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Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 1 05/07/2013 11:41:55 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 2 05/07/2013 11:41:55 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 3 05/07/2013 11:41:55 © 2013, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/2/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Copidesque: Vânia Coutinho Santiago Revisão: Hugo de Lima Corrêa Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Série: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 – 16o andar 20050-006 – Centro – Rio de Janeiro – RJ – Brasil Rua Quintana, 753 – 8o andar 04569-011 – Brooklin – São Paulo – SP – Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 [email protected] ISBN 978-85-352-7343-4 ISBN (versão eletrônica) 978-85-352-7344-1 Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação. CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ ____________________________________________________________________________ P213a 2.ed. Paludo, Augustinho Vicente Administração geral e pública para AFRF e AFT/Augustinho Paludo. – 2. ed. – Rio de Janeiro : Elsevier, 2013. 592 p; 54cm Inclui bibliografia ISBN 978-85-352-6345-9 1. Administração pública – Brasil. 2. Serviço público – Brasil – Concursos. I. Título. 13-02346. CDD: 354.81 CDU: 35(81) ___________________________________________________________________________ Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 4 05/07/2013 11:41:55 Dedicatória Dedico este livro aos meus filhos Luís Otávio, Ana Laísa e José Pedro. De tudo, ficam três coisas: A certeza de que estamos sempre começando, A certeza de que é preciso continuar, A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar. Portanto, devemos: Fazer da interrupção um caminho novo, Da queda, um passo de dança, Do medo, uma escada, Do sonho, uma ponte, Da procura, um encontro. Fernando Sabino Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 5 05/07/2013 11:41:55 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 6 05/07/2013 11:41:55 O Autor Augustinho Vicente Paludo é Bacharel em Administração pelas Faculdades SPEI, com pós-graduação em Administração Pública pelas Faculdades Unibrasil e MBA em Gestão Pública pela Faculdade Tecnológica Fatex-Expert. É professor de Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária, LRF, Administração Pública e Planejamento Governamental em cursinhos preparatórios para concursos públicos em Curitiba e Tutor de cursos da Esaf nessas áreas. Possui experiência de mais de 20 anos no meio público. Foi Diretor de Planejamento, Orçamento e Finanças na Justiça Federal do Paraná; Analista de Finanças e Controle da CGU-RS; e atualmente é Analista Administrativo do TRE-PR com exercício na Secretaria de Controle Interno e Auditoria (audita a parte orçamentária, financeira, contábil e de gestão). Voltou a estudar para concursos públicos em 2005, tendo obtido os seguintes resultados: 6o lugar – Analista Administrativo TRE-SC/2005; 16o lugar – Analista de Finanças e Controle da CGU na Região Sul/2006; 3o lugar – Analista de Orçamento do MPU no Paraná/2007; 2o lugar – Analista Administrativo do TRE-PR/2007. Em 2008 foi novamente aprovado no concurso de AFC-CGU para Brasília e convocado para assumir a vaga em julho de 2009. Atua também como professor de pós-graduação nos módulos de Orçamento Público, Administração Pública e Planejamento Governamental. Desde o segundo semestre de 2010 tem recebido convites para ministrar aulas em cursinhos de: Salvador, Recife, Londrina e Belo Horizonte (Praetorium), e para pós-graduação em: Porto Velho, Belém, Curitiba e no Instituto Tecnológico da UFPR. Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 7 05/07/2013 11:41:55 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 8 05/07/2013 11:41:55 Apresentação Caros alunos, A luta pela aprovação em concursos públicos me fez ver a importância de bons livros para o estudo das disciplinas. E o que é um bom livro? É aquele que aborda o conteúdo cobrado pelas bancas, facilita o aprendizado e possibilita o acerto das questões na hora da prova. Assim, tendo vivido essa dificuldade, e considerando minha experiência de mais de 20 anos na administração pública federal em três órgãos diferentes e minha formação toda direcionada para a área pública, resolvi assumir o desafio de lhes apresentar um livro de Administração Geral Pública – específico para os concursos de AFRF e AFT – segundo o conteúdo cobrado pelas bancas de concursos. Dez capítulos deste livro foram extraídos do livro Administração Pública 3. ed., Elsevier, 2013, aos quais acrescentamos um capítulo sobre Ética na Administração Pública, atendendo, assim, o edital desses concursos. Foram também incluídas as provas comentadas de AFRF/2009, AFT/2010 e AFRF/2012; foram reorganizados os exercícios e direcionados para esses concursos, e, como conteúdo complementar, questões comentadas encontram-se disponibilizadas na página www.elsevier.com.br. Meu linguajar é objetivo, como é fácil perceber, pois considero que o estudante para concursos não tem tempo a perder com palavras excessivas que não se traduzem em conhecimentos específicos e úteis para responder aos questionamentos das bancas. Por inúmeras vezes, deixei de lado meu ego de escritor para transcrever palavras de outros autores que melhor souberam definir conceitos/características do tema, ou para citar trechos de escritores de renome – tudo com a finalidade de facilitar o correto entendimento da matéria e o acerto das questões. Utilizei destaques em negrito no livro todo, ampliei os tradicionais tópicos de “Atenção”, desenhos e quadros explicativos, com a finalidade de facilitar o aprendizado e a diferenciação entre assuntos semelhantes. Dúvidas quanto a este livro poderão ser dirimidas diretamente com o autor através da página www.comopassar.com.br, onde também haverá maiores informa- Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 9 05/07/2013 11:41:55 ções sobre os livros do autor, resolução/comentários das últimas provas da matéria e orientações sobre como passar em concursos públicos. Conquistar uma vaga no serviço público só depende de você: se estiver disposto a estudar com dedicação e perseverança, então a vaga já é sua, trata-se apenas de uma questão de tempo! Boa sorte a todos! Augustinho Vicente Paludo Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 10 05/07/2013 11:41:55 Nota à 2a edição Preliminarmente, muito obrigado aos concurseiros, estudantes acadêmicos e profissionais que adquiriram este livro e que enviaram centenas de e-mails: elogiando a obra, manifestando suas preferências, sugerindo melhorias e nos incentivando a continuar. Esse reconhecimento nos encheu de orgulho e aumentou a satisfação e o prazer com que nos dedicamos a esta obra, a responsabilidade quanto ao conteúdo apresentado, e o compromisso com a sua atualização. Nesta segunda edição, destaca-se a inclusão do conteúdo de ADMINISTRAÇÃO GERAL e a prova comentada de AFRF/2012. Além disso, foram melhorados conteúdos no livro inteiro, contemplando mais de trinta itens, novos parágrafos de atenção, novas figuras/quadros explicativos e destaques de palavras importantes em negrito em todo o livro. Lembramos que se encontra disponível como material complementar na web-página da Editora Campus/Elsevier 65 questões comentadas de Administração Pública e 27 questões comentadas de Administração Geral. Reforçamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo todos os e-mails recebidos através do fale-conosco da página www.comopassar.com.br destinada a dirimir dúvidas quanto ao livro Administração Geral e Pública para AFRF e AFT, onde também há maiores informações sobre os livros do autor, resolução/ comentários das últimas provas da matéria, e orientações sobre como passar em concursos públicos. Além do acréscimo dos materiais mencionados, o destaque desta edição foi o ajuste fino do conteúdo com o cobrado pelas bancas, visando facilitar o acerto de questões. O Autor Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 11 05/07/2013 11:41:55 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 12 05/07/2013 11:41:55 Sumário Parte 1 Administração Pública Capítulo 1 Organização e Estrutura do Estado, Governo e Administração 3 1.1. Estado.............................................................................................................................................. 3 1.1.1. Artigos Constitucionais.......................................................................................................... 8 1.1.2. O Estado de Bem-Estar Social.............................................................................................17 1.2. Governo........................................................................................................................................19 1.3. Administração Pública.................................................................................................................23 1.3.1. Características da Administração Pública..........................................................................25 1.3.2. Princípios aplicáveis à Administração Pública Princípios basilares do regime jurídico-administrativo.............................................................26 1.3.3. Organização da Administração Pública brasileira.............................................................29 1.3.3.1. Administração direta...............................................................................................32 1.3.3.2. Administração indireta............................................................................................33 1.3.3.3. Terceiro setor...........................................................................................................41 1.3.3.4. Técnicas jurídicas de organização administrativa.................................................44 Capítulo 2 Modelos Teóricos de Administração Pública 50 2.1. Administração Pública patrimonialista......................................................................................51 2.2. Burocracia, Sistemas Sociais e Tipos de Dominação................................................................53 2.3. Administração Pública burocrática.............................................................................................56 2.3.1. Paradigma pós-burocrático.................................................................................................63 2.4. Administração Pública gerencial................................................................................................65 2.4.1. O novo gerencialismo público ou nova gestão pública...................................................71 Capítulo 3 Histórico, Reformas e Evolução da Administração Pública no Brasil 76 3.1. De 1808 a 1930...........................................................................................................................76 3.2. A reforma burocrática e a criação do Dasp...............................................................................79 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 13 05/07/2013 11:41:55 3.3. Tentativas de modernização, o DL no 200/1967 e o PND – Plano Nacional de Desburocratização..............................................................................................................................84 3.4. Nova República, transição democrática e retrocesso administrativo.....................................93 3.5. Governo Collor de Mello..............................................................................................................99 3.6. Governo Fernando Henrique Cardoso......................................................................................101 3.7. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado – Pdrae (1995).......................................102 3.7.1. A crise do Estado...............................................................................................................103 3.7.2. Diagnóstico.........................................................................................................................105 3.7.2.1. Dimensão institucional-legal................................................................................107 3.7.2.2. Dimensão cultural e Dimensão-Gestão...............................................................110 3.7.3. O aparelho do Estado e as formas de propriedade........................................................113 3.7.4. Objetivos globais do Pdrae...............................................................................................116 3.7.5. Estratégia de transição......................................................................................................117 3.7.6. A dinâmica da transição...................................................................................................118 3.7.7. Projetos do plano diretor de reforma do aparelho do Estado......................................119 Projetos adicionais............................................................................................................121 3.8. Extinção do Mare e Resultados da Reforma...........................................................................123 3.9. Governo Lula..............................................................................................................................124 Capítulo 4 Governabilidade, Governança e Accountability130 4.1. Governabilidade.........................................................................................................................131 4.2. Governança................................................................................................................................135 4.3. Accountability.............................................................................................................................138 Capítulo 5 Governo Eletrônico e Transparência 143 5.1. Conceitos Introdutórios..............................................................................................................143 5.2. Governo Eletrônico.....................................................................................................................144 5.2.1. Breve histórico do Governo Eletrônico............................................................................149 5.2.2. Inclusão/exclusão digital..................................................................................................151 5.2.3. SISP – Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática............153 5.2.4. Princípios/diretrizes do Governo Eletrônico...................................................................154 5.3. Transparência Eletrônica...........................................................................................................155 5.3.1. Transparência e a LRF........................................................................................................160 5.3.2. Transparência e a Lei de Acesso à Informação...............................................................163 Capítulo 6 Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicação e Impacto nas Organizações165 6.1. Benchmarking............................................................................................................................166 6.2. Melhoria contínua (Kaizen).......................................................................................................167 6.3. Downsizing (Enxugamento).....................................................................................................168 6.4. Ciclo PDCA...................................................................................................................................168 6.5. Programa 5S...............................................................................................................................169 6.6. Diagrama de Pareto..................................................................................................................170 6.7. Diagrama de Ishikawa...............................................................................................................170 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 14 05/07/2013 11:41:55 6.8. Orçamento participativo............................................................................................................171 6.9. Reengenharia.............................................................................................................................172 6.10. Balanced Scorecard.................................................................................................................176 6.10.1. Processo de elaboração do BSC.....................................................................................180 6.10.2. Adaptação do BSC às instituições públicas....................................................................182 6.11. Impactos das tecnologias nas organizações.........................................................................187 Capítulo 7 Qualidade190 7.1. Qualidade na Administração Pública.......................................................................................193 7.2. Breve histórico da qualidade na Administração Pública........................................................194 Capítulo 8 Gestão Pública Empreendedora 201 8.1. Intraempreendedor...................................................................................................................207 Capítulo 9 Ciclo de Gestão do Governo Federal 209 9.1. Ciclo de gestão ampliado..........................................................................................................210 9.1.1. Plano Plurianual – PPA......................................................................................................211 9.1.1.1. Conceito, Regionalização e Vigência...................................................................212 9.1.1.2. O Modelo de Gestão e a Nova Estrutura do PPA................................................215 9.1.1.3. Etapas.....................................................................................................................221 9.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.....................................................................................239 9.2.1. Competências da LDO.......................................................................................................240 9.3. Ciclo de Gestão Anual................................................................................................................242 9.3.1. LOA – Lei Orçamentária Anual..........................................................................................244 9.3.2. Composição do orçamento anual....................................................................................245 9.3.3. Agentes orçamentários.....................................................................................................246 9.3.4. Análise final e elaboração do projeto..............................................................................248 Capítulo 10 Controle da Administração Pública 250 10.1. Ministério Público, CNMP e CNJ..............................................................................................252 10.2. Classificação e conceitos dos controles..................................................................................253 10.2.1. Quanto à origem.............................................................................................................253 10.2.2. Quanto ao momento.......................................................................................................257 10.2.3. Quanto ao aspecto..........................................................................................................258 10.2.4. Quanto à amplitude........................................................................................................260 10.2.5. Quanto aos órgãos..........................................................................................................261 10.2.5.1. Controle administrativo......................................................................................261 10.2.5.2. Controle legislativo..............................................................................................265 10.2.5.3. Controle judicial...................................................................................................270 Capítulo 11 Ética na Administração Pública 273 11.1. Introdução e Conceitos............................................................................................................273 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 15 05/07/2013 11:41:55 11.1.1. Conceitos..........................................................................................................................274 11.1.2. Diferenciando Ética e Moral............................................................................................275 11.2. Ética na Administração Pública...............................................................................................277 11.2.1. A Ética e o Agente (servidor) Público............................................................................281 11.2.2. Regras de Conduta e Códigos de Ética..........................................................................282 11.2.2.1. Códigos de Ética...................................................................................................283 11.2.3. Código de Ética do Poder Executivo Federal.................................................................285 11.2.3.1. Das Regras Deontológicas..................................................................................286 11.2.3.2. Dos Principais Deveres do Servidor Público......................................................287 11.2.3.3. Das Vedações ao Servidor Público.....................................................................289 11.2.3.4. Das Comissões de Ética.......................................................................................290 11.2.4. Sistema de Gestão de Ética do Poder Executivo Federal.............................................290 11.2.5. Informações Complementares.......................................................................................296 Parte 2 Administração Geral Capítulo 1 Planejamento301 1.1. Planejamento baseado em cenários.......................................................................................302 1.2. Planejamento estratégico.........................................................................................................305 1.2.1. Características do planejamento estratégico..................................................................306 1.2.2. Etapas do planejamento estratégico...............................................................................307 1.2.2.1. Definição da missão, da visão e dos valores......................................................308 1.2.2.2. Diagnóstico institucional/estratégico..................................................................311 1.2.2.3. Definição de questões, objetivos e estratégias..................................................313 1.2.2.4. Desmembramento dos planos.............................................................................316 1.2.2.5. Implementação.....................................................................................................317 1.2.2.6. Avaliação................................................................................................................318 Capítulo 2 Gestão e Gerenciamento de Projetos e de Processos 320 2.1. Gestão de projetos.....................................................................................................................320 2.1.1. Conceitos............................................................................................................................322 2.1.2. Gestão/gerenciamento de projetos................................................................................324 2.1.3. Ciclo de vida do projeto....................................................................................................329 2.1.4. Maturidade em gestão/gerenciamento de projetos.....................................................332 2.1.5. PMI/PMBOK.......................................................................................................................334 2.1.6. Conceitos adicionais..........................................................................................................337 2.2. Gestão de processos..................................................................................................................338 2.2.1. Conceitos............................................................................................................................341 2.2.2. Gestão e gerenciamento..................................................................................................344 2.2.2.1. Etapas da gestão/gerenciamento de processos................................................347 2.2.2.2. Ciclo de vida do processo.....................................................................................352 2.2.2.3. Grau de maturidade em processos......................................................................354 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 16 05/07/2013 11:41:55 2.2.3. BPM.....................................................................................................................................355 2.2.3.1. Diferenciando BPM e BPMS..................................................................................359 Capítulo 3 Gestão da Informação e do Conhecimento 361 Capítulo 4 Comunicação Organizacional: Habilidades e Elementos da Comunicação 368 Capítulo 5 Gestão da Mudança 373 Capítulo 6 Tomada de Decisão 379 6.1. Atores, tipos e estilos de decisão.............................................................................................381 6.2. Fatores que afetam as decisões...............................................................................................383 6.3. Processo decisório.....................................................................................................................384 6.4. Métodos de análise e solução de problemas.........................................................................389 Capítulo 7 Gestão de Pessoas 392 7.1. Liderança....................................................................................................................................392 7.1.1. Estilos de liderança............................................................................................................395 7.2. Motivação...................................................................................................................................398 7.2.1. Teoria das necessidades...................................................................................................399 7.2.2. Teorias cognitivas..............................................................................................................402 7.3. Gestão por competências.........................................................................................................404 7.4. Trabalho em equipe..................................................................................................................407 7.5. Empoderamento........................................................................................................................411 Capítulo 8 Controle Administrativo 414 8.1. Indicadores de desempenho, conceitos de eficiência, eficácia e efetividade.....................415 Parte 3 Provas Comentadas e Exercícios de fixação Provas Comentadas 421 1. Auditor Fiscal da Receita Federal – 2009....................................................................................421 2. Auditor Fiscal do Trabalho – 2010...............................................................................................431 3. Prova de Auditor Fiscal da Receita Federal/2012.....................................................................443 Exercícios de Fixação 453 Administração Pública......................................................................................................................453 1. Organização e Estrutura do Estado, Governo e Administração...........................................453 2. Modelos Teóricos de Administração Pública.........................................................................465 3. Histórico, Reformas e Evolução da Administração Pública no Brasil..................................472 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 17 05/07/2013 11:41:55 4. Governabilidade, Governança e Accountability....................................................................484 5. Governo Eletrônico e Transparência......................................................................................488 6. Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicação e Impacto nas Organizações.............................493 7. Qualidade.................................................................................................................................498 8. Gestão Pública Empreendedora.............................................................................................503 9. Ciclo de Gestão do Governo Federal......................................................................................506 10. Controle da Administração Pública......................................................................................513 11. Ética na Administração Pública............................................................................................519 Administração Geral........................................................................................................525 1. Planejamento..........................................................................................................................525 2. Gestão e Gerenciamento de Projetos e de Processos.........................................................531 3. Gestão da Informação e do Conhecimento..........................................................................537 4. Comunicação Organizacional..................................................................................................539 5. Gestão da Mudança.................................................................................................................541 6. Tomada de Decisão.................................................................................................................543 7. Gestão de Pessoas...................................................................................................................544 8. Controle Administrativo..........................................................................................................549 Gabaritos552 Bibliografia 557 Mensagem Final 567 Adm_Geral_Pub_AFT_AFRFB.indb 18 05/07/2013 11:41:55
