os programas sociais e a inserção internacional do brasil

Augusto Leal Rinaldi
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A INSERÇÃO
INTERNACIONAL DO BRASIL:
UM ESTUDO DO GOVERNO LULA DA SILVA
SOCIAL PROGRAMS AND INTERNATIONAL INSERTION
OF BRAZIL: A STUDY OF LULA DA SILVA
Augusto Leal Rinaldi*
RESUMO: O artigo pretende analisar em que medida as políticas sociais adotadas pelo governo Lula da Silva durante seus dois
mandatos, principalmente o programa Bolsa Família, impactaram
na projeção internacional do Brasil, considerando que o discurso
do presidente de combate à pobreza e sua busca por maior justiça e
igualdade social no cenário doméstico implicou numa tentativa de
impulsionar a inserção internacional do país. Nossa hipótese é a de
que o sucesso em diversas iniciativas empregadas por Lula da Silva
dentro do quadro de exclusão social, pobreza e distribuição desigual
de renda que pinta o cenário interno brasileiro deu maior destaque
para o país no cenário externo. Isso acontece devido à relevância
que o tema social adquire nos Fóruns Multilaterais de discussão e na
busca do Brasil por atuar cada vez mais assertivamente nos diversos meios diplomáticos para defender sua iniciativa. Esta proposição
está associada à nova configuração que as políticas sociais brasileira
ganharam durante o governo, canalizadas, agora, na ideia de maior
alcance de seus programas e resultados e na tentativa de impulsionar
a projeção dos interesses nacionais no sistema internacional, sempre
acompanhados da perspectiva de mudança social.
Palavras-Chave: Políticas sociais. Política externa brasileira.
Inserção internacional.
* Mestrando em Ciência Política pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Esta pesquisa foi financiada pela FAPESP.
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ISSN: 2236-6725
Os Programas Sociais e a Inserção Internacional do Brasil:
um Estudo do Governo Lula da Silva
ABSTRACT: The article analyzes the extent to which social
policies adopted by Lula da Silva during his two terms, especially
the Bolsa Familia program, impacted the international projection
of Brazil, considering that the president’s speech to combat poverty
and its search for greater justice and social equality on the domestic
scene involved an attempt to boost the country’s international insertion. Our hypothesis is that the success of various initiatives employed by Lula da Silva in the framework of social exclusion, poverty
and unequal income distribution that paints the Brazilian domestic
scenario gave greater prominence to the country in the international
scenario. This happens because of the relevance that the social issue
gets in the multilateral forums of discussion and in search of Brazil
to act more assertively in various diplomatic means to defend their
initiative. This proposition is associated with the new configuration
that social policies have gained during the Brazilian government,
channeled, now, the idea of ​​greater scope and results of their programs and attempt to boost the projection of national interests in the
international system, accompanied by the prospect of social change.
Key-words: Social politics; Brazilian foreign policy; international insertion.
1. INTRODUÇÃO
Após o término dos dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2006; 2007-2010) na presidência da República, faz-se necessário realizarmos um resgate analítico de todo o período no qual
o ex-presidente esteve à cargo da nação. Para isso, o faremos sob determinado recorte objetivo: analisaremos o impacto dos programas
sociais implantados ao longo dos oito anos sobre o projeto de inserção internacional do país. Dessa forma, este artigo se enquadra num
marco específico de análise, uma vez que pretende estudar apenas
duas vertentes do total de políticas públicas que compõe a agenda
governamental – políticas sociais e política externa -, não procurando se estender nas diversas outras áreas geridas pelo Estado.
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Primeiramente, é sabido que o Brasil possui um histórico
projeto de inserção internacional que parte, principalmente, de seu
relacionamento regional sul-americano (Almeida, 2004). A ênfase
dada por Lula da Silva ao contexto regional é integrante de uma parte de recomendações do Itamaraty, que enxerga na América do Sul
e nos parceiros do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), em particular, grandes oportunidades de investimentos, trocas comerciais,
parcerias políticas, mobilização cultural e integração regional. No
entanto, diferentemente de momentos históricos anteriores, durante
os últimos oito anos de governo o Brasil se aproximou mais da região e demonstrou claramente sua opção sul-americana de parcerias,
com o propósito de engrenar maior desenvolvimento sócio-econômico do país e da própria região, fazendo da diplomacia a principal
ferramenta para alcançar tais interesses.
Alguns dos elementos que caracterizam a região sul-americana – todo o continente latino-americano, poderíamos dizer – são
a alta concentração de riquezas, as altas taxas de pobreza e marginalização social e a instabilidade política. Esses fatores são comuns
a praticamente todos os países, em maior ou menor grau relativo.
Nesse sentido, as iniciativas do governo Lula da Silva de enfrentamento do quadro de exclusão social, pobreza e injustiça no cenário doméstico brasileiro a partir de políticas sociais redistributivas
são vistas como proposições que procuram transformar o cenário
nacional num ambiente mais democrático, mais respeitador, menos
selvagem. Esta iniciativa, por conseguinte, é interpretada por outros
países – os latino-americanos em geral - como algo inovador, vanguarda. São assim caracterizadas principalmente devido à maneira
pela qual foram concebidas e adotadas no Brasil e em outros países
da América Latina, como no México1, por exemplo (Mattei, 2008).
Nesse sentido, seria pertinente analisarmos a relação estabelecida entre política social e engajamento externo, que procuraríamos realizar com a finalidade de compreender de que forma esta
prática política impactou nos objetivos de projeção internacional
do Brasil. A questão da projeção externa brasileira, para fins deste
1 O programa social mexicano é denominado Progressa/ Oportunidades (Draibe,2009).
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artigo, será tratada no sentido de maior participação brasileira nos
fóruns multilaterais de discussão, principalmente nos fóruns de diálogo Sul-Sul.
Procuraremos demonstrar que os impactos da aplicação destes programas sociais foram positivos para a imagem externa do país
e para sua projeção internacional. Não somente a figura carismática
do presidente Lula da Silva contribuiu para essa maior visibilidade
do país, como também a eficácia destes programas e os resultados
obtidos2 legitimaram e criaram as condições necessárias, porém não
suficientes, para uma atuação mais “ativa e altiva” de nossa política
externa, como denominou o ex-chanceler Celso Amorim. Contribuindo para isso, o próprio peso econômico do Brasil poderia dar
envergadura a um programa continental de políticas socialmente redistributivas (Sader, 2007).
Dentro do quadro nacional, de forma a projetar sua influência política na região latino-americana e se inserir nos variados
temas da agenda internacional, o presidente Lula da Silva ampliou
de forma significativa os programas de transferência de renda condicionada no Brasil e impulsionou sua “internacionalização”, demonstrando a aplicabilidade do programa, seu gerenciamento e seus
mecanismos de avaliação a outros países da região. Na medida do
possível, o governo brasileiro praticou uma diplomacia solidária no
campo da cooperação internacional.
Nosso trabalho está metodologicamente estruturado da seguinte maneira: em primeiro lugar, apresentaremos os contextos nacional e internacional em que o governo Lula da Silva esteve imerso,
com a finalidade de demonstrar quais as principais características e
fatores que permitiram a ele desenvolver os programas sociais e buscar uma atuação externa mais engajada. Na seção seguinte, faremos
uma exposição histórica da implantação das políticas sociais no Brasil, apontando seus principais desdobramentos domésticos durante
o período em que estamos considerando. Em seguida, analisaremos
as principais iniciativas do governo no campo da diplomacia, procuSegundo Dulci (2009), cerca de 25% da redução da pobreza extrema no Brasil se devem ao
programa Bolsa Família.
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rando dar ênfase às práticas multilaterais de negociação político-econômica. Na penúltima seção, os Organismos Internacionais serão
nosso foco, apresentando análises elaboradas por organizações tais
como Fundo Monetário Internacional e CEPAL. Por fim, concluiremos no sentido de amarrar toda a linha argumentativa do trabalho,
apontando para o fato de que a ligação entre política externa e política social pode ser estabelecida, e sua aplicabilidade no campo de
políticas públicas foi uma escolha do governo entre tantos outras
alternativas possíveis.
2. O CONTEXTO DO GOVERNO LULA DA SILVA
A eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para presidente da República no início do século XXI foi um fato marcante na história
política brasileira. A conjuntura internacional no início do período
Lula era favorável à expansão dos negócios brasileiros. Com o comércio internacional cada vez mais intenso e a ascensão da China
e Índia como grandes países consumidores de matérias-primas, o
momento era propício ao Brasil a tomar algumas medidas macroeconômicas e seguir o mesmo caminho de seus parceiros emergentes.
A questão da inserção internacional do país, nesse quadro favorável,
é assim descrito pelo diplomata Samuel Pinheiro Guimarães (2001):
Nesse quadro de crescente instabilidade, disparidade, violência e
multipolaridade, cujas tendências estruturais são em grande medida
adversas ao Brasil, no qual as múltiplas e complexas relações entre os atores, principalmente, mas não apenas Estados, são relações
por vezes de cooperação, mas principalmente de competição e de
conflito, é que se tem de definir uma estratégia realista de inserção internacional do Brasil. Essa estratégia tem de ser construída
e executada a partir dos três desafios da sociedade brasileira, que
são a redução das extremas disparidades sociais; a eliminação das
crônicas vulnerabilidades externas e a realização acelerada do seu
potencial. (Guimarães, 2001, p. 9).
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É a partir dessa interpretação do cenário externo que devemos analisar as estratégias de inserção internacional adotadas pelo
governo Lula. O reconhecimento e entendimento dos desafios brasileiros apontados acima por Guimarães são de fundamental importância para analisarmos as políticas praticadas internamente para o
determinado fim de projeção externa. Focaremos, contudo, no vértice da redução das disparidades sociais internas, que foi o principal
pilar de sustentação do governo. A temática das políticas sociais adquiriu grande destaque internacional, tendo sido abordada principalmente por Organizações Internacionais de grande porte, tais como
o Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e outros
braços socioeconômicos da Organização das Nações Unidas (ONU).
Mas também países emergentes em seus encontros bilaterais e multilaterais abordavam essa temática, como nas reuniões do BRICS,
IBAS, MERCOSUL, G-20 entre outros.
Nessa conjuntura, o tema social encontrou grande respaldo em
alguns países de menor poder relativo, inclusive no Brasil, que procurou designar o status de prioridade às políticas sociais na conformação
de suas políticas domésticas e construir e articular programas interessantes na área do enfrentamento da pobreza e miséria que assolam
insistentemente a sociedade brasileira. Na interpretação do Itamaraty:
Os programas sociais implementados pelo Governo, entre 2003 e 2010
priorizam o combate à fome e à pobreza, a universalização e a qualificação da educação, a geração de emprego e renda para os mais pobres,
a ampliação dos serviços de saúde, o combate às desigualdade socioeconômicas e promoção da igualdade de raça e gênero. (MRE, 2010).
Foi nessa linha de argumentação que o governo procurou gastar maior energia no desenvolvimento de suas políticas socioeconômicas. O impacto que a adoção dessas políticas tem sobre a inserção
externa do país reside no fato de que o país levou à cabo programas
sociais de grande alcance3 cujo êxito e repercussão internacional
O maior programa social adotado pelo Governo Federal foi o Bolsa Família, que uniu quatro programas
de renda mínima: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Vale Gás e Cartão-Alimentação (Araújo, 2006).
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possibilitaram a elaboração de propostas de cooperação com outros
países em desenvolvimento, e também à divulgação das políticas sociais no país. Ainda de acordo com o Itamaraty:
O bom gerenciamento das políticas sociais e os consequentes resultados na redução da pobreza e da exclusão têm permitido à política
externa brasileira produzir discurso capaz de transformar, mundialmente, a imagem que o Brasil tem no que tange à desigualdade social e à concentração de renda. (MRE, 2010).
Assim, fora essencialmente dessa forma que o governo Lula
da Silva procurou levar adiante a estratégia de inserção internacional
do Brasil, colocando como carro-chefe dessa estratégia as políticas
sociais de seu governo – principalmente o programa Bolsa Família
e seus positivos resultados – e procurando, na medida do possível,
diversificar suas parcerias estratégicas com a finalidade de articular
melhor sua projeção externa. A diversificação de parcerias, a construção de parcerias de geometria variável (Pecequilo, 2008) foram
estratégias importantes nesse sentido, que conformaram a nova
abordagem que o país adotou a partir do início do século XXI. Concluiremos, por conseguinte, que as iniciativas do governo Lula da
Silva no sentido de democratizar as relações assimétricas de poder
internacional a partir dessas iniciativas de cooperação internacional,
aliada a adoção de políticas sociais no cenário doméstico foram as
principais linhas-mestras de atuação do governo. É a partir dessa
interpretação que iremos trabalhar adiante, aliando políticas sociais
com inserção internacional.
3. AS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
Historicamente, não se pode falar da política social de Lula
da Silva sem antes recorrer ao seu antecessor na Presidência da República, Fernando Henrique Cardoso (1994/2002). Sua atuação no
campo social fora o ponto de partida para o direcionamento das políticas sociais no governo seguinte.
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Ancorado no sucesso do Plano Real, de 1994, Fernando Henrique Cardoso fora eleito presidente neste mesmo ano. Entre outros
tantos alcances dessa política macroeconômica de estabilização monetária, no setor social, inicialmente, ela fora bastante perceptível.
José Prata Araújo (2009) argumenta que os mais pobres foram favorecidos com o aumento do poder de compra – visto a valorização
cambial – e com a redução importante da pobreza logo no início do
plano. Segundo o documento “Estratégia de superação da pobreza e
da equidade de gênero”, da CEPAL, em 2004:
Após anos de instabilidade política e econômica no país, temse no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998) a ordenação de um programa de desenvolvimento social calcado em diretrizes de estabilidade macroeconômica, desenvolvimento sustentável, austeridade fiscal
e reforma do Estado, articuladas com princípios de universalidade, participação e descentralização. (CEPAL, 2004, p. 1).
Entretanto, numa análise de longo prazo, as políticas neoliberais no Brasil foram tomando formas talvez “não previstas”, como
maior concentração da renda, riqueza e propriedade, aumento das
disparidades socioeconômicas, entre outras.
As críticas que foram feitas ao governo Cardoso com relação
às suas políticas sociais residiam no fato de que apesar de serem concretamente propostas de reforma dos programas sociais e do sistema
de proteção social, o acesso a esses benefícios era muito limitado
e os custos para a manutenção desses programas eram transferidos
diretamente aos contribuintes.
De qualquer forma a atuação de Cardoso no sentido de “abrir
o caminho” para as politicas sociais no Brasil, embora influenciado
pela Constituição “Cidadã” de 1988, foi um fator importante para o
governo Lula da Silva prosseguir nesse caminho e ampliá-lo como
defendia em seus discursos.
Diante de um contexto de insatisfação popular com o nível de
bem estar econômico e social evidenciado a partir do início dos anos
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2000, a decisão governamental sob a liderança do recém-empossado
presidente Lula foi a de adotar uma linha mais pró “social” nas políticas públicas, atribuindo grande ênfase às políticas direcionadas à
parcela mais pobre da sociedade.
A criação e o lançamento do programa Bolsa Família aconteceu em meados de 2003, com o presidente apontando as principais
diretrizes do programa e dotando-lhe de uma áurea simbólica única
a seus futuros efeitos sobre o conjunto da sociedade. Instituído pela
Medida Provisória nº132, de 20 de outubro de 2003, o programa Bolsa Família unificou programas antigos de transferência de renda que
remontam ao período Cardoso, no qual foram criados e agora unificados os programas Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação
e Cartão Alimentação4. A unificação de tais programas possibilitou
ao Governo Federal a ampliação do alcance dessas políticas e ao
reordenamento dos investimentos nessas áreas.
O programa Bolsa Família tem como principais objetivos a
redução das disparidades econômico-sociais, dar suporte às famílias
mais pobres do país e garantir o direito à escolarização e à saúde a
todos os cidadãos. É relevante notarmos que o escopo principal do
programa é a promoção dos indivíduos, principalmente os situados
na base da pirâmide social. Esse objetivo é de especial atenção na
medida em que procura não só atribuir ênfase no enfrentamento da
pobreza e da miséria, mas também por suscitar uma possível “promoção” social dos indivíduos, contribuindo para a realização de seu
potencial socioeconômico.
O ponto crucial o qual os principais estudiosos e observadores de políticas públicas apontam para caracterizar a fraqueza do
programa é a falta de sua institucionalização como programa de Estado. Atualmente, o Bolsa Família é um programa de governo, podendo suas atribuições serem ampliadas ou reduzidas em governos
futuros, dependendo da conjuntura na qual ele se encontre. Embasaremos com maior propriedade nossa argumentação com as palavras
de um estudioso da área:
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Disponível em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia
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Tais condições políticas permitem levar adiante a política de redução da pobreza, com base num consenso interno suficiente. Sobre
esse fundamento, um passo estratégico é a institucionalização dos
programas: eles devem se situar como políticas de Estado, não só de
um governo ou de um governante, como ocorre em alguns casos na
América Latina. E a razão é óbvia: a associação dos programas com
determinados governos, governantes ou partidos políticos põe em risco a sua continuidade quando mudam os governos e os partidos no
poder. Isso só se pode resolver pela institucionalização, adotando-se
uma legislação clara de definição de direitos e deveres dos cidadãos e
do Estado no tocante à garantia de renda básica. (Dulci, 2009, p. 12).
Como o autor acima ressaltou, corre-se o risco de a continuidade do programa ser rompida quando os governos e os partidos
no poder mudarem, prejudicando a garantia desses benefícios aos
que mais necessitam dela, podendo essa situação, num cenário extremado, acentuar cada vez mais a pobreza e a miséria no país. Para
se enfrentar de maneira eficaz e eficiente esse quadro brasileiro de
injustiça social é preciso dar não só continuidade ao programa ao
longo do tempo, mas ampliá-lo cada vez mais, procurando atingir o
maior número de pessoas possível e qualificando-as com o melhor
ensino disponível e dotando-as de recursos cada vez mais amplos
para a realização de seu potencial. Evidente que essas tarefas, além
de serem complexas e dispendiosas, caso venham a ser rompidas por
governos posteriores, podem prejudicar os resultados já alcançados.
Atualmente, faz-se necessário a ampliação do alcance das políticas do Bolsa Família. Ainda que abarque cerca de 11 milhões de famílias
por todo o Brasil, respondendo essa cifra por uma média de 40 milhões
de pessoas (Marques; Mendes, 2007), o programa precisa ser periodicamente revisado e atualizado, principalmente para poder de tempos em
tempos retirar mais pessoas da situação de pobreza e possibilitar sua
emancipação, contribuindo para o reequilíbrio da justiça social.
No tocante aos resultados obtidos através da implantação
desses programas sociais, ainda que não possam ser verificados em
todas suas áreas de concentração - visto que não seria cabível num
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trabalho desta natureza -, podemos apontar algumas áreas do campo doméstico em que houve melhora nos índices de redução da disparidade socioeconômica e no desenvolvimento de capital humano.
Cabe destacar que a participação das políticas sociais que envolvem
transferência direta de renda às famílias cresceu de 6,9% do PIB em
2002 para 8,6% em 2008, e o salário mínimo real cresceu 39% no
mesmo período (Barbosa; Souza, 2010). Com relação aos resultados
do referido programa social, afirma Pochmann (2010):
Sem as transferências monetárias, o Brasil teria, em 2008, 40,5 milhões de pessoas com rendimento de até 25% do salário mínimo nacional. Com a complementação de renda pelas transferências, o Brasil
registra 18,7 milhões de pessoas com até um quarto de salário mínimo mensal. Em resumo, são 21,8 milhões de pessoas que conseguem
ultrapassar a linha de pobreza extrema (até 25% do salário mínimo
per capita). Em 1978, o efeito da política de transferência monetária
impactava somente 4,9 milhões de pessoas. (Pochmann, 2010, p. 6).
O programa Bolsa Família contribuiu decisivamente para a redução da pobreza e da desigualdade social no país. Dados do Ministério
do Desenvolvimento Social apontam houve aumento médio de 48,7%
na renda familiar per capita da população atendida. Em regiões como
no Norte e Nordeste, o aumento de renda chega a 60% (MDS, 2010).
Somente o Governo Federal aplicou em seguridade social, em 2008,
a soma de R$ 372 bilhões, aproximadamente 13% do PIB brasileiro.
Pesquisas realizadas no âmbito do MDS revelaram que 93%
das crianças e 82% dos adultos das famílias beneficiárias fazem três
ou mais refeições diárias. A Pesquisa Nacional de Demografia e Saúde,
realizada em conjunto pelo Ministério da Saúde e pelo Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), indicou que a desnutrição
infantil crônica no Nordeste teve uma significativa queda de 73% entre
1996 e 2006. A chamada nutricional que fora promovida em conjunto
com o Ministério da Saúde na região do Semiárido em 2005, para avaliar redução da desnutrição infantil, demonstrou que o Bolsa Família
teve impacto de 29% na redução da desnutrição (Ananias, 2009).
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Dados do IPEA (2010) demonstram que cerca de 22 milhões de
trabalhadores ativos, com ou sem carteira, e mais outros 18 milhões
de beneficiários da Previdência e Assistência Social receberam uma
importante injeção de recursos que foi direcionada integralmente ao
consumo. Esta medida contribuiu, em certa medida, para o aquecimento da economia e para o estímulo da produção. Adicionalmente,
esse aquecimento possibilitou também a recuperação dos níveis de
confiança na economia, o que é muito importante para a avaliação
dos riscos econômicos no Brasil e, principalmente, para atribuir maior
credibilidade ao país para se inserir no sistema internacional.
Não somente na questão da redução das desigualdades podemos verificar os impactos positivos dos programas, mas também em
outra importante área social, como a educação. Segundo o Banco
Mundial5, em 2004, 97,1% dos jovens entre 7 e 14 anos estavam matriculados no ensino fundamental. Esses dados nos concedem informações importantes para compreender de que forma essas políticas
impactaram na sociedade brasileira e de que forma elas construíram
uma sociedade mais justa e mais capacitada, do ponto de vista econômico-social (Weissheimer, 2006).
De todo modo, como a delimitação da natureza deste trabalho
não nos permite estender a uma análise mais profunda dos impactos nacionais em todas as áreas de atuação desses programas, nos
limitaremos a apenas apresentar essa argumentação, que ainda que
não seja de todo modo exaustiva, é explicativa por si mesma. Não
podemos deixar de destacar, também, o importante papel do Sistema
Único de Saúde (SUS) como instrumento de proteção social da população, que trabalha juntamente com o programa Bolsa Família e
com diversos outros programas governamentais relacionados à saúde e ao bem estar dos indivíduos.
Os positivos resultados alcançados pelas políticas sociais
adotadas pelo governo Lula da Silva, embora sejam discutíveis em
diversos aspectos, nos permitem apontar uma redução significativa
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Disponível em: http://www.bancomundial.org.br/index.php/content/
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no quadro de miseráveis e pobres no Brasil e uma melhora na questão de desigualdade social.
O programa Bolsa Família, assim como qualquer outro programa social, não é estático nem isento de imperfeições. Há falhas
estruturais e operacionais que precisam ser revistas e reordenadas
e seu processamento deve ser contínuo. Porém, no que se refere ao
seu principal escopo ele ainda é parcialmente eficaz. Não nos alongaremos mais nessa discussão, embora ela seja necessária em outra
ocasião. Tentaremos, na seção seguinte, demonstrar o impacto da
adoção dessas políticas sociais e seus positivos resultados sobre a
inserção externa do Brasil, procurando apontar em que medida elas
contribuíram para nossa projeção internacional.
4. A POLÍTICA EXTERNA
A política exterior brasileira durante o governo Lula da Silva fora marcada, principalmente, pela universalização das relações
econômico-políticas.
De modo a compactar as principais diretrizes que nortearam
a atuação externa do Brasil no período, nos utilizaremos das importantes análises realizadas por Vigevani e Cepaluni (2007), as quais
contribuem para o entendimento de toda a complexa dinâmica que
envolve a projeção externa e a construção de alianças internacionais
para a defesa de nossa soberania. Podemos apontar, então, as principais mudanças percebidas na política externa do governo Lula e suas
diretrizes indiretas como:
(1ª) contribuir para a busca de maior equilíbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo; (2ª) fortalecer relações bilaterais
e multilaterais de forma a aumentar o peso do país nas negociações políticas e econômicas internacionais; (3ª) adensar relações
diplomáticas no sentido de aproveitar as possibilidades de maior
intercâmbio econômico, financeiro, tecnológico, cultural etc.; e (4ª)
evitar acordos que possam comprometer a longo prazo o desenvolvimento. (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007, p. 20).
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É a partir deste esquema que iremos desenvolver nossa argumentação, tentando apontar alguns dos êxitos da política exterior
brasileira do período recente bem como apontar alguns dos possíveis
cenários onde os obstáculos criados pela resistência externa dos países inviabilizaram nossa atuação.
4.1 A busca pelo equilíbrio internacional
O governo Lula e sua equipe focaram a agenda de política
externa no sentido da combinação de eixos verticais e horizontais de
parcerias. “A política externa do século XXI transforma e atualiza
o passado ao mesclar equilibradamente Norte-Sul e Sul-Sul.” (Pecequilo, 2008, p.1). A resposta aos desafios globais que emergem no
sistema internacional não podem ser mais concebida de forma unilateral. Menos ainda, a perseguição dos interesses domésticos não
se completa sem a cooperação e o diálogo entre os países, por isso a
busca por maior equilíbrio internacional no sentido de reduzir as posições hegemônicas e “democratizar” o sistema não podem ser dirigidas de forma unilateral. É preciso posições harmônicas, congruentes. E isso só pode ser encontrado a partir de esforços em conjunto,
de forma multilateral, participativa. O governo Lula da Silva apostou
nesta perspectiva, e muito de seu pragmatismo está relacionado a
esta concepção de política internacional.
A noção de multipolaridade e de equilíbrio internacional
estão arraigados nos discursos do governo Lula, e suas iniciativas
nesse campo são importantes eixos estratégicos de nossa política
exterior, podendo ser verificados nas diversas alianças de geometria variável que construímos e na perspectiva de maior participação
brasileira – e dos países do Sul, em geral – nos debates e decisões de
grandes temas da agenda internacional.
4.2 As relações multilaterais
Houve iniciativas do governo Lula no campo da política externa no sentido da multipolaridade. A ênfase atribuída às coalizões
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Sul-Sul, principalmente, e para a integração regional a partir do
Mercosul foram as linhas-mestres de atuação externa brasileira. Por
coalizões Sul-Sul, entendemos as relações diretas entre países que
se situam ao “sul” geográfico do globo, que são historicamente conhecidos como países da periferia do sistema internacional ou, como
atualmente alguns deles são denominados, países emergentes. Nesse
sentido, China, Índia, África do Sul, Coréia do Sul, Argentina e outros são os países centrais nessa conceituação, além do Brasil. É com
base na noção de justiça social e, acima de tudo, na diversificação de
parcerias compreendida na lógica de alianças de geometria variável
de poder que a diplomacia de Lula investiu para assegurar a projeção
externa de nossos interesses imediatos. Segundo André Luiz Reis da
Silva (2010), com a mudança de governo, em 2003, a política multilateral ainda manteria centralidade na ação diplomática brasileira,
porém seu conteúdo e suas principais estratégias de inserção externa
sofreriam mudanças e reorientações.
Nas palavras de André Luiz Reis da Silva (2010):
Dessa forma, considera-se que a política externa brasileira na primeira década do novo milênio está se constituindo sobre uma nova matriz
de inserção internacional, que busca aprofundar a integração regional
na América do Sul, retomar a tradição multilateral do Brasil de perfil
crítico às assimetrias internacionais, a busca de parcerias estratégicas
com países similares em todos os continentes. Entretanto, ao contrário da matriz desenvolvimentista dos anos 1970-1980, a nova matriz
da política externa é mais fluida e multidimensional, com arranjos
políticos, alianças e parcerias estratégicas flexíveis, combinando atores, cenários e interesses. A multidimensionalidade deriva da atuação
e articulação diplomáticas nos vários planos (bilateral, multilateral e
regional). Assim, as parcerias estratégicas são flexíveis e combinadas
tematicamente. (Silva, 2010, p 23).
Em vista aos países asiáticos, a relação com o Brasil passou a
ser prioritária como instrumento de barganha em relação aos outros
pólos de poder internacional. China e Brasil apresentaram posicio59| Século XXI, Revista de Ciências Sociais, v.2, no 2, p.45-72, jul./dez. 2012
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Os Programas Sociais e a Inserção Internacional do Brasil:
um Estudo do Governo Lula da Silva
namentos similares em questões variadas da agenda internacional,
se opondo ao protecionismo adotado pelas grandes potências ao
mesmo tempo em que estreitavam as responsabilidades comuns em
matéria de desenvolvimento econômico e cooperação multilateral
(Altemani de Oliveira, 2006). Ainda no recorte asiático, o principal
interesse que moveu as relações entre esses países estava diretamente relacionado ao investimento econômico e à diversificação de parcerias econômicas. Segundo Altemani de Oliveira (2006):
O presente interesse mútuo, além da busca das complementaridades
óbvias em termos de comércio e alianças políticas tanto nos planos
bilaterais quanto nos multilaterais, demonstra a vontade política de
estreitamento de relações em função da necessidade de estabelecimento de parcerias, de um lado, no processo de distribuição de
poder internacional e, de outro, na disputa pela garantia de acesso a
mercados. (Altemani De Oliveira, 2006, p. 181).
O que se buscou foi a conformação de uma frente única de
atuação entre os países, como um bloco capaz de se orientar no mesmo sentido, ainda que em alguns momentos haja orientações distintas entre eles. Essa atuação é entendida como um processo que
parte do estreitamento dos interesses comuns e da defesa de suas
reinvindicações imediatas, principalmente as de caráter econômico
e de desenvolvimento tecnológico.
Enfocando, agora, nas relações com os países da América do
Sul e do Mercosul, as estratégias de Lula da Silva nesse sentido foram
também importantes. Segundo Guimarães (2001), a América do Sul
constitui a área imediata de interesses brasileiros e de inserção internacional do Brasil. O Mercosul é considerado a plataforma direta de
projeção externa dos interesses brasileiros. Em termos de cooperação com os países do Cone Sul, cabe destacar a principal dimensão
atribuída ao Mercosul, com maior aproximação da Argentina, o principal mercado brasileiro e parceiro político do Brasil na região. “A
diplomacia brasileira incluiu em sua agenda um projeto mais claro de
construção de uma liderança regional articulado à segurança regio60| Século XXI, Revista de Ciências Sociais, v.2, no 2, p.45-72, jul./dez. 2012
ISSN: 2236-6725
Augusto Leal Rinaldi
nal, à defesa da democracia, aos processos de integração regional e
às perspectivas de desenvolvimento nacional” (Saraiva, 2007, p. 48).
O interesse imediato no Mercosul não é uma escolha aleatória. As oportunidades de crescimento e intensificação das relações
comerciais, políticas e culturais entre os países do Cone Sul são
perceptíveis. É preciso investir em maiores esforços no sentido de
aprofundar a integração política-econômica da região e utilizar esse
bloco regional como plataforma de projeção externa de poder dos
países. A defesa desses países em forma de bloco regional frente aos
desafios das grandes potências é outra forma de barganhar e ganhar
autonomia internacional para defender seus interesses próprios. Esse
aprofundamento do bloco deve passar, necessariamente, pela mediação direta do Brasil e da Argentina, que são os pivôs desse projeto e
os países com maior capacidade de aplicar recursos para seu desenvolvimento. Assim, para Paulo Roberto de Almeida (2004):
Para Lula, o Mercosul constitui, manifestamente, a prioridade mais importante da diplomacia brasileira e um plano para o seu reforço e aprofundamento até 2006 foi apresentado aos demais parceiros: trata-se da
implementação de normas já adotadas ou da finalização de um conjunto de outras ações e medidas já negociadas. (Almeida, 2004, p. 13).
No tocante ao relacionamento com os Estados Unidos, diferentemente do empenho dispendido pelo governo antecessor, a relação fora marcada por avanços e retrocessos em diversas áreas. O
foco de nosso estudo se concentra nas parcerias horizontais Sul-Sul,
portanto um estudo mais aprofundado das relações bilaterais Estados Unidos-Brasil, que são marcadamente assimétricas e reprodutoras da clivagem Norte-Sul, não têm espaços nesta discussão. Vale
ressaltar, entretanto, que o histórico relacionamento entre os dois
países nunca deixou de ser uma prioridade para o Brasil em matéria
de aliança diplomática, mas a posição defendida por Lula da Silva
diante dos desafios regionais fora de tímida contestação frente aos
interesses americanos, principalmente no tocante à ALCA e aos contenciosos no setor do algodão e do milho (Oliveira, 2005; Vigevani;
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Os Programas Sociais e a Inserção Internacional do Brasil:
um Estudo do Governo Lula da Silva
Cepaluni, 2007). Um caso exemplar da contestação brasileira frente
aos interesses norte-americanos foi a questão do contencioso das patentes na Organização Mundial do Comércio (OMC), nos anos 2000.
Os resultados desse processo de construção de parcerias Sul-Sul
foram os mais variados. Podemos apontar, por exemplo, a recente aproximação com Índia e África do Sul (IBAS). Outras parcerias foram criadas como o grupo econômico G-206, na reunião ministerial de Cancún,
em 2003, com a participação relevante do Brasil, principalmente a partir
de 2008. Miriam Gomes Saraiva (2007), aponta que o G-20 tornou-se e
ainda permanecerá sendo um dos fóruns multilaterais mais importantes
para a atuação conjunta dos países do Sul, inclusive para o Brasil. A
atuação da diplomacia brasileira no sentido de avançar sobre as negociações comerciais – relacionado principalmente ao tema agrícola – possibilitou ao Brasil ocupar um lugar de global player nestas negociações.
Segundo o Ministério das Relações Exteriores (2010):
O G-20 busca o equilíbrio entre duas características fundamentais
para os arranjos internacionais: legitimidade e eficácia. Ao congregar as economias sistemicamente importantes, o Grupo abre espaço
para participação de países que, anteriormente, não tinham voz no
cenário internacional, ao menos no que se refere aos temas econômico-financeiros. Ademais, mostrou-se capaz de tomar decisões
rapidamente e em ambiente de grande pressão, provando-se exercício eficaz para lidar com situações de crise. (MRE, 2010).
Além disso, o país é integrante do grupo dos BRIC e do G-47.
O grupo dos BRIC fora uma importante aliança construída pelos países integrantes com a finalidade de se articularem como um bloco,
buscando defender seus interesses com autonomia e alto poder de
barganha. Nas palavras de Altemani de Oliveira (2006):
“Grupo de países interessados no fim dos subsídios e das subvenções às exportações de produtos
agrícolas e em um maior acesso aos mercados tradicionais protecionistas do Norte.” (Almeida,
2004, p. 6). O Brasil se enquadra nestes países.
6
Grupo de países que se apoiam mutuamente a fim de obter maior respaldo para a intenção de
conseguir um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. Entre eles estão Brasil,
Japão, Índia e Alemanha.
7
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Augusto Leal Rinaldi
Mais do que resultados práticos, a criação do G-20 deve ser vista sob a
ótica da retomada da capacidade de articulação política do Brasil, mesmo
que esboçada em foro tão inusitado. Também a criação do G3, grupo de
coordenação política criada pelo Brasil, África do Sul e Índia. São todos
movimentos que refletem a vontade de esboçar um novo modelo de cooperação Sul-Sul, que não deve, entretanto, erigir-se como alternativo às
relações com o Norte. (Altemani De Oliveira, 2006, p. 191).
Além desses exemplos de coordenação diplomática, é válido
mencionar também a assunção pelo país, desde 2004, do comando
das operações de paz no Haiti, indicado pelas Nações Unidas para
a reestruturação física e política do país. O papel de liderança do
Brasil nesta Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti
(Minustah) demonstra a preocupação da América do Sul com uma
estabilidade mais ampla no hemisfério, com o papel de liderança
desempenhado pelo Brasil (Roett, 2010). São exemplos como esses
que nos demonstra as iniciativas brasileiras em elaborar e construir
alianças estratégicas para sua maior projeção externa.
O protagonismo externo brasileiro, em certo sentido, apesar
de abarcar dimensões político-econômicas, tem implicações diretas
nas políticas sociais, pois todas elas estão relacionadas a um projeto nacional de desenvolvimento socioeconômico. Ou seja, essas
parcerias estão sendo construídas na perspectiva de desenvolver o
país – tanto social como economicamente. A lógica reproduz uma
confluência de iniciativas que canalizam, ao final, para o desenvolvimento nacional e para a inserção externa do país. Todas elas estão relacionadas à postura global-multilateral que a diplomacia brasileira
adotou a partir o início dos anos 2000 (Pecequilo, 2008). A política
exterior de Lula combinou eixos tradicionais de política internacional com elementos inéditos de diversificação de parcerias e ativismo
internacional. A diplomacia do governo Lula da Silva, segundo Oliveira (2005), passou a considerar o multilateralismo como um movimento amplo de desconcentração de poder no sistema internacional
e fora baseado nessa premissa, principalmente, que nossa atuação
externa se pautou para engajar-se em novas alianças e coalizões mul63| Século XXI, Revista de Ciências Sociais, v.2, no 2, p.45-72, jul./dez. 2012
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Os Programas Sociais e a Inserção Internacional do Brasil:
um Estudo do Governo Lula da Silva
tilaterais para permitir, ou mesmo garantir, uma inserção externa
mais assertiva de nossa diplomacia. Nas palavras do próprio autor:
A diplomacia do governo Lula vem recuperando, pelo menos em
parte, as tradições da agenda da Política Externa Independente e,
ainda que com modificações significativas, a do Pragmatismo Responsável e Ecumênico do governo Geisel. (...) Portanto, a origem
do protagonismo internacional brasileiro na atualidade parece ter
sua inspiração nessa tradição da política externa brasileira, caracterizada como nacional-desenvolvimentista. Seus desdobramentos
práticos estão consubstanciados na formação do Ibas – Fórum de
Diálogo Índia, Brasil e África do Sul; na criação do G-20 – Grupo
de países em desenvolvimento criado na fase final de preparação
da V Conferência Ministerial da OMC; na aproximação com países
africanos e árabes; na participação no G-4 – grupo composto por
Alemanha, Brasil, Índia e Japão – em busca da reforma no Conselho de Segurança da ONU e das suas respectivas admissões nele
como membros permanentes; na revalorização da inserção regional, inclusive ao se dispor a arcar com os custos do exercício da
sua liderança, especificamente, no Mercosul – Mercado Comum do
Sul – e na América do Sul, além de incentivar seus parceiros em
desenvolvimento a também incorporarem a dinâmica regional às
suas respectivas política externa, visando consolidar seus papéis de
relevância regional. A missão de paz da ONU conduzida pelo Brasil
no Haiti é ilustrativa dessa agenda política. (Oliveira, 2005, p. 3).
Ainda que esse processo de multipolarização esteja em andamento, o passo dado pelo governo nesse sentido fora importante
para a inserção internacional de nosso país. Como apontou Vizentini
(2005), a política externa no governo Lula fora o campo mais bem
sucedido da política governamental.
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5. OS ORGANISMOS INTERNACIONAIS
Muito importante para a reputação internacional da conduta
político-econômica de uma nação é sua avaliação diante de Organismos Internacionais. Instituições de alcance global como o FMI
8
, Banco Mundial9, a ONU10 e suas ramificações específicas e outras
agências globais são exemplos de organizações de caráter multilateral que refletem a intenção de países em criar um mínimo de regulação em suas relações externas, sejam elas de qualquer natureza.
Do ponto de vista da avaliação internacional, nossa argumentação se baseará, principalmente, em papers desenvolvidos tanto pela CEPAL quanto pelo Banco Mundial. São importantes esses
papers porque eles trazem à tona a percepção internacional acerca
das políticas sociais aplicadas em território nacional, e com isso nos
permite ter conhecimento de como a imagem do Brasil é veiculada
no exterior e de que forma outros governos nos avaliam. Assim, a
imagem externa do Brasil, contribuindo para uma maior inserção
externa de nossos interesses, precisa ser trabalhada no sentido de
aprovação por parte dos outros países, para, com isso, articular melhor nossa projeção externa.
No referido documento, aponta o Banco Mundial acerca do
programa Bolsa Família:
As the largest conditional cash transfer in the developing world, the
BFP has attracted significant attention both in Brazil and beyond.
To date, the BFP has achieved some important efficiency gains and
is showing exceptional targeting results, with 73% of transfers
going to the poorest quintile and 94% going to the poorest two
quintiles. Furthermore, studies have shown that the BFP played a
significant role in the recent reduction in income inequality, which
in turn has been instrumental in reducing extreme poverty. Indeed,
results of the annual household survey (PNAD 2004) show that the
8 Para maiores informações: www.imf.org
9 Para maiores informações: www.worldbank.org
10
Para maiores informações: www.un.org
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Os Programas Sociais e a Inserção Internacional do Brasil:
um Estudo do Governo Lula da Silva
BFP accounted for a significant share (20-25%) of Brazil’s recent (and impressive) reduction of inequality and 16% of the recent
fall in extreme poverty. (Banco Mundial, 2007, p. 6).
O organismo internacional vê com bons olhos o programa
nacional de transferência de renda, e aponta dados estatísticos fornecidos por órgãos nacionais, como a PNAD, como ferramentas importantes que contribuem para o embasamento das análises. A imagem do país, nesse sentido, é fortalecida diante das organizações.
Assim, nossas políticas sociais, acobertadas pelas positivas avaliações internacionais, podem servir de exemplo para outros países que
sigam o mesmo caminho que o nosso de combate à pobreza. E isso
pode eventualmente nos auxiliar em nossa inserção internacional.
O documento ainda aponta para um possível cenário para o
Brasil a partir de 2007, indicando alguns desafios a serem enfrentados
e apostando na capacidade brasileira de continuar na tarefa de enfrentamento da pobreza. Ele aponta para duas principais agendas a serem
seguidas pelo Brasil no futuro: a primeira consiste nos esforços em
continuar aperfeiçoando a arquitetura básica do programa; a outra é
centrada na inovação e nas reformas para promover a o desenvolvimento da agenda de combate à pobreza (Banco Mundial, 2007).
Outro trabalho realizado no sentido de avaliação das políticas públicas brasileiras foi disponibilizado pela CEPAL, em 2009,
2010 e 2011, que avaliam, entre outras coisas, o panorama social e
econômico da América Latina e apontam dados e estatísticas que
comprovam suas teses.
Os estudos, em geral, afirmam que houve diminuição da pobreza na região latino-americana no período recente e o crescimento
econômico deu sinais de leve ascensão. Segundo os documentos, o
Brasil, juntamente com o Panamá, Paraguai e Peru apresentaram diminuições de sua taxa de pobreza entre 0,9 e 2,2 pontos percentuais.
Países como a República Dominicana e o Uruguai (setor urbano),
diminuíram sua taxa pobreza em média de 3% (CEPAL, 2010). Para
os analistas cepalinos, ao considerar o período entre 2002 e 2009, a
redução da pobreza tem sido possível graças a uma complementari66| Século XXI, Revista de Ciências Sociais, v.2, no 2, p.45-72, jul./dez. 2012
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dade entre os efeitos de crescimento econômico e distribuição das
rendas geradas a partir desse processo. De acordo com o documento
de 2009, afirma os autores da CEPAL:
As mudanças distributivas ocorridas no período contribuíram parcialmente para a redução da pobreza, ainda que não em todo seu
potencial. A variação das taxas de pobreza e indigência pode ser
desagregada em dois componentes: o crescimento da renda média
das pessoas, ou “efeito crescimento”, e as mudanças na distribuição
desta renda, ou “efeito distribuição”. Este tipo de análise mostra que
a queda da pobreza entre 1990 e 2008 teve no efeito crescimento seu
principal fator explicativo, representando cerca de 85% da mesma,
enquanto o efeito distribuição explica os 15% restantes. A contribuição das melhorias distributivas para a redução da pobreza ocorreu especialmente no período 2002-2008, durante o qual representou inclusive o papel principal na redução da pobreza em três países.
A renda do trabalho é a fonte que contribuiu em maior medida para
a redução a pobreza entre 1990 e 2008. (CEPAL, 2009, p. 12).
O reconhecimento nacional e internacional da importância
que o gasto social público representa para a população mais pobre e
a relevância do desenvolvimento social para potencializar o desenvolvimento econômico nacional têm levado os países da região a
aumentar progressivamente os gastos neste setor da sociedade.
Segundo outro estudo, realizado em 2010, “a participação do
gasto social no PIB passou de 12,2% no período 1990-1991, para
18,4% em 2007-2008. Em consequência, também aumentou consideravelmente a sua participação no orçamento, de pouco menos de
45% a cerca de 65% do gasto público total.” (CEPAL, 2010, p. 33).
No âmbito social e produtivo, seguindo essa linha de raciocínio, é relevante o aumento dos recursos destinados à construção de moradia,
ao tratamento da água e do esgoto, ao fomento de pequenas e médias
empresas, ao setor agroexportador, ao fortalecimento de políticas
trabalhistas, e aos programas sociais, mormente os de transferência
direta de renda - como o Bolsa Família - que “atualmente recebem
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um Estudo do Governo Lula da Silva
recursos equivalentes a 0,4% do PIB regional e cobrem cerca de 20%
da população latino-americana e caribenha (CEPAL, 2010).
A CEPAL, neste paper, ainda que tenha tratado do tema social
da região latino-americana em geral, perpassa sua análise sobre a situação do Brasil e dos resultados alcançados pelo programa Bolsa Família, que foram citados acima. Essas estatísticas são importantes para
defendermos nosso ponto de vista de que a imagem do Brasil frente
às organizações internacionais, durante o período Lula da Silva, fora
positiva e determinante para a inserção internacional de nosso país.
De resto, devemos esclarecer que o debate acerca da problemática social e da tentativa de ingerência externa através da ajuda econômica não está esgotado e necessita ser aprofundado. Nossa análise,
embora se embase nos documentos oficiais de organismos nacionais e
internacionais, somente fora realizada para demonstrarmos a avaliação internacional do Brasil frente às suas políticas sociais, e com isso
apontar qual a imagem que o governo Lula da Silva transpôs durante
sua gestão. Por isso, nossa argumentação caminha no sentido de defender esses documentos na medida em que eles complementam nossa
análise, a qual, como já apontamos, avalia o impacto dos programas
sociais do governo Lula da Silva como positivo para a inserção internacional do Brasil, mormente em sua política exterior de ampliação do
horizonte diplomático e em sua projeção externa multilateral.
6. CONCLUSÃO
O período analisado, essencialmente entre 2002 e 2010, durante os dois mandatos do governo Luiz Inácio Lula da Silva, foi escolhido devidamente pelo fato da ênfase atribuída por esse governo
às políticas sociais no campo nacional, ao mesmo tempo em que empregava uma política externa voltada para o campo social. A escolha
não fora feita de forma aleatória. O governo Lula da Silva, embora
possa ser criticado sob diversos pontos de vista e sob qualquer outra
natureza de suas políticas públicas, implantou uma política exterior
ativa e cooperativa no campo das relações internacionais. Evidente
que não devemos defender acriticamente as decisões tomadas por
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esse governo em matéria de relações exteriores, entretanto os acertos feitos na diversificação de parcerias, na defesa da autonomia brasileira frente às grandes potências, na busca soberana de participar
progressivamente dos principais Fóruns Multilaterais, a iniciativa na
criação do G-20 comercial, entre outros não podem deixar de serem
destacados aqui. Os fracassos, que também são tantos outros, devem
ser ressaltados e discutidos.
Em um período de tempo relativamente curto, o Brasil tornou-se um global player cada vez mais importante no cenário internacional, destacando-se nas áreas de energia, comércio e finanças.
Empregou um conjunto de iniciativas organizacionais regionais que
são jovens ainda, mas espera-se que amadureçam nos próximos anos,
como apresentamos anteriormente. Com esses desenvolvimentos vem
a responsabilidade de agir positiva e pragmaticamente em questões
mais amplas, de importância global. A crescente influência econômica
e comercial precisa ser combinada com uma política externa madura e
responsável. Essa combinação servirá bem ao Brasil no momento em
que sua trajetória ganha crescente atenção e respeito.
Assim, como tentamos demonstrar ao longo do trabalho, as
escolhas em política externa feitas pelo presidente Lula foram decididas a partir de um viés social. A participação do Brasil no G-20,
a busca por parcerias de natureza Sul-Sul, a diversificação das relações comerciais são iniciativas que carregam consigo o fardo histórico da dívida social que o Brasil empurra ao longo de sua história.
Os frutos oriundos dessas iniciativas, se concretizados da maneira
como os interpretamos inicialmente, trará benefícios diretos para a
sociedade brasileira, refletindo num maior desenvolvimento econômico nacional e na redução gradativa dos índices de pobreza e miséria que afetam nossa sociedade. É nesse link entre política social
e engajamento externo que tentamos demonstrar como é possível
avaliar o impacto que os programas sociais nacionais tiveram sob a
atuação externa brasileira, apontando para seus sucessos e demonstrando a aplicabilidade desse tipo de análise quando se compara duas
políticas essencialmente distintas entre si.
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