indústrias a produtividade cresce mais do que em outras. Na indústria
eletrônica, por exemplo, o produto por trabalhador cresceu em bem mais
do que 3 por cento ao ano, graças aos avanços tecnológicos abso rvidos
pelo setor. Porém, não é economicamente desejável (e nem justo) que o
trabalho, nesta indústria, consiga incrementos de salários em linha com os
incrementos de produtividade; a indústria de eletrônicos pode obter todo o
trabalho que desejar sem ter de pagar aumentos de salários de 15 por
cento – como cresceu a produtividade. Em decorrência, a maior parte dos
aumentos de produtividade nas indústrias de tecnologia mais avançada
(como a eletrônica, que citamos, e especificamente exemplificando com
os minicomputadores, o caso mais recente) deveria se refletir em
decréscimos de preços.
Da mesma forma é apropriado, para as indústrias que tenham
tido um aumento de produtividade pequeno ou nulo, pagar os aumentos de
salários no mesmo ritmo da economia como um todo. Se não aumentarem
nesse ritmo, tornar-se-ão incapazes de manter os atuais empregados, ou de
empregar novos trabalhadores. Com a produtividade constante e os
salários crescentes, essas indústrias terão de aumentar seus preços. A
regra salarial assim estabelecida (aumentos salariais iguais ao aumento da
produtividade da economia como um todo) baseia-se na esperança de que
alguns preços aumentem (nas indústrias com pequenos aumentos de
produtividade) enquanto outros diminuam (naquelas com alta tecnolo gia).
Com isso os preços, em média, e abstraindo-se outros elementos
inflacionários que não o crescimentos dos salários, deveriam se manter
constantes.
As recomendações do governo permitiriam, que, nas industrias
de rápido crescimento, um aumento superior à produtividade média
calculada, mais reposição pela inflação, deveria ser dado para atrair
trabalhadores para essas indústrias – se estivesse havendo problema para
atrair o trabalho necessário.
É importante salientar que essas metas gerais expressas nos
planos do governo para esse período de 1964-1973, não continham
nenhuma força legal, dependendo o seu cumprimento da capacidade de o
governo incentivar e impor seus propósitos. Além disso, em cada caso de
aumento de salários e de preços, surgem questões técnicas complexas e
discutíveis: qual foi a taxa de incremento de produtividade nesta
indústria? Seriam esses salários ou esse lucros, no período base,
excepcionalmente baixo?
A implantação de metas quantitativas para salários e preços
atravessa, normalmente, fases críticas, quais sejam:
a) a insatisfação dos trabalhadores de indústria de alta
tecnologia, os quais, buscam, quando da assinatura de novos contratos de
produtos de trabalho, auferir um aumento de salário real igual à taxa de
incremento da produtividade. Nos casos em que há suficiente poder de
barganha de classe de trabalhadores o problema das greves pode surgir;
b) à medida que os preços sobem, fica claro que a lógica das
metas de estabilidade de preços estabelecidas para a ser crescentemen te
indeterminada. Nesse caso, a inflação prevista para o próximo semestre,
incorporada antecipadamente aos novos níveis salariais, através da
correção monetária, mostra-se sempre menor que a inflação, que
efetivamente
se
realizada
nesse
mesmo
período.
Dificilmente
o
trabalhador aceitaria com tranqüilidade um aumento salarial de 3 por
cento, mais a reposição da inflação sempre a menor em mais de 3 por
cento do que a realidade. Se o fizesse, o seu salário real permanentemente
decresceria; o aumento dos salários nem ao menos compensaria o
crescimentos nos preços. Como o período analisado não foi um período
normal (greves não eram permitidas), a manutenção dessas metas
significou que os ganhos de produtividade foram apropriados pelos lucros
e por outras formas de rendas que não os salários, “achatando” estes
últimos e concentrando de forma crescente a renda.
O salário real é medido pela quantidade de bens e serviços que o salário
pode comprar. Seu cálculo é feito pelo ajustamento do salário monetário à
inflação. Por exemplo, se o salário monetário cresce 15 por cento,
enquanto os preços crescem 20 por cento em um ano, o salário real fica
diminuído de 5 por cento
Metas Salários-Preços: Questões Controversas
A desejabilidade das metas salários-preços (ou maiores controles
legais sobre os salários e os preços) tem sido tema de debate contínuo
países ocidentais. As três principais questões que o tema ressalta são
discutidas a seguir:
1.Viabilidade. As experiências efetuadas na maior parte dos
países ocidentais são decepcionantes. O argumento contra a utilização de
políticas de rendas como as analisadas e que, uma vez anunciadas as
metas pelo governo, elas funcionam como o piso a partir do qual se
iniciam as barganhas salariais. Além deste aspecto, as metas podem
também ser contraproducentes do lado dos preços, e não apenas dos
salários; assim, temendo que tais metas sejam apenas o início de controles
mais rígidos, os empresários decidem aumentar seus preços agora,
adiantando-se a uma época quando poderiam faze-lo com menos liberdade
ou mesmo sem qualquer liberdade (no caso, por exemplo, de ser imposto
o congelamento de seus preços).
Uma política de renda é uma política dirigida para o controle de inflação,
através da utilização de metas ou de outras restrições sobre os salários
monetários e os preços. (Restrições sobre os salários afetam a renda do
trabalho. Restrições sobre os preços afetam outras rendas, tais como
lucros e aluguéis).
A execução das metas tende a ser errônea e ineficiente quando o
governo, nas fases críticas de aplicação, reage através de ameaças e de
admoestações. Quando as leis de controle são muito rígidas, é possível o
surgimento de outro problema na execução das metas: o surgimento de
mercados de mercados negros que canalizaram a demanda de bens muito
requisitados nos mercados onde os preços estão acima dos limites legais.
Na verdade, os preços, nesses mercados, tendem a se fixar a níveis ainda
mais altos que os que prevaleceriam se o mercado fosse livre, uma vez
que os vendedores buscam compensar também o risco de estarem atuando
as leis. Se lembrarmos que essas políticas são usadas normalmente com
políticas de expansão de demanda, podemos ver que as políticas de rendas
fracassarão sob pressões internas de excesso de demanda, pois os preços
crescerão rapidamente.
O argumento a favor das políticas de rendas, por outro lado, foi
habilmente sumarizado por John Kenneth Galbraith: “Qualquer idiota
pode argumentar contra controles em teoria. O caso é que simplesmente
não há alternativas”. Há apenas uma maneira de brecar a inflação, quando
a ação direta sobre salários e preços não é utilizada: restringir a demanda
agregada e permitir uma taxa de desemprego dolorosamente elevada.
2. Eficiência alocativa. Os opositores ás metas e aos controles
afirmam que estes interferem na função que tem o sistema de preços de
alocar a produção. Como vimos no Capítulo 4, os preços fornecem
informação e incentivos para os produtores. Quando os bens escasseiam,
os preços sobem, encorajando os produtores a fabricar mais . Eles não
mais realizam essa função quando são controlados.
Os controles e as metas podem ser executadas erroneamente,
fazendo surgir um problema particular. Em resposta a pressões políticas, o
governo pode executar restrições sobre preços mais vigorosas para bens
que são considerados essenciais. Os empréstimos dessas indústrias, como
resultado dos preços relativamente baixos, transferirão e produção para
outros bens lucrativos. Assim os controles sobre os preços terminarão por
reduzir a produção dos bens que a sociedade considera particularmente
importantes.
Os defensores das políticas de rendas reconhecem esse perigo,
embora acreditem que ele possa ser controlado. As exceções permitidas às
metas salários-preços dos anos pós-67 objetivaram exatamente proteger a
função alocativa. Os proponentes dos controles geralmente sugerem,
também, que se dê a alguma instituição governamental a autoridade de
ajustar os preços ao que é legalmente permissível.
3. Liberdade econômica. Essa última questão é tida como muito
grave pelos oponentes das políticas de rendas, devido ao poder econômico
que se concentra nas mãos dos funcionários do governo. Através do
controle de preços, eles teriam poder de forçar a falência de algumas
empresas, restringindo a liberdade das empresas e dos trabalhadores.
Proponentes dos controles tendem a diminuir a importância
desses perigos e argumentam que se nenhum controle for aplicado sobre
salários e preços para combater a inflação, o controle desta acarretará
altas taxas de desemprego. O desemprego é utilizado como munição de
guerra contra a inflação – a liberdade das empresas e dos líderes sindicais
precisa ser contrabalançada com o direito que tem os trabalhadores de
encontrar emprego.
OS AGITADOS ANOS 70: Mais Inflação e Maior Desemprego nos
Países do Mundo Ocidental
A história das duas últimas décadas, para o mundo ocidental, é
desconcertante. Os anos 60 começaram com o otimismo e a esperança de
que o dilema da curva de Phillips poderia ser solucionado com metas
salários-preços. Ao invés disto, aconteceu o oposto. Em lugar de a
economia ser encaminhada para um ponto de elevado emprego e baixa
inflação, conseguiu-se o pior para os dois nos anos 70, em vários países.
Esta é mais uma razão para que o período 1968-1973 tenha sido chamado,
no círculo internacional dos economistas, de “milagre brasileiro”, já que
se realizava justamente no período em que parceiros do hemisfério
ocidental enfrentavam dificuldades. Porém, nestes países, o que acontece
de errado? Como justificar altas taxas de inflação e de desemprego? Duas
explicações estão disponíveis, e são colocadas a seguir.
Inflação de Custos
“A era da economia keynesiana passou; à revolução
macroeconômica da administração fiscal e monetária, que devemos a
Keynes, se contrapôs a revolução microeconômica do poder do
sindicato operário e do poder das grandes corporações”.
John Kenneth Galbraith
A primeira explicação tem a ver com a distinção entre inflação
de demanda e inflação de custos.
Ocorre inflação de demanda quando a demanda está elevada e crescendo. Os
compradores disputam ansiosamente os bens e serviços. “Puxando” os
preços para cima. Ocorre a inflação de custos quando salários e outros
custos crescem e esses custos são repassados para os consumidores na forma
de preços mais altos. Os preços são “empurrados” para cima por custos
crescentes. A inflação de custos também é denominada inflação do poder de
mercado.
Quando a economia entra num período de inflação de demanda,
onde “muito dinheiro anda à procura de poucos bens”, os pr odutores
descobrem que não podem atender a todas as encomendas aos preços
antigos, e os preços são aumentados. Durante esse período, a produção
está elevada, o desemprego está baixo e os preços crescem. Esta é a
explicação tradicional e a mais simples de inflação e está representada
pela seção vertical da função simples de oferta agregada keynesiana
(Gráfico 12.1) e pela seção crescentemente inclinada da curva de Phillips,
à medida que a economia se dirige para a esquerda quando a demanda
aumenta.
Suponha, agora, que os grandes sindicatos operários e as
corporações monopolísticas tenham poder considerável para estabelecer
preços. Um sindicato forte tem a capacidade de, mesmo quando a
demanda por trabalho está baixa e a taxa de desemprego elevada, ameaçar
com a deflagração de uma greve na negociação pela elevação de salários.
Da mesma forma, as empresas que enfrentam poucos concorrentes podem
elevar seus preços, mesmo quando a demanda está lenta, empresas que
apresentam custos mais elevados de trabalho e de insumos, como essas,
podem repassa-los para os consumidores na forma de preços mais altos.
As força impulsionadoras de demanda e de custos podem atuar
juntas, e a inflação será o resultado de ambas. Suponha, porém, para nossa
análise, que a demanda agregada (medida em unidades monetárias) esteja
estável e que as pressões inflacionárias causadas pelo lado dos custos
permaneçam. Os preços, então, continuam a subir. Com preços mais
elevados, a demanda agregada compra menos bens e, como resultado,
pessoas são despedidas de seus empregos. Em outras palavras, preços
crescentes são acompanhados por uma queda na produção e por um
aumento na taxa de desemprego.
Uma combinação de preços crescentes e desemprego crescente
parece paradoxal se nos concentrarmos apenas nas forças impulsionadoras
de demanda, porém, não se torna mesmo quebra-cabeças se olharmos para
as pressões de custos. Não surpreende, assim que a explicação da inflação
pelo lado dos custos tenha se notabilizado no final da década de 50,
quando inflação e desemprego passaram a crescer simultaneamente nos
países industrializados.
(GRÁFICO)
A diferença entre as pressões de custo e de demanda está
sumarizada no Gráfico 12.6. As autoridades podem, através de políticas
monetárias e fiscais expansionistas, causar um movimento ao longo da
curva de Phillips original (CP 1 ). Com a impulsão da demanda, haverá
mais inflação e menos desemprego. Por outro lado, com a pressão dos
custos, toda a curva de Phillips muda para cima (CP 2 ). As autoridades
enfrentam, agora, uma escolha desagradável. A partir do ponto B, se elas
mantiverem a demanda agregada estável em temos monetários, menos
bens serão comprados a preços mais elevados e o desemprego aumentará
(movimento de B para C). Se incrementarem a demanda agregada para
manter o desemprego baixo, o resultado será uma inflação ainda maior
(ponto D).
O debate acerca da inflação de custos se acirrou ao final da
década de 60, transformando-se, particularmente, em argumentos à busca
de culpados pela inflação. O grande e mais recente “culpado” pela
inflação de custos na atualidade é a Organização de Países Exportadores
de Petróleo (OPEP), que no breve período de 1973 a 1974 dobrou e, em
seguida, quadruplicou os preços que os importadores tinham de pagar
pelo petróleo cru, impondo aumentos menores de preços a partir de
então 8 .
O aumento do preço do petróleo, devido à sua importância como
fonte de energia, de calor, e como matéria-prima industrial básica, tem um
efeito poderoso nos países importadores. Essas economias ficaram
sujeitas a pressões agudas de custos e apresentaram aceleração na taxa de
inflação (no caso dos países como os Estados Unidos e os da Europa
Ocidental, como uma taxa histórica de inflação bastante reduzida, 1974
foi o ano de rompimento de taxa inflacionária de “um dígito” para a de
“dois dígitos”, ou seja, superior a 10 por cento; no caso brasileiro, ano de
1980 trouxe o rompimento da barreira dos “três dígitos”, ou seja, uma
taxa inflacionária acima dos 100 pro cento, estando o petróleo sendo
responsabilizado como a principal pressão de custos). Nos Estados
Unidos, Inglaterra e outros países da Europa Ocidental, a aguçada
elevação da curva de Phillips depois da crise do petróleo fez com que as
administrações da época optassem pro políticas contracionistas, nu ma
tentativa de diminuir a aceleração da inflação; o resultado foi a elevação
da taxa de desemprego, concomitante com as altas taxas de inflação já
conhecidas.
Para resumir, esta primeira explicação para o estagflação
depende de perturbações a partir dos custos: a curva de Phillips pode ser
temporariamente deslocada pro ações agressivas para aumento de salários
e preços provenientes dos sindicatos e das empresas ou de choques
externos, tais como o incremento no preço do petróleo importado.
EXPECTATIVAS DE PREÇOS E A ESPIRAL SALÁRIO-PREÇO: O
Argumento Aceleracionista
A segunda explicação para a evolução de altas taxas de inflação
e de desemprego simultaneamente coloca em questão o próprio conceito
de permanência de uma curva como a descoberta por Phillips. De acordo
com esse argumento, a curva de Phillips é estável somente no curo prazo,
mudando sempre que as expectativas de inflação das pessoas mudam. A
curva de Phillips se desloca para cima á medida que a inflação ganha
impulso. Se o objetivo das políticas monetárias e fiscais é chegar a uma
baixa taxa de desemprego, a inflação acelerar-se-á através de taxas cada
vez mais altas. Este argumento é, por isso, conhecido como argumento
aceleracionista.
A maneira mais simples de explicar o argumento é supor, de
início, que, durante um longo período de tempo, os preços têm-se mantido
estável. Com base nessa experiência, espera-se que eles permaneçam
estáveis por um período indefinido. A economia repousa no ponto G da
curva de Phillips inicial (Gráfico 12.7), onde a taxa de inflação é nula.
Suponha, agora, que o governo passe a considerar inaceitável a taxa de
desemprego de G, e coloque em ação políticas monetárias e fiscais para
incrementar a demanda agregada e trazer a taxa de desemprego para o
nível U T.
A partir de então, os produtores, para atender à demanda
aumentada, necessitam de mais trabalhadores; aqueles que estão à procura
de trabalho encontram colocação fácil e rapidamente. A produção
aumenta e o desemprego diminui. À medida que a demanda continua a
crescer, os produtores começam gradualmente a aumentar os preços; nos
primeiros estágios de inflação, entretanto, as variações nos salários
monetários são pequenas, já que é costume alterar os salários apenas
periodicamente – digamos, de ano em ano. A reação inicial ao incremento
da demanda é um incremento relativamente grande na produção, um
aumento apenas moderado nos preços e um aumento ainda menor nos
salários. A economia se desloca ao longo da curva de Phillips em direção
ao ponto H (Gráfico 12.7).
O ponto H, porém, não é estável. A curva inicial de Phillips
(CP 1 ) reflete uma situação na qual os contratos salariais eram negociados
na hipótese de preços estáveis. Mas na nova situação os preços não são
estáveis, e à medida que as negociações para novos contratos começam,
os trabalhadores, tendo consciência que seu salário real – o montante de
bens e serviços que os seus salários podem comprar – foi desgastado pela
inflação, desejam superar o custo de vida. Enquanto a demanda agregada
aumentar rapidamente, mantendo a economia em pleno funcionamento, os
sindicatos
estarão
numa
posição
favorável
para
reivindicar;
os
empresários, para os quais os mercados estão em franca expansão,
capitularão ante a ameaça de greves. Como a demanda está elevada e
crescente, as empresas podem facilmente repassar os salários mais
elevados. A taxa de inflação se acelera, e a economia se dirige ao ponto J,
acima da curva original de Phillips.
(GRÁFICO)
Com uma taxa maior de inflação, os empregados se acham mais uma vez
burlados pela inflação; o seu salário real é, mais uma vez, menor do que
eles esperava. Numa nova etapa de negociações salariais, demandam uma
recomposição ainda maior em relação ao custo de vida. Como já foram
prejudicados por duas vezes, podem agora antecipar a infl ação, e
demandar algo mais para cobrir a futura inflação. A espiral salário -preço
ganha impulso. Enquanto a demanda for utilizada para manter o
desemprego à baixa denominada de U T , a inflação continuará a se
acelerar.
A curva de Phillips nos dá, como mostra o raciocínio
desenvolvido acima, uma impressão errônea. Ela cria a ilusão de que há
uma troca única entre inflação e desemprego; em outras palavras, que uma
baixa taxa de desemprego pode ser “comprada” por uma taxa de inflação
firme e moderada. O custo, na realidade, é bastante maior: uma taxa de
inflação se acelerando permanentemente. Salários e preços sobem em
espiral, com preços maiores levando a demandas por salários cada vez
maiores, e salários maiores sendo repassados para os consumidores na
forma de preços cada vez maiores.
O Limite à Taxa de Inflação
Uma taxa de inflação em permanente aceleração é intolerável.
Cedo ou tarde todo o sistema monetário se desestruturará e a economia
retornará ao ineficiente sistema de trocas (ou de escambo). (A ta xa
requerida para uma desestruturação completa é, na verdade, muito alta –
centenas de pro cento ao ano. Rupturas severas, no entanto, podem ser
causadas por taxas de inflação bem mais baixas, tais como 40 por cento
nos países de história de inflação muito baixa, por exemplo). Ao mesmo
tempo, os responsáveis pela política econômica se recusarão a
incrementar a demanda agregada sem limites.
Ilustrando essa argumentação bastante simples, suponha que a
linha-limite das políticas monetárias e fiscais é estabelecida (mais cedo do
que tarde). Assim que a economia atinge o ponto H, o governo reconhece
o perigo de uma inflação permanentemente em aceleração e reverte as
políticas de demanda agregada. Em lugar de incrementar a demanda
agregada pelo montante necessário à manutenção de uma meta de baixa de
desemprego, as autoridades limitam a demanda agregada ao montante que
é necessário para prevenir que a
inflação ultrapasse os 2 por cento
alcançados em H. Em outras palavras, as autoridades mudam a sua meta
de política econômica. Seu objetivo principal é não mais manter o
desemprego no nível baixo U T, porém manter a inflação de maneira que
ela não ultrapasse o nível planejado de 2 por cento, I T (Gráfico 12.8) 9 .
Neste caso, os trabalhadores ainda buscam salários maiores, pois
2 por cento de inflação ainda afetam o sue poder de compra. Os
empregadores, porém, estão tolhidos, pois não conseguem mais repassar
facilmente os salários aumentados por que existe restrição na demanda
agregada. Dá-se o conflito, que pode resultar em grave. Ademais, devido
à demanda restringida, a produção começa a diminuir e o desemprego
aumenta. A economia se dirige para a direita, para um ponto como L.
A CURVA DE PHILLIPS DE LONGO PRAZO: As Duas Formas de
Analisar
A pergunta que surge, ao supor que a demanda continua a se
restringir, é até onde a economia se movimenta para a direita. Suponha,
também, que a demanda está controlada de maneira a manter a inflação
permanentemente a uma taxa de 2 por cento. Onde estará situado o último
ponto de equilíbrio?
(GRÁFICO)
Duas escolas de pensamento econômico analisem esta questão.
Uma, que inclui os Profs. Edmund Phelps (Universidade de Colúmbia,
EUA) e Milton Friedman (Universidade de Chigago, EUA), argumenta
que a economia se deslocará até o ponto N, o ponto diretamente sobre o
equilíbrio original G (Gráfico 12.8). Com isto, a situação real entre
salários e preços não se alterará – os empregadores pagam 2 por cento a
mais pelo trabalho, mas são compensados pelos 2 por cento de incremento
nos preços dos bens que produzem. Como N está diretamente sobre G, a
taxa de desemprego é a mesma nas duas situações, e a curva de Phillips de
longo prazo é uma vertical. Isto acontece porque a taxa de inflação, no
longo prazo, é irrelevante no estudo do funcionamento da economia, uma
vez que a taxa de inflação é precisamente conhecido por todos os agentes
contratantes. Em outras palavras, as pessoas não sofrem de ilusão
monetária.
As pessoas sofrem de ilusão monetária quando seu comportamento muda
sob o evento de uma mudança proporcional nos preços e nos rendas
monetárias
Os economistas de outra escola, representados principalmente
por Otto Eckstein e Roger Brinner (EUA), argumentam que a alteração na
taxa de inflação levará a um novo ponto de equilíbrio mais à esquer da de
N (Gráfico 12.8), por exemplo, para o ponto M. Os pontos da curva
gerada por esse tipo de reação, ou seja, a curva de Phillips de longo prazo,
não será inteiramente vertical. Com isto, os autores defendem que há uma
troca entre inflação e desemprego no longo prazo.
A curva de Phillips de longo prazo é a curva (ou a reta) traçada pro todos
os possíveis pontos de equilíbrio de longo prazo, ou seja, pelos pontos nos
quais as pessoas já se ajustaram completamente à taxa prevalecente de
inflação.
A taxa natural de desemprego é a taxa de equilíbrio que resulta de terem
as pessoas se ajustado completamente à taxa de inflação prevalecente.
PERPECTIVAS
A
explicação do que nos leva a entrar neste problema não
nos leva à explicação de como sair dele. Podemos, entretanto, identificar
três importantes questões de política econômica: 1) Quais as implicações,
em termos de administração da demanda agregada, que os acontecimentos
dessas duas últimas décadas trazem? 2) Pode-se fazer alguma coisa para
facilitar a transição para taxas inflacionárias mais baixas? 3) O que pode
ser feito para reduzir a taxa natural de desemprego (ou a taxa de
desemprego de equilíbrio) da economia? Ou seja, o que pode ser feito
para trazer a curva de Phillips de longo prazo para a esquerda?
QUADRO 12.1
OS DIVERSOS TIPOS DE DESEMPREGO
A taxa de desemprego a que se refere a curva de Phillips é a
percentagem da força de trabalho que está procurando emprego, ou seja,
os que estão desempregados contra a vontade. Esse tipo de desemprego, o
desemprego involuntário aumenta quando trabalhadores são despedidos, o
que, de acordo com a relação de Phillips, acontece quando o nível de
produção nacional diminui. O desemprego “natural”comporta, também, a
parcela da força de trabalho que está se deslocando de uma ocupação para
outra. O desemprego temporário assim definido tem o nome de
desemprego
fricativo.
Há,
porém,
outros
tipos
de
desemprego,
particularmente importantes em economias subdesenvolvidas. São eles o
desemprego disfarçado, ou subemprego, e o desemprego estrutural.
O desemprego disfarçado pode ser medido pelo número de
pessoas que deixando se trabalhar, não trazem qualquer diminuição de
produção nacional: os trabalhadores remanescentes trabalham mais e mais
produtivamente. O desemprego estrutural. Por sua vez, pode ser medido
pela parcela da força de trabalho que não encontraria colocação mesmo se
o produto estivesse sendo feito com toda a sua potencialidade: a produção
(oferta) está estruturada de modo a não demandar toda a força de trabalho
disponível no país.
O desemprego aberto representava, em 1969, 3,6 por cento da
forca de trabalho total brasileira, enquanto o desemprego disfarçado
(medido pelo número de pessoas ocupadas que recebem menos do que um
salário mínimo, mais as pessoas que trabalham em tempo parcial e
desejariam trabalhar em tempo integral) representava, à mesma época,
10,3 por cento da força de trabalho total.
A maior parte dos trabalhadores brasileiros considerados
desempregados, portanto, está ocupada em atividades imp rodutivas e de
baixa remuneração, o que faz com que os salários monetários médios para
toda a economia se fixem em níveis baixos. Segundo o pressuposto de
Phillips, válido para as economias desenvolvidas, os salários são a
espinha dorsal dos preços e evoluem de acordo com a evolução da
produção em direção ao pleno-emprego. Há fortes indícios de que isto não
acontece nas economias onde predomina o desemprego disfarçado. O
dilema entre inflação e desemprego, neste caso, não pode ser solucionado
a partir das metas salários-preços apontadas pela análise de Phillips, sem
uma qualificação adequada para o caso das regiões menos desenvolvidas.
Propostas para Facilitar a Transição para uma Taxa de Inflação
Menor
Altas taxas de inflação e de desemprego coexistem porque as
expectativas inflacionárias têm sido incorporadas aos contratos. Frear
estas expectativas inflacionárias através de políticas restritivas de
demanda agregada é um processo doloroso. É apenas através do
sofrimento do desemprego que o mercado induz os indivíduos e as
instituições a diminuir as respectivas demandas. Para reduzir os
incrementos nos salários e nos preços, de uma maneira menos sofrida,
entretanto, duas propostas têm sido apresentadas.
1. Políticas de rendas. Uma proposta é a utilização de políticas
de rendas, através da intervenção do governo nos preços e nos salários, de
maneira a reduzir mais rapidamente a inflação. Tais experimentos
apresentam, entretanto, aspectos bastante controversos em termos de
eficácia; o argumento mais importante e o de que tais controles apenas
postergam (ou reprimem) a inflação, que entrará em nova espiral assim
que os controles forem ou mesmo a partir de exigências da própria
economia – a tendência inflacionária, de longo prazo, não é afetada por
tais controles.
2.Indexação dos salários
“A inflação é uma maneira de frustra as expectativas”.
Joseph Kraft
Uma segunda maneira possível de facilitar a transição para taxas
de inflação menores é trabalhar sobre as expectativas que são
incorporadas aos contratos de salários. Por exemplo, com uma taxa de
inflação de 6 por cento, os trabalhadores poderão demandar aumentos
salariais da ordem de 9 por cento, para compensa-los da inflação ocorrida,
e para aumentar em 3 por cento o seu poder aquisitivo, como obj etivam.
Os contratos assim estabelecidos mostram, que a inflação persistirá
mesmo diante de políticas restritivas de demanda e taxas elevadas de
desemprego, formando um círculo vicioso: existe inflação porque as
pessoas esperam inflação, e as pessoas a esperam porque ela existe. Por
que não romper esse círculo protegendo os trabalhadores contra a
inflação? Seguindo nosso exemplo, isto poderia ser feito se se assegurasse
um incremento básico de 3 por cento dos salários, com a cláusula de que
os trabalhadores serão compensados por quaisquer alterações de custo de
vida ocorridas durante a vigência de seus contratos. Os trabalhadores
ficariam satisfeitos com esta cláusula de indexação, ou de escala móvel,
pois, por ela, seus salários estariam protegidos não apen as contra a
inflação corrente, mas também contra uma inflação futura que pode ser
maior que a presente. Contratos desse tipo facilitariam a ajustamento a
taxas menores de inflação, tornando possível uma desaceleração mais
rápida da inflação - embora não estejamos
convictos de que
solucionariam o problema do impulso inflacionário. Poderiam tornar, na
verdade, o problema mais grave ainda.
Os contratos de salários são indexados quando incluem uma cláusula de
correção monetário, ou de escala móvel que permite salários monetários
adicionais para compensar os incrementos no índice de preços ao
consumidor.
A razão é a seguinte: se todos os salários forem indexados, as
negociações salariais centrar-se-ão nas rendas reais. Suponha que, nas
várias negociações que estão se realizando num dado momento, os
trabalhadores estejam demandando aumentos dos salários e ordenados
reais 4 por cento, em média. Suponha, também, que a produtividade do
trabalho esteja crescendo apenas 2 apenas 2 por cento – o que torna os
contratos inconsistentes com o que a economia pode realmente produzir 12
Como esses contratos inconsistentes são feitos em termos nominais, a
inconsistência seria “resolvida”pela inflação: os preços aumentariam até
as pessoas ficarem com menos poder de compra real do que esperavam,
quando negociaram seus salários nominais. Quando os salários são
indexados, porém, esta solução simples não se realiza; os salários crescem
cada vez mais rapidamente e, pode resultar do processo uma espiral
inflacionária. Para poder se adotar um esquema de indexação amplo, é
essencial criar mecanismos para prevenir que sua ligação com o produto
nacional total exceda o que a economia pode produzir.
13
A indexação, se
isto não for feito, poderá se tornar mais uma causa da inflação, ao invé s
de instrumento de cura desta.
O que Fazer para Reduzir a Taxa Natural de Desemprego?
Mesmo se conseguíssemos uma transição suave para uma taxa
inflacionária mais baixa, não teríamos conseguido resolver nossos
problemas macroeconômicos. Haveria, ainda, um montante significativo
de desemprego, devido a causas estruturais e fricativas. As estimativas
dessa taxa natural de desemprego, abaixo da qual a inflação começa a se
acelerar, tem mostrado um aumento nas últimas décadas. Há duas razões
pelas quais isto quais isto pode ter sido causado.
A primeira é baseada na variação da composição da força de
trabalho. A força de trabalho da última década, principalmente em países
“jovens”(ou
seja,
com
uma
relativamente elevada pro
taxa
de
crescimento
populacional
várias décadas), é formada por uma
porcentagem maior de pessoas com menos de 20 anos, e que apresentam
uma taxa de desemprego maior que os adultos. À medida que se tornam
uma fração maior da força de trabalho, a taxa de desemprego global tende
a crescer. Alguns economistas argumentam que a participação crescente
das mulheres na força de trabalho também tem alimentado a tendência
para o aumento da taxa de desemprego natural – porém, este é, ainda, um
argumento controverso.
A segunda razão é que, com o desenvolvimento mundial,
fortemente baseado no setor industrial e nas variações tecnológicas, tem
havido um crescimento mais lento das indústrias que utilizam maior
quantidade de mão-de-obra, com menor especialização, e menor
quantidade de máquinas e equipamentos (capital). Com isto, uma
proporção crescente da força de trabalho passa a encontrar dificuldade em
se empregar- aquela parte da força de trabalho sem qualificação para
operar o capital crescentemente complexo e poupador de mão -de-obra. A
taxa natural de desemprego, devido a este fator estrutural, tem aumentado
nos países menos desenvolvidos. (Já em países como a Alemanha, pó
exemplo, a composição da força de trabalho, com especializações a nível
superior, também deixa de encontrar ocupações adequadas dev ido à
estrutura altamente poupadora de mão-de-obra das indústrias. Não é fato
raro encontrar-se pessoas formadas em engenharia, por exemplo,
empregadas como motoristas ou caixas de restaurantes.)
A terceira razão é que, com o desenvolvimento de novos
programas de previdência social, há uma tendência de se manter a renda
das pessoas temporariamente desempregadas (fundo de garantia, no caso
brasileiro; seguro-desemprego na Inglaterra). Com isto, em algum grau, as
pessoas tornam-se menos pressionadas para buscar novos empregos,
quando desempregadas, ou são induzidas a deixar o emprego que possuem
para sacar o fundo de garantia. Neste caso, fica difícil afirmar o que
poderia vir a ser feito: o objetivo de reduzir desemprego entra em conflito
com o objetivo social de reduzir as dificuldades dos que se encontram
desempregados.
Mas o que pode ser feito para reduzir a taxa de desemprego
natural? De acordo com as razões apresentadas, primeiro, reduzir a grande
disparidade de qualificação da força de trabalho, cuja educação tem
estado grandemente dissociada dos requisitos de mercado; isto pode ser
feito através de programas de treinamento e de educação em sentido
amplo, de maneira que as pessoas, ou seja, a força de trabalho composta
por indivíduos com qualificação desde nula até a mais completa
especialização, encontra empregos com menos dificuldade; segundo,
adaptar gradativamente a estrutura produtiva (composição dos bens
produzidos e tecnologias de produção) à estrutura da força de trabalho e à
estrutura de demanda (composição dos bens desejados e capacidade de
compra expressa pela distribuição da renda); com isto, uma grande fonte
de desemprego estrutural estaria controlada
14
; terceiro, reformular a
legislação do trabalho para reduzir a rotatividade (desemprego f ricativo) e
discriminação que encontram mulheres e outras minorias (deficientes,
negros e menores) quando buscam colocação; quarto, numa abordagem
muito mais ambiciosa, que o governo haja como empregador de última
instância, ou seja, que esteja pronto para empregar os que querem
trabalhar e não encontram colocação no setor privado. O lado positivo
desta proposta é colocar pessoas em ocupações úteis, tal como é feito na
conservação de estradas e de parques. Do lado negativo, pode -se apontar
o desestímulo que isto representa para que as pessoas busquem um
emprego no setor privado (onde provavelmente trabalharia muito mais, e
em muitos casos, receberia menos); a carga que tais gastos representam
para o contribuinte e, em decorrência, suas conseqüências na taxa de
inflação; e, finalmente, a possibilidade de tais programas serem usados
para fins políticos por pessoas ou grupos.
03.03. POR QUE A ECONOMIA É INSTÁVEL?
“uma é seu vizinho estar desempregado. Uma depressão é você estar
desempregado.
Embora todos nós desejamos um crescimento uniforme e estável
para a economia, não o conseguimos. As condições da atividade
econômica raramente permanecem uniformes e estáveis. Expansões
moderadas freqüentemente levam a surtos inflacionários, e surtos
inflacionários levam a recessões. Neste capítulo desenvolveremos as
questões por quê? Por que a Economia tem-se mostrado instável? Quais
os distúrbios que estão em ação dentro da economia, e quais os choques
que vêm de fora dela? Por que os instrumentos de gerência monetár ia e
fiscal têm-se mostrado inadequados para a eliminação da instabilidade
econômica? Por que, pelo contrário, as atividades desenvolvidas pelo
governo federal e pelo Banco Central tornam, repetidas vezes, piores as
flutuações econômicas?
FLUTUAÇÕES NA ATIVIDADE ECONÔMICA
A
contabilização
do
produto
nacional
é
uma
invenção
relativamente moderna, e a obtenção regular de dados necessários para
essa contabilização vem sendo feita, principalmente, a partir da década
dos 30, nos países mais desenvolvidos, e a partir da década dos 40, no
Brasil. É interessante estudar as séries histórias estimadas para os Estados
Unidos, a partir de estatísticas de produção e financeiras, as quais
permitem traçar os movimentos ascendentes e descendentes da atividade
comercial norte-americana desde o início de seu república, conforme
mostra o Gráfico 13.1. No Gráfico 13.2. estão representados os
movimentos da atividade econômica brasileira, num período que abrange
desde o início dos registros estatísticos, a partir das estimativas de
produção e financeiras elaboradas por Haddad e Contador 1 (período de
1860 a 1970).
Os gráficos permitem visualizar que a economia não se
movimenta como um pêndulo, ou seja, com regularidade em intervalos
específicos. A análise das flutuações econômicas, se o movimento fosse o
de um pêndulo, estaria muito simplificada: esse movimento é facilmente
previsível. Permitem, finalmente, que se avalie de maneira preliminar a
dependência que as flutuações na economia brasileira guardam com a de
outras economias mais desenvolvidas – no caso, a norte-americana.
(GRÁFICO)
flutuações na economia brasileiras guardam com a de outras economias
mais desenvolvidas – no caso, a norte-americana.
As Quatro Fases do Ciclo Econômico
É, talvez surpreendente que as flutuações econômicas (ou dos
negócios) sejam chamadas de “ciclo”, uma vez que são tão irregulares.
Elas apresentam, porém, as mesmas quatro fases de um ciclo (Gráfico
13.3).
(GRÁFICO)
A chave para identificar um ciclo econômico é identificar uma
recessão – o período no qual a atividade econômica está declinando, o
que traz imediatamente um problema de definição: até quando a atividade
econômica precisa declinar para que se declare estar a economia numa
recessão? Na resposta há um significado tanto político quant o econômico:
nenhuma administração deseja ser acusada de ter criado uma recessão.
Nos Estados Unidos, uma organização privada de pesquisa – o National
Bureau of Economic Research (NBER) – é a guardiã das chaves; ela
declara o que é e o que não é uma recessão. Seu teste maior é histórico:
seria um movimento descensional atual tão longo e severo quanto
movimentos idênticos acontecidos no passado, e que foram classificados
como “recessões”? Existe um teste mais simples, felizmente:
Ocorre uma recessão quando o produto nacional bruto real diminui por
dois ou mais trimestre consecutivos 2. (Os dados trimestrais utilizados
neste teste devem ser ajustados de molde a eliminar a sazonalidade.)
Todos os movimentos descensionais registrados no passado, e
que o NBER identificou como recessão, obedeceram a esta simples
definição.
À medida que a produção diminui durante uma recessão, os
lucros das empresas se reduzem e o desemprego aumenta. O incremento
no desempenho geralmente se dá com uma defasagem em relação à
variação na produção; a maior parte das empresas reluta em despedir
empregados.
A recessão termina com o piso, ou seja, o mês no qual a
atividade econômica está no seu mínimo. Este ponto é seguido pela fase
de expansão. O produto aumenta, e geralmente lucros, emprego, salários,
preços e taxas de juros aumentam. Historicamente, o pico, ou ponto
crítico superior, tem se associado a um pânico financeiro como o pânico
de 1907, ou a “Quarta-feira Negra”- outubro de 1929, quando o mercado
de títulos faliu. Picos recentes nos Estados Unidos têm sido menos
dramáticos – com uma notável exceção: o último pico econômico de 1973
coincidiu com a guerra do Oriente Médio, com o embargo do petróleo e
com a quadruplicarão dos preços do petróleo.
As Fontes de Instabilidade
Existe realmente instabilidade. Mas, por quê?
Um caminho óbvio para se analisar esta questão é o estudo de
cada um dos maiores componentes da demanda agregada: investimento,
consumo, exportações
(GRÁFICO)
líquidas e compras de bens e serviços por parte
do governo.
Consideraremos os mais importantes desses componentes separadamente,
para ver como podem flutuar de mês a mês, ou de ano a ano. Em seguida,
voltaremos nossa atenção para a possibilidade – desconcertante – de que o
governo, através das políticas econômicas.
De todos os componentes da demanda agregada, o investimento
tem se mostrado o mais instável, ou seja, o investimento flutua numa
percentagem maior do que o PNB (Gráfico 13.4).
DEMANDA POR INVESTIMENTO: O Acelerador
A demanda por investimento depende de diversas variáveis. Uma
delas, a taxa de juros, foi estudada no Capítulo 11, quando analisamos de
que maneira a política monetária pode afetar a taxa de juros e, em
decorrência, a demanda por investimento.
As variações nas taxas de juros não se constituem na explicação
mais importante da demanda por investimento, embora possam trazer
importantes contribuições para a análise do funcionamento do política
monetária. O investimento tem, historicamente, crescido quando as taxas
de juros estão subindo (em outras palavras, o investimento tem aumentado
apesar das crescentes taxas de juros), e tem diminuído quando as taxas de
juros passam a escorregar para baixo. A peça mais importante que dirige o
investimento não é a taxa de juros, e sim alguma coisa mais.
Suponha que, para resolver essa questão, coloquemo-nos na pele
de um empresário. Por que deveríamos desejar investir? Por que
desejaríamos, por exemplo, adquirir mais máquinas?
A resposta mais simples é que os empresários desejam mais
máquinas porque desejam produzir mais bens. Considere a ilustração
numérica da Tabela 13.1 e o Gráfico 13.5. Suponha, inicialmente, que um
fabricante de bicicletas vende, anualmente, 200 mil unidades, e que é
necessário uma máquina para cada 10 mil bicicletas produzidas. Assuma,
também, que o fabricante possui inicialmente as 20 máquinas necessárias
à produção das 200 mil bicicletas. Enquanto a demanda permanecer
estável (como está representado na Tabela 13.1, Fase I, anos 1 e 2) não
haverá necessidade de nenhuma máquina adicional. Não há investimento
líquido.
Tal fato não significa, entretanto, que a produção de máquinas
seja zero. Suponha que uma máquina dure 10 anos; logo, 2 máquinas
originais se desgastam a cada ano. Assim, enquanto a demanda por
bicicletas
permanecer
constante
(200
mil
unidades
ao
ano),
o
investimento bruto continuará a ser de 2 máquinas por ano (ou seja, 2
máquinas deverão ser compradas para repor as 2 máquinas que se
desgastam a cada ano).
TABELA 13.1
O princípio da aceleração
Tempo
(1)
(2)
(3)
(4)
Vendas anuais de
Números de
Investimento
Investimento
bicicletas (em
máquinas
milhares)
desejado (coluna
líquido (variação bruto (coluna 3 +
da coluna 2)
2  10 milhares)
Fase I: Vendas
estáveis
1º.ano
2º ano
Fase II: Vendas
crescentes
3º. ano
4º. ano
Fase III: Um
nivelamento
(alto)
5º. ano
6º. ano
Fase IV: Vendas
decrescentes
7º. ano
8º.ano
Fase V: Um
nivelamento
(mais baixo)
9º. ano
10º.ano
reposição de 2
máquinas)
200
200
20
20
0
0
2
2
220
240
22
24
2
2
4
4
250
250
25
25
1
0
3
2
230
210
23
21
-2
-2
0
0
200
200
20
20
-1
0
1
2
O investimento flutua muito mais que o consumo. O investimento líquido depende da
variação no consumo.
Suponha, agora, que a demanda por bicicletas comece a crescer
na Fase II. No terceiro ano, as vendas aumentam em 10 por cento, de 200
mil para 220 mil unidades. O fabricante, conseqüentemente, necessita de
22 máquinas; é necessário adquirir duas máquinas adicionais. O
investimento bruto aumenta para 4 máquinas – 2 para reposição mais 2 de
adição líquida. Um aumento de 10 por cento nas vendas causou um efeito
acelerado no investimento: o investimento bruto aumentou de 2 para 4
máquinas, ou de não menos do que 100 pro cento. (Este efeito ampliado
no investimento fornece uma pista importante para explicar por que o
investimento flutua tão mais do que o PNB, conforme mestra o Gráfico
13.4). No quarto ano, então, com o crescimento das vendas permanecendo
constante ao nível de 20 mil unidades, o investimento bruto também
permanece constante e iguala 4 máquinas por ano.
Examine, em seguida, o que acontece na Fase III. A demanda, no
quinto ano, começa a se nivelar. Quando o crescimento diminu i para 10
mil bicicletas, apenas uma máquinas adicional se torna necessária. Tanto
o investimento bruto quanto o investimento líquido declinam como um
resultado do crescimento mais vagaroso das vendas de bicicletas. Vamos
enfatizar: não é necessário uma diminuição efetiva nas vendas para gerar
uma diminuição nos investimentos. (As vendas não diminuem no quinto
ano; elas, simplesmente, crescem mais vagarosamente que no quarto
ano.)Assim, quando a demanda pro bicicletas se estabiliza no sexto ano,
não há mais a necessidade de máquinas adicionais; o investimento líquido
cai a zero e o investimento bruto retrocede para 2. Quando a venda de
bicicletas começa a diminuir, como na Fase IV (sétimo ano), o número de
máquinas que o fabricante necessita também diminui; as máquinas que
estão se desgastando totalmente naquele ano não serão respostas. O
investimento líquido se torna negativo e o investimento bruto cai a zero.
Este exemplo do princípio da aceleração ilustra pontos
importantes:
1.O investimento (em máquinas) flutua numa percentagem muito
maior que o consumo (de bicicletas).
(GRÁFICO)
2.O investimento líquido depende da variação no consumo.
3.Para que o investimento permaneça constante é necessário que
o consumo, uma vez que comece a crescer, continue a crescer
constantemente. Uma redução no crescimento do consumo causará uma
diminuição no investimento (ano 5º.). Taxas muito rápidas de crescimento
das vendas, entretanto, poderão ser insustentáveis. Conseqüentemente,
uma expansão econômica muito rápida contém em si as sementes de sua
própria destruição. À medida que a taxa de crescimento do consumo
torna-se mais lenta, o investimento tenderá a diminuir.
4. É possível que o investimento bruto caia a zero, mesmo
quando haja apenas um ligeiro declínio nas vendas (ano7º.).
5. Para que o investimento se recupere não é necessário que as
vendas voltem a se expandir. Uma redução na taxa de diminuição das
vendas é suficiente (ano 9º. ). Assim, uma diminuição na atividade
econômica contém em seu bojo as sementes da recuperação.
Embora bastante simplificada, esta ilustração permite que
mostremos a validade de seus principais pontos através de alguns
exemplos. Quando os negócios se tornam mais lentos e menos bens são
embarcados, o montante de serviços de transportes diminui. A demanda
pro novos caminhões, conseqüentemente, diminui rapidamente; em face
de um declínio mesmo suave nos transportes totais, não haverá
necessidade de repor os caminhões que estão se desgastando. Como outro
exemplo, considere o que acontece quando a taxa de natalidade diminui.
A construção de novas escolas fica paralisada. (Escolas novas são
fundamentalmente
necessárias
para
acomodar
um
incremento
na
população estudantil.) O acelerador se aplica a outras formas de
investimento (tais como construção de prédios escolares, treinamento de
professores e fábricas) além do investimento em máquinas.
O acelerador também se aplica a investimento em estoques, e
isto pode aumentar a instabilidade de economia. Os comerciantes podem
desejar manter seus estoques numa proporção fixa com as vendas. Nesse
caso, quando as vendas aumentam, as encomendas para as fábricas podem
vir a ser aumentadas ainda mais do que as vendas, para que os
comerciantes alcancem o desejado de estoques. Da mesma forma, quando
as vendas caem, as encomendas para as fábricas podem ser diminuídas
ainda mais do que as vendas, para reduzir os estoques.
As oscilações no investimento em estoques têm representado um
papel importante nas modernas recessões mundiais, tornando -se, então,
negativas. O investimento em estoque, entretanto, não age como uma
força desestabilizadora, pois não há necessidade, para os varejistas de
manter uma relação rígida entre vendas e estoques. Na verdade, os efeitos
de rápidos e temporárias expansões nas vendas podem ser abrandadas pela
existência de estoques: os comerciantes podem atender à demanda
aumentada através de uma redução de seus estoques.
DEMANDA DE CONSUMO
Em termos percentuais, o consumo flutua muito menos do que o
investimento, conforme demonstrou o Gráfico 13.4, durante um ciclo
econômico. Na verdade, o consumo geralmente flutua pro uma
percentagem menor que a do PNB total, uma vez que este é a soma das
compras em bens de capital (investimento), bens intermediários e bens de
consumo, todos discriminados no gráfico. Apesar disso, variações nos
gastos em consumo, particularmente dos bens duráveis de consumo,
podem vir a afetar a severidade das flutuações econômicas.
Os bens de consumo duráveis, tais como carros ou máquinas de
lavar, têm algumas das características da maquinaria utilizada pela
indústria. Eles têm vida útil de 5, 10, 15 anos, ou até mais. Os
consumidores, uma vez que os duráveis não se desgastam subitamente,
usam de considerável moderação para repor esses itens. Quando os
consumidores enfrentam dificuldades financeiras, ou quando estão
pessimistas a respeito do futuro, preferem diferir a compra de carros
novos ou de outros bens duráveis. As compras de bens de consumo
duráveis, conseqüentemente, flutuam mais do que as compras de outros
bens tais como os de alimentação ou de vestuário.
As compras de duráveis podem, assim, aumentar o movimento
descensional
da
atividade
econômica.
Por
exemplo,
expectativa
pessimistas a respeito da disponibilidade e do custo da gasolina
contribuíram para que, no segundo trimestre de 1980, a venda de carros
tenha apresentado, no Brasil uma queda relativamente acentuada – tal
queda não tem sido mais drástica pelo otimismo, em contraposição à
disponibilidade de álcool em substituição à gasolina.
Neste sentido, um otimismo crescente dos consumidores pode
vir a aumentar o impulso para a recuperação, como foi o caso das vendas
de duráveis no período 1969-1971, quando a taxa de crescimento das
vendas de tais bens foi significativamente superior ao crescimento médio
da economia.
Assim, a compra de bens duráveis de consumo, como o
investimento, traz consigo as sementes do retorno. Depois de um período
de vendas baixas ou decrescentes, os duráveis existentes começa a
desgastar-se e o consumidor se torna cada vez mais disposto a repô-los.
Alternativamente, depois de vários anos de expansão na venda de carros a
álcool, uma diminuição pode ser o resultado natural; com tantos carros
relativamente
novos
em
sua
posse,
o
consumidor
se
ausenta
temporariamente do mercado.
A Atuação do Consumidor Como Uma Influência Estabilizadora
Durante o movimento ascendente do ciclo econômico, o
consumo aumenta, aumentando, então, a intensidade da expansão. Se os
consumidores não tivessem despendido mais, não teria havido o reforço
de realimentação entre consumo e investimento.
Num outro sentido, porém, o comportamento do consumidor
aumenta a estabilidade da economia. Embora seja verdadeiro que o
consumo aumente durante as expansões, ele aumenta proporcionalmente
menos do que a renda disponível; o que sobra da renda é poupado. O
vazamento, na forma de poupança, na corrente de gastos, fornece um
elemento importante de estabilidade. Assim como os vazamentos na
forma de impostos, os vazamentos na forma de poupança agem como um
estabilizador automático.
Da mesma maneira, o comportamento do consumidor contribui
para a estabilidade durante uma retração econômica. O consumo cai, mas
menos do que a renda. Ademais, durante uma retração particularmente
aguda, um grande número de consumidores gasta mais do que suas rendas
– eles despolpam, ou através de utilização de poupanças feitas no
passado, ou através de empréstimos.
EXPORTAÇÕES LÍQUIDAS
As
exportações
líquidas
(ou
seja,
exportações,
menos
importações) podem ser uma força disturbadora, ou podem agir como um
estabilizador, reduzindo a amplitude das flutuações que se originarem em
outros setores da economia.
A relação entre o comércio internacional e a economia nacional
será considerada em detalhe no Capítulo 14; por enquanto, vamos tocar
nos pontos mais importantes. O comércio internacional pode ser uma
fonte de instabilidade por duas razões. Primeiro, as maiores variações
podem ocorrer no mercado para bens trocados internacionalmente. O fato
mais evidente na atualidade é a quadruplicação dos preços do petróleo
pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) em 1973 e
1974,
que
agiu
como
um
choque
nas
choque
nas
economias
industrializadas importadoras do bem. Segundo, os ciclos econômicos em
um país têm a tendência de se espalhar para os outros. Uma expansão na
Europa na Ocidental, por exemplo, estimulará a economia brasileira: à
mediada que os europeus ocidentais compram mais de um conjunto
completo de produtos, passam a comprar também mais dos bens
fabricados aqui no Brasil, incrementando, desta maneira, as exportações
deste país. E um aumento das exportações líquidas põe em funcionamento
o processo do multiplicador, assim como o faz um aumento na demanda
pro investimento. (Não faz diferença se uma compra de Cr$ 100 milhões
em máquinas brasileiras é feita por empresários ou europeus. Em ambos
os casos, será gerada renda na indústria manufatureira brasileira e essa
renda será gasta e novamente gasta no processo do multiplicador, descrito
no Capítulo 7.)
Enquanto as exportações têm um efeito multiplicador sobre o
produto nacional, a existência das importações reduzem a magnitude das
flutuações. As importações, assim como a poupança e os impostos,
representam um vazamento estabilizador que flui do fluxo de gastos
nacional. Quanto mais alta for a propensão marginal a importar, menor
será o multiplicador. E mais estável tenderá a ser o produto nacional. Por
exemplo, quando a renda nacional do Brasil aumenta, os brasileiros
passam a comprar mais uísque – inclusive escocês. Se o uísque
estrangeiro não estivesse disponível, os brasileiros consumidores de
uísque comprariam os produtos fabricados pelas empresas paulistas. A
renda em São Paulo Cresceria ainda mais rapidamente; a expansão interna
seria ainda mais forte. Similarmente, as importações moderam uma
recessão. Quando a renda diminui, as importações de uísque e de outros
produtos diminuem também. Parte das perdas em vendas se dão na
Inglaterra e na Escócia, em vez de em São Paulo, moderando o
movimento descensional brasileiro.
Define-se propensão marginal a importar como a variação nas
importações dividida pela variação no produto nacional.
O comércio internacional tem efeitos contrastantes sobre dois
parceiros comerciais durante uma expansão cíclica, uma vez que as
importações de um país representam exportações de outro país. Uma
expansão originária dos Estados Unidos leva a um incremento das
importações norte-americanas. Uma vez que essas importações crescentes
são exportações de outro país (calçados brasileiros, pro exemplo), a
expansão passa a ocorrer neste outro país também. Para os Estados
Unidos, entretanto, as importações representam um vazamento, que torna
mais lenta a expansão interna.
POLÍTICAS MONETÁRIAS E FISCAIS: O Registro Ambíguo
Os economistas e técnicos do governo tem dado desde a Grande
Depressão dos anos 30 muita ênfase ao uso de políticas monetárias e
fiscais para estabilizar a economia: A teoria apresentada na Parte 2 deste
livro segure que no caso de uma recessão, políticas monetárias e fiscais
expansionistas podem manter a demanda agregada e fazer com que o
movimento descensional se torne mais brando. Políticas monetárias e
fiscais restritivas, da mesma forma, podem restringir os excessos de
demanda inflacionários.
Mas quando olharmos para o registro dos anos recentes como o
faremos logo a seguir não fica claro se as políticas monetárias e fiscais
têm preenchido as esperanças que sobre elas foram colocadas. Variações
nessas políticas parecem estar atuando a favor dos ciclos, tão
freqüentemente quanto tem atuado contra os mesmos. Ou, em outras
palavras, que essas políticas têm sido tão freqüentemente pró -cíclicas
quantocíclicas.
Mesmo o ambíguo recorde dos anos recentes, num sentido, não é
de todo mau particularmente se o compararmos com o que aconteceu no
período entre as duas guerras mundiais, quando grandes erros de política
econômica nos Estados Unidos contribuíram para a Grande Depressão.
Por exemplo, um grande incremento de taxas foi imposto em 1932, com o
objetivo de equilibrar o orçamento; o resultado foi aprofundamento da
Depressão. Em ataque a esse erro, e para alertar para a armadilha de
política econômica em que as autoridades cairiam se tentassem equilibrar
anualmente o orçamento, Keynes escreveu a sua Teoria Geral. Grandes
erros também foram cometidos pelo lado monetário. A política monetária
foi restritiva em 1931, contribuindo para uma diminuição de cerca de 25
por cento na quantidade de moeda entre 1929 e 1933, aumentando a
intensidade da Depressão. Em 1936 e 1937, para atacar a inflação, a taxa
de encaixe compulsório que os bancos deveriam manter em reserva junto
ao Sistema Federal foi duplicada; esta modificação empurrou a economia,
que estava em recuperação, de volta para a recessão.
Em décadas recentes, erros dessa magnitude têm sido evitados
em todo o mundo e, neste sentido, a recente utilização de políticas
econômicas tem sido um sucesso. Olhando mais detalhadamente para esse
recorde, entretanto, não fica muito clara a maneira pela qual tais políticas
têm contribuído para a estabilidade da economia.
Uma política monetária ou fiscal é constracíclica (ou anticíclica) quando
reduz a amplitude dos ciclos econômicos. Uma política monetária ou
fiscal é pró-cíclica quando incrementa a amplitude das flutuações cíclicas
(“Pró-cíclica” se refere aos resultados e não às intenções. As autoridades
podem estar tentando estabilizar a economia, porém podem estar errando.)
Para ilustrar o debate acerca das políticas monetárias e fiscais
utilizadas na estabilização da economia, vamos analisar o Gráfico 13.6.
Este gráfico inclui medidas de políticas monetárias e fiscais adotadas no
Brasil desde 1867, conjuntamente com dados de evolução dos preços, do
desemprego e do crescimento do produto. A medida mais comum de
moeda, M 1 (moeda em poder do público mais depósitos à vistas nos bancos
comerciais), é considerada como o indicador de política monetária. Pelas
razões explicitadas no Capítulo 8, a medida de política fiscal a ser
considerada deveria ser o orçamento de pleno-emprego, as estatísticas
brasileiras, no caso, ainda se apresentam deficientes quanto a esse dado.
O orçamento federal, via de regra, previa equilíbrio ou pequeno déficit
anualmente enquanto se realizava com vultosos déficits. Tal situação
passa a se alterar após 1967, quando novas técnicas orçamentárias fo ram
implementadas, e a coordenação da política econômica passou a se fazer
mais eficientemente – até que passa a se registrar superávit do Tesouro
Nacional, a partir de 1973. Assim, a medida de política fiscal utilizada
nesta ilustração é o orçamento realizado a partir de 1969 (uma vez que a
análise se referirá aos anos mais recentes).
(GRÁFICO)
A estimativa do desemprego utilizada é a do hiato do PIB, ou
seja, a diferença entre a taxa de variação do PIB potencial e a do PIB
efetivo. O hiato do PIB fornece uma estimativa da capacidade ociosa da
economia, e em decorrência, uma estimativa da evolução do desemprego 3 .
As séries históricas de evolução do produto são as mesmas utilizadas no
Gráfico. 13.2
Vamos citar dois casos em que as políticas monetárias e fiscais e
fiscais aplicadas à economia brasileira auxiliaram a estabilidade do
sistema:
1. Um registro histórico, na época em que a revolução
keynesiana ainda não havia surgido, é o da Grande Depressão dos anos
30, que não chegou a ofertar o Brasil com a mesma intensidade registrada
nos países da Europa e nos Estados Unidos. A principal fonte de renda no
país era a exportação do café; com a grande queda na atividade comercial
mundial devido à Depressão, a política cafeeira adotada (compra os
excedentes de café através de emissões, em vez de através de impostos)
gerou déficits volumosos. Como analisa Celso Furtado: “a política de
defesa do setor cafeeiro nos anos da Grande Depressão concretiza -se nem
verdadeiro programa de fomento da renda nacional. Praticou -se, no
Brasil, inconscientemente, um política anticíclica de maior amplitude que
a
que
se
tenha
sequer
preconizado
em
qualquer
dos
países
industrializados...” 4 .
2. Um caso bem mais recente de políticas econômicas aplicadas
que auxiliaram na estabilidade é o que se convenciona chamar de período
do “milagre brasileiro”. Tal período, abrangendo os anos de 1968 a 1973,
se caracterizou por elevadíssimas taxas de crescimento do PIB real (média
de 10 por cento ao ano), acompanhadas de redução substancial do ritmo
inflacionário (de um índice de inflação de 90 por cento, em 1964, para 15
por cento em 1972). A administração das políticas monetárias e fiscais foi
de caráter expansionista, e levada de molde a aproveitar toda a
potencialidade de crescimento da economia em setores que apresentavam
capacidade ociosa (ou seja, sem pressões de custo que adicionassem
pressões inflacionárias ao sistema).
Por outro lado, pode-se argumentar que muitas das políticas
econômicas adotadas nas últimas décadas causaram mais danos q ue
benefícios. Mesmo as políticas fiscais e monetárias do período do
“milagre brasileiro” podem ser questionadas; pode-se sustentar que a
recuperação da economia brasileira teria vindo sem elas, e que, uma vez
implementadas, tenham acumulado pressões inflacionárias que afloraram
no período imediatamente posterior. Tais pressões, somadas à elevação do
preço do petróleo a partir de 1973, teriam intensificado o crescimento dos
preços internos até às taxas que hoje se apresentam. De acordo com essa
linha de argumento, a instabilidade econômica pode ser parcialmente
atribuída a enganos na aplicação de políticas monetárias e fiscais.
Dúvidas acerca dos resultados das políticas de demanda
agregada não estão confinadas apenas ao caso brasileiro. Num recente
estudo feito para países europeus e para os Estados Unidos, por exemplo,
Bent Hansen concluiu que variações de política fiscal discricionária
provavelmente
contribuem
tanto
para
desestabilizar
quanto
para
estabilizar a economia. Tais resultados estão sintetizados na Tabele 13.2.
Os resultados indicam que os estabilizadores automáticos funcionam; por
exemplo, a diminuição no recolhimento de impostos durante as recessões
tendem a manter a renda disponível e o consumo. É o efeito das variações
em políticas discricionárias, mostradas através da primeira coluna da
tabela, que importa para o debate acerca das políticas. O resultado
desconcertante, no caso, talvez seja o da Inglaterra, a terra de John
Maynard Keynes.
O medíocre desempenho das políticas monetárias e fiscais
apresentado pela Tabela 13.2 pode ser analisado através de três principais
razões:
1.Defasagens na execução das políticas e incerteza acerca da
rapidez com que as políticas surtirão efeitos, o que difícil estabilizar a
economia.
2.As autoridades têm outros objetivos além da estabilidade
econômica. A busca desses outros objetivos pode vir a desestabilizar a
economia.
TABELA 13.2
Política fiscal em países selecionados, 1955-1965. (Percentagem
Eliminada dos Ciclos Econômicos)
País
(1)
Eliminada por
Política
Discricionária
(2)
Eliminada por
Políticas
Automáticas
5
-35
14
-17
5
-10
17
16
48
12
32
n.d.
-3
32
Bélgica
França
Alemanha*
Itália**
Suécia
Inglaterra
Estados Unidos
(3)
Percentagem
Total
Eliminada
21
13
26
15
n.d.
-13
49
Para os sete países estudados, Hansen concluiu que políticas fiscais
discricionárias
(coluna
1)
contribuíram
significativamente
para
estabilidade apenas na Alemanha e nos Estados Unidos. Na França, Itália
e Inglaterra, a política fiscal foi desestabilizaste (como mostram os
números com sinais negativos na coluna 1).
* 1958-1965
**1956-1965
n.d.- não disponível
Fonte: Bent Hansen, Fiscal Policy in Seven Countries, 1955-1965, Paris,
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, OCDE,
1969.
3. Assim como os responsáveis pela política fiscal se defrontam
com armadilhas (se tentam equilibrar anualmente o orçamento), também
os responsáveis pela política monetária têm de enfrentar armadilhas no
seu campo.
Analisemos cada uma dessas razões individualmente.
DEFASAGENS NA ATUAÇÃO DAS POLÍTICAS: O Dilema do
Comandante
As políticas monetárias e fiscais podem desestabilizar a
economia por serem dependentes do tempo. Elas podem ser apropriadas
para atacar os males do ano passado, e inapropriadas para lidar como os
problemas do presente e, o que é mais importante, com os do futuro.
Existem três defasagens que podem dificultar a atuação das
políticas econômicas no tempo de forma correta. Suponha, como
ilustração, que a economia esteja iniciando o caminho de uma recess ão.
Este fato pode não ser reconhecido instantaneamente, ou mesmo por
algum período de tempo. A elaboração de estatísticas acerca do que está
acontecendo hoje na economia demanda tempo. Os sinais de fraqueza do
sistema econômica podem estar disfarçados por perturbações temporárias;
não é todo o movimento de atividade econômica que cresce até se tornar
uma expansão ou uma recessão. A primeira defasagem é, assim, a
defasagem de reconhecimento, a qual ocorre no período de tempo entre o
acontecimento
do
fato
econômico
(no
caso
de
recessão,
do
enfraquecimento da atividade econômica) e o momento em que o mesmo é
reconhecido. Ademais, mesmo depois de reconhecer o declínio de
atividade, as autoridades levam algum tempo antes de agir; este é a
defasagem de ação. Por exemplo, os programas de dispêndio público
precisam ser projetados antes que possam ser implementados. Finalmente,
depois de estabelecer a ação, leva algum tempo para que seus maiores
impactos sobre a economia possam vir a ser sentidos. Por exemplo,
quando o governo finalmente realiza sues gastos nos programas novos,
leva algum tempo para que o processo do multiplicador, através das várias
etapas de gastos dos consumidores, se realize. Para a política monetária,
há uma defasagem entre a compra no mercado aberto, que empurra para
baixo as taxas de juros, e o investimento realizado, que é estimulado por
essa baixa na taxa de juros. Esses são, então, os tipos de defasagem: a
defasagem de reconhecimento, a defasagem de ação e a defasagem de
impacto.
Vamos analisar como a existência dessas defasagens pode levar
a políticas incorretas e aumentar a instabilidade da economia. Suponha,
por exemplo, que a trajetória ideal da demanda agregada seja a linha
sólida mostrada no Gráfico 13.7. A demanda real, entretanto, segue a
curva descontínua do mesmo gráfico. A partir do ponto A, a demanda
agregada começa a cair abaixo do nível desejado; a economia começa a se
movimentar na direção de uma recessão. O problema, entretanto, não é
reconhecido durante algum período de tempo – até o ponto B. Mesmo
depois de reconhecido, os impostos não sofrem cortes instantaneamente; a
ação não se realiza senão no ponto. C. Nesse instante, porém, pode ser
muito tarde. Há uma defasagem adicional antes que a ação afete a
demanda agregada (entre os pontos D e E), quando então a economia já se
recuperou. Mais combustível está sendo adicionado ao motor da inflação.
Quando, então, a severidade da inflação é reconhecida, as políticas são
mudadas em direção da restrição. Mas uma vez, há defasagens; as
políticas podem vir muito tarde, tornando o movimento recessivo ainda
pior.
A morosidade da economia em responder, e a intensidade que
ela pode acumular na contração ou na expansão, podem ser comparadas
com as de um comandante de um navio transoceânico. O comandante
pode girar o leme, mas um grande navio não responde ao comando
imediatamente. Suponha que o navio tenha zarpado do Rio de Janeiro em
direção a Nápoli através do Canal de Gilbraltar. O comandante,
percebendo que seu navio está se desviando para o oeste, pode corrigir o
rumo virando o leme para estibordo.
(GRÁFICO)
O seu problema é: quanto? Se o leme for girado muito
suavemente, o navio continuará seu curso por algum tempo; ele não
responde rapidamente. Se o comandante estiver ansioso, poderá g irar o
leme mais rapidamente. É claro que quanto mais vigorosamente o leme
for girado, mais rapidamente o navio retornará para seu curso desejado.
Se o leme for movimentado fortemente para a direita, um novo problema
surgirá: uma vez que o navio aponte para o rumo desejado, a alteração no
leme deverá ser também rapidamente corrida. O navio, porém, devido ao
impulso que ganhou com a primeira alteração de curso, exige que o leme
seja alterado não mais para o centro, e sim para a esquerda, para que o
impulso seja anulado. Se o comandante gira o leme vigorosamente para
retornar a seu curso com rapidez, estará sobrecorrigindo o curso. Podemos
imaginar a viagem do marinheiro ansioso – ziguezagueando pelo Oceano
Atlântico.
É claro que os navios não ziguezagueiam pelos oceanos. Com
um pouco de prática o comandante aprende quanto deve girar o leme. E
aprende a mover o leme de volta para o centro antes que o navio retorne a
seu curso desejado: o impulso do navio completará o movimento.
A administração da política econômica envolve os mesmos
problemas figurados através do comando de um navio – e alguns
problemas adicionais para entretenimentos extraordinários. Uma das
complicações adicionais é que o leme e o timoneiro do navio econômico
estão ligados por fitas elásticas. Ao contrário do mecanismo que liga leme
a timoneiro num navio transoceânico, o mecanismo que liga as políticas
monetárias e fiscais à demanda agregada não trabalha de maneira precisa
e altamente previsível. Além disso, o administrador da política econ ômica
pode ter de traçar o curso do navio pro mares turbulentos e tormentosos.
Durante a década dos 70, por exemplo, a pressão formidável, advinda do
balança de pagamentos (devido à crise internacional gerada pela elevação
dos preços do petróleo), somada à pressão interna trazida pela elevação
das taxas inflacionárias, a níveis jamais alcançados pelo país, têm exigido
guinadas de política econômica constantes e fortes. Também em 1964,
quando pressões inflacionárias se somavam à estagnação do crescimento
do PIB e à desordem interna do sistema, as Autoridades Econômicos se
defrontavam com mares turbulentos, e não se deram ao luxo de girar
suavemente o leme – resultando, com as medidas adotadas, dois anos de
crescimento zero do produto, com índices de desemprego bastante
elevados, e índices de inflação também bastante elevados. Este é, então, o
dilema do comandante: com que força deve ser girado o leme, e com que
rapidez se deve fazer para que seja trazido de volta para o centro?
AÇÕES DESESTABILIZANTES DO GOVERNO: O Problema de
Objetivos Conflitantes
O governo pode realizar ações que desestabilizam a economia
por estar sob a pressão de outros objetivos que não a estabilização. De
forma mais notáveis no mundo moderno, os gastos governamentais
voltados para a guerra têm sido responsabilizados pela altas taxas
inflacionárias em período bastante bem demarcados.
Há um Ciclo “Político” dos Negócios
Um outro objetivo dos responsáveis pela política econômica –
qual seja, o desejo de serem reeleitos para seus cargos – pode também
contribuir para a instabilidade econômica. A prosperidade econômica
contribui para a probabilidade de reeleição. Há uma tentação que move os
responsáveis pela política automática em direção ao estímulo da economia
em anos de eleição. Os efeitos sobre a produção e sobre o emprego que
essas políticas trazem tendem a se realizar mais rapidamente que os
efeitos sobre a inflação; estes, com alguma sorte, podem vir a surgir
apenas depois das eleições.
Especula-se bastante sobre a existência de um ciclo econômico
político,
porém, os fatos não são tão claros assim. A economia,
realmente, foi por diversas vezes estimulada em anos eleitorais, porém é
difícil saber quanto desse estímulo esteve associado a preocupações
comas eleições, e quanto estaria sendo devido a problemas conjunturais
enfrentados pela economia. Por exemplo, há relutância em se afirmar que
a demora com que o governo Geisel respondeu à crise do petróleo, com
políticas de austeridade que se impunham, seja devido ao fato de que os
anos de 1974 a 1976 forma anos em que se realizaram eleições a diversos
níveis no Brasil. Políticas como o aumento no preço dos derivados do
petróleo (que intensificariam o ritmo inflacionário) e restrições de crédito
no sistema (que, por sua vez, induziram à queda do ritmo de crescimento
de PIB) forma postergadas, segundo a opinião de grande parte dos
economistas, na época em que os efeitos sobre o balanço de pagamentos
chegaram a níveis insuportáveis. A relutância em se afirmar que essa
demora na tomada de decisões impopulares tenha sido devida à
preocupações quanto ao resultado das eleições, entretanto, se fundamento
no fato de que este período (1974-1978) foi imediatamente posterior ao
dos anos de auge da economia brasileira (período do “milagre” - 19681973), colhendo as tensões inflacionárias devido ao acelerado ritmo de
crescimento anterior (e que se materializaram em taxas crescentes de
inflação) e o movimento descensional do acelerador (reveja a Tabela
13.1). Somando-se a este fato um ciclo internacional de tendência
fortemente recessiva, intensificado pela crise do petróleo, pode -se
argumentar que as políticas econômicas corretas de serem adotadas no
período 1974-1976 seriam as de sustentação do ritmo de atividade interna,
ou seja, expansionistas, para que a crive não se tornasse tão grave quanto
poderia ser no caso da opção pro políticas de austeridade.
À luz da evidência, inclusive quanto ao estímulo em anos
eleitorais, a atenção de estudiosos do ciclo político internacional dos
negócios tem se centrado no ano de 1972, por duas razões. Primeiro,
houve uma coincidência não usual de eleições nos Estados Unidos,
Canadá, Alemanha, Itália e Japão nesse ano, e na França em 1973. Essa
coincidência pode ter contribuído para a forte sincronização internacional
do ciclo entre 1971 e 1975 5 . Segundo, que as eleições nos Estados Unidos
(que fornece os dólares para os mercados internacionais, em última
instância) foram interessantes sobremaneira, uma vez que os eventos que
as precederam e as sucederam vieram a força a saída do Presidente Nixon
– quais sejam, os do escândalo de Watergate. Em 1972, tanto a política
monetária quanto a fiscal foram utilizadas, nos Estados Unidos, para
estimular a economia, e os rumores insistentes eram de que o Presidente
estava pressionando as autoridades monetárias a manter condições de
facilidades de crédito antes das eleições, entretanto, motivações políticas
à parte, havia à época explicação alternativa adequada para explicar as
atitudes expansionistas das autoridades em 1972: taxa de de semprego
bastante mais elevada que a normal, concomitante com uma subestimação
do estoque de moeda em circulação.
POLÍTICAS MONETÁRIAS: A Armadilha do Objetivo Taxa de
Juros
Os objetivos últimos das autoridades monetárias são o pleno emprego e a estabilidade de preços. É óbvio, entretanto, que elas não
controlam o nível de emprego e os preços diretamente. Em vez disso,
ajustam seus instrumentos de políticas monetária aos objetivos –
operações de mercado aberto, taxa de desconto e encaixes compulsórios.
É apenas influenciando a quantidade de dinheiro e as taxas de juros que as
autoridades monetárias afetam emprego e preços.
Na formulação de sua política, o Conselho Monetário Nacional
tem de tomar uma decisão: dar instruções para que se atinja uma
determinada taxa de juros ou concentrar sua atenção para a quantidade de
moeda ou uma combinação dos dois. A controvérsia acerca dessa decisão
tem nos acompanhado há décadas; nessa questão estão envolvidos muitos
aspectos. Um dos aspectos da controvérsia é diretamente relevante para
este capítulo acerca da instabilidade: quando as autoridades monetárias
se preocupam com a manutenção de uma taxa de juros especifica, podem
desestabilizar a economia.
Para entender o porquê, suponha que o Conselho Monetário
Nacional (via Banco Central) fixa um objetivo para a taxa de juros.
Digamos, por exemplo, que ele deseja manter a taxa de juros dos títulos
em 36 por cento ao ano. Suponha, agora, que se dê uma expansão nas
atividades econômicas; os empresários se tornam mais otimi stas e
resolvem realizar mais investimentos. Para financiar as plantas e os
equipamentos desejados, tomam empréstimos. Como um resultado da
demanda adicional por recursos financeiros, as taxas de juros aumentam e
os preços dos títulos caem. Se o Conselho Monetário Nacional, através do
Banco Central, desejar estabilizar as taxas de juros e os preços dos títulos
deverá comprar obrigações no mercado aberto. Essas compras, porém,
incrementam as reservas bancárias e levam a um aumento na oferta
monetária. Como conseqüência dos juros estáveis e do aumento na
quantidade de moeda, há um incremento adicional na demanda agregada.
E, à medida que a demanda agregada aumenta, os empresários se sentem
encorajado a revisar seus planos de investimentos uma vez mais; a
expansão ganha impulso. Há um movimento ascendente cumulativo, com
a demanda mais elevada causando um incremento no estoque de moeda, e
este causando um incremento adicional de demanda. Da mesma maneira,
pode haver um movimento descendente cumulativo quando o B anco
Central tenta estabilizar a taxa de juros para enfrentar uma demanda por
investimento declinante: o Banco Central venderá títulos para evitar uma
diminuição da taxa de juros, e as vendas de mercado aberto aumentarão o
movimento ascendente.
Um movimento substancial num sentido, para a economia, não é
necessariamente mau. Na verdade, se a economia estiver apresentando
taxas muito elevadas de desemprego, torna-se desejável um movimento
ascendente forte. Neste caso, a decisão do Banco Central de evitar u m
aumento dos juros pode contribuir para uma recuperação. Uma política de
estabilização de taxa de juros, porém, pode também fazer com que uma
expansão saudável se transforme num surto inflacionário, ou que um
declínio suave se transforme numa recessão mais forte.
Algumas Ilustrações
A idéia de que as flutuações dos negócios podem estar
associadas a flutuações na oferta de moeda não é nova. Na verdade, antes
mesmo da revolução keynesiana teóricos do ciclo econômico apontaram
as perturbações monetárias e financeiras como as principais causas das
flutuações econômicas. Muito do que foi escrito àquela época se centrou
na vulnerabilidade dos bancos sob um sistema de reserva fracionado, na
ameaça de pânicos financeiros e falências de bancos, como já foi
explicado nos Capítulos 9 e 10. A idéia de que tentativas para estabilizar
as taxas de juros podem resultar em desestabilização da demanda
agregada se remete, no mínimo, ao início deste século, a partir dos
escritos do economista sueco Knut Wicksell 6 . Ilustrações mais recentes,
entretanto, podem ser apontadas para o problema.
As políticas de estabilização adotadas durante o período de
1974-1978 no Brasil incluíram controles de salários e de preços, já
implementados no período anterior. O grande problema relativo a controle
de preços. Entretanto, é que eles deveriam ser aplicados a todos os preços
– incluindo a taxa de juros. Neste período, então, deveriam ter sido
efetuadas compras no mercado aberto de títulos para manter a taxa de
juros a um nível fixado; em parte, isto foi feito. O que sucedeu, então? As
taxas de juros foram mantidas a níveis próximos aos desejados, o estoque
de moeda cresceu rapidamente e a demanda agregada se viu incentivada,
anulando parte dos efeitos sobre a inflação que os controles salário sprecos almejavam 7 .
Esta ilustração traz à luz um problema muito importante, que
precisa ser solucionando antes que os controles salários-precos sejam
abrandados causando taxas ainda mais altas de inflação. Faz-se necessário
responder às seguintes questões, como teste para sabermos se os controles
salários-precos estipulados são realmente eficientes: São esses controles
politicamente aceitáveis se não incluírem um teto para a taxa de juros? Se
há um teto fixado para a taxa de juros, não irá o estoque de moeda se
expandir tão rapidamente a ponto de incrementar a demanda agregada e
anular os controles num surto de inflação de demanda?
QUADRO 13.1
DUAS LINHAS DE POLÍTICA ECONÔMICA
O medíocre desempenho da economia durante os primeiros anos da
década dos 60 revitalizou um debate antigo, o qual existe desde os
primeiros dias da controvérsia keynesiana dos anos 30. De um lado estão
aqueles pertencentes à tradição keynesiana ativista, que argumentam que
as políticas monetárias e fiscais devem ser utilizadas para auxiliar na
obtenção das metas de alto nível de emprego e preços razoavelmente
estáveis. À medida que a economia se encaminhar para a recessão,
políticas expansionistas deverão ver adotadas; à medida que a economia
se encaminhar em direção a um surto inflacionário, restrições deverão ser
aplicadas.
Do outro lado estão os seguidores monetaristas da tradição
clássica, que argumentam que as políticas ativistas, discricionárias,
monetárias e fiscais, provavelmente produzem mais danos que benefícios,
não importa quão bem-intencionados possam ser os responsáveis pela
política econômica. Argumentam, conseqüentemente, que políticas
discricionárias deveriam ser evitadas; em contraposição, que metas fixas,
permanentes, de política monetária e fiscal deveriam ser escolhidas e
mantidas, desconsiderando as flutuações de curto prazo na atividade
econômica. Em outras palavras, deveriam ser seguidas determinadas
regras de política econômica. É certamente importante que as regras
sejam
cuidadosamente
escolhidas
e,
particularmente,
que
sejam
consistentes com a estabilidade econômica. Assim, seria um erro seguir a
regra de estabilidade da taxa de juros porque, como vimos no Capítulo 13,
ao fazer isto estar-se-ia desestabilizando a demanda agregada. Da mesma
forma, o antigo padrão-ouro envolvia um conjunto pobre de regras. Uma
vez que os bancos, sob esse sistema, mantinham uma fração de suas
reservas na forma de ouro, uma grande superestrutura de dinheiro poderia
ser construída a partir de uma base relativamente pequena d e reservas em
ouro, uma prática que tornou o sistema bancário vulnerável a grandes
retiradas. Similarmente, seria um engano estabelecer uma regra que
requeresse um orçamento equilibrado a cada, ano, tal regra criaria uma
armadilha fiscal descrita pelos keynesianos. Entretanto, há regras de
política econômica que evitam tais armadilhas. Especialmente:
1. O governo, através do Banco Central, pode buscar um
incremento consistente na oferta monetária, em termos reais, próximo de
6 ou 7 por cento ao ano. Este incremento forneceria a moeda necessária
para trocar o produto nacional em expansão a preços estáveis.
2. O governo pode equilibrar o orçamento de pleno-emprego a
cada ano. Esta regra colocaria em ação os estabilizadores automáticos,
enquanto evitaria as ações discricionárias de política monetária e fiscal
anticíclicas.
Uma vez que os defensores de regras fixas são geralmente
seguidores da tradição clássica ou monetarista, eles enfatizam a primeira
regra, envolvendo um crescimento estável de oferta monetária.
Entretanto o grande contraste entre keynesianos e monetaristas
pode ser encontrado comparando as afirmações de administradores da
política econômica, como as que seguem:
“A única regra boa é que o orçamento não deveria nunca estar
em equilíbrio – exceto no instante em que o superávit para combater a
inflação está se alterando para um déficit para combater a recessão” 8 .
“A política fiscal tem sido sobrevalorizada? A política monetária
tem sido sobrevalorizada? Minha resposta é sim para ambas as q uestões.
A política fiscal tem sido sobrevalorizada. A política monetária tem sido
sobrevalorizada.
A
política
de
ajustamento
contínuo
tem
sido
sobrevalorizada” 9 .
Os monetaristas geralmente propõem regras fixas que permitem
à demanda agregada crescer não mais rapidamente que a capacidade
produtiva da economia. Isto seria a base de uma economia estável,
incluindo preços estáveis. O debate como os keynesianos envolve tanto a
estabilidade quanto a tendência da demanda os críticos das regras
monetárias temem que os monetaristas possam a tendência da demanda
agregada muito baixa, criando desemprego a uma taxa muito elevada. Os
monetaristas acreditam que seus críticos não são capazes de frear a
inflação, pois eles não têm desejo de faze-lo.
O Paradoxo do Gradualismo: Política Econômica Recente
Nenhum governo pode se dar ao luxo de seguir regras fixas de
política econômica sem considerar as circunst âncias, as conseqüências.
Os governos se mantêm utilizando o seu melhor julgamento. Para retornar
à nossa analogia anterior, nenhum comandante deixará o leme de seu
navio permanentemente na mesma posição, desconsiderando para onde o
seu navio pode estar indo. Embora a distinção entre políticas de
ajustamento contínuo descricionárias) e políticas de regras fixas
desapareça sob uma análise mais detalhada, uma importante questão de
política
econômica
permanece:
deveriam
os
responsáveis
tentar
“sintonizar”a economia, ajustando as metas de política monetária e fiscal
com freqüência, objetivando (objetivo ambicioso)a manutenção de alto
nível de emprego e uma economia estável? Ou deveriam fazer
ajustamentos não tão freqüentes, dando ênfase ao desempenho de longo
prazo da economia? Resumindo, o debate que importa não é aquele entre
ajustamento contínuo e regras fixas. Ao invés desse, é entre o ajustamento
contínuo e mudanças graduais, menos freqüentes, da política econômica.
O debate acerca do gradualismo, no Brasil, se manteve acesso
durante os primeiros governos posteriores e 1964 10 . Durante os anos
precedentes, o crescimento do PIB teve sua taxa bastante reduzida, e a
inflação atingiu taxas sem precedentes. Pressões por parte de vários
setores da economia se tornaram fortes e houve, então, uma transformação
abrupta, uma nova política econômica foi instalada. Principalment e a
partir de dezembro de 1964. Salário e preços foram congelados; os preços
dos serviços públicos, em contraposição, cresceram significativamente,
foram tomadas medidas de caráter fiscal e monetário para conte a
demanda agregada. Esse conjunto de medidas, as quais resultaram
rapidamente
econômica,
encontrou
críticos
que
advogavam
uma
transformação menos rápida, sem causar “choques” no sistema econômico
– advogavam, assim, uma política gradualista de combate à inflação. O
exemplo do insucesso de se fixar regras de políticas monetária aconteceu
exatamente neste primeiro período pós-64: o governo havia fixado,
através do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), para 1964, um
aumento de M 1 da ordem de 30 por cento quando, apesar de todas as
restrições aplicadas sobre a economia, o aumento realizado de M 1 foi da
ordem de 74,8 por cento, ao final de 1964 11 . Esses insucessos se repetiram
até 1967, quando o governo decidiu alterar a linha de política adotada até
então aplicada. No enfoque da nova administração, os objetivos a serem
perseguidos eram o crescimento rápido e a diminuição da inflação, dentro
de uma estratégia gradualista; a inflação passou a ser considerada como
impulsionada pelos custos, e não mais pela demanda agregada. Como
instrumentos básicos do controle gradual dos custos foram implementadas
das minidesvalorizações do cruzeiro, as metas de diminuição gradual do
déficit federal e o ajustamento da liquidez (M 1 ) de acordo com as
necessidades da economia.
Outro
exemplo,
de
mudança
de
orientação
na
política
econômica, este mais recente, se refere às pressões que aumentaram
quando a taxa de inflação se acelerou a partir de 1978. Estas pressões
foram feitas no sentido de uma política mais “bem definida”, ou seja, uma
política de ajustamentos menos freqüentes, e novamente voltada à
diminuição do ritmo inflacionário e da solução para o problema do
balanço de pagamento. Um dos setores a exercer pressões sobre a
mudança de orientação da política de ajustamentos foi o setor financeiro
internacional, responsável pelos empréstimos que permitem o fechamento
do balanço de pagamentos brasileiro 12 . A orientação sugerida pelo setor
segue, basicamente, as regras do Fundo Monetário Internacional entre as
quais se destacam o estabelecimento de uma regra fixa de crescimen to do
estoque monetário e um maior liberdade para a formação dos preços
(retirada de controles sobre os preços, de subsídios, de regras de
reajustamento automático de salários). A grande importância dos
empréstimos em moedas fortes para o balanço de pagame nto fez com que
a administração Figueiredo optasse, em 1979, por uma mudança de
orientação da política econômica seguida até então. Dentre as mudanças
introduzidas em dezembro de 1979 e, depois, em dezembro de 1980,
destacam-se 1)estabelecimento de meta física de aumento dos meios de
pagamento; 2) diminuição gradual dos subsídios dados a produtos como o
trigo, leite , combustíveis, que historicamente contaram com essa tipo de
transferência; 3) liberação da maior parte dos preços até então sob o
controle
do
Conselho
Interministerial
de
Preços
(CIP);
4)
maxidesvalorização do cruzeiro, que estava cotado a níveis irrealistas em
relação ao dólar; 5) eliminação de grande parte dos incentivos fiscais e
creditícios concedidos durante o período 1968-1978. Um dos resultados
desse novo rumo da política econômica foi a aceleração de inflação a
taxas superiores a 100 por cento ao ano em 1980 e 1981, resultante das
pressões de custo e da adaptação das expectativas a essas alterações.
03.04. TAXAS DE CÂMBIO FIXAS E FLEXÍVEIS
A eficiência econômica requer especialização. Assim, é eficiente
cultivar trigo e milho na região Sul, e algodão no Nordeste. Porém, o
escopo para a especialização vai muito além das fronteiras de um único
país; então, mesmo um país grande, como o Brasil, pode beneficiar-se
com a especialização internacional. Para se ter uma idéia, o Brasil exporta
cerca de 12 por centro de seu produto nacional – produtos tais com soja,
aviões e automóveis. Em troca, importa computadores, máquinas
fotográficas e petróleo.
O que acontece se os indivíduos de um país gastam mais no
exterior do que os estrangeiros gastam em bens e serviços nacionais? Que
complicações
são
introduzidas
pelas
transações
internacionais
na
implementação de políticas fiscal e monetária de uma economia? O que
pode ser feito para minimizar impactos externos sobre a atividade
econômica interna?
TAXAS DE CÂMBIO
De certo modo, o comércio internacional pouco difere do
comércio regional ou interno; ambos tendem a aumentar a eficiência
econômica, devido à existência de vantagens comparativas e economias
de escala. Entretanto, há duas complicações básicas que determinam
diferenças entre transações internacionais e transações internas ou
domésticas:
1. O comércio doméstico envolve apenas uma unidade monetá ria
em suas transações. Por exemplo, quando um gaúcho compra laranjas de
São Paulo, tanto o consumidor quanto o produtor das laranjas utilizam a
moeda, no caso o cruzeiro.
Porém, consideremos agora o caso de uma importação de trigo
americano; o trigo importado é revendido para os moinhos brasileiros que
pagam em cruzeiros. Por isso, o importador tem cruzeiros com os quais
pretende pagar o trigo,
(GRÁFICO)
mas o exportador americano deseja o seu pagamento em dólares. Por esta
razão, o importador brasileiro terá de ir ao mercado de câmbio e efetuar a
seguinte operação: vender cruzeiros e comprar os dólares necessários para
pagar o trigo, conforme a ilustração do Gráfico 14.1.(os mercados de
câmbio mais importantes geralmente se localizam nos centros financeir os
internacionais mais expressivos, como Londres e Nova Iorque).
O mercado de câmbio é um mercado no qual uma moeda nacional (por
exemplo, dólar) é trocada por uma outra moeda nacional (por exemplo,
cruzeiro).
Taxa de câmbio é o preço de uma moeda nacional com relação a outra
moeda nacional. Por exemplo, o preço US$ 1 = Cr$ 150 é a taxa de
câmbio entre dólares e cruzeiros; do mesmo modo. US$ 1 = 250 yen.
2. O comércio internacional é dificultado por barreiras que
inexistem no comércio entre estados, províncias ou cidades de um mesmo
país.
Mais
precisamente,
governos
nacionais
impõem
tarifas
(alfandegárias) sobre grande parte das importações. A função das tarifas é
a de proteger os produtos domésticos, dando-lhes vantagens sobre
concorrentes
estrangeiros.
Os
consumidores,
contudo,
não
são
beneficiados, pois o preço de um bem importado aumenta com a
imposição de uma tarifa. Com isto, os produtores internos se sentem
inclinados a elevar seus preços, já que não há a concorrência de bens
importados mais baratos.
Tarifa é um imposto sobre bens importados, e pode ser aplicada sob a
forma de uma tarifa específica ou de uma tarifa ad valorem.
Evidentemente, há outras barreiras ao comercio internacional; por
exemplo, o governo do Brasil impõe uma quota sobre a quantidade de
carne que pode ser importada, de modo a proteger os produtores
domésticos desse produto.
Quota é uma restrição na quantidade de um produto que pode se
importado.
O MERCADO DE CÂMBIO
Devido à existência de mais de uma centena de países no mu ndo,
os mercados de câmbio envolvem muitas moedas nacionais em transações,
ás vezes, muito complicadas. Para facilitar a discussão, vamos nos
concentrar nas transações entre dois países apenas, pro exemplo, Estados
Unidos e Brasil.
Como o mercado de trigo ou laranjas, o mercado de câmbio pode
ser estudado através do modelo de oferta e demanda. A demanda por
cruzeiros, por aqueles que possuem dólares, origina-se três tipos de
transações:
1. Importações americanas de mercadorias brasileiras – por
exemplo, uma demanda por cruzeiros é criada quando um consumidor
americano compra café brasileiro (o comprador deseja pagar em dólares,
mas o produtor somente recebe o pagamento em cruzeiros).
2. Importações americanas de serviços brasileiros – por exemplo,
um turista americano pode hospedar-se num hotel e fazer suas refeições
em restaurantes brasileiros. Para as contas de hotel e restaurante, o
americano deve primeiro trocar seus dólares pro cruzeiros, em outras
palavras, o turista cria uma demanda por cruzeiros, oferecendo dólares em
troca.
Então, qual é a diferença entre a importação de uma
mercadoria e a importação de um serviço? A mercadoria entra fisicamente
nos Estados Unidos; o café é desembarcado em um porto americano. No
caso de um serviço, não há transferência física de bens entre países,
obviamente, no exemplo acima, o quarto de hotel e o restaurante não
podem sair do Rio de Janeiro. De qualquer modo, uma demanda por
cruzeiros é criada.
3. Aquisições americanas de ativos brasileiros – por exemplo,
uma companhia americana deseja investir no Brasil, construindo uma
nova fábrica em nosso país. A companhia norte-americana necessitará de
cruzeiros para pagar a construtora da fábrica.
A demanda por cruzeiros, tal como a demanda por trigo,
depende do preço. Suponha que, em vez de valer 1/120 dólares, o cruzeiro
tivesse um preço maior, equivalente a 1/100 dólares. O que significa? Na
verdade, mercadorias e serviços brasileiros seriam bem mais caros para os
norte-americanos.
Se o preço de um cruzeiro fosse de 1/120 dólares, um quarto de
hotel no Brasil valendo 6 mil cruzeiros custaria 50 dólares a um norte americano; entretanto, se o preço do cruzeiro fosse de 1/100 dólares o
mesmo quarto custaria 60 dólares.
(GRÁFICO)
Como conseqüência, os turistas nortes-americanos se sentiriam menos
inclinados a vir para o Brasil, e os consumidores norte-americanos
provavelmente comprariam menos café brasileiro. Assim, quando um
cruzeiro custa 1/100 dólares, a quantidade demandada de cruzeiros será
menor do que no caso de um cruzeiro valer 1/120 dólares, conforme foi
demonstrado pela curva de demanda (D) no Gráfico 14.2.
Agora, consideremos o outro lado do mercado, isto é, a oferta de
cruzeiros em troca de dólares. Quando os indivíduos no Brasil desejam
comprar algo dos Estados Unidos, eles devem oferecer cruzeiros a fim de
obter dólares; desse modo, uma oferta de cruzeiros é criada. Assim,
verificamos que a oferta de cruzeiros depende de:
1. importações brasileiras de mercadorias norte-americanos,
2. importações brasileiras de serviços norte-americanos,
3. aquisições brasileiras de ativos norte-americanos - o nosso
investimento nos Estados Unidos
DESEQUILÍBRIO NO MERCADO DE CÂMBIO
É possível que a demanda e a oferta de cruzeiros sejam iguais à
taxa de câmbio corrente. É possível que, por exemplo, à taxa de câmbio
vigente de 1 dólar = 100 cruzeiros, as curvas de demanda e oferta se
interceptem, como podemos ver no ponto inicial de equilíbrio, E, do
Gráfico 14.3.
Contudo, vivemos em um mundo em constante mutação, de
forma que, mesmo havendo o equilíbrio inicial determinado pela posição
de demanda e oferta, uma curvas (ou ambas) pode mudar de posição ao
longo do tempo. Vamos supor que a demanda por cruzeiros diminua de D 1
para D 2 . Isto poderia acontecer por várias razões, pois qualquer coisa que
determine uma diminuição na demanda norte-americana por produtos
brasileiros causará um movimento para a esquerda da demanda por
cruzeiros. Por exemplo, os colombianos podem se tornar nossos fortes
concorrentes aos exportarem café e, com isto, reduzir as nossas vendas no
mercado norte-americano.
Como resultado da variação da curva de demanda, o preço inicial de
100 cruzeiros por dólar deixa de ser um preço de equibilíbrio. Em face
desta circunstância, o governo brasileiro pode seguir uma (ou uma
combinação) das opções abaixo.
1.A taxa de câmbio pode ser mantida ao preço de 100 cruzeiros por
dólar através de intervenção no mercado de câmbio. Com a finalidade de
estabilizar as taxas de câmbio, os governos mantêm reservas em moedas
estrangeiras (reservas cambiais). No exemplo ainda, o governo brasileiro
pode manter o preço do cruzeiro em 1/100 dólares ao vender parte de suas
reservas em dólares norte-americanos, em troca do excesso de cruzeiros
ofertados, GE.
(GRÁFICO)
Reservas cambiais são depósitos em moedas estrangeiras de posse do
governo ou Banco Central
Pode ocorrer que o desequilíbrio inicial seja somente temporário.
Em razão da queda nas vendas de exportação pode ser que os fabricantes
brasileiros respondam vigorosamente, através do lançamen to de novos
produtos e, com isto, recapturando sua participação no mercado norte americano. Nesta circunstância, a intervenção oficial no mercado de
câmbio servirá ao propósito de corrigir o desajuste temporário. Contudo,
nem todas das variações de demanda e oferta são temporárias, pois os
colombianos podem mostrar-se difíceis concorrentes e os nossos
fabricantes pouco inovadores; dessa forma, o movimento de D 1 para D 2
pode significar uma mudança permanente. Neste caso, o governo
brasileiro não poderá manter indefinidamente a taxa de câmbio em seu
valor inicial de 100 cruzeiros = 1 dólar, através de compra de cruzeiros
em troca de dólares. Por quê? Porque suas reservas de dólares são
limitares e mais cedo ou mais tarde elas se esgotarão.
Assim, em conseqüência da redução permanente na demanda de
cruzeiros, o governo brasileiro terá de escolher uma entre as opções
remanescentes:
2. O governo permitirá que a taxa de câmbio se ajuste ao novo
valor de equilíbrio, F.
3. De modo a manter o preço de 100 cruzeiros = 1 dólar, o
governo o brasileiro poderá reduzir a oferta de cruzeiros para S 2 , através
de uma ação direta nas transações internacionais. Por exemplo, o governo
restringir a quantidade de ativos norte-americano que os brasileiros
poderão, legalmente, adquirir. Poderá, igualmente, limitar as nossas
importações de mercadorias através da imposição de tarifas ou quotas
adicionais, ou finalmente, os gastos em serviços norte-americanos podem
ser reduzidos, através de restrições sobre a quantia que os turistas
brasileiros poderão gastar nos Estadas Unidos.
4. O nosso governo pode reduzir a oferta de cruzeiros de
maneira indireta, via adoção de políticas restritivas de natureza fiscal ou
monetária.
Tais
políticas
reduzirão
as
nossas
importações
e,
conseqüentemente, a oferta de cruzeiros no mercado de câmbio por duas
razões: políticas restritivas reduzirão a atividade econômica brasileira e,
com isto, a renda; portanto, o consumo, incluindo os bens de consumo
importados, cairá. Em segundo lugar, as políticas restritivas tenderão a
reduzir nossa inflação; assim, à medida que os nossos produtos se
tornarem mais baratos, os consumidores brasileiros ficarão propensos e
comprar produtos internos brasileiros, em vez de importados.
Do mesmo modo, uma menor inflação em nosso país afetará
positivamente as exportações e, como conseqüência, os nossos produtos,
agora mais competitivos, terão uma participação maior no mercado dos
Estados Unidos; à medida que os americanos compram mais produtos
brasileiros, aumentará a demanda por cruzeiros, contribuindo para
eliminar o hiato entre demanda e oferta de cruzeiros à taxa de câmbio de
100 cruzeiros = l dólar.
Desde o final da II Guerra Mundial, em 1945, o debate central
em finanças internacionais tem sido acerca de qual dessas quatro opções
de política econômica deveria ser utilizada para restabelecer o equilíbrio
no mercado cambial. No início do pós-guerra, alguns países europeus
estavam mais propensos à adoção da terceira alternativa (restrições
diretas). Este instrumento, contudo, sofre de um grave defeito: ele reduz a
eficiência
da
economia
mundial
ao
interferir
nas
transações
internacionais. Assim, em décadas mais recentes, o debate tem se
concentrado nas outras três opções – intervenção oficial nos mercados de
câmbio, mudança nas taxas de câmbio e alterações na política econômica
interna. Obviamente, não é necessário que façamos uma distinção muito
rígida entre estas opções, já que se pode obter arranjos intermediários a
partir de combinações das três estratégias básicas.
Examinaremos preliminarmente o sistema antigo do padrãoouro, no qual a quarta opção foi a mais utilizadas: as taxas de câmbio
eram mantidas estáveis, enquanto o equilíbrio internacional resultava de
variações na demanda agregada das respectivas nações.
PADRÃO-OURO CLÁSSICO
Antes da I Guerra Mundial – e posteriormente no interregno entre as
duas guerras mundiais – a maioria dos países, com participação no
comércio internacional, aderiu ao padrão-ouro internacional. Para a
participação desse sistema, um determinado país deveria preencher as
condições abaixo:
1. Sua unidade monetária deveria ser definida em termos de uma
quantidade específica de ouro; por exemplo, antes da Grande Depressão, o
governo dos Estados Unidos especificou que uma onça de ouro era
equivalente a 20,67 dólares. As autoridades monetárias deveriam estar
sempre prontas a transacionar ouro em troca de papel-moeda, ou papelmoeda em troca de ouro, ao preço oficial.
2. O governo deveria permitir a livre importação ou exportação de
ouro.
Estas duas condições são suficientes para manter estáveis as taxas
de câmbio, pois suponha que o Estados Unidos fixe o preço oficial do
ouro em 20 dólares por onça, e o Brasil fixe o preço em 2.000 cruzeiros
por onça; estes preços do ouro implicam uma taxa de câmbio (paridadeouro) de 100 cruzeiros = 1 dólar. As transferências (fluxos) internacionais
de ouro manterão a taxa de câmbio de mercado ao redor desse valor.
A paridade-ouro é a taxa de câmbio que pode ser calculada a partir dos
preços oficiais do ouro em dois países no regime do padrão-ouro.
Para entendermos melhor, vamos supro que as forças de mercado
elevem o preço cruzeiro para 90 cruzeiros = 1 dólar. Agora, a taxa de
câmbio seria inconsistente com os preços oficiais do ouro nos dois países;
portanto, haveira uma oportunidade de lucro para um agente de câmbio
que efetuasse as seguintes operações:
1. Com 10.000 cruzeiros, o agente compraria cento e onze
dólares no mercado de câmbio, guardando onze dólares.
2. O agente utilizaria os 100 dólares na compra de 5 onças de
ouro nos Estados Unidos ao preço oficial de 20 dólares a onça.
3. Exportação das 5 onças de ouro para o Brasil.
4. Venda do ouro ao Tesouro brasileiro, ou para o Banco
Central, ao preço oficial, obtendo dez mil cruzeiros.
5. Com os dez mil cruzeiros, o agente de câmbio poderia repetir
as operações.
Esta arbitragem de mercado determina um lucro de 11 dólares - a
quantia posta de lado na operação inicial - menos as deduções de despesas
com transporte, seguros etc.
Arbitragem de mercado é qualquer conjunto de transações com o fim de
obter lucro devido à existência de preços inconsistentes. No nosso
exemplo, a taxa de câmbio de 90 cruzeiros = 1 dólar era inconsistente
com os preços oficiais do ouro nos Estados Unidos e Brasil.
Observemos que a arbitragem de mercado tende a eliminar a
inconsistência entre a taxa de câmbio e os preços oficiais do outro nos
dois países. No primeiro passo da operação, o especulador força o preço
do cruzeiro para baixo – 93,95 cruzeiros e até menos ainda – contudo, o
preço não cairá abruptamente até a paridade-ouro de 100 cruzeiros = 1
dólar. A arbitragem de mercado terá fim quando a discrepância entre a
taxa de câmbio e a paridade-ouro for apenas suficiente para cobrir os
custos de transporte e demais custos de transação. A taxa de câmbio, a
qual os especuladores mal conseguem cobrir os custos para remeter o ouro
dos Estados Unidos, é chamada de ponto de exportação do ouro (gold
export point); com um pequeno custo de transporte, esta poderia ser dada
por 92 cruzeiros = 1 dólar. Há, igualmente, outro fluxo do ouro
(genericamente), ao qual seria pouco atrativo remeter ouro do Brasil para
os Estados Unidos – o ponto de importação do ouro com relação a este
último país (no exemplo acima, seria algo como 98 cruzeiros = 1 dólar).
No regime do padrão-ouro, a arbitragem de mercado tende a manter a taxa
de câmbio nos limites dessa faixa estreita, determinada pelos dois pontos
de fluxo do ouro; contudo, a taxa de câmbio flutua livremente, enquanto
circunscrita à faixa em resposta a variações de demanda e oferta.
Ponto de fluxo de ouro é uma taxa de câmbio a qual um especulador mal
cobre os custos de seguro e transporte do ouro entre dois países. Observe
que o ponto de fluxo do ouro é uma taxa de câmbio e não um simple s
preço para o ouro, como poderia parecer.
A condição para que o padrão-ouro seja um sistema eficiente de
ajustamento internacional – isto é, que não haja fuga contínua de ouro de
um pais para o outro – implica que os diferentes países devem adotar a
chamada “Regra Fundamental do Padrão-Ouro” que, em conjunção com
as outras duas vistas anteriormente, significa a pedra basilar do sistema
internacional do padrão-ouro:
Cada país deve permitir que sua oferta de moeda se ajuste no mesmo
sentido variação experimentada por ser estoque de ouro, isto é, se o
estoque de ouro de um país cresce, este deve permitir que haja uma
expansão de sua oferta monetária, e vice-versa.
Na verdade, esta terceira condição será automaticamente preenchida
se as autoridades monetárias de um país seguirem uma política passiva,
sem ajustamentos internacionais. Isto se verifica porque, no regime do
padrão-ouro, tanto os bancos comerciais como os bancos centrais utilizam
ouro parcela de suas reservas. Assim, se o ouro fluísse para dentro de um
país, certamente este ouro chegaria até os bancos comerciais, aumentando
suas reservas e, com isto, tornando possível uma expansão da oferta
monetária. Por outro lado, ouro poderia ser adquirido pelo Banco Central,
mas, como já estudamos no Gráfico 14.1, a aquisição de ouro pelo Banco
Central – como a compor de qualquer ativo – resulta em um aumento das
reservas dos bancos comerciais. Com reservas livres, o sistema bancário
poderia, então, determinar uma expansão da oferta monetária; do mesmo
modo que um influxo de ouro resultaria em uma expansão automática da
oferta de moeda, uma saída de ouro determinaria uma contração na oferta
monetária do país.
O Mecanismo de Ajustamento do Padrão-Ouro
A questão, então, é saber como o padrão-ouro clássico operava
impedindo que houvesse um fluxo contínuo de um país para outro. Os
economistas, em geral, concebiam uma seqüência de eventos, como
veremos a seguir.
Vamos supro que o Brasil começa a importar muito mais do que
exporta. O ouro, então, fluíra do Brasil para os Estados Unidos como
pagamento do excesso de nossas importações.
A oferta monetária dos Estados Unidos automaticamente se
expandirá, enquanto a oferta monetária brasileira se contrairá, também, de
maneira automática. Com isto, a demanda agregada aumentará e os preços
se elevarão nos Estados Unidos; em contrapartida, a demanda agregada e
os preços cairão em nosso país. À medida que as mercadorias brasileiras
se tornam mais baratas em comparação com aquelas dos Estados Unidos,
as nossas exportações aumentam, enquanto as importações decrescem.
Desse modo, a perda brasileira de ouro para os Estados Unidos cessará.
Um mecanismo de ajustamento internacional é um conjunto de forças
atuando para reduzir superávits ou déficits nos pagamentos internacionais.
Um país incorre em déficits quando seus gastos seus gastos externos
excedem suas receitas externas.
Existem um superávit se suas receitas externas excedem seus gastos
externos.
TABELA 14.1
Impacto inicial de influxo de ouro sobre o estoque monetário (em
milhões de cruzeiros)
ATIVO
PASSIVO
BANCO CENTRAL
+100 Reservas dos Bancos Comerciais + 100
+ 100
+ 100 Total
Ouro
Total
BANCO COMERCIAL
Reservas
- Reserva Compulsória 80
- Reserva Voluntária
20
+ 100 Depósito à vista do especulador + 100
____
+ 100
Total
Total
____
+ 100
Esta tabela os efeitos de uma importação de ouro por um
especulador que o vende para o Banco Central e depois e receita da venda
no banco comercial A. Veja a semelhança com a Tabela 10.1, que ilustra
uma operação de mercado aberto. Em ambos os casos os bancos
comerciais obtêm reservas voluntárias permitindo uma expansão adicional
dos meios de pagamento.
Problemas com o Padrão-Ouro
O padrão-ouro internacional garantiu estabilidade das taxas de
câmbio na maior parte do século dezenove, quando o comércio e
investimento internacionais cresceram rapidamente. Contudo, o padrão ouro sofria de vários defeitos:
1. O processo de ajustamento pode ser extremamente difícil, por
exemplo, o ouro pode sair de um país que sofre uma depressão. Nesse
caso, o padrão-ouro causa uma redução na oferta monetária, a qual
deprime mais ainda a demanda agregada e aumenta o desemprego. Em
outras palavras, pode ser ocorra um conflito entre as políticas expansivas
necessárias à prosperidade interna e as políticas restritivas requeridas para
uma redução na saída do ouro.
O regime do padrão-ouro pode agravar a situação interna do país
que recebe o ouro. O aumento automático da oferta monetária pode
contribuir para maiores pressões inflacionárias do que aquelas já
existentes.
2. Um pais, ao receber ouro, pode tomar medidas para reduzir o
impacto inflacionário daquele influxo. Estas medidas podem ser na forma
de uma quebra da “regra básica do jogo” (que requer variações da oferta
monetária em compasso com variações no estoque de ouro). Através de
vendas de vendas no Mercado Aberto, o Banco Central pode diminuir a
quantidade de moeda na mesma proporção que o incremento de moeda
causado pelo influxo de ouro. Por meio do que é denominado
esterilização ouro, o Banco Central pode combater a inflação. Na prática,
muitos países violaram as “regras do jogo” do antigo padrão -ouro.
Um fluxo de ouro é esterilizado quando o Banco Central toma medidas
para anular o efeito automático que aquele fluxo exerce sobre a oferta
monetária.
Contudo, ao engajar-se neste tipo de prática, o país superavitário
estará interferindo no mecanismo de ajustamento. Na medida em que este
país obtenha sucesso no controle da inflação, ele imporá uma carga
adicional ao país deficitário – que está perdendo suas reservas de ouro -,
pois este país terá menos condições de concorrência (via preços) nos
mercados externos, condição para que cessem suas remessas (líquidas) de
ouro. Conseqüentemente, o país deficitário deverá restringir ainda mais a
expansão de sua oferta monetária e, portanto, de sua demanda agregada.
Assim, no regime do padrão-ouro, os encargos do processo de
ajustamento
podem ser
divididos
de
modo
desigual.
Os
países
superavitários podem sentir-se encorajados à esterilização de influxos de
ouro. O fato de que isto implique um atraso do processo de ajustamento
com a continuação da entrada de ouro pode não ser motivo de grande
preocupação para eles, porém, os países deficitários não gozam de tais
privilégios. Eles devem tomar medidas deflacionárias sob pena de perder
todas as suas reservas de ouro. Por esse razão, o padrão-ouro tem um
tendência à deflação, já que há uma motivação maior pro parte dos países
deficitários para reduzir a demanda agregada do que pro parte dos países
superavitários para aumenta-la.
3. O regime do padrão-ouro pode conduzir à instabilidade
monetária, pois sob um sistema bancário de reserva fraciona, uma grande
quantidade de moeda está fundada sobre uma pequena base de ouro. O
sistema monetário é, portanto, vulnerável a uma crise de confiança, com
um possível saque em massa (“corrida bancária”) do estoque de ouro
disponível.
Sumarizando: 1) o processo de ajustamento internacional sob o
padrão-ouro poderia implicar variações na oferta monetária de um país,
agravando seus problemas de inflação ou desemprego; 2) os efeitos
indesejáveis do ajustamento poderiam recair com maior intensidade sobre
os países deficitários do que sobre os superavitários, imprimindo ao
sistema uma tendência deflacionária; 3) os sistemas monetários nacionais,
com base nas reservas de ouro, poderiam ser objeto de pânico e corridas
bancárias, o que faria aumentar a instabilidade econômica.
O REGIME DE TAXAS DE CÂMBIO AJUSTÁVEIS: O Sistema do
Fundo Monetário Internacional
Em 1944, ao final da II Guerra Mundial, representantes do alto
escalão financeiros dos países aliados encontraram-se em Bretton Woods,
em New Hampshire. Neste encontro foi criado um sistema de Taxas de
Câmbio Ajustáveis (The Adjustable Peg) para o período do pós -guerra, ao
tempo que se estabeleceu uma nova organização com o fim de
operacionalizar aquele sistema - o Fundo Monetário Internacional (FMI).
O Sistema de Bretton Woods foi criado para proporcionar a
estabilidade cambial do velho padrão-ouro, enquanto evitava alguns de
seus maiores defeitos. Em particular, no sistema de Bretton Woods, as
taxas de câmbio deveriam ser estabilizadas, dentro de uma faixa estrita (
1 por cento) de variação, com referência à paridade oficial declarada. Por
exemplo, na maior parte do período pós-1945(especificamente de 1949 a
1967), a libra foi mantida ao preço oficial, ou Valor do Par, de 1 libra =
2,80 dólares.
A cotação (ou Valor do Par) de uma moeda (no sistema do FMI, antes de
1971) era o preço o oficial da moeda, especificado em termos do dólar
norte-americano ou ouro.
Os fundadores do Fundo Monetário Internacional reconheciam que
alguma providência deveria ser tomada com relação ao ajustamento
internacional no caso da existência de déficits ou superávits. Recordemos
a discussão no inicio deste capítulo (e Gráfico 14.3), visto que havia
somente quatro maneira básicas para o Brasil, no exemplo, lidar com um
desajuste no mercado de câmbio. Assim, aquele país poderia:
1. Alterar tarifas e outras restrições sobre importações ou outras
transações externas.
2. Manter estável o valor do cruzeiro através da compra dos
cruzeiros em excesso, troca de dólares (ou venda de cruzeiros no caso de
escassez).
3. Alterar as políticas de controle da demanda agregada de modo a
mudar as curvas de demanda e oferta de cruzeiros em termos de dólares.
4. Varia a taxa de câmbio.
O sistema do FMI representou um compromisso em termos dessas
alternativas. Aumentos de tarifas ou de outras restrições sobre
importações (opção 1) eram, geralmente, considerados indesejáveis, ainda
que permitidos em situações emergenciais (como no período de extrema
desorganização logo após a II Guerra Mundial). Contudo, a maior
preferência recaía sobre as outras três opções.
Desajustes da taxa de câmbio poderiam ser temporários, refletindo
fatos como greves, o mau tempo que afeta as colheitas outros fenômenos
transitórios. Nessas circunstâncias, variações nas taxas de câmbio
deveriam ser evitadas, pois a queda no preço de uma moeda seria
revertida no futuro - ao fim dos eventos transitórios - e tais oscilações das
taxas de câmbio cumpriam uma função útil. Em vez de alterar de câmbio,
os países deveriam compensar os déficits temporários, através do uso de
reservas cambiais, intervindo no mercado de câmbio (opção 2); por
exemplo, o nosso governo poderia utilizar sua reserva em dólares para
comprar cruzeiros e, com isto, impedir a queda no preço destes .
Entretanto, devido ao fato de que as oscilações temporárias poderiam ser
de grande magnitude, o FMI tinha poderes para emprestar moeda
estrangeira aos países deficitários de modo a estabilizarem suas
respectivas moedas nos mercados de câmbio. O FMI obtinha os fundos de
empréstimos para os países deficitários das contribuições dos países
membros; vemos que a palavra “fundo” corresponde a uma função de
fato, explícita no próprio nome desta instituição. Todavia, nenhum país
dispõe de reservas cambiais ilimitadas e há limites no volume de recursos
que o FMI se dispõe a emprestar. Por esta razão, um país poderia intervir
no mercado de câmbio para manter o preço de sua moeda apenas como
medidas temporárias, visando o controle de desajustes de curto prazo.
Portanto, a venda de divisas não é a solução permanente para déficits
contínuos.
Alguns distúrbios no mercado de câmbio não têm, entretanto,
caráter transitório; flutuações das curvas de demanda e oferta de divisas
podem ser permanentes, sem reversão futura. Em tais casos urge
implementar medidas mais fundamentais do que a intervenção no mercado
de câmbio, como variações da demanda agregada doméstica (opção 3).
Por exemplo, se um país segue uma política de expansão excessiva de
demanda agregada, a inflação resultante pode tomar os bens domésticos
muito caros nos mercados externos, e com isto, provocar um déficit nas
suas contas externas. Nestes casos, é apropriado uma política mais
restritiva de controle da demanda agregada, a fim de melhorar sua posição
nos pagamentos internacionais, restabelecendo a estabilidade doméstica.
O FMI pode exigir de um país que requeira um empréstimo que
implemente políticas fiscal e monetária mais restritivas.
Entretanto, ajustamentos na demanda doméstica podem não ser a
melhor maneira de resolver problemas nas contas externas. Como vimos
na discussão do padrão-ouro, um país deficitário, nesta condição, poderia
já estar padecendo de uma recessão doméstica; políticas restritivas de
controle de demanda agregada fariam justamente piorar a situação de
recessão.
Nestas circunstâncias, dado que as três primeiras opções forma
descartadas ou provaram ser inadequadas, o país seria considerado em
Desequilíbrio Fundamental, e neste caso o Sistema de Bretton Woods
aprovaria a utilização da opção remanescente: variação da taxa de câmbio.
Um país desvaloriza quando ele reduz o valor do par (o preço oficial) de
sua moeda; um país valoriza quando ele aumenta o valor do par de sua
moeda.
Em resumo, o sistema do FMI envolvia um enfoque combinado. Nos
casos
extremos,
restrições
diretas
sobre
importações
ou
outros
pagamentos internacionais poderia ser utilizados para a supressão de
déficits; déficits temporários poderiam ser combatidos a partir da venda
de moedas estrangeiras (divisas) no mercado de câmbio, mantendo, assim,
o preço da moeda nacional (um país com superávit temporário poderia, do
mesmo modo, comprar moedas estrangeiras para impedir a elevação no
preço de sua moeda). Por outro lado, a política de controle de demanda
agregada poderia ser modificada, pois a mudança de política era
considerada particularmente importante se contribuísse para minimizar os
problemas internos de inflação ou desemprego. Finalmente, se houvesse
um desequilíbrio fundamental, o valor do par da moeda poderia ser
mudado; assim, as taxas de câmbio eram fixadas, porém ajustáveis.
O SISTEMA DO FMI: O Problema do Ajustamento
Durante várias décadas, o sistema do FMI funcionou razoavelmente
bem - o bastante para fornecer um suporte financeiro para a recuperação
da II Guerra Mundial e permitir e permitir uma rápida expansão do
comércio internacional. Mas, o sistema tinha falhas básicas que
determinaram um desacerto no começo dos anos 70.
Na prática, havia defeitos na política de mudanças das paridades
para fazer frente aos “desequilíbrios fundamentais”, pois, quando um país
começa a experimentar um déficit ou superávit, é incerto se este déficit ou
superávit será transitório (neste caso, ele pode ser coberto com a venda ou
compra de divisas) ou se aquele representa um desequilíbrio fundamental
(o que requereria uma mudança no valor do par). O acordo do FMI não
tinha nenhuma cláusula a esse respeito, já que de forma alguma era
definido o que seria um desequilíbrio fundamental.
Considerando que um desequilíbrio fundamental envolve superávits
ou déficits que persistirão, o teste mais simples consiste em esperar para
comprovar se de fato eles persistem, mas esta espera pode traduzir -se
numa experiência angustiante. Especificamente, déficits envolvem a perda
de reservas cambiais, e à medida que a perda de reservas aumenta, os
especuladores amplificam o problema, pois tão logo os especuladores se
convençam de que o déficit persistirá - e que os brasileiros (no nosso
exemplo) serão forçados a desvalorizar no final - terão um incentivo para
vender cruzeiros. Por exemplo, se um especulador compra dólares ao
preço corrente de 100 cruzeiros = 1 dólar e o nosso governo desvaloriza o
cruzeiro para, digamos, 120 cruzeiros por dólar, o especulador poderá
recomprar os cruzeiros à nova quotação, lucrando 20 por cento em cada
dólar. Desse modo, os especuladores podem colocar à venda uma quantia
desmesurada de cruzeiros no mercado de câmbio. Para evitar que a nossa
moeda caia de quotação, as autoridades monetárias devem comprar os
cruzeiros em excesso, utilizando-se de suas reservas em dólar para tanto.
Assim, a entrada de especuladores no mercado apressa a nossa perda de
reservas cambiais e aumenta a pressão sobre as autoridades para
desvalorizar. Isto pode tornar-se um caso de expectativas auto-realizáveis
(self-fulfilling expectations): a expectativa dos especuladores de que o
cruzeiro será desvalorizado leva-os a tomar uma decisão (vende-los),
tornando mais provável ainda uma desvalorização do cruzeiro.
Especulador é qualquer indivíduo que compra ou vende moeda
estrangeira (ou qualquer outro ativo) com o intuito de obter um lucro pela
variação de preço dessa moeda (ou ativo).
Verificamos que, com a desvalorização, os especuladores obtêm um
ganho de capital (de 20 por cento em cada dólar, no nosso exemplo).
Contudo, isto é justamente uma transferência advinda do governo
brasileiro que perde exatamente esta quantia na tentativa de neutralizar os
especuladores - pois, quando os especuladores compravam, as autoridades
monetárias vendiam os mesmos dólares a 100 cruzeiros; depois da
desvalorização, as autoridades recompram dos especuladores a 120
cruzeiros por dólar, perdendo 20 por cento. Em última instância, é o
contribuinte brasileiro que arcará com o prejuízo. Por que, então, as
autoridades não combatem a especulação à medida que ela aumenta? A
razão é que as autoridades monetárias relutam em aceitar a desvalorização
como uma medida inevitável, e esperam pôr fim à especulação,
restaurando a confiança de que a moeda não será desvalorizada. Se os
especuladores em potencial se convencerem de que não haverá
desvalorização, eles não terão incentivos algum para comprar dólares.
Para restabelecer a confiança, as autoridades monetárias enfatizam sua
determinação de defender o cruzeiro, mas, uma vez que os líderes
governamentais tenham arriscado suas reputações nesse propósito, torna se muito difícil para eles mudarem a cotação da moeda. Por isso, na
prática, as desvalorizações tendem a ser infrequentes e a chegar com
atraso no sistema do FMI. Por outro lado, uma vez efetivadas, as
desvalorizações eram, em geral, de magnitude apreciável, pois deste modo
o governo não teria de passar por esta dolorosa experiência no futuro
imediato; portanto, o sistema de taxas de câmbio ajustáveis não funcionou
tão bem como era esperado. De fato, por longos períodos, o sistema
poderia ser caracterizado por taxas de câmbio rígidas (rigid pegs), em
razão do compromisso das autoridades em manterem as taxas de câmbio
em vigor. Então, quando as pressões se tornavam intoleráveis e mudanças
tinham de ser feitas, então, quando as pressões se tornavam intoleráveis e
mudanças tinham de ser feitas, drásticos ajustamentos eram efetuados,
resultando no que se poderia chamar de ajustamento descontínuo das
taxas de câmbio (jumping pegs).
Por outro lado, os países superavitários se mostravam ainda mais
relutantes para aumentar o valor de troca de suas moedas. Como a
revalorização de uma moeda implica o aumento de preços dos bens
domésticos no mercado externo, essa medida encontrava oposiçã o do
setor exportador. Além do mais, os países superavitários desfrutam de
uma posição relativamente boa para não tomarem iniciativa, pois
enquanto os países deficitários dispõem de reservas limitadas que podem
perder, não há nenhuma restrição sobre o excesso de reservas que os
países superavitários podem acumular. Assim, quando um país revaloriza
sua moeda, é devido, certamente, a outras razões menos evidentes.
Como ilustração, consideremos o que acontece se a Alemanha
incorre em superávit nas suas transações internacionais: a demanda por
marcos torna-se maior que sua oferta. De modo a evitar que o marco
aumente, a Alemanha venderá marcos em troca de dólares americanos;
contudo, as autoridades alemãs devem obter os marcos para a venda de
algum modo, e há duas fontes para isso. O governo pode obtê-los ao
incorrer em um superávit orçamentário, isto é, aumentando impostos ou
reduzindo seus gastos. Todavia, esta opção tem pouca aceitação, já que o
público abomina aumento de imposto e cortes orçamentários. A
alternativa, então, é o Banco Central, que fornece os marcos para a
compra de dólares. Com isto, as reservas dos bancos comerciais alemães
aumentarão, porque a compra de dólares pelo Bundes-bank (o Banco
Central Alemão) terá o mesmo sobre as reservas bancárias na Alemanha
que uma compra de ouro, ou uma compra de títulos governamentais no
mercado aberto.
Assim, um superávit no balanço de pagamento contribui, em geral,
para a inflação. Em conseqüência, o receio de inflação pode forçar um
país a reavaliar sua moeda, de modo a reduzir ou eliminar aquele
superávit. Em particular, este tem sido o caso da Alemanha, onde há uma
forte aversão à inflação, em conseqüência da marcante lembrança da
hiperinflação que se segui à I Guerra Mundial. Como forma de neutralizar
os efeitos inflacionários de superávit nas contas externas, a Alemanha
aumentou do marco em 1961, e outra vez em 1969.
Contudo, a maioria dos países superavitários se mostraram
extremamente relutantes para aumentar a cotação de suas moedas. Neste
caso, o Japão foi o exemplo perfeito de um país que se recusou à
revalorização
de
sua
moeda,
consideráveis nos anos 60.
não
obstante
existirem
superávits
Sugestões para a Melhoria do Processo de Ajustamento
Ao fim dos anos 60, os governos consideravam propost as, com
vistas a modificações no sistema do FMI, com o objetivo de se obter
maior flexibilidade nas taxas cambiais. A proposta mais notável foi no
sentido de adotar-se um regime de taxa cambiais. A proposta mais notável
foi no sentido de adotar-se um regime de taxa cambial móvel (crawling
peg). De acordo com este arranjo, os países não teriam de esperar até que
se efetivassem tremendas pressões sobre suas taxas de câmbio. Desse
modo, assim que ocorressem déficits ou superávits, mesmo moderados, os
países fariam pequenos ajustamentos nas suas cotações ainda que
freqüentemente. Vejamos um exemplo: no caso de um superávit, a
Alemanha elevaria a cotação do marco de 0,25 por cento ao mês - um
total de 3 por cento ao ano - até que o superávit fosse reduzido ou
eliminado, sendo que esta variação de pequena magnitude não traria
incentivo maior aos especuladores; na verdade, se as taxas de juros na
Alemanha fossem mantidas em 3 por cento abaixo das taxas de juros nos
Estados Unidos, os especuladores não obteriam nenhum ganho com a
compra de marcos: o ganho realizado pela elevação do marco seria
cancelado devido ao menor rendimento auferido de ativos financeiros na
Alemanha.
Uma segunda proposta era a de permitir uma faixa de flutuação para
as taxas de cambio maior do que 1 por cento para mais ou para menos da
cotação corrente, conforme as regras do FMI - durante os anos 50 e 60, os
países geralmente seguiam uma regra mais estrita do que a recomendação
do FMI, intervindo para manter as taxas cambiais ao redor de 0,75 p or
cento da cotação oficial. Como veremos adiante, a faixa maior foi
realmente foi realmente utilizada no período entre o final de 1971 e o
colapso do Sistema de Taxas Cambiais Ajustáveis, no início de 1973.
O DÓLAR NORTE-AMERICANO E O SISTEMA DE TAXAS
CAMBIAS AJUSTÁVEL: Os Problemas de Liquides e Confiança
No antigo sistema do FMI, os países mantinham suas taxas de
câmbio fixadas, e isto trazia um problema, já que há um número menor de
taxas de câmbio não redundantes do que de países. Suponha que haja
somente dois países, digamos os Estados Unidos e a Inglaterra; haverá
somente uma taxa de câmbio - naturalmente, esta taxa pode ser cotada nos
dois sentidos, por exemplo: 1 dólar = 0,50 libra é equivalente à cotação de
1 libra = 2 dólares. Em gera. Em um mundo de n países, há somente n - 1
taxas
de câmbio
não
redundantes
ou
independentes 1 .
Este fato
fundamental em Finanças Internacionais colocava duas questões inter relacionadas para os construtores do sistema do FMI:
1.Se o taxa de câmbio, libra inglesa por dólar norte-americano,
flutua até o limite da faixa permitida, deve a Inglaterra ou os Estados
Unidos arcar com a responsabilidade de intervir no mercado cambial para
estabiliza-la?
2.No caso de um desequilíbrio fundamental, a paridade cambial
deveria ser alterada. Neste caso, cabe aos Estados Unidos ou à Inglaterra
tomar a decisão de alterar a paridade? E, qual o país que escolhe o novo
valor da paridade?
A solução do FMI para a primeira questão consistia no seguinte: os
outros países fixavam a paridade de suas moedas em relação ao dólar
norte-americano, e os Estados Unidos, por sua vez, tomavam previdências
para manter o dólar conversível em ouro 2 , isto permitia a determinação
total do conjunto de taxas de câmbio entre países (Gráfico 14.4). Com
relação a taxas de câmbio, os Estados Unidos eram a parte beneficiada,
pois todos os outros países eram responsáveis por uma taxa de câmbio,
mas,
como
enésimo
responsabilidade.
país,
os
Estados
Unidos
não
tinham
tal
A resposta para a segunda questão resulta da resposta à primeira
delas.
Mas, embora todas as moedas fossem desse modo fixadas em
relação ao ouro, direita ou indiretamente, este sistema estava muito
distante do padrão-ouro clássico, porque o governo dos Estados Unidos
não se comprometia a vender outro para o público; na verdade, no período
entre a Grande Depressão e 1975, os cidadãos norte-americanos estavam
proibidos por lei de ter outro em seu poder. Mais ainda, as paridades eram
ajustáveis, e não estritamente fixas como no padrão-ouro.
Já que o Inglaterra era responsável pela manutenção da cotação da
libra em termos do dólar, cabia a ela decidir pela mudança da paridade –
contudo, havia espaço para consultas internacionais no FMI com relação à
nova paridade a ser escolhida.
Desse modo, os Estados Unidos desfrutavam de uma posição ímpar
no sistema do FMI, já que o dólar estava em uma posição central, estando
as outras moedas fixadas em relação a ele. Os outros países mantinham
taxas de câmbio ajustáveis e eles tomavam a iniciativa de escolher as
novas paridades, quando as taxas de câmbio eram ajustadas. Os Estados
Unidos, por sua vez, eram colocados no centro de um dos mais espinhosos
problemas do sistema do FMI: qual deveria ser o grau de Liquidez
Internacional, e como a liquidez adicional deveria ser criada?
Liquidez Internacional é o volume total de reservas em poder dos vários
países.
(GRÁFICO)
A Liquidez Internacional
No sistema de taxas de câmbio ajustáveis, um país mantinha suas
reservas internacionais em:
1. Ouro
2. Reservas cambiais, especialmente dólares.
3. A posição do país em termos de reservas junto ao FMI, isto é, a
contribuição que o país havia feito ao Fundo, e que possuía o direito
incondicional de saca-la.
Para os Estados Unidos - responsáveis pela manutenção de
conversibilidade do dólar em ouro -, o ouro consistia na sua reserva
primária. O s outros países responsabilizavam-se pela estabilização de
suas moedas relativamente ao dólar, e eles, por isso, mantinham grande
quantidade de dólares a serem usados quando necessário para intervir nos
mercados de câmbio. Alguns países, em particular a França, também
mantinham uma parte considerável de suas reservas em ouro.
O Prof. Robert Trifin, da Universidade de Yale, argumentava que
haveria um problema fundamental com relação a reservas no sistema do
FMI 3 : à medida que o comércio internacional se expandia, os diversos
paises requeiram um volume maior de reserva; mas como as reservas
poderiam ser aumentas? Havia somente duas alternativas: extraindo mais
ouro das minas ou aumentando a reserva em dólares dos países, exceto
dos Estados Unidos.
A perspectiva de um grande incremento na oferta de ouro não se
mostrava promissora. Além do mais, seria um despropósito extrair o ouro
de um buraco no solo (nas minas da África do Sul, da Un ião Soviética, ou
do Canadá) para enterra-lo noutro buraco (em Fort Knox, ou na caixaforte do Banco da Reserva Federal em Nova Iorque). Mas, como um país
ganha dólares norte-americanos, senão experimentando um superávit em
relação aos Estados Unidos? Em outras palavras, os Estados Unidos
deveriam forçosamente incorrer em déficits nas contas externas. Contudo,
à medida que os déficits norte-americanos persistiam e os encaixes
externos em dólar tornavam-se progressivamente maiores – passou-se a
questionar a capacidade de Estados Unidos manterem a convertibilidade
do dólar em ouro. Inevitavelmente surgiu uma crise de confiança,
acompanhada de uma corrida ao ouro norte-americano por parte dos
governos estrangeiros e, com isto, adveio o colapso do sistema do FMI .
Direitos Especiais de Saque
Já ao final da década de 60, desenvolveu-se um consenso
internacional de que algo deveria ser feito com relação ao problema
indicado por Triffin. Deveria ser criada outra forma de reserva em
alternativa do dólar, de modo que os Estados Unidos não necessitassem
incorrer em déficit para gerar reservas ao resto do mundo. Após uma série
de difíceis negociações, foi delegado poderes ao FMI para criar os Diretos
Especiais de Saque (DES), os quais poderiam ser utilizados pelos país es
para cobrir seus déficits.
Os DES consistem em depósitos escriturais que os países mantêm
junto ao FMI, e são similares aos depósitos que os indivíduos possuem em
bancos comerciais. Mas o mecanismo de criação dos DES é muito mais
simples de o que as operações de mercado aberto, pelas quais o Banco
Central cria moeda em uma economia nacional. O FMI cria os DES, que
são diretamente adicionados às contas dos países junto ao FMI, sem
contrapartida. Os DES são alocados ou distribuídos em proporção às
contas dos países - membros do FMI, isto é, em proporção à contribuição
de cada país para aquele Fundo.
Um país pode utilizar seus DES para cobrir sues déficits de várias
maneiras, mas a mais simples delas é a seguinte: vamos supor que a Itália
desfruta de uma posição difícil nas contas externas. Ela poderia apelar
diretamente para outros países, digamos, os Estados Unidos e Alemanha;
esses países podem concordar em fornecer dólares e marcos para a Itália
em troca de uma transferência de DES da conta italiana no FMI para as
respectivas contas daqueles países.
O COLAPSO DO SISTEM DE TAXAS CAMBIAIS AJUSTÁVEIS,
1971-1973
Em 1971, o velho sistema de taxas cambias ajustáveis começou a
desmoronar. No começo daquele ano, os Estados Unidos se recuperavam
de uma recessão, mas a recuperação processava-se dolosamente devagar,
em parte devido à larga drenagem da demanda interna de importação
(lembre-se de que gastos em importações aumentam a produção e o
emprego nos outros países e não internamente). Embora a importação de
mercadorias no segundo trimestre de 1971 fosse somente 5 por conte do
PNB, aproximadamente 20 por cento do incremento na demanda agregada
eram gastas em importações.
Há um receio crescente em Washington de que as importações
aumentassem com rapidez porque o valor do dólar estava excessivamente
alto; os bens norte-americanos estavam demasiadamente caros no
mercado mundial. Contudo, sendo o enésimo país, os Estados Unidos
detinham quase nenhum controle sobre sua situação, dado que o valor do
dólar era determinado pelos outros países ao manterem a cotação de suas
moedas em termos do dólar (conforme vimos no Gráfico 14.4). A despeito
de déficits substanciais dos Estados Unidos nos anos 60 - com
reclamações dos outros países sobre a situação -, de fato eles tinham, em
média, desvalorizado suas moedas em relação ao dólar, isto é, o valor de
troca de dólar tinha aumentado, em vez de diminuir. Assim, esta ação
tornara a posição dos Estados Unidos nos pagamentos internacionais
ainda mais difícil. Mais ainda, à medida que os déficits norte-americanos
se multiplicavam no início de 1971, nasciam dúvidas acerca da
capacidade de os Estados Unidos manterem a convertibilidade do dólar
em ouro.
Em agosto de 1971, aquele país introduziu um novo programa
econômico, envolvendo uma rejeição definitiva do passado. Em termos
domésticos, foram estabelecidos controles de preços e salários para
suprimir a inflação na recuperação econômica; em termos internacionais,
os Estados Unidos suspenderam a convertibilidade do dólar em ouro e
impôs sobre taxas tarifárias para forçar os outros países a elevarem o
preço de suas moedas (e, dessa forma, reduzindo o valor do dólar. No
período de incerteza que se seguiu, alguns países abandonaram o sistema
de taxas cambiais fixas e permitiram que suas moedas flutuassem nos
mercados de câmbio.
Uma taxa cambial flexível ou flutuante é aquela que é livre para variar em
resposta à mudança nas condições de demanda e oferta.
Se os governos e bancos centrais deixam de interferir
completamente nos mercados cambiais, a flutuação da taxa de câmbio é
dita livre. Ao contrário, a flutuação é dita manipulada (dirty foat quando
os governos ou bancos centrais intervêm nos mercados de câmbio,
comprando ou vendendo moeda estrangeira, a fim de afetarem as taxas de
câmbio.
Em dezembro de 1971, foi feita uma tentativa para alterar o sistema
de taxas de câmbio fixas na conferência do Smithsonian Institution em
Washington. As novas taxas fixas, escolhidas pela maioria dos
participantes, geralmente significavam preços maiores de suas respectivas
moedas, assim, os Estados Unidos atingiram seu propósito de uma
desvalorização do dólar (esse país também reduzir o preço do dólar em
termos de ouro - o único preço sob seu controle direto). Igualmente
permitiu-se faixas maiores ao redor das novas taxas de câmbio fixadas,
com a finalidade de promover uma flexibilidade maior do que o sistema
anterior; a taxa de câmbio poderia variar 2,25 por cento para cima e para
baixo da paridade escolhida, antes que os países fossem obrigados a
intervis a fim de impedir flutuações ainda maiores da taxa de câmbio.
Todavia, a mudança Smithsoniana não durou muito, e em 1972 os
ingleses permitiram que a libra flutuassem (livremente). À medida que
aumentaram as pressões sobre o novo sistema cambial em 1973, outros
países abandonaram as cotações fixas do Acordo Smithsoniano,
resultando em um sistema generalizado de taxas cambiais flutuantes.
TAXAS CAMBIAIS FLEXÍVEIS: Vantagens e Desvantagens
A maior vantagem das taxas cambiais flexíveis é a de que são
evitados os problemas das taxas cambiais ajustáveis (ou do padrão -ouro),
posto que as variações cambiais contribuem para o ajustamento
internacional; os países não necessitam ajustar suas políticas econômicas
domésticas aos azares do balanço de pagamentos, e os ajustamentos
cambiais podem efetuar-se gradualmente, sem a ocorrência de crises de
confidência considerável e movimentos de capitais especulativos.
Entretanto, as taxas cambiais flexíveis têm sido criticadas com
relação a alguns pontos:
1. As flutuações nas taxas cambiais podem perturbar o comércio e o
investimento internacional (é uma questão aberta ser esta perturbação for
maior do que no sistema do FMI).
2. Os críticos apontam para o movimento oscilante das taxas de
câmbio desde 1973 (Gráfico 14.5), argumentando que essas flutuações
não servem a nenhum propósito útil. Por outro lado, os defensores das
taxas flexíveis respondem que o período após 1973 tem sido singular em
termos da magnitude desses distúrbios, em particular, os aumentos no
preço internacional do petróleo têm determinado consideráveis mudanças
nos pagamentos internacionais. Na verdade, seria duvidoso que o sistema
do FMI sobrevivesse a tais choques.
3. Os movimentos da taxa de câmbio podem agravar os problemas
internos da economia. Por exemplo, se um país tem um fraco desempenho
nas contas externas, a sua moeda se desvalorizará. Na verdade, isto
contribui para o ajustamento externo, porque à medida que a cotação da
moeda nacional cai, as exportações se
(GRÁFICO)
tornam mais baratas para os estrangeiros que, em conseqüência, compram
mais, enquanto as importações se tornam mais caras internamente e,
portanto, diminuem. Mas, é precisamente este incremento no preço das
importações que causa um problema: surge uma pressão adicional pa ra
mais inflação interna. No Estados Unidos, a queda da cotação do dólar
aumentou as pressões inflacionárias em 1973 e 1978.
Uma moeda com cotação flutuante se desvalorizou quando seu preço cai
em termos de outras moedas (em termos estritamente técnicos, uma taxa
fixa é desvalorizada, mas uma taxa flutuante se deprecia, ou se
desvaloriza).
Uma moeda com cotação flutuante (ou flexível) se revaloriza
quando seu preço aumenta em termos de outras moedas.
4. Quando se permite a flutuação das taxas cambiais, perde-se um
importante fator de controle sobre as políticas montarias e fiscal, já que,
no sistema de taxas cambiais ajustáveis do FMI, o receio de déficits no
balança de pagamentos e conseqüente perda de reservas impunha uma
restrição sobre políticas inflacionárias.
A evolução do sistema monetário internacional na última metade de
século tem refletido atitudes e objetivos em mudança. À medida que o
padrão-ouro cedeu lugar ao sistema de taxas cambiais ajustáveis, e deste
para um sistema de taxas cambiais flexíveis, coloca-se uma ênfase menor
em estabilidade cambial como um modo de proporcional um suporte
estável para o comércio e o investimento internacionais. Agora, a ênfase
maior é colocada na variabilidade das taxas de câmbio como parte
integrante do processo de ajustamento internacional, e na consecução de
políticas de controle da demanda agregada com o fim de estabilizar a
economia, em vez das taxas de câmbio.