Políticas de desenvolvimento e desigualdades regionais

POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO E DESIGUALDADES REGIONAIS NO
BRASIL
[email protected]
APRESENTACAO ORAL-Desenvolvimento Rural, Territorial e regional
APARECIDA ANTONIA OLIVEIRA; ADRIANA ROCHAS DE CARVALHO F.
MOREIRA; ELEUZA FERREIRA LIMA.
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MATO GROSSO DO SUL, DOURADOS - MS BRASIL.
Políticas de desenvolvimento e desigualdades regionais no Brasil
Policy development and regional inequalities in Brazil
Grupo de Pesquisa: Desenvolvimento Rural, Territorial e regional
Resumo
O propósito deste artigo é buscar o approach teórico sobre a adequação do novo modelo de
desenvolvimento - o desenvolvimento endógeno -, para a realidade brasileira, frente à
lógica do mercado em favorecer o desenvolvimento das regiões de maior disponibilidade
de infra-estrutura e de recursos tecnológicos. No Brasil, as políticas de desenvolvimento
regional vêm produzindo desconcentração espacial das atividades produtivas e reverteram
a tendência de concentração na região sudeste. No entanto, mudanças ocorridas nas últimas
décadas provocaram transformações nas teorias e políticas de desenvolvimento regional.
Essas mudanças, associadas ao fenômeno da globalização e ao novo papel do Estado na
economia, deram origem a novos paradigmas e políticas de desenvolvimento, onde os
principais protagonistas são os atores locais. Nesse contexto, o novo modelo de
intervenção governamental, em vigor desde a década de 90, conduziu à construção de uma
nova configuração regional industrial, indicando uma tendência à re-aglomeração na região
Centro-Sul do país. Dentre as variáveis apontadas como explicativas para essa reaglomeração, destacam-se as limitações da nova estratégia de desenvolvimento que adota
uma visão excessivamente simplificada e fragmentada da realidade. Após apresentar os
fundamentos teóricos da intervenção do Estado no desenvolvimento regional, este artigo
trabalha com as políticas de desenvolvimento regional e seus efeitos sobre as
desigualdades regionais no país.
Palavras-chaves: desenvolvimento territorial, Desenvolvimento Regional, políticas de
desenvolvimento.
Abstract
The propose of this paper is to search the approach theoretician on the adequacy of the new
model of development, - the endogenous development -, for the Brazilian reality, front to
the logic of the market in favoring the development of the regions of greater availability of
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infrastructure and technological resources. In Brazil, the politics of regional development
had produced spatial devolved of productive activities and reversed the trend of
concentration in the Southeast. However, changes in recent decades have provoked
transformations in the theories and politics of regional development. These changes,
associated with the phenomenon of globalization and the new role of the state in the
economy, have given origin to new paradigms and politics of development, where the main
protagonists are the local actors. In this context, the new model of government
intervention, since the decade of 90 led to the construction of a new regional industrial
setting, showing a tendency to re-agglomeration in the Center-South region of the country.
Amongst the variable identified as explanatory for this re-agglomeration, the limitations of
the new strategy of development are distinguished and they adopt an excessively vision
simplified and broken up of the reality. After to present the theoretical beddings of the
State intervention in the regional development, this study works with the politics of
regional development and its effects on the regional inequalities in the country.
Key Words: Territorial development, regional development, development policies.
1. INTRODUÇÃO
Num país de dimensão continental como o Brasil, a busca do crescimento e
desenvolvimento econômico envolve a consideração das dinâmicas das economias
regionais, incluídas as diversidades cultural, territorial, social e econômica entre as regiões.
Por essa razão, as estratégias e os instrumentos de desenvolvimento regional devem ser
capazes de lidar com essa realidade.
Existe uma tendência à concentração da atividade industrial em áreas específicas de
um território nacional, de modo que se obtenham ganhos de escala e de aglomeração. No
Brasil, a expansão e consolidação do complexo agroexportador do café, no estado de São
Paulo, engendraram um processo de industrialização localizado, de forma concentrada, na
Capital desse estado, fazendo com que as demais regiões perdessem posição relativa na
produção nacional.
Conforme Tavares (1975), esse aumento dos desequilíbrios regionais é uma
tendência natural de concentração da atividade econômica em torno de uma região
polarizada, que foi agravada pela política econômica de incentivo à industrialização, que
na prática correspondia à transferência de renda das regiões menos desenvolvidas para as
mais desenvolvidas. Destaca que os dois estados industriais (Rio de Janeiro e São Paulo)
chegaram a gerar 50% da renda nacional com uma população que representava apenas
23% do total.
Na fase desenvolvimentista da intervenção estatal, que de acordo com Monteiro
Neto (2006) corresponde ao período de 1930 a 1989, foram realizados elevados
investimentos estatais em infra-estrutura econômica e social, que produziram mudanças
radicais nas estruturas produtivas e de emprego das regiões do país. Essas ações, entre
1960 e 1985, levaram à desconcentração espacial das atividades produtivas, revertendo a
tendência histórica de concentração observada na região Sudeste.
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A partir de meados dos anos 50, as políticas de desenvolvimento regional
baseavam-se no conceito de pólos de crescimento e na dinâmica de atração de
investimentos de grande potencial de irradiação. Os formuladores dessas políticas
buscavam instrumentos eficazes para solucionar os problemas do crescimento e
desenvolvimento desigual, de modo que o modelo intervencionista surge como uma forma
de buscar a superação do subdesenvolvimento por meio da industrialização planejada e
apoiada pelo Estado.
No entanto, as mudanças ocorridas nos processos produtivos nas décadas de 80 e 90
provocaram profundas transformações nas teorias e políticas de desenvolvimento regional.
Essas mudanças, associadas ao fenômeno da globalização e ao novo papel do Estado
imposto pela crise fiscal e financeira dos anos 80, conduziram ao surgimento de novos
paradigmas de desenvolvimento, dos quais se destaca o do desenvolvimento endógeno.
Nesse novo modelo, a atuação do Estado, que antes foi de extrema importância em nível
regional, volta-se para a percepção das capacidades e potencialidades locais, onde os
principais protagonistas são o atores locais, considerados responsáveis pelo
desenvolvimento.
Esta pesquisa pretende levantar alguns questionamentos sobre a adequação desse
modelo para a realidade brasileira, uma vez que a lógica de mercado tende a favorecer o
desenvolvimento das regiões de maior disponibilidade de infra-estrutura e de recursos
tecnológicos.
2. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
2.1 Teoria da localização
Uma das características mais evidentes da economia espacial é a nãohomogeneidade, pois existem aglomerações na atividade econômica e na distribuição da
população em dadas localidades. Essa falta de uniformidade na economia espacial e o
reconhecimento de que ela pode ter significado econômico conduz aos conceitos de regiões
nodais ou polarizadas, que são compostas por unidades heterogêneas (uma hierarquia de
centros populacionais), que estão estreitamente inter-relacionadas com cada outra
funcionalidade (RICHARDSON, 1973).
Essas interconexões são fluxos não uniformes no espaço, onde os fluxos mais
fortes tendem a polarizar-se em direção ao nódulo dominante (grandes cidades). Em torno
de cada nódulo existe uma zona de influência, onde ocorre uma variedade de interações.
As densidades de fluxo variam na proporção inversa à distância do centro de controle.
As ligações funcionais dentro das regiões nodais decorrem de: canais de
distribuição de bens a varejo e por atacado, locais de onde provêm os consumidores de
serviços sociais centralmente localizados, meios culturais e de lazer, fluxos de mercadorias
intra-regionais, viagens a trabalho entre cidades e fluxos de migração, etc. Contudo, essas
regiões se acham reunidas numa estrutura espacial mais ampla, assim, “a menos que todas
as regiões sejam de tamanho semelhante e experimentem taxas de crescimento
semelhantes, o sistema regional como um todo exibirá um grau de desequilíbrio e uma ou
duas regiões dominarão as outras” (RICHARDSON, 1973, p. 63).
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2.1.1 Localização e Aglomeração
A intenção aqui é explicar por que dentro de uma região as atividades
econômicas se aglomeram em poucos centros, em vez de formarem um modelo de
dispersão uniforme sobre a região como um todo; por que a produção e a população se
aglomeram em certas regiões da economia; e por que existe uma inércia de localização
auto-sustentável, fazendo com que, na ausência de intervenção, o grau de desequilíbrio
regional seja intensificado.
As principais economias de aglomeração podem ser classificadas em várias
categorias, a maioria das quais se deve a efeitos de escala ou a indivisibilidades. As
relacionadas com a escala são: economias internas; economias externas à firma e internas à
indústria (economias de localização) e economias externas a uma indústria, onde os lucros
provenientes das firmas em todas as indústrias são provenientes de aumentos no
desenvolvimento econômico do local, o que consiste em economias de urbanização.
As vantagens mais acentuadas da aglomeração são economias externas a
indústrias individuais. Como são maiores em centros urbanos, muitas vezes são
mencionadas como economias de urbanização ou economias de concentração urbana.
Essas economias externas compreendem: o acesso a um mercado maior; o
desenvolvimento de um mercado de mão-de-obra; facilidades comerciais, bancárias e
financeiras; serviços de transporte e comunicações; e outros serviços que influenciam as
decisões de localização.
A decisão de localizar uma fábrica pode ser afetada pelas decisões de
localização e pelas políticas seguidas por seus concorrentes, no caso de uma estrutura de
mercado oligopolista. A interdependência locacional pode levar à aglomeração mesmo na
ausência de economia de escala internas e externas.
A indústria tende a se aglomerar nas regiões mais prósperas da economia.
Apesar de uma elevada proporção da indústria ser capaz de se localizar em qualquer parte,
verifica-se uma considerável inércia locacional no que diz respeito às transferências
regionais. A explicação para essa inércia é que a decisão quanto à localização é
determinada por critérios que não a maximização dos lucros.
Assim, tanto a imprevisibilidade das mudanças futuras nos custos e nos preços
quanto às dificuldades para aferir as economias externas são variáveis que dificultam
encontrar a localização mais lucrativa. Desse modo, os custos de re-localização dos
estabelecimentos são tidos como elevados e recuperados apenas no longo prazo, e como as
vantagens de longo prazo são incertas, a inércia tende a permanecer.
As firmas raramente procuram um novo local, a menos que seu atual não
ofereça nenhum espaço para ampliação ou crescimento e quando os estabelecimentos têm
de ser mudados, não são realizados grandes esforços para buscar a localização mais
rentável. A velocidade e a facilidade de decisão constituem, em geral, as principais
influências para determinar o local. Além disso, a qualidade de vida, a disponibilidade de
meios de lazer e outros podem ser fatores mais críticos na escolha do local do que as
vantagens de custos.
2.2 Teoria do Lugar Central
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Segundo Clemente (1994), essa teoria surge na década de 1930, desenvolvida
por Walter Christaller. Sua principal hipótese é a existência de uma hierarquia dos lugares
de acordo com uma rede de interdependência, na qual a centralização é uma tendência
natural. Alguns lugares se tornam centrais em função da disponibilidade de bens e serviços
em relação aos demais.
De acordo com essa teoria, a principal função de um centro urbano é a de atuar
como um centro de serviço para seu interior, fornecendo bens centrais, tais como serviços
comerciais, bancários e profissionais; meios de educação, de lazer e serviços urbanos
governamentais.
A teoria do lugar central é relevante para o planejamento urbano e
regional porque um sistema hierárquico proporciona um meio eficiente de
administrar e alocar recursos a regiões. Os principais lugares centrais
constituem, amiúde, os pontos-chave de crescimento em sua região e
determinam a taxa de desenvolvimento econômico na região como um
todo. (RICHARDSON, 1973, p. 84).
Essa teoria permite explicar o crescimento da hierarquia urbana e ressaltar a
interdependência entre os centros urbanos e suas regiões circundantes. Entretanto, sua
explicação para o crescimento urbano não é completa, pois à medida que as grandes
cidades crescem são ofertados serviços que nada têm a ver com o atendimento do interior,
enquanto a vida na metrópole gera suas próprias necessidades, tais como estacionamento
para carros e agências de bem-estar social, entre outras. Regiões densamente povoadas
podem desenvolver grandes centros, pertos uns dos outros, conduzindo à interação social e
comercial e à especialização em funções não explicadas pela teoria. Também não são
explicados o desenvolvimento de subúrbios residências e industriais e o desenvolvimento
de cidades de grande porte que crescem como localizações manufatureiras, por oferecerem
mercados de mão-de-obra flexíveis e economias de aglomerações.
2.3 Pólos de Crescimento
Para Richardson (1973), o conceito de ponto de crescimento representa um elo
entre a estrutura naturalmente evoluída das regiões nodais e o planejamento físico e
regional. As economias de aglomeração tornam a concentração da produção mais eficiente
do que a dispersão, enquanto economias de escala na oferta de bens e serviços centrais e o
desejo de acessibilidade resultam em concentrações demográficas organizadas numa
hierarquia.
A análise dos pontos de crescimento contribui para o planejamento regional
quando se supõe que a aglomeração gera benefícios sociais. Confere um elemento de
unidade e direção a políticas regionais, cujos incentivos às indústrias ocorreriam a partir da
oferta de infra-estrutura social e da disponibilidade de serviços que atrairiam elas para o
ponto de crescimento. Para Richardson (1973, p. 96-97), a idéia básica de ponto de
crescimento é que:
A atividade econômica dentro de uma região tende a aglomerar-se em
torno de um pequeno número de pontos focais. Fluxos de polarização
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gravitarão dentro de uma região no sentido desses pontos focais, embora
a densidade dos fluxos seja reduzida pela distância. Em torno de um
ponto focal (centro de controle, nódulo dominante) podemos delimitar
uma fronteira onde as densidades e fluxos caem para um nível crítico
mínimo; o centro pode ser descrito como o ponto de crescimento,
enquanto a área dentro da fronteira é sua zona de influência (ou área de
crescimento).
Quanto mais fortes as características nodais das regiões, mais elevados os seus
níveis de desenvolvimento econômico e social. Assim, os planos regionais seriam mais
bem sucedidos se reforçassem as características nodais naturais da região.
O desenvolvimento da teoria dos pontos de crescimento decorre principalmente
dos trabalhos de economistas franceses, particularmente Perroux, que introduziu o termo
pólo de crescimento em seu artigo “Notes sur la Notion de Pôle de Croissance”, de 1955.
Seu argumento básico era de que a expansão econômica não se manifestaria de forma
disseminada, mas em pontos ou pólos de crescimento de intensidades variáveis. O
crescimento e as transformações que ocorrem nos pólos afetam o conjunto da economia
pela transmissão de seus efeitos positivos através de diferentes canais.
O facto, rudimentar, mas consistente, é este: o crescimento não surge em
toda a parte ao mesmo tempo; manifesta-se com intensidades variáveis,
em pontos ou pólos de crescimento; propaga-se, segundo vias diferentes e
com efeitos finais variáveis, no conjunto da economia (PERROUX, 1967,
p. 164).
A expansão regional decorre da interação entre as indústrias-chave ou
indústrias-motrizes, que formam o núcleo do pólo de desenvolvimento. Essas indústrias
são caracterizadas por: alto grau de concentração, elevada elasticidade renda, acentuado
multiplicador local e efeitos de polarização, um nível avançado de tecnologia e técnica
administrativa que se difundem para outros setores da região.
Para Perroux (1967, p. 172), a indústria-chave pode ser definida como sendo
“aquela que induz na totalidade de um conjunto, por exemplo, de uma economia nacional,
um crescimento de volume de produção global muito maior do que o crescimento do seu
próprio volume de produção.” Essas indústrias constituem-se as principais causas de
desequilíbrio estrutural, de modo que, para compreender o crescimento desequilibrado
torna-se necessário examinar em detalhe o comportamento dessas unidades. A principal
função de uma indústria motriz é a de atuar como geradora ou produtoras de economias
externas, possuindo três características principais: 1) grande porte e suas decisões causam
grande impacto na região; 2) taxa de crescimento superior à média regional; 3) forte
interdependência técnica (linkages) com outras indústrias diferenciadas de modo a formar
um complexo industrial (TOLOSA, 1972).
Essas indústrias exercem um papel de indutor do crescimento de outras firmas
(chamadas de indústrias movidas) pela compra de bens de natureza diversa, também teriam
a capacidade de fomentar a formação de complexo de indústrias localizadas próximas
umas das outras, promovendo a formação de um pólo regional.
Conforme ressalta Richardson (1973), um pólo de crescimento deve induzir
uma considerável expansão na região circundante de modo que os efeitos estratégicos são
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mais críticos do que as ligações inter-industriais. A promoção da polarização envolve uma
infra-estrutura desenvolvida, provisão de serviços centrais, procura por fatores produtivos e
a difusão de um espírito desenvolvimentista. Por meio do planejamento pode-se controlar a
expansão dos pontos de crescimento para maximizar a expansão na zona de influência
circundante, sujeita a restrições de eficiência. Permite também que, caso haja
deseconomias num dado ponto de crescimento antes que os objetivos de política sejam
alcançados, um novo ponto de crescimento seja selecionado a uma distância considerável
do original.
Para estudar a interdependência entre diferentes pólos, Perroux introduz as
noções de zonas de desenvolvimento, eixos de desenvolvimento e pontos de
desenvolvimento. A zona é entendida como um conjunto ou aglomerado de pólos de
crescimento e as respectivas regiões polarizadas. Um eixo difere da zona e implica uma
orientação principal e durável de tráfego (serviços, produtos e capitais). Cada ponto de
desenvolvimento inclui pólos, zonas e eixos de desenvolvimento (TOLOSA, 1972).
As aplicações da teoria dos pólos concentram-se basicamente em problemas
inter e intra-regionais. Conforme Boudeville, citado por Uderman (2006), um pólo de
desenvolvimento regional é definido como um conjunto de indústrias em expansão
localizadas numa área urbana, com capacidade para induzir o desenvolvimento das
atividades econômicas em sua zona de influência. Desse modo, a região polarizada seria
integrada, compondo uma rede de interconexões econômicas que se constituem numa
moldura de um programa de desenvolvimento composto por ações diretas do Estado no
provimento de infra-estrutura e por investimentos privados articulados, levando em conta o
fato de que o crescimento não é espontâneo, homogêneo ou harmônico, e que deve emergir
de uma região dinâmica através de setores propulsores que influenciam as demais regiões.
Essa teoria forneceu uma base científica para o planejamento regional,
juntamente com outros esforços que levaram a formulação de conceitos e análises
convergentes com a teoria dos pólos de desenvolvimento. Nesse sentido, Uderman (2006)
apresenta os trabalhos de Myrdal (1957) e Hirschman (1958). O primeiro ressalta a
existência de efeitos cumulativos na realização dos investimentos e trabalha com os
conceitos de efeitos progressivos e propulsores, acreditando que o processo de expansão
cria economias externas favoráveis à sua continuidade, e que as forças de mercado
conduzem para a desigualdade. Essas conclusões conduzem a argumentação em favor da
intervenção do Estado no desenvolvimento regional.
Nessa mesma linha, Hirschman alega que o processo de desenvolvimento
pressupõe uma mudança estrutural incompatível com o conceito de equilíbrio e propõe
uma teoria que considera o desequilíbrio a chave para o dinamismo econômico amparado
na idéia de economias de aglomeração. Formula os conceitos de efeitos para traz e para
frente. Os primeiros traduzem os impactos regionais da implantação de indústrias que, ao
aumentar a demanda por matérias-primas e insumos criam as condições para a produção
local em uma escala compatível com os critérios de lucratividade. Os efeitos para frente
expressam as implicações da disponibilidade de um volume de oferta de bens que viabiliza
a produção local de setores à jusante na cadeia de produção. Incorpora à sua formulação os
conceitos polarizadores e difusões. No longo prazo os efeitos difusores seriam a chave para
a redução das desigualdades regionais. Considera que a ocorrência desse processo nos
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países de industrialização retardatária não se daria de forma espontânea, sendo necessária a
ação intervencionista do Estado.
2.3.1 Pólos de Crescimento como Base para Políticas Regionais
A princípio, os modelos de programação econômica se preocupavam apenas
com aspectos macroeconômicos e setoriais do desenvolvimento. No decorrer do tempo, a
experiência acumulada através desses modelos demonstrou a necessidade de considerar
também a dimensão espacial. Países em desenvolvimento, com extensa área territorial,
possuem problemas relativos a desigualdades regionais e o processo de urbanização
acelerada tende a criar dificuldades relacionadas com a absorção de mão-de-obra e
distorções na rede urbana.
A teoria de polarização surgiu como uma tentativa de responder aos problemas
criados pelos desequilíbrios espaciais, propondo que a concentração de recursos em pontos
discretos do espaço pode eliminar o dualismo econômico.
Os pólos podem surgir como resultado da atuação de forças de mercado ou
podem servir como instrumento da política econômica governamental, a fim de atingir um
conjunto de objetivos nacionais de desenvolvimento regional. Assim, os pólos gerados por
forças de mercado são chamados de pólos naturais, enquanto os do segundo são chamados
de pólos planejados. Os naturais estão associados a pouca ou nenhuma intervenção
governamental, ao passo que os planejados são instrumentos de política governamental
(TOLOSA, 1972).
De acordo com esse autor, existem quatro principais aplicações de pólos
planejados:
estimular áreas deprimidas; aliviar o congestionamento de centros
progressivamente ineficientes; facilitar as migrações para áreas urbanas; assegurar um
equilíbrio entre o desenvolvimento de diferentes regiões de modo a evitar pressões
político-sociais e a emergência do dualismo econômico. Embora possa haver uma
combinação desses objetivos, os dois primeiros ocorrem predominantemente nos países
mais industrializados e os dois últimos nos países em desenvolvimento.
2.4 Desenvolvimento Endógeno
As teorias sobre desenvolvimento regional passaram por grandes
transformações nos últimos anos, provocadas pelas crises, declínio de muitas regiões
industriais, o surgimento de novos paradigmas de industrialização e desenvolvimento local
e macroeconômico, cujo destaque é a teoria do crescimento endógeno.
Essas mudanças estão associadas ao fenômeno da globalização das economias
e ao novo papel do Estado imposto pela crise fiscal e financeira dos anos 80. Segundo
Barquero (2001, p.13), em decorrência desse processo de globalização, o “Estado cede seu
papel de protagonista e sua liderança às empresas inovadoras (geralmente multinacionais),
ao mesmo tempo em que as novas tecnologias de informação, os transportes e as
comunicações fortalecem o funcionamento das organizações e a sua interação.”
Para esse autor, um traço marcante da forma que a globalização vem
assumindo está no fato de que a internacionalização dos mercados e da produção está
ligada à informação e ao uso das novas tecnologias. Esse processo é fortalecido pelas
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formas de organização da produção, através da formação e do desenvolvimento de
sistemas de empresas e de alianças estratégicas internacionais, com a criação de redes de
dimensões globais.
Considera a globalização como um processo ligado ao território porque a
dinâmica da economia e o ajuste produtivo dependem das decisões sobre investimento e
localização tomadas pelos agentes econômicos, e também porque é uma função dos fatores
de atração de cada território. Nesse contexto, as empresas competem nos mercados
juntamente com o entorno produtivo e institucional de que fazem parte. Assim, a melhoria
da produtividade e da competitividade das cidades passa a depender da introdução de
inovações nas empresas, da flexibilidade e organização do sistema produtivo e da
existência de instituições que contribuam para o funcionamento dos mercados.
Como destaca Barquero (2001), na metade dos nos 1950, Solow e Swan
propuseram a função de produção como o elemento central do modelo de crescimento
econômico. Assim, o aumento da produtividade e da renda per capita ocorreriam tanto em
função do progresso tecnológico, que é uma variável exógena, como do aumento da
relação capital/trabalho. Entretanto, esse modelo apresentava duas limitações, que são: o
crescimento determinado por um fator externo ao modelo e o conceito de equilíbrio é
mecânico e irreal, pois os agentes não agem de forma predeterminada.
Já a moderna teoria do crescimento econômico (Romer, Lucas e Rebelo)
representa um avanço, pois encarava a lei dos rendimentos decrescentes apenas como uma
das alternativas de funcionamento do processo de crescimento econômico. Este pode
continuar no logo prazo, uma vez que o investimento em bens de capital gera rendimentos
crescentes á medida que as economias se expandem, graças à difusão das inovações e do
conhecimento entre as empresas e à criação de economias externas.
As modernas formalizações neoclássicas passam a incorporaram outros
elementos à função de produção. Fatores como capital humano, instituições, pesquisa e
desenvolvimento informação que antes eram considerados exógenos passaram a ser
considerados como fatores endógenos, portanto, determinantes dos rendimentos crescentes
e do crescimento econômico. Desse modo, um país, região ou local melhor munido desses
fatores pode, com maior facilidade, acelerar seu crescimento e possibilitar melhor
distribuição de renda (Amaral Filho, 1996).
Para Barquero (2001), o desenvolvimento endógeno é uma teoria que considera
a acumulação de capital e o progresso tecnológico fatores-chaves no crescimento
econômico, e que enfatiza o papel dos agentes privados e públicos nas decisões de
investimento e localização.
De um ponto de vista espacial ou regional, pode ser entendido como:
Um processo interno de ampliação contínua da capacidade de agregação
de valor sobre a produção, bem como da capacidade de absorção da
região, cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado
na economia local
e/ou atração de excedentes provenientes de outra região (AMARAL
FILHO, 1996, p.37).
Essa definição está estruturada a partir dos atores locais, e não mais pelo
planejamento centralizado. Nesse modelo, o desenvolvimento é realizado de baixo para
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cima, ou seja, parte das potencialidades socioeconômicas do local, e não do planejamento e
intervenção conduzidos pelo Estado.
Para Amaral Filho (1996), o debate sobre o desenvolvimento regional/local
endógeno se divide em duas tendências. Na primeira, os estudos buscam mostrar as
particularidades das condições determinantes de cada caso de desenvolvimento local. A
segunda, parte de postulados mais gerais sobre a dinâmica das organizações territoriais
descentralizadas. Há certo consenso entre as duas tendências em reconhecer que existem
possibilidades para que as regiões fora dos grandes eixos de aglomeração possam se
desenvolver. Nessa estão os que defendem a política de implantação dos distritos
industriais. Por outro lado, estão também os que, preocupados como o declínio das regiões
industriais, defendem uma estruturação regional baseada na alta tecnologia.
No desenvolvimento endógeno, os fatores determinantes do processo de
acumulação de capital são: a criação e difusão de inovações no sistema produtivo, a
organização flexível da produção, a geração de economias de aglomeração e de economias
de diversidade nas cidades e o fortalecimento das instituições (BARQUERO, 2001).
De acordo com esse modelo, como as empresas tomam decisões de inovação
num contexto cada vez mais competitivo e globalizado, as inovações e as novas
tecnologias não surgem fora do sistema econômico, mas são endógenas ao sistema
produtivo e à própria sociedade. Essas inovações permitem às empresas e aos sistemas de
empresas darem uma resposta eficaz aos desafios colocados pelo aumento da concorrência
nos mercados.
A organização do sistema produtivo local, no qual se estabelecem as relações
entre empresas, provedores e clientes, condiciona a produtividade e a competitividade das
economias locais. Esses sistemas e relações formam um dos mecanismos através do qual se
dão os processos de crescimento e de mudança estrutural nas economias locais e regionais.
Assim, a adoção de formas mais flexíveis de organização por parte das grandes
empresas e de grupos de empresas possibilita melhorar sua eficiência e competitividade,
bem como desenvolver novas estratégias territoriais, com base em redes de plantas
subsidiárias mais autônomas e mais integradas no território. Essas novas formas de
organização das empresas e as novas estratégias territoriais permitiriam a utilização mais
eficiente dos atributos territoriais, gerando vantagens competitivas. Essas mudanças
produzem uma melhoria da competitividade das localidades e dos territórios nos quais
estão localizadas as plantas subsidiárias.
Os processos de desenvolvimento têm raízes institucionais e culturais. O
desenvolvimento é sempre promovido por atores e uma sociedade que tem uma cultura,
formas e mecanismos próprios de organização. Cada sociedade possui formas específicas
de organização e de instituições que lhe são próprias e que poderão favorecer ou dificultar
a atividade econômica.
Desse modo, terão maiores condições de competir àquelas cidades e regiões
que contam com um sistema de instituições que lhes permite produzir os bens públicos e
gerar as relações de cooperação entre os atores que contribuem para a aprendizagem e a
inovação. O desenvolvimento econômico seria maior naqueles territórios que contam com
um sistema institucional evoluído e complexo.
Quando as empresas estão integradas em territórios caracterizados por
densas redes de relações envolvendo empresas, instituições de ensino e de
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pesquisa, associações de empresários, sindicatos e governos locais, as
mesmas podem utilizar com maior eficiência os recursos disponíveis e
melhorar, assim, sua competitividade. As barreiras ao desenvolvimento
aparecem em razão das carências e do mau funcionamento da rede
institucional, que colocam obstáculos aos processos de desenvolvimento
auto-sustentado. (BARQUERO, 2001, p. 24-25).
Para esse autor, o papel das instituições no processo de desenvolvimento é que
seu fortalecimento permite reduzir os custos de transação e de produção, aumentar a
confiança entre os atores econômicos, estimular a capacidade empresarial, fortalecer as
redes e a cooperação entre os atores e incentivar os mecanismos de aprendizagem e de
interação.
2.4.1 A Política de Desenvolvimento Endógeno
Como destacado anteriormente, uma das características do processo de
globalização foi a redução da presença do Estado na atividade econômica, por meio de
privatizações e diminuição do papel das políticas redistributivas, industriais e regionais.
Desde o início dos anos 1980, política econômica sofreu uma profunda
alteração, surgindo uma política de desenvolvimento local, como resposta das
comunidades aos desafios colocados pelo fechamento de empresas, pela
desindustrialização e pelo aumento do desemprego.
Segundo Barquero (2001), todas as cidades e regiões da Europa e da América
Latina tiveram que encarar a necessidade de reestruturar seus sistemas produtivos, de
modo a enfrentar o aumento da concorrência e a transformação das condições de mercado,
mediante a introdução de mudanças organizacionais, tecnológicas, produtivas e comerciais
capazes de torná-las mais competitivas. Diante da passividade das administrações centrais,
os atores locais buscaram incentivar e controlar os processos de ajuste, o que deu lugar à
política de desenvolvimento local.
Ainda conforme esse autor, estudos sobre a política de desenvolvimento local
na Europa e as que estão sendo realizadas na América Latina demonstram que a resposta
local ao aumento da concorrência passa pela formulação e aplicação de uma estratégia de
desenvolvimento que deve ser instrumentada por meio de ações que levem ao aumento da
produtividade e da competitividade do sistema produtivo, melhoria na distribuição de
renda e conservação dos recursos naturais e do patrimônio histórico e cultural.
A característica fundamental da política de desenvolvimento local é a de que
uma boa parte das iniciativas locais se propõe a atuar sobre os fatores determinantes do
processo de acumulação de capital. Um dos eixos principais dessa política é a difusão das
inovações e do conhecimento.
As diferenças entre a política de desenvolvimento local e a política de
desenvolvimento regional seguidas nos anos 1960 e 1970 consiste em que a última
apresentava uma visão baseada no modelo de crescimento concentrado e buscava melhorar
a distribuição territorial da renda e do emprego por meio de incentivos e investimentos em
infra-estrutura. Tanto para keynesianos como para os neoclássicos as políticas de
desenvolvimento regional era um jogo de soma zero, no sentido de que uma região obteria
seus recursos à custa das demais. Por outro lado, a política de desenvolvimento local
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pretende superar os desequilíbrios através do fomento de todos os territórios com
potencialidades de desenvolvimento competitivo, sendo por isso, considerada como um
jogo de soma positiva, pois busca tirar proveito do potencial de desenvolvimento já
existente no território.
Nas políticas de desenvolvimento local, os atores locais desempenham papel
central, organizam-se em redes, que servem de instrumento para conhecer e entender a
dinâmica do sistema produtivo e das instituições, bem como para conjugar iniciativas e
executar as ações que compõem a estratégia do desenvolvimento. Elas possibilitam
melhorar o comportamento de cada um dos fatores determinantes da acumulação de capital
e, portanto, o processo de desenvolvimento endógeno da região ou localidade.
3. POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E DESIGUALDADES
REGIONAIS
No Brasil, as políticas de desenvolvimento regional são analisadas a partir de
duas fases. A primeira, que vai de 1930 a 1989, é a fase desenvolvimentista marcada pela
forte intervenção estatal na atividade econômica, compreendendo um período de forte a
expansão da atividade econômica que se inicia nos anos 30 e vai até o final da década de
70. Nesse período foram registradas elevadas taxas anuais de crescimento do PIB nacional
e regional. Essa expansão foi associada à implementação de políticas de desenvolvimento
regional respaldadas pelas teorias dos pólos de crescimento.
A segunda fase, com início nos anos 90, é caracterizada pelo aprofundamento
da crise fiscal e financeira do Estado herdada da década anterior. Nesse contexto, o setor
público deixou de ser o agente dinâmico da economia para se tornar um entrave à
transformação da poupança privada em investimento produtivo.
A expansão do pensamento liberal e a crise dos anos 80 conduziram a um
ambiente que definiu o novo padrão de intervenção estatal, orientado pelo princípio da
superioridade do mercado e pela generalização do uso dos seus mecanismos de ajuste.
Diante da necessidade de equilibrar as contas públicas, ficaram em segundo plano as
preocupações com o planejamento e fomento regional. Nesse contexto, a questão regional
passa a ser conduzida pelas discussões e propostas acerca do desenvolvimento local.
3.1 Desenvolvimento Regional e Estado Desenvolvimentista
As desigualdades regionais brasileiras foram determinadas em grande parte
pelos processos que ocorreram na fase de isolamento relativo. Sua origem encontra-se nas
formas de evolução das regiões ou complexos exportadores localizados em espaços
distintos e dotados de dinâmica econômica e de capacidade de diversificação da base
produtiva muito diferente. A partir daí, essas desigualdades foram se ampliando com a
constituição do mercado interno que se deu sob a hegemonia econômica da região Sudeste.
Dotada de uma base produtiva industrial mais eficiente e maior capacidade de competição,
essa região induziu e condicionou o desenvolvimento das outras regiões, consolidando,
assim, as desigualdades entre os espaços regionais (GUIMARÃES NETO, 1997).
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Contudo, a partir da década de 60, assiste-se um processo de integração
produtiva inter-regional, caracterizado pela presença, cada vez maior, de capitais privados
e públicos, nas regiões periféricas. Esse processo ocorre em função das oportunidades
econômicas que surgem nessas regiões e pelos fortes incentivos fiscais e financeiros que
passaram a existir.
A fase de integração corresponde a segunda metade dos anos 60 e as décadas
de 70 e 80. Conforme destaca Monteiro Neto (2006), na década de 1960 foram instituídos
mecanismos governamentais para estimular a transferência de capitais das regiões mais
desenvolvidas para as menos desenvolvidas do país. Foram criados mecanismos como os
fundos de investimentos (Fundo de Investimentos o Nordeste- Finor e o Fundo de
Investimentos da Amazônia- Finam) cujo objetivo era tornar mais rentável a aplicação de
capitais de Investimentos em setores industriais nas regiões Nordeste e Norte.
O movimento de desconcentração geográfica da produção inicia-se na década
de 40, com o deslocamento da fronteira agropecuária para o sul e, a partir de 1970, em
direção às regiões Centro-Oeste e Norte. Analisando as décadas de 70 e 80, Diniz (1995)
verifica que, nesse período, ocorreu um movimento de reversão da concentração industrial
e polarização, ocorrida na área metropolitana de São Paulo, para as demais regiões do país.
Esse processo resultou de vários fatores, dentre os quais se destacam:
a) deseconomias de aglomeração na área metropolitana de São Paulo e a
criação de economias de aglomeração em vários outros centros
urbanos e regiões; b) ação do Estado em termos de investimento
direto, incentivos fiscais e construção de infra-estrutura; c) busca de
recursos naturais, trazida pelo movimento das fronteiras agrícola e
mineral, com reflexo na localização de um conjunto de atividades
industriais; d) unificação do mercado, potenciada pelo
desenvolvimento da infra-estrutura de transporte e comunicações,
com efeitos sobre a competição interindustrial e a localização
(DINIZ, 1995, p.13).
Os impactos dessa desconcentração da atividade produtiva no território
nacional se tornaram mais evidente no período de 1970 a 1985, quando tem início o ciclo
de crescimento econômico sob a égide dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs I
e II) que contribuíram para a reversão do processo de crescimento espacial da atividade
produtiva. Para isso a intervenção governamental foi decisiva, com a realização de gastos
com infra-estrutura e de elevados investimentos nas empresas estatais localizadas nas
regiões periféricas. Nesse período, a taxa de redução das desigualdades foi acelerada,
marcada por sinais inequívocos de convergência do produto entre estados e regiões
(Monteiro Neto, 2006).
3.2 Políticas Regionais e o Novo Modelo de Intervenção Governamental
Na última década, houve uma reconfiguração do tamanho e da ação do Estado
na economia caracterizada por diminuição dos espaços de regulamentação sobre a
atividade empresarial; redução da capacidade de efetivar políticas de renda; retração da
produção direta de bens e serviços econômicos; minimização de seu papel na elaboração
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de políticas setoriais e regionais; e restrição sobre os dispêndios do governo e à intervenção
na administração da economia. (MONTEIRO NETO, 2006).
A desmontagem da capacidade de intervenção do Estado na economia
brasileira inicia na crise da dívida dos anos de 1980 quando se considerou crucial reduzir o
alcance da intervenção estatal, enfatizando a necessidade de reduzir o déficit público,
privatizar empresas estatais, abandonar as políticas de crédito e incentivos fiscais e cortar
subsídios. Nos anos 90, com o processo de privatização das estatais, o comando sobre os
setores com amplo potencial irradiador sobre a dinâmica econômica passou para o setor
privado.
Em termos espaciais, a perda de raio de ação do Estado sobre os instrumentos
de política econômica é evidente, o que gerou deterioração de sua capacidade para
imprimir trajetória benigna para o crescimento da economia do país e em estancamento da
desconcentração produtiva.
O esgotamento do processo de descentralização produtiva, a crise fiscal e
financeira do Estado, a deterioração de seus instrumentos de política econômica, a
crescente preocupação com o curto prazo (pagamento da dívida pública) e as sucessivas
tentativas de estabilização constituem os fatos mais relevantes para se compreender a
evolução das economias regionais a partir da segunda metade da década de 80
(GUIMARÃES NETO, 1997).
Analisando o período entre 1970 e 1990, Diniz (1995) coloca que, a despeito da
desconcentração verificada no período, vários elementos apontavam para uma tendência à
reconcentração nas áreas mais desenvolvidas do país. Esse movimento relaciona-se com as
mudanças tecnológicas e com a reestruturação produtiva, as quais tendiam a alterar os
requisitos locais, especialmente das atividades mais intensivas em conhecimento. Esse
autor identifica a construção de uma nova configuração regional da indústria, indicando
possibilidade de re-aglomeração na região Centro-Sul do país, na área que corresponde ao
polígono definido por Belo Horizonte – Uberlândia – Londrina – Maringá - Porto Alegre –
Florianópolis – São José dos Campos – Belo Horizonte. Essa mesma tendência também é
identifica por Guimarães Neto (1997) e Monteiro Neto (2006).
Da mesma forma, Guimarães Neto (1997), considera que dados esses novos
padrões tecnológicos vigentes, as regiões mais industrializadas (com maior capacidade
tecnológica acumulada, maior integração com a economia internacional, proximidade e
articulação com os melhores centros de pesquisa do país e melhor qualificação de recursos
humanos) tendem a concentrar os novos empreendimentos que serão responsáveis pela
dinâmica de suas economias e da economia nacional.
A inserção do país na economia mundial, num quadro de acirramento da
competição internacional e introdução de um novo padrão tecnológico,
poderia dar lugar a uma integração que articula alguns espaços regionais
privilegiados e mais capazes econômica e tecnologicamente, e
marginalizaria os demais, quebrando inclusive a cadeia produtiva que no
modelo anterior, de substituição de importações, havia integrado a base
produtiva do país, da perspectiva setorial e espacial (GUIMARÃES
NETO, 1997, p. 79)
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O requisito locacional dos setores sustentados fortemente na ciência e
tecnologia, com reduzida demanda por recursos naturais está articulado com a presença de
centros de ensino e pesquisa, relações industriais articuladas geograficamente, facilidades
de acesso, base educacional e cultural etc. Estes recursos tendem a se restringir as regiões
com grandes aglomerações urbanas. Nesse contexto, vem sendo incentivada a criação de
parques tecnológicos como formas de desenvolvimento industrial e crescimento
diferenciado nos países desenvolvidos.
No caso brasileiro, em que há enorme atraso tecnológico em relação aos países
desenvolvido, verificam-se poucas cidades com experiência em pólos tecnológicos. Dada à
concentração industrial e a desigualdade do potencial de pesquisa e renda, um processo de
desconcentração industrial nesses moldes é bastante difícil. Como as melhores condições
de localização de atividades de alta tecnologia encontram-se no estado de São Paulo e
secundariamente no corredor que vai de Belo Horizonte a Porto Alegre, a busca de
recuperação das regiões pobres e estagnadas passaria pela montagem de uma base de
pesquisa e desenvolvimento específicos para essas regiões (DINIZ, 1995).
No entanto, num quadro de Estado fragilizado, economia social e
espacialmente desigual e heterogênea, inclusive na perspectiva de inserção internacional, o
processo de globalização deverá ocorrer de forma a privilegiar alguns poucos segmentos
produtivos.
A análise de Uderman (2006) aponta que, recentemente, o governo federal
aposta no estímulo ao empreendedorismo e na construção de um ambiente local propício a
iniciativas produtivas como estratégia de desenvolvimento regional. Trata-se de uma
abordagem que conta com a capacidade dos agentes mobilizaram as potencialidades
endógenas de qualquer localidade. Essa autora considera que essa estratégia de
desenvolvimento endógena negligencia questões de caráter estrutural e histórica e confere
pouca importância ao ambiente externo e as limitações relacionadas a uma visão
excessivamente simplificada e fragmentada da realidade.
A solução tem sido replicar experiências exitosas, desconsiderando as
características e os condicionantes de cada situação específica. No entanto, as
transferências de recursos vinculados a iniciativas de fomento à capacidade de organização
dos agentes locais em torno de atividades produtivas têm se constituído, em muitos casos,
num mecanismo de inclusão social que se distancia de uma política de desenvolvimento
econômico capaz de fazer frente à problemática das desigualdades regionais.
Assim, a tentativa de distensão do conceito de desenvolvimento para além de
propostas industrializantes teve como efeito prático a retração das ações estratégicas
capazes de modificar a estrutura produtiva regional. Além disso, a instituição de uma visão
estritamente local dificulta a formulação de uma estratégia ampla e consistente, capaz de
inserir os espaços regionais num projeto de desenvolvimento nacional (Uderman, 2006).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme assinalaram as teorias de desenvolvimento regional, os mecanismos
de mercado não são capazes de promover o crescimento de forma a gerar melhorias na
distribuição de renda e nas condições de vida da população em todas as regiões do país. Ao
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contrário, existe uma tendência à concentração das atividades produtivas nas regiões mais
prósperas devido às economias de aglomeração. Essa concentração ocorre porque as
economias de aglomeração tornam a produção mais eficiente, gerando os pólos de
crescimento.
Os estudos relacionados aos pólos de crescimento ou de desenvolvimento
encaminharam à conclusão de que seu desenvolvimento, associado às forças de mercado,
conduziria a economia para a desigualdade na distribuição espacial da atividade
econômica, o que levou a proposição da intervenção do Estado no desenvolvimento
regional para reverter essa tendência.
Assim, a teoria da polarização surge como uma tentativa de responder aos
problemas de desequilíbrio espaciais. A intervenção governamental deveria ocorrer a partir
da implantação de pólos planejados, buscando assegurar o equilíbrio entre o
desenvolvimento de diferentes regiões.
No Brasil, as políticas de desenvolvimento regional adotadas pelos governos
desenvolvimentistas, no período entre 1930 a 1989, geraram elevada expansão da atividade
econômica tanto em nível nacional como para as regiões periféricas, menos desenvolvidas
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Nesse período, assistiu-se a um processo de integração
produtiva inter-regional, caracterizado por investimentos públicos e privados nas regiões
periféricas, provocando um movimento de desconcentração geográfica da produção em
direção a reversão da concentração industrial e polarização, ocorrida na área metropolitana
de São Paulo.
No início dos anos 90, os impactos da liberalização econômica mais a crise da
dívida pública, iniciada nos anos 80, conduziram à reestruturação e às novas atribuições do
Estado, dando início a um novo modelo de intervenção estatal, norteado por diretrizes de
integração competitiva, reestruturação produtiva e regulação econômica.
Nesse modelo, a atuação do Estado volta-se para a percepção das capacidades e
potencialidades locais, cedendo seu papel de protagonista e de liderança para os atores
locais, considerados os responsáveis pelo desenvolvimento. As políticas de
desenvolvimento regional passam a se limitar ao fortalecimento ou melhora do
comportamento de cada um dos determinantes da acumulação do capital, de modo a
fomentar a difusão das inovações e do conhecimento, contribuir para o desenvolvimento
empresarial e a criação de redes de empresas, aumentar a diversidade urbana e estimular o
desenvolvimento institucional.
De acordo com esse modelo de desenvolvimento endógeno, a intervenção
governamental para reduzir os desníveis de desenvolvimentos entre as regiões torna-se
desnecessária. No entanto, as evidências mostraram que nos anos após o Plano Real, esse
cenário não se confirmou. Ao contrário, pode-se verificar uma clara tendência à
manutenção da concentração prevalecente, com as intenções de investimentos privados
seguindo os critérios de instalar-se em mercados de maior renda, seguindo o rastro da
distribuição geográfica das economias de urbanização e da oferta de infra-estrutura
econômica e social preexistentes nas regiões Sudeste e Sul.
Uma explicação para o porquê dessas desigualdades não terem se acentuado
ainda mais está relacionada com o baixo crescimento da economia pós Plano Real, não
viabilizando um ambiente adequado para que os empresários desengavetassem seus planos
de investimentos na expansão da capacidade produtiva. Se esses projetos tivessem sido
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efetivados, conforme constataram alguns autores, a configuração espacial resultante
apontaria para o aumento das desigualdades, na hipótese mais pessimista, ou manutenção
do quadro atual.
Assim, parece que nas economias em desenvolvimento que precisam crescer de
forma acelerada e sustentada no tempo, de modo a superar os obstáculos do
subdesenvolvimento, e ainda levar em consideração suas características espaciais e
regionais, a atuação governamental possui papel decisivo na condução de trajetórias não
recessivas, bem como na execução daquelas que visam o maior equilíbrio espacial das
atividades produtivas.
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