proteção social no brasil: impactos sobre a pobreza - cress-mg

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PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: IMPACTOS SOBRE A POBREZA, DESIGUALDADE E
CRESCIMENTO
Aline Pena Testasicca Silva1
RESUMO
As políticas de proteção social no Brasil devem ser analisadas ao longo de uma trajetória que
explica não só o sucesso alcançado, mas também alguns dos desafios a serem
enfrentados. Este artigo tem por objetivo descrever essa trajetória com relação à
consolidação de um sistema de proteção social no Brasil, incluindo a perspectiva de análise
direcionada à proteção social básica, vivenciada no campo de estágio no Centro de
Referência da Assistência Social de Cachoeira do Campo, no Município de Ouro Preto.
Palavra-chave: Assistência Social, Políticas Sociais, Proteção Social Básica.
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Graduanda em Serviço Social Universidade Federal de Ouro Preto. Estagiária
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I – INTRODUÇÃO
No Brasil, a assistência social era exclusivamente ligada às ações filantrópicas de
caridade, com vinculação direta às ações de solidariedade da igreja (principalmente católica)
e de grupos com motivações religiosas, eram ações desenvolvidas pelas primeiras damas da
sociedade. Por décadas os usuários dessas práticas eram vistos como assistidos, favorecidos
e não como cidadãos detentores de direitos. Esse tipo de assistência, longe de consolidar um
direito social, reforçava os mecanismos de controle da população, tinham caráter seletivo,
fragmentado e esporádico.
Na construção deste artigo, primeiramente, faremos uma breve descrição do processo
através do qual as políticas sociais tornaram-se direitos efetivos, prestados pelo Estado,
descrevendo a trajetória histórica da política de assistência social após a Constituição de
1988, buscando traçar uma reflexão acerca da evolução do SUAS.
Então, a fim de compreender a dimensão e complexidade da rede de proteção social
brasileiro, o papel, as políticas e os programas do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome - MDS serão discutidos, incluindo os esforços para integração de benefícios
e serviços, que são fornecidos em uma abordagem sistêmica, com ênfase à proteção social
básica, que tem por objetivo contribuir para a prevenção de situações de risco social, por
meio do desenvolvimento de potencialidades, aquisições e fortalecimento de vínculos
familiares e comunitários.
Segue-se por uma análise preliminar dos pressupostos analisados e, finalmente, uma
discussão sobre os passos necessários para a consolidação das mesmas na proteção
integrada.
II - Políticas Sociais
De uma perspectiva histórica, um quadro mais estruturado, articulado de políticas
sociais, referentes ao mercado de trabalho formal, remonta à década de 1930, embora
houvesse algumas iniciativas isoladas sobre a proteção social no Brasil mais cedo do que
isso. Na década de 1930, uma dimensão social do Estado surgiu como parte de um quadro
político populista implementada por um mandato ditatorial. No início, essas concessões
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eram restritas a determinados trabalhadores urbanos organizados, no entanto, ao longo das
décadas, houve progressiva incorporação de novos segmentos de trabalhadores.
Por mais de meio século, a maior parte dos avanços para a consolidação de um
sistema de proteção social foram apenas incrementais e restritos ao campo da participação
contributiva na segurança social. Outras iniciativas de proteção social foram realizadas por
instituições privadas, com doações para a caridade e formas assistencialistas.
Após a ditadura militar brasileira, nos anos 1970, vários grupos de cidadãos e
movimentos populares ganharam espaço na arena pública e trouxeram suas questões para a
agenda do país.
Foi com a discussão e aprovação da Constituição Federal em 1988 que um novo marco
foi estabelecido como um modelo de segurança social, de caráter universalista baseados em
direitos de cidadania. Assim, cria-se, em um ambiente muito propício, um novo sistema de
segurança social, baseado nos pilares de seguridade social, saúde e assistência social. A
assistência social assume o status de política pública, sendo referenciada na Constituição,
em seus artigos 203 e 204, que a reconhece como um direito universal.
A Constituição Brasileira de 1988 “simboliza o marco jurídico da transição democrática
e da institucionalização dos direitos humanos no país” (PIOVESAN, 2009, p. 196). É
importante afirmar que a Constituição de 1988 lançou um novo paradigma no domínio da
assistência social no Brasil. Após a sua aprovação, houve uma evolução considerável em
relação à sua implementação.
Em 1993, notam-se os avanços significativos na Política de Assistência Social, com a
aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), essa lei afirma a Política de
Assistência Social como direito do cidadão e dever do Estado. É definida no cap. I, art. 1.º da
Lei n.º 8.742, de 7 de dezembro de 1993, da seguinte forma:
“A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade
Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um
conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o
atendimento às necessidades básicas”.
Sendo assim, a política de Assistência Social, enquanto política de Estado, constitui-se
“como estratégia fundamental no combate à pobreza, à discriminação, às vulnerabilidades e
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à subalternidade econômica, cultural e política em que vive grande parte da população
brasileira” (YASBEK, 2008a, p. 20-21), ampliando seu campo de intervenção.
A partir desse marco regulatório, segundo Couto (2006, p. 28), a assistência social é
garantida como direito e definida como política social, caracterizada por ser “genérica” na
atenção específica aos usuários, “particularista” por ser voltada ao atendimento das
necessidades sociais, “desmercadorizável” e “universalizante”, incluindo segmentos antes
excluídos das políticas. Também traz o caráter “genérico da prestação de serviços e
identifica que o atendimento deve ser voltado para as necessidades sociais básicas”,
trazendo para a política as demandas da população que permaneciam invisíveis
anteriormente (COUTO; SILVA, 2009, p. 34).
Já em 2004, novas alterações vieram com a Política Nacional de Assistência Social PNAS, seguido da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social NOB/SUAS, em 2005 (atualizada em 2012), da Norma Operacional Básica/Recursos Humanos
– NOB/RH em 2006 e a Resolução 109/2009, que apresenta a tipificação nacional dos
serviços socioassistenciais, os quais devem ser implantados em todos os municípios,
padronizando os serviços a partir das especificidades de cada região.
É nesse cenário, de evolução da política de assistência, que surge o Sistema Único de
Assistência Social – SUAS. Segundo o MDS (2010, p. 42), o SUAS “é um sistema público não
contributivo, descentralizado e participativo, que tem por função a gestão do conteúdo
específico da assistência social no campo da proteção social brasileira”.
Conforme nos apresenta Mota (2010), o SUAS viabilizou a “normatização, organização,
racionalização e padronização dos serviços, bem como a superação da história cultural
assistencialista brasileira”, consolidado os parâmetros técnicos e a profissionalização em sua
execução.
O SUAS, enquanto estrutura de gestão e execução da política de Assistência Social,
[...] está voltado à articulação em todo o território nacional das responsabilidades,
vínculos e hierarquia, do sistema de serviços, benefícios e ações de assistência
social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas
jurídicas de direito público sob critério de universalidade e de ação em rede
hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil (COUTO, YAZBEK e
RAICHELIS, 2010, p. 38).
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Portanto, a PNAS e o SUAS configuram-se como balizas fundamentais, conferindo
legitimidade e institucionalidade à Assistência Social. São resultados de intensas lutas que
tensionaram e dinamizaram o formato da proteção social brasileira.
Cabe ressaltar o caráter da territorialidade, descentralização e intersetorialidade como
principais pressupostos do SUAS. Conforme afirma Simões (2009), o paradigma nesse
sistema (SUAS), articula a descentralização com a intersetorialidade, uma vez que o objetivo
apontado é promover a inclusão social e/ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os
problemas concretos que incidem uma população de um dado território.
III – Proteção Social Básica e o SUAS
O reordenamento da Política Nacional de Assistência Social assumiu uma dimensão
preventiva, diferente das práticas desenvolvidas até então, onde prevaleciam os
atendimentos pontuais, dispersos, descontínuos e fragmentados. Passa a ter como foco de
atuação, a ação preventiva, protetiva e proativa, reconhecendo a importância de responder
às necessidades humanas de forma integral, para além da atenção a situações emergenciais,
centradas exclusivamente nas situações de risco social.
A PNAS contribuiu para a constituição do Sistema Único de Assistência Social - SUAS,
que dividi a proteção social em: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial (de média e
alta complexidade). Vou me ater à proteção básica, que constitui elemento fundamental
para a área de estágio na qual estou inserida.
O serviço de proteção social básica tem um caráter preventivo e visa proporcionar a
inclusão social, o fortalecimento dos vínculos - familiares e comunitários - e do acesso aos
serviços públicos. Tem por objetivo “prevenir situações de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares
e comunitários” (PNAS/2004), e a ampliação do acesso aos direitos. É destinada a população
que vive em situação de vulnerabilidade social, decorrentes da: pobreza, privação (ausência
de renda, precária ou nulo acesso aos serviços públicos), fragilização dos vínculos afetivos –
relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por
deficiência, entre outras).
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O Serviço de proteção social básica organiza e coordena a rede de serviços
socioassistenciais estabelecidos na Política de Assistência Social, por meio do atendimento
às famílias referenciadas em territórios de alto risco social, contribuindo para a promoção e
a inclusão social do grupo familiar, o fortalecimento dos vínculos - familiares e comunitários
- e o acesso aos serviços públicos.
Segundo a PNAS (2004), a proteção social deve garantir as seguintes seguranças: de
sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de acolhida e de convívio ou vivência
familiar. Já a NOB/SUAS (2012), reafirma essas garantias contidas na proteção social da
assistência social: a segurança da acolhida; a segurança social de renda; a segurança do
convívio ou convivência familiar, comunitária e social; a segurança de desenvolvimento da
autonomia individual, familiar e social, segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais.
A indicação do SUAS é de que as ações sócio-assistenciais de proteção social básica
seja desenvolvida, prioritariamente, pelos Centros de Referência de Assistência Social
(CRAS).
O CRAS é um equipamento público estatal de base territorial que estrutura a Atenção
Básica, tem como objetivo contribuir para a prevenção e o enfrentamento de situações de
vulnerabilidade social; a inclusão de grupos e/ou indivíduos em situação de risco social nas
políticas públicas, no mundo do trabalho e na vida comunitária e societária, tem como
função prioritária proteger as famílias, seus membros e indivíduos, cujos direitos
fundamentais já se encontrem
violados, mas que mantém os vínculos ou laços de
pertencimentos familiar. Para atender a estes propósitos, o CRAS, segundo a PNAS, deve
implementar ações intersetoriais para promoção da proteção social destas famílias em
situação de vulnerabilidade social.
O CRAS deve estar localizado em territórios cujos índices de vulnerabilidade social são
expressivos, sempre na perspectiva territorializada e com foco na matricialidade
sociofamiliar,
configura-se
como
referência
de
proteção
básica,
que
significa
desenvolvimento de ações de prevenção de risco social e manutenção dos vínculos
familiares e comunitários.
Todas essas mudanças na estrutura da Política de Assistência Social a partir de 2004,
influenciam diretamente o desenvolvimento da política de Assistência Social em Ouro
Preto/MG. Os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) do município foram
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implantados a partir de 2005, quando da sua habilitação em gestão plena. O primeiro CRAS
implantado foi o de Cachoeira do Campo, seguido da implantação do CRAS - Alto da Cruz, do
CRAS - Antônio Pereira e mais recentemente do CRAS - Santa Rita e do CRAS - São Cristóvão.
As implantações dos CRAS possibilitaram a descentralização das ações, priorizando o
atendimento às famílias residentes nos territórios de maior vulnerabilidade e risco social, já
que por meio desses, a população que mais necessita dos serviços da assistência social pode
acessá-los com mais facilidade.
Todo Centro de Referência de Assistência Social, independentemente da fonte
financiadora, deve implementar o Programa de Atenção Integral à Família – PAIF. Esse
programa é uma atribuição exclusiva do poder público e deve ser desenvolvido no âmbito do
Centro de Referência de Assistência Social – CRAS.
O PAIF é o principal programa de Proteção Social Básica, do Sistema Único de
Assistência Social – SUAS, entre suas atribuições destaca-se a oferta de ações e serviços
básicos continuados para famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade social, tendo
por perspectivas o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Criado em 18 de
abril de 2004 (Portaria nº 78), pelo MDS, como um aprimoramento da proposta do Plano
Nacional de Atendimento Integrado à Família. Em maio de 2004 por meio do Decreto 5085,
tornou-se “Ação Continuada de Assistência Social”, passando a integrar a rede de serviços de
ação continuada, financiada pelo Governo Federal.
Dentre os objetivos do PAIF, destacam-se o fortalecimento da função protetiva da
família; a prevenção da ruptura dos vínculos familiares e comunitários; a promoção de
ganhos sociais e materiais às famílias; a promoção do acesso a benefícios, programas de
transferência de renda e serviços socioassistenciais, o apoio a famílias que possuem, dentre
seus membros, indivíduos que necessitam de cuidados, por meio da promoção de espaços
coletivos de escuta e troca de vivências familiares. Reforça que, o território é o lócus de
operacionalização do PAIF, o lugar a ser re-significado pelas suas ações.
O PAIF tem como público famílias em situação de vulnerabilidade social. São
prioritários no atendimento, os beneficiários que atendam aos critérios de participação de
programas de transferência de renda e benefícios assistenciais, além de pessoas com
deficiência e pessoas idosas que vivenciam situações de fragilidade.
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Suas ações são desenvolvidas principalmente, por meio do trabalho social com
famílias, onde são ofertados oficinas de convivência, grupos, acompanhamento familiar
dentre outras. Essas atividades contribuem para a proteção social de forma integral.
O CRAS no qual desenvolvo o estágio está localizado em um distrito de Ouro
Preto/Minas Gerais, Cachoeira do Campo, e é responsável pelo atendimento das famílias
desse distrito e de outros circunvizinhos.
Entre as atividades desenvolvidas por esse CRAS, destaca-se: Oficinas com famílias;
Oficina com crianças; Oficina de música, pintura e artesanatos; Grupos de convivências
(Grupo de mulheres e crianças); Cursos de inserção produtiva; Ações coletivas (cinema
comentado, circuito do Idoso), Atendimento Social, Atendimento Psicológico, além de
realizar os encaminhamentos necessários para outras políticas públicas e serviços, como
Programa Bolsa Família – BF, Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC,
Centro de Referência Especializado de Assistência Social – CREAS, Setor de habitação, entre
outros. O Projovem Adolescente – Serviço Socioeducativo que integra a Política Nacional de
Assistência Social, também está inserido no CRAS. É também, o responsável pela “oferta e o
desenvolvimento do Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF)”, no qual também são
garantidas “a informação e a orientação às famílias sobre a rede de serviços
socioassistenciais existente”, considerando a área de abrangência, o território (BRASIL,
SUAS, 2005, p. 10).
A oferta desses serviços a esse estrato da população possibilita, através de seus
espaços de intervenção, fortalecer os cidadãos quanto ao acesso aos seus direitos, na
emancipação e fortalecimento da autonomia, mesmo que de forma restrita, garantindo-lhes
uma melhor qualidade de vida.
A Assistência Social configura-se um terreno fértil para o desenvolvimento de espaços
de fortalecimento dos sujeitos coletivos, favorecendo o desenvolvimento de potencialidades
e habilidades do indivíduo, possibilitando romper com o quadro de desigualdade social,
presente na sociedade capitalista.
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IV - Considerações Finais
O presente artigo não visa esgotar o assunto sobre a constituição da Política de
Proteção Social, apenas aguçar ainda mais o debate sobre o tema e expor as reflexões
advindas do desenvolvimento do estágio curricular do curso de Serviço Social.
Essas reflexões permitiram compreender a importância da implementação da política
de assistência social, configurada especialmente a partir da formalização do SUAS.
A Política de Assistência Social no Brasil assume configurações específicas. A
Constituição Federal de 1988 é o marco desta política, visto que é partir de então que a
assistência social integra o tripé da seguridade social. Com a aprovação da LOAS(1993),
PNAS(2004) e NOB/SUAS(2012) a assistência social começa a traçar seu caminho de política
pública de direito. Os objetivos e princípios estabelecidos na Política de Assistência Social
são materializados a partir da Resolução nº 109, de 11 de novembro de 2009, que dispõe da
Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais.
É nesse cenário que o Estado assume a responsabilidade na gestão da política de
assistência social, descentralizando para cada ente federativo, especificando as
responsabilidades e compromissos de cada um deles. A gestão desta política, de forma
compartilhada e federativa representa a inovação no campo da assistência social.
Cabe ressaltar que o SUAS é uma realidade em movimento, assim como a dinâmica da
sociedade capitalista, ele está inserido em um processo dinâmico. Este processo é
tensionado pela reconfiguração do neoliberalismo, que trazem novos elementos a serem
vencidos. É nesse novo contexto, que a política de assistência social precisa buscar,
incansavelmente, a erradicação da pobreza e a diminuição das desigualdades sociais.
Para alcançar esse objetivo, o Estado lança mão das políticas de proteção social,
principalmente as de caráter territorializado, como a regulamentação dos CRAS e
consequentemente, do PAIF.
O PAIF configura-se como principal serviço de proteção social básica no SUAS, sua
atuação está pautada no trabalho social com as famílias, com a perspectiva preventiva
abordada através do acompanhamento familiar, visando a redução da incidência de riscos e
vulnerabilidades sociais que os afetam. O CRAS permite e facilita o acesso às famílias em
situação de vulnerabilidade social, aos serviços e benefícios. Para tanto, o profissional
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Assistente Social precisa se pautar nos estabelecidos na legislação, priorizando as ações de
prevenção das situações de risco social. Para isso, é preciso conhecer o território e
identificar as situações de vulnerabilidade social e de risco pessoal e social (abusos,
violência, negligência, abandono, trabalho infantil, discriminação e outros), presentes no
território, buscando fortalecer os vínculos familiares e comunitários, inserindo a família, seus
membros e indivíduos na rede de serviços socioassistenciais ou em outros serviços e ainda,
observar o impacto quanto à melhoria das condições de vida das famílias referenciadas e a
resolutividade sobre a ocorrência de situações de vulnerabilidade social.
Entretanto, é mister ressaltar que, apesar do reconhecimento quanto a evolução das
políticas de proteção social no Brasil, muito ainda é preciso ser feito para que, de fato, os
serviços sejam expandidos e consolidados. Estamos conscientes de que um dos desafios para
o futuro próximo é garantir que, os direitos sociais sejam realidade na vida de cada cidadão.
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