Administração Pública e Terceiro Setor

CAPÍTULO II
Administração
Pública e
Terceiro Setor
Sumário • 1. Administração Pública: 1.1 Noções gerais; 1.2 Concentração e desconcentração.
Centralização e descentralização; 1.3 Administração Direta: 1.3.1 Órgãos públicos: 1.3.1.1 Classificação dos órgãos públicos; 1.3.1.2 Características dos órgãos públicos; 1.4 Administração
Indireta: 1.4.1 Autarquia; 1.4.2 Fundação Pública; 1.4.3 Agência Executiva; 1.4.4 Empresa pública
e sociedade de economia mista; 1.4.5 Consórcio Público – 2 Terceiro setor: entidades paraestatais ou entes de cooperação: 2.1 Serviço Social Autônomo; 2.2 Organização Social (OS); 2.3
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip); 2.4 Entidade de Apoio – 3 Questões: 3.1 Questões comentadas
1. Administração pública
1.1. Noções gerais
De acordo com o art. 18 da Constituição Federal, a organização político‑admi‑
nistrativa da República Federativa do Brasil abrange a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, sendo todos autônomos.
O Estado brasileiro é um Estado federado e, assim, não há, apenas, um
centro político. Os entes integrantes da federação brasileira não são, apenas,
uma divisão, uma descentralização administrativa. Não são subordinados à
União. Ao contrário, a forma de organização política e administrativa adotada
no texto constitucional vigente foi atribuir autonomia política e administrativa
aos entes da federação. Frise-se bem, autonomia e não soberania, já que esta
é restrita ao Estado brasileiro.
Nesse sentido, cada um desses entes – União, Estados, Distrito Federal e
Municípios – são pessoas jurídicas autônomas, não subordinadas uns aos outros,
já que são autônomos. Dessa maneira, se autogovernam, se auto-organizam,
exercem a função administrativa e, ainda, elaboram suas leis e demais atos
legislativos. Essa última característica é bastante importante, pois, em razão
dela, somente esses entes podem ser chamados de pessoas jurídicas políticas.
Apenas eles possuem capacidade política no Estado brasileiro.
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Leandro Bortoleto
Como salientado no capítulo anterior, as principais funções estatais são:
administrativa, legislativa e jurisdicional. O Estado brasileiro é um só. Entretanto,
a opção política constante da Constituição Federal é a divisão dessas tarefas
entre os entes da federação.
Assim, a União, por meio da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
produz leis federais; os Estados, valendo-se das assembleias legislativas,
elaboram leis estaduais; o Distrito Federal produz, por meio da Câmara Legislativa, leis distritais; e nos Municípios há as Câmaras Municipais, surgindo as
leis municipais. No mesmo sentido, a função jurisdicional é desempenhada pela
União, por intermédio dos órgãos integrantes do Poder Judiciário da União (STF,
STJ, TST, TSE, STM, TRTs, TRFs, TREs, etc.); como também é realizada nos Estados,
por seus Tribunais de Justiça1.
Da mesma forma, existe divisão no exercício da função administrativa, sendo
esta, principalmente, desempenhada pelo Poder Executivo, chefiado pelo Presidente da República, na União, pelos Governadores, nos Estados e no Distrito
Federal, e pelos Prefeitos, nos Municípios. É realizada, em regra, de forma típica,
pelo Poder Executivo, mas, de maneira atípica, também é desempenhada pelo
Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário.
Não pode restar dúvida, pelo exposto, de que a República Federativa do
Brasil é composta pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Muni‑
cípios, os quais são pessoas jurídicas políticas, dividindo-se, entre eles, as
funções legislativa, jurisdicional e administrativa.
Só existe uma pessoa política em cada ente. Assim, na esfera federal,
somente a União é pessoa política. Na esfera estadual, em cada Estado, há,
apenas, uma pessoa política (Estado de São Paulo, Estado de Minas Gerais,
Estado de Pernambuco, etc.). No âmbito municipal, no mesmo sentido, só existe
uma pessoa política em cada Município (Município de Porto Alegre, Município de
Manaus, etc.).
Cumpre lembrar que a Constituição Federal assegura que o legislativo, o
judiciário e o executivo são poderes harmônicos e independentes entre si. Isso
implica que essas funções devem ser atribuídas a órgãos independentes, repartidos, pois, em três grandes grupos: os órgãos do Poder Executivo, os órgãos do
Poder Legislativo e os órgãos do Poder Judiciário.
1.
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Os Municípios não possuem Poder Judiciário. Em relação ao Distrito Federal, cabe à União manter o
Poder Judiciário, pelo que o Tribunal de Justiça do Distrito Federal é, na verdade, órgão integrante do
Poder Judiciário da União.
Administração Pública e Terceiro Setor
De toda forma, independentemente da divisão das funções entre esses
órgãos, todos estão dentro de uma pessoa jurídica política só. Assim, na pessoa
jurídica União estão os órgãos do Poder Executivo (Presidência da República,
Ministérios, etc.), os órgãos do Poder Legislativo (Senado Federal, Câmara dos
Deputados) e os órgãos do Poder Judiciário (STF, STJ, TRFs, TRTs, etc.). São autônomos, independentes, mas, formalmente, a pessoa jurídica – e, portanto, quem
tem capacidade de adquirir direitos e obrigações – é uma só: a União. Isso se
repete nos Estados e nos Municípios (exceto, nestes, o Poder Judiciário).
A pessoa política é a pessoa “mãe”, matriz, originária, primária; aquela
cujas competências decorrem diretamente do texto constitucional. Cabe a ela – e
somente a ela – o desempenho das funções legislativa e jurisdicional. Por outro
lado, a função administrativa pode ser desempenhada de maneiras variadas
e, inclusive, pode ser atribuída a outras pessoas jurídicas, que podem fazer
parte da Administração Pública (pessoas jurídicas administrativas) como, por
exemplo, uma autarquia ou uma fundação pública, bem como podem ser do
setor privado, como é o caso das concessionárias de serviço público.
1.2. Concentração e desconcentração. Centralização e descentrali‑
zação
Essa possibilidade de a atuação administrativa ser realizada de diferentes
maneiras está relacionada com a centralização, a descentralização, a concentração e a desconcentração.
Pela concentração, a pessoa política desempenha a função administrativa
por meio de um só órgão, sem divisão, isto é, realiza a atividade administrativa
de forma concentrada.
Ao revés, a desconcentração representa o exercício da função administrativa de maneira desconcentrada, quer dizer, não há a concentração em um só
órgão, mas, sim, a pessoa jurídica política se divide em vários órgãos. Ocorre
a distribuição interna de competência. Dá-‑se a distinção entre os níveis de
direção e de execução no interior da pessoa jurídica. A desconcentração pode
ocorrer2:
a) em razão da matéria: Ministério da Saúde, Ministério da Educação, por
exemplo;
b) em razão do grau de hierarquia: por exemplo, Presidência da República,
Ministérios, Secretarias;
2.
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 150.
67
Leandro Bortoleto
c) em razão do território: Superintendência da Receita Federal no Estado
da Bahia, Superintendência da Receita Federal no Estado do Rio de
Janeiro, por exemplo.
Assim, para se verificar se a atividade administrativa está sendo realizada
de forma concentrada ou desconcentrada, é só analisar se em determinada
pessoa estatal existe um órgão só ou se há vários. No primeiro caso, há concentração e, no segundo, existe desconcentração.
Na centralização, a pessoa política desempenha a atividade administra‑
tiva por seus próprios órgãos. Não transfere para outra pessoa jurídica. Já, na
descentralização, a pessoa política se utiliza de outras pessoas jurídicas para
realizar a função administrativa. Na centralização, há uma pessoa jurídica só:
a política. Na descentralização há a pessoa jurídica política e a pessoa jurí‑
dica que recebeu a atribuição para o desempenho de atividade administrativa.
Assim, para se saber se a função administrativa é feita de maneira centralizada
ou descentralizada, é só verificar se a pessoa política – União, Estados, Distrito
Federal, Municípios – realiza a atividade por meio de seus próprios órgãos ou se
transferiu para outra pessoa jurídica fazê-‑lo. Na primeira hipótese, há centralização e, na segunda, existe descentralização.
Para visualizar, imagine que no Município “X” exista apenas uma pessoa jurídica
– a política – que está dividida em diversos órgãos e, entre eles, exista o “Departamento de Água e Esgoto”. Como se trata de órgão, esse departamento está integrado na estrutura da pessoa política. Nesse caso, optou-se pela centralização. Por
outro lado, se, por lei, é criada a autarquia “Serviço Autônomo de Água e Esgoto”
e, para ela, é transferida a atividade que antes competia ao departamento, ocorre
a descentralização.
A semelhança entre a desconcentração e a descentralização é que ambas
promovem a distribuição de competências. Entretanto, a diferença entre elas é que
na descentralização a distribuição é externa, de uma pessoa jurídica para outra e,
por sua vez, na desconcentração a distribuição é interna, dentro da mesma pessoa
jurídica.
Nesse sentido, com a criação de um Ministério ocorre a desconcentração, pois
houve a distribuição interna de competência para um novo órgão. De outra forma,
com a criação de uma autarquia se verifica a descentralização, já que a competência
foi distribuída externamente, da pessoa política para a pessoa administrativa.
Portanto, o órgão público é resultado da desconcentração, e a autarquia, a
fundação pública, a empresa pública, a sociedade de economia mista e os consór‑
cios públicos decorrem da descentralização. Ainda, como a desconcentração
se dá no interior da mesma pessoa, existe hierarquia e, ao contrário, como a
descentralização é de uma pessoa jurídica para outra, há vinculação. Ademais, é
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Administração Pública e Terceiro Setor
necessário salientar que o meio próprio para se promover a desconcentração e
a descentralização é a lei, quer dizer, só por lei é possível a criação de um órgão
público (desconcentração; art. 48, XI, CF) ou a criação de uma pessoa administrativa (descentralização; autarquia, fundação pública, sociedade de economia mista,
empresa pública e consórcio público; CF, art. 37, XIX).
FORMAS DE DESEMPENHO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
• atividade é realizada por um único órgão
• pessoa jurídica sem divisão interna
• atividade é realizada por vários órgãos
Desconcentrada
• pessoa jurídica com divisão interna
(desconcentração)
• distribuição interna de competência
Centralizada
• atividade é realizada diretamente pela pessoa política, por meio de
(centralização)
seus órgãos
• atividade é realizada por outra pessoa jurídica
Descentralizada
(descentralização) • distribuição externa de competência
Concentrada
(concentração)
No que tange à descentralização, não há unanimidade na classificação das suas
espécies, mas a mais usual é a descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro3:
a) descentralização política: realizada diretamente pela Constituição Federal
e cada ente federado possui capacidade política, com fonte direta no texto
constitucional. Também é chamada de descentralização vertical.
b) descentralização administrativa: as atribuições da pessoa jurídica não
surgem diretamente da Constituição, mas são distribuídas pelo ente fede‑
rado, quer dizer, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
com base na competência política que receberam, distribuem competências para outras pessoas jurídicas. A descentralização administrativa pode
ser subdividida em:
• territorial ou geográfica: é criada uma pessoa jurídica de direito público,
com área geográfica delimitada e com capacidade administrativa genérica;
são exemplos, no Brasil, os territórios federais4;
• por serviços, funcional ou técnica: a pessoa política cria outra pessoa jurí‑
dica, de direito público ou de direito privado, para exercer determinada
atividade. São exemplos as autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas, as sociedades de economia mista e os consórcios públicos. É essa
descentralização que dá origem à administração indireta;
• por colaboração: a pessoa política transfere a execução de um serviço
público para uma empresa do setor privado como é o caso das conces-
3.
4.
Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 56.
Atualmente, não há territórios federais no país, mas podem ser criados, conforme o art. 18 da
Constituição Federal. No passado, eram territórios: Fernando de Noronha, Amapá, Rondônia e Roraima.
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Leandro Bortoleto
sionárias de serviço público e das permissionárias de serviço público. Elas
não passam a integrar a Administração Pública e continuam pertencendo
à iniciativa privada, mas, em razão da descentralização realizada, podem
desempenhar um serviço público.
• Política
DESCENTRALIZAÇÃO �
•territorial
• Administrativa � •por colaboração
•por serviço ou funcional
1.3. Administração Direta
A Administração Direta é o conjunto dos órgãos públicos que integram as
pessoas jurídicas políticas.
Aqui, verifica-se a centralização, pois a atividade administrativa é exercida
pelos diversos órgãos da pessoa estatal, de forma centralizada. Por isso, também
é conhecida como Administração Centralizada.
De acordo com o art. 4º, I, do Decreto-Lei 200/67, a Administração Direta “se
constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios”. Esse é o modelo que, também, deve ser seguido nas
esferas estadual e municipal.
Uma advertência deve ser feita. Apesar de, no dispositivo legal mencionado, ter
sido considerada, apenas, a estrutura do Poder Executivo, numa acepção restrita
de administração direta, a função administrativa não é privativa dos órgãos desse
poder e, ao contrário, também é desempenhada pelos órgãos do Poder Judiciário
e do Poder Legislativo, só que de forma atípica.
ATENÇÃO! Em diversas provas, há a afirmação de que a administração direta
federal se constitui dos serviços integrados à Presidência da República e dos Ministérios, sem mencionar os órgãos do Poder Legislativo ou do Poder Judiciário, e tal
assertiva é considerada correta pelas bancas. Isso ocorre porque, na verdade, na
maioria das vezes, a cobrança é feita com base no texto literal do mencionado
decreto, que considera a administração direta em sentido estrito. Entretanto, isso
não significa que os órgãos dos demais poderes não façam parte da administração
direta, considerada em sentido amplo, englobando o executivo (na função típica) e
os demais (na função atípica).
Nesse sentido, a administração direta federal refere-se a uma pessoa jurídica
só: a União. E, no interior desta, existem os órgãos do Poder Executivo (Presidência,
Ministérios, etc.), do Poder Legislativo (Câmara dos Deputados, Senado Federal) e
os do Poder Judiciário (STF, STJ, TSE, TST, TRFs, TRTs, etc.). Não podem ser esquecidos,
também, os Tribunais de Contas – auxiliam o Poder Legislativo na função de fiscalização, mas não são subordinados às casas legislativas – e o Ministério Público.
70
Administração Pública e Terceiro Setor
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL (sentido amplo)
PODER EXECUTIVO
Presidência da República
•Gabinete de Segurança Institucio•Assessoria Especial do Presi- nal da Presidência da República
•Gabinete Pessoal do Presidente
dente da República
da República
•Casa Civil da Presidência da
•Ministério da Agricultura, PecuáRepública
ria e Abastecimento
•Comissão de Ética Pública
•Ministério da Ciência e Tecnologia
•Conselho da República
•Ministério da Cultura
•Conselho de Defesa Nacional
•Ministério da Defesa
•Conselho de Desenvolvimento
•Ministério da Educação
Econômico e Social
•Ministério da Fazenda
•Conselho de Governo
•Ministério da Integração Nacional
•Conselho Nacional de Biossegu•Ministério da Justiça
rança
•Conselho Nacional de Desenvol- •Ministério da Pesca e Aquicultura
•Advocacia-Geral da União
vimento Industrial
•Ministério da Previdência Social
•Conselho Nacional de Desestati- •Ministério da Saúde
zação
•Ministério das Cidades
•Conselho Nacional de Integração •Ministério das Comunicações
de Políticas de Transporte
•Ministério das Relações Exteriores
•Conselho Nacional de Política •Ministério de Minas e Energia
Energética
•Ministério do Desenvolvimento
•Conselho Nacional de Segurança Agrário
Alimentar e Nutricional
•Ministério do Desenvolvimento
•Controladoria-Geral da União
Social e Combate à Fome
•Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior
•Ministério do Esporte
•Ministério do Meio Ambiente
•Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão
•Ministério do Trabalho e Emprego
•Ministério do Turismo
•Ministério dos Transportes
•Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República
•Secretaria de Comunicação Social
da Presidência da República
•Secretaria de Direitos Humanos
•Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
•Secretaria de Políticas para as
Mulheres
•Secretaria de Portos
•Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República
•Secretaria-Geral da Presidência
da República
•Vice-Presidência da República
PODER LEGISLATIVO
• Senado Federal
• Câmara dos Deputados
•Supremo Tribunal Federal (STF)
•Superior Tribunal Militar (STM)
• Tribunal de Contas da União (TCU)
PODER JUDICIÁRIO
•Conselho Nacional de Justiça (CNJ) •Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
•Tribunais Regionais Eleitorais
(TREs)
•Tribunais Regionais Federais (TRFs) •Tribunal de Justiça do Distrito
Federal e Territórios (TJDFT)
•Tribunal Superior do Trabalho •Tribunais Regionais do Trabalho
(TRTs)
(TST)
•Superior Tribunal de Justiça (STJ)
MINISTÉRIO PÚBLICO
Ministério Público da União
Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)
•Ministério Público Federal (MPF)
•Ministério Público do Trabalho (MPT)
•Ministério Público Militar (MPM)
•Ministério Público do Distrito
•Federal e Territórios (MPDFT)
71
Leandro Bortoleto
De maneira simétrica, a administração direta estadual é uma pessoa jurídica
só: o Estado (de São Paulo, de Minas Gerais, etc.). Nela, incluem-se a Governadoria
(em alguns Estados, recebe o nome de Gabinete do Governador) e as secretarias,
a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Justiça, o Ministério Público, o Tribunal de
Contas. E, na mesma esteira, a administração direta municipal engloba a Prefeitura
(em alguns Municípios, chama-se Gabinete do Prefeito) e suas secretarias, a Câmara
Municipal e, nos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, o Tribunal de Contas.
O que se verifica em todas as esferas é que em cada ente estatal só existe uma
pessoa política e, dentro desta, estão os órgãos públicos apontados. Assim, se um
servidor da Câmara Municipal, no exercício da sua função, causar um prejuízo a um
administrado, a obrigação de indenizar caberá ao Município, pois este é a pessoa
jurídica, e não ao órgão. Da mesma forma, se o servidor for de um Tribunal Regional
Federal, a responsabilidade será da União.
1.3.1. Órgãos públicos
Ficou demonstrado, pois, que a administração direta é o conjunto de
órgãos públicos que fazem parte das pessoas jurídicas políticas. Mas, o que é um
órgão público?
São “centros de competência instituídos para o desempenho de funções esta‑
tais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem”5.
O órgão público é um centro de competência e sua atuação é imputada à
pessoa jurídica. Ou seja, no órgão há cargos, funções e agentes públicos. Em cada
órgão, existe um núcleo de atribuições a serem desenvolvidas e isso é materializado por meio da ação humana dos agentes públicos. O órgão faz parte da pessoa
jurídica, “pertence ao ser, exactamente como acontece com os órgãos da pessoa
humana”6.
Nesse sentido, o órgão não tem vida própria, não tem personalidade jurídica.
É despersonalizado. O órgão, por si só, não é capaz de adquirir direitos e obrigações e, formalmente, quem o faz é a pessoa jurídica de que ele faz parte. É a
pessoa jurídica que é a proprietária dos bens, que indeniza em caso de prejuízo.
O agente público está lotado no órgão, que, por sua vez, faz parte de uma
pessoa jurídica. Assim, quando o agente pratica o ato é a própria pessoa jurídica
quem está atuando. Isso decorre da teoria do órgão, formulada por Otto Gierke7.
5.
6.
7.
72
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra: Almedina, 2007. v.1, p. 204.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.
Administração Pública e Terceiro Setor
O órgão é o elemento de conexão entre o agente público e a pessoa jurídica. A
atuação do agente é imputada, é atribuída, à pessoa jurídica.
Dessa maneira, quando um agente da fiscalização municipal embarga uma obra
irregular, a execução do ato não lhe é atribuída, mas é considerada própria do
órgão em que está lotado e, assim, é imputada ao Município, isto é, juridicamente,
foi este quem embargou a construção.
Isso ocorre porque há “uma relação jurídica externa, entre a pessoa jurídica e
outras pessoas, e uma relação interna, que vincula o órgão à pessoa jurídica a que
pertence”8.
Essa teoria é a adotada na doutrina brasileira e é bastante importante, pois
justifica a validade dos atos praticados por funcionário de fato9.
Apenas para registrar, podem ser apontadas duas outras teorias acerca da
relação do Estado com o agente público: a teoria do mandato e a teoria da representação. Pela primeira, o agente público receberia um mandato do Estado, mas
não foi bem recebida porque não se compreende como o Estado, que não tem
vontade própria, outorgaria o mandato. Pela segunda teoria, o agente público seria
o representante legal do Estado; algo como um curador ou tutor da pessoa política,
diferenciando-se, entretanto, pelo fato de que o próprio Estado escolhe seu representante; também, não teve boa acolhida já que equipara o Estado a um incapaz.
Ainda, cabe anotar que, por essas duas teorias, o Estado não responderia pelos
atos que excedessem os poderes do agente10.
1.3.1.1. Classificação dos órgãos públicos
Os órgãos públicos podem ser classificados quanto à posição estatal, à estrutura e à atuação funcional11; à esfera de atuação12 e às funções que exercem13.
• Quanto à posição estatal ou hierarquia, podem ser:
a) independentes: são os que representam as funções principais do Estado,
isto é, a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. São órgãos que estão
no topo da estrutura estatal e não estão subordinados a nenhum outro e,
também, são chamados de órgãos primários. São exemplos: Câmara dos
Deputados, Senado Federal, Presidência da República, Supremo Tribunal
8.
9.
10.
11.
12.
13.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008. p. 11
Ver item 2.1.4 no capítulo 1.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 505.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 71-75.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 508-509.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p.
141.
73
Leandro Bortoleto
Federal, Conselho Nacional de Justiça, Superior Tribunal de Justiça, demais
tribunais, Juízos de 1º grau, Ministério Público, Conselho Nacional do Ministério Público, Tribunais de Contas;
b)autônomos: estão situados abaixo dos órgãos independentes, aos quais
estão subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e técnica. São exemplos: Ministérios, Secretarias de Estado, Secretarias de Município, Advocacia-Geral da União;
c)superiores: são órgãos subordinados aos autônomos e independentes,
possuem poder de direção, mas não têm autonomia administrativa nem
financeira. São exemplos: procuradorias jurídicas, gabinetes, coordenadorias, departamentos, divisões;
d)subalternos: são aqueles órgãos que possuem pequeno poder de decisão
e suas atividades são, principalmente, de execução, de cumprimento das
decisões dos órgãos a que estão subordinados. São exemplos: seção de
expediente, seção de pessoal, portaria.
• Quanto à estrutura, podem ser:
a)simples: são aqueles órgãos que não se subdividem em outros;
b)compostos: subdividem-se em outros órgãos como, por exemplo, o Ministério da Fazenda está dividido em diversos órgãos, entre eles está a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que, também, é composta por outros
vários órgãos como se vê nas Superintendências Regionais, nas quais há as
Delegacias Regionais de Julgamento e as Delegacias da Receita Federal do
Brasil, e estas se subdividem em outros órgãos, até se chegar a um órgão
que não mais se divide (órgão unitário ou simples).
• Quanto à atuação funcional ou composição, podem ser:
a) singulares ou unipessoais: a atuação do órgão é realizada de acordo com
a decisão de um único agente. Até existem outros agentes no órgão, mas
exercem funções auxiliares. São exemplos: a Presidência da República, as
Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais;
b) coletivos ou pluripessoais: a atuação do órgão é decidida por vários
agentes. Não ocorre a prevalência da vontade do presidente do órgão,
mas impera a vontade da maioria dos seus membros. São exemplos os
Tribunais de Justiça, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, o Tribunal
de Impostos e Taxas, o Conselho Nacional de Contribuintes.
• Quanto à esfera de atuação, podem ser:
a)centrais: atuam em toda a área territorial da pessoa;
b)locais: atuam apenas em parte do território da pessoa que integram.
Por exemplo, o Ministério da Fazenda é um órgão da União e pode atuar
74
Administração Pública e Terceiro Setor
em todo o território nacional, o que o leva a ser classificado como órgão
central. Da mesma forma, a Secretaria de Educação do Estado de São Paulo
é órgão central, pois atua em toda a área estadual. Por outro lado, a Superintendência da Receita Federal da 9ª Região atua apenas no Estado de São
Paulo e é um órgão federal, o que quer dizer que é um órgão local, já que
não atua em todo o país. Assim, também ocorre com a Diretoria de Ensino
da Região de Ribeirão Preto, pois é um órgão integrante do Estado de São
Paulo, mas só atua em parte dele.
1.3.1.2. Características dos órgãos públicos
Com a distribuição interna de competência (desconcentração), cria-se, por lei,
um órgão público e, com isso, ele passa a integrar, a fazer parte de uma pessoa
estatal ou administrativa. É parte e não todo e, assim, não possui personalidade
jurídica; é despersonalizado. Esta é a principal característica do órgão público.
Também, o órgão público não possui patrimônio próprio, já que os bens
pertencem à pessoa jurídica de que ele faz parte. Da mesma forma, não tem capa‑
cidade processual e, assim, não pode ser autor ou réu em ação judicial. Nesse
sentido, se o Departamento de Polícia Federal cancela, indevidamente, o registro
de funcionamento de uma empresa de vigilância privada, não poderá o órgão ser
acionado judicialmente para reparar o dano, pois é parte da pessoa jurídica União
e, assim, esta deverá ser acionada.
Ainda, é preciso lembrar que a extinção do órgão também ocorre por meio de
lei.
Algumas situações devem ser ressaltadas, porque não são condizentes com a
condição do órgão público de ser parte de uma pessoa jurídica, de não ter vida
própria, de ser despersonalizado. São aquelas em que, de maneira excepcional, o
órgão não se mantém fiel às características apontadas.
Nesse sentido, pode ser salientada a possibilidade da celebração, por órgão,
de contrato de gestão, nos termos do art. 37, § 8º, da Constituição Federal14. Na
mesma esteira, é a defesa judicial, pelo próprio órgão, de suas prerrogativas ou
atribuições, situação em que o órgão é parte no processo como, por exemplo,
ocorre se o Prefeito recusar-se a fazer o repasse orçamentário para a Câmara
Municipal, hipótese que autoriza o órgão Câmara a ajuizar mandado de segurança
com o fim de exigir o direito ao repasse.
14. “§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta
e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à
lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes; III - a remuneração do pessoal.”
75
Leandro Bortoleto
Por fim, é necessário destacar que é possível a inscrição de alguns órgãos
públicos no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), já que o art. 11, I, da
Instrução Normativa nº 748/07, da Receita Federal do Brasil, prevê que a inscrição
naquele cadastro é obrigatória para os “órgãos públicos dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Poderes
Executivo e Legislativo dos Municípios, desde que se constituam em unidades
gestoras de orçamento”.
Quanto à hierarquia
ou posição estatal
CLASSIFICAÇÃO Quanto à estrutura
ÓRGÃOS
PÚBLICOS
•independente
•autônomo
•superior
•subalterno
•simples
•composto
Quanto à atuação fun‑
cional ou composição
•singular ou unipessoal
•coletivo ou pluripessoal
Quanto à esfera de
atuação
•central
•local
• Criação e extinção por lei
• Resultado da desconcentração
•Despersonalizados
• Não possuem patrimônio próprio
CARACTERÍSTICAS • Não possuem capacidade processual
• Alguns órgãos podem ser parte em processo para defesa de
prerrogativa
• Podem celebrar contrato de gestão
• Órgãos gestores de orçamento devem ser inscritos no CNPJ
1.4. Administração Indireta
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, na condição de entes
políticos, recebem suas atribuições diretamente do texto constitucional e, dependendo da atividade, podem optar por exercê-la de maneira descentralizada. Para
tanto, criam outras pessoas jurídicas e estas passam a atuar de maneira específica
e especializada em determinada atividade administrativa.
As pessoas jurídicas criadas são chamadas de pessoas administrativas e ficam
vinculadas à pessoa política da qual se originaram. Formam a administração indireta. Assim, quando a União – pessoa política – cria, por lei, uma autarquia, esta
passa a fazer parte da administração indireta federal.
Com a opção pela criação de uma entidade da administração indireta, deter‑
minada atividade não será mais exercida por um órgão e passará a ser desem‑
penhada por uma pessoa jurídica. Isso significa maior autonomia, alto nível de
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Leandro Bortoleto
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Conjunto das pessoas administrativas, com personalidade de direito
público ou de direito privado, patrimônio próprio e autonomia administrativa, vinculadas à administração
direta, criadas para o desempenho
de determinada atividade administrativa
Conjunto dos órgãos
públicos que integram
as pessoas jurídicas
políticas
Autarquia: direito público
Agência reguladora: autarquia em
regime especial
Pessoas jurídicas de
Agência Executiva: autarquia que re- direito público
cebeu a qualificação (contrato de
gestão)
TERCEIRO
SETOR
Pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos,
pertencentes ao setor privado,
que desenvolvem atividade de
interesse público
Serviço social autônomo
Fundação Pública: direito público ou
direito privado
Agência Executiva: fundação pública
que recebeu a qualificação (contrato
de gestão)
Entidade de apoio
Empresa Pública: direito privado;
prestadora de serviço público ou
exploradora de atividade econômica União, Estados, Distrito
Federal e Municípios
Organização Social (OS)
Vínculo jurídico com a administração direta: contrato de
gestão
Sociedade de Economia Mista: direito privado; prestadora de serviço
público ou exploradora de atividade
econômica
Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público (Oscip)
Vínculo jurídico com a administração direta: termo de
parceria
Consórcio Público: direito público (associação pública) ou direito privado
3. Questões
3.1. Questões comentadas
Julgue o item abaixo, acerca da classificação dos órgãos públicos.
1. (Cespe – Analista Judiciário / TRT da 21ª Região / 2010) Quanto à posição estatal, as secretarias
estaduais e as municipais são consideradas órgãos públicos subalternos.
GAB: Certo  Errado
►► COMENTÁRIO
Questão 1. Errado. Os ministérios e as secretarias (estaduais e municipais) são considerados
como órgãos autônomos, quanto à posição estatal. Os órgãos autônomos estão situados abaixo dos
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Administração Pública e Terceiro Setor
órgãos independentes, aos quais estão subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa,
financeira e técnica.
2. (Fundação Carlos Chagas – Analista Exec. de Mandados / TRF da 4ª Região / 2009) No que
se refere aos órgãos públicos, é INCORRETO afirmar ser característica destes (algumas não
presentes em todos), dentre outras, o fato de que:
a) não possuem patrimônio próprio, mas integram a estrutura da pessoa jurídica.
b) têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram.
c) não possuem personalidade jurídica e são resultado da desconcentração.
d) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos.
e) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira.
►► COMENTÁRIO
Questão 2. Alternativa correta: b. Os órgãos públicos são parte de um todo, qual seja, a pessoa
jurídica que integram e, assim, não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica de
que fazem parte. É a pessoa jurídica que responde pelos atos do órgão e não o contrário. Como integram uma pessoa jurídica, não possuem patrimônio próprio (alternativa a), são despersonalizados,
nascem da desconcentração (alternativa c). Apesar de não possuírem personalidade jurídica, nos termos do art. 37, § 8º, da Constituição Federal, podem celebrar contrato de gestão (alternativa d). Alguns
órgãos possuem autonomia financeira e administrativa como os órgãos independentes (alternativa e).
3. (Cespe – Analista Administrativo / TSE / 2006) O TRE do Estado do Rio de Janeiro:
a) tem personalidade jurídica de direito privado.
b) tem personalidade jurídica de direito público.
c) é um órgão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
d) não tem personalidade jurídica.
►► COMENTÁRIO
Questão 3. Alternativa correta: d. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) e todos os demais tribunais
do Poder Judiciário da União – STF, STJ, TST, TSE, STM, TRF, TRT – são órgãos do Poder Judiciário que, na
acepção ampla, integram a administração direta, pois exercem, de forma atípica, a atividade administrativa. Todos estão dentro da pessoa jurídica União. Nos Estados, os Tribunais de Justiça (TJ) também
fazem parte da administração direta estadual.
4. (Fundação Carlos Chagas – Analista Judiciário / TRF da 1ª Região / 2006) Inseridos na estrutura
do Estado, os órgãos públicos:
a) são centros de competência que congregam atribuições exercidas pelos agentes públicos
que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.
b) representam juridicamente a pessoa jurídica que integram, mas não possuem capacidade
processual.
c) são dotados de personalidade jurídica própria, razão pela qual mantêm relações funcionais
entre si e com terceiros.
d) compostos são unidades de ação constituídas por um só centro de competência, que exerce
funções auxiliares diversificadas.
e) autônomos são os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado,
que se subordinam hierarquicamente.
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Leandro Bortoleto
►► COMENTÁRIO
Questão 4. Alternativa: a. De acordo com Hely Lopes Meirelles, órgãos públicos são “centros de
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”39.
Alternativa b. Errada. O órgão público não representa a pessoa jurídica que integra e, também,
não possui capacidade processual. Quem possui é a pessoa jurídica de que é parte. Entretanto, há
exceção, como no caso da defesa judicial, pelo próprio órgão, de suas prerrogativas ou atribuições,
situação em que o órgão é parte no processo.
Alternativa c. Errada. A principal característica do órgão público é que não possui personalidade jurídica. É despersonalizado. Como ele integra uma pessoa jurídica, é esta que se relaciona com
terceiros e, internamente, existe uma relação que vincula o órgão a essa pessoa. Também, é preciso
lembrar que, em razão do art. 37, § 8º, o órgão pode celebrar contrato de gestão com outros órgãos.
Mas, isso não lhe atribui personalidade jurídica.
Alternativa d. Errada. Órgão composto é aquele se subdivide em outro. Há vários centros de
competência. O órgão que não se subdivide é o órgão simples.
Alternativa e. Errada. Órgãos autônomos são aqueles que estão situados abaixo dos órgãos
independentes, aos quais estão subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e técnica.
5. (Cespe – Analista Administrativo / TRE de Goiás / 2008) Assinale a opção correta a respeito da
organização da Administração Pública direta e indireta.
a) A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal são entidades políticas que compõem
a administração pública indireta.
b) Por meio do processo de descentralização vertical da administração pública, são criadas
entidades com personalidade jurídica, às quais são transferidas atribuições conferidas pela
Constituição (CF) aos entes políticos.
c) Na estrutura dos entes políticos, os órgãos estão estruturados a partir de critérios de
hierarquia. Contudo, há órgãos independentes, que não se subordinam a qualquer outro,
devendo, apenas, obediência às leis. É o caso da presidência da República, na estrutura do
Poder Executivo federal, e dos gabinetes dos Governadores, na estrutura do Poder Executivo
estadual.
d) De forma geral, as autarquias corporativas, como a OAB e os demais conselhos de profissões
regulamentadas, devem prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU), fazer licitações
e realizar concursos públicos para suas contratações.
►► COMENTÁRIO
Questão 5. Alternativa correta: c. Os órgãos independentes são os que representam as funções
principais do Estado, isto é, a legislativa, a jurisdicional e a administrativa; são órgãos que estão no
topo da estrutura estatal e não estão subordinados a nenhum outro e, também, são chamados de
órgãos primários. Além dos apontados na alternativa, são, também, exemplos, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justiça, Superior Tribunal de
Justiça, demais tribunais, Juízos de 1º grau, Ministério Público, Conselho Nacional do Ministério Público,
Tribunais de Contas.
39. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.
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