OS REFLEXOS DO PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO

OS REFLEXOS DO PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA NA
ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO ECONÔMICO BRASILEIRO
Fernando Campos Mesquita
UNICAMP – [email protected]
André Tosi Furtado
UNICAMP – [email protected]
1. INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é compreender sinteticamente as influências que o processo
de reestruturação produtiva apresenta na dinâmica de organização do espaço econômico no
Brasil, sobretudo ao que se refere ao espaço como meio para a localização da atividade
industrial.
Para isso, realizamos uma abordagem do panorama histórico que definiu a dinâmica
de organização espacial da economia brasileira entre 1930 e 1990, destacando quatro
momentos: i) a revolução de 1930; ii) o Plano de Metas entre 1956-1960; e iii) o milagre
econômico de 1967 a 1973; e iv) o processo desconcentração industrial de 1970 a 1985.
Embora esses processos apresentem elementos distintos da reestruturação produtiva que
ocorre a partir de 1990, os mesmos possibilitam a compreensão de como se formou a
organização recente da economia no espaço nacional e do que alterou ao longo dos principais
impactos das transformações econômicas.
De forma geral, consideramos que a dinâmica econômica de 1930 a 1990 definiram a
organização do espaço brasileiro em um sistema produtivo em que as regiões periféricas são
comandadas pela expansão industrial de São Paulo. Em decorrência do modelo dominante de
industrialização por substituição de importações (TAVRARES, 1972), esse sistema
funcionava de forma bastante autônoma e se fortaleceu com a integração do território
nacional. Esse processo definiu um modelo de organização espacial onde a produção dos
bens de maior valor agregado e de maior conteúdo tecnológico se concentrou em São Paulo
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e suas extensões territoriais, enquanto aos demais estados coube a especialização em bens
complementares e de menor valor agregado e de menor dinamismo tecnológico.
Dessa forma, ao analisar o contexto da organização espacial definida pelo processo
de reestruturação produtiva buscamos compreender até que ponto a organização do espaço
nacional foi afetada por fatores “novos”, como se afirmaram a partir da abertura da economia
brasileira? Ou, se novo modelo econômico constitui-se num reforço à dinâmica de
organização estabelecida desde o início do Século XX?
A compreensão desse processo percorre dois momentos: 1) referente ao processo
historio, onde abordamos as raízes da organização do espaço nacional e como se manifestou
esse processo no âmbito nacional até 1990; e 2) a dinâmica da reestruturação produtiva e a
organização recente do espaço econômico no país.
2. O PROCESSO HISTÓRICO-ESTRUTURAL DA DIVISÃO REGIONAL DO
TRABALHO
A
organização
do
espaço
nacional encontra
suas
raízes
no
período
primário-exportador, onde o elevado ritmo de crescimento da economia cafeeira em São
Paulo permitiu a esse estado, em um primeiro momento, superar o Rio de Janeiro, até então o
principal núcleo da economia brasileira, e, em um segundo momento, no decorrer do
processo de industrialização, tornar-se o centro da acumulação de capital no país, passando a
interferir diretamente na dinâmica produtiva das demais regiões.
A alteração estrutural na economia brasileira que transforma São Paulo de uma região
com crescimento mais acelerado para o núcleo da acumulação de capital do país, ocorre com
a crise de 1929, ou seja, quando o centro dinâmico da economia brasileira deixa de ser o
setor externo, tornando-se a produção industrial destinada ao abastecimento do mercado
interno (FURTADO, 2007). Nesse contexto, as industriais que destinavam sua produção ao
abastecimento do mercado interno antes de 1930 são as menos afetadas, de forma que em
curto prazo, não apenas recuperam os prejuízos ocasionados pela depressão, como passa a
expandir suas atividades (FURTADO, 2007).
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Nesse contexto, o estado de São Paulo, por ser onde se concentrava grande parte da
produção industrial brasileira, é naturalmente o principal beneficiado por essa dinâmica de
acumulação. Nesse caso, conforme demonstra Rangel (1963, p.48), a tendência de um
núcleo industrial no modo de produção capitalista é “a ampliação do seu raio de ação a tôda
economia nacional, aproximando entre si as diferentes regiões, repetindo, em suma, em escala
nacional, sua aventura transitoriamente regional”. De modo que a dinâmica de crescimento na
periferia passa a se relacionar com os efeitos produzidos nessa parte do país.
É essa a dinâmica que define o processo de integração e organização do território
nacional, onde as periferias diminuem ainda mais as suas possibilidades de diversificação e
passam a se relacionar com os efeitos produzidos no centro do sistema. Nesse sentido,
conforme demonstra Cano (1985, p.191),
ao integrar-se no mercado, com ausência de barreiras protecionistas, pode-se
ganhar na competição de determinados produtos, mas não na de todos;
participar do ‘mercado nacional aberto’ significa também ‘abrir o mercado
regional’. Dessa forma, a integração proporcionaria efeitos de estímulo, de
inibição ou bloqueio e, até mesmo, de destruição.
Resumidamente, Cano (1985), considera: i) os efeitos de estímulos, como aqueles que
se manifestam em regiões com uma base de recursos naturais maiores que a de São Paulo,
produzindo assim, bens complementares para economia central; ii) os efeitos de inibição ou
bloqueio, como aqueles que podem atuar sobre bens produzidos na região, ou sobre os bens
com potencial para iniciar uma produção, que não ocorre devido à preexistência desses
setores no polo; e iii) os efeitos de destruição, que atuam tanto por meio da incapacidade de
algumas economias periféricas competir com a industria de São Paulo, como pela dominação
via acumulação de capital que a mesma impõe ao mercado nacional.
Esses efeitos caracterizam dinâmicas diferenciadas de crescimento na periferia, sendo
o principal processo responsável pela organização do espaço econômico brasileiro.
Um reforço essencial a esse sistema ocorre com o Plano de Metas implantado em
1955 pelo governo de Juscelino Kubitschek. Esse período, conforme aponta Cardoso de
Melo (1982, p.117) é responsável por estabelecer no país
um novo padrão de acumulação, que demarca uma nova fase, e as
características da expansão delineiam um processo de um processo de
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industrialização pesada, porque este tipo de desenvolvimento implicou um
crescimento acelerado da capacidade produtiva do setor de bens de produção
e do setor de bens duráveis de consumo antes de qualquer expansão de seus
mercados.
Nesse momento, o destino dos setores industriais mais complexos seria, naturalmente,
a cidade de São Paulo, onde se apresentava as melhores condições para o desenvolvimento
industrial, como: “maior ocorrência de economias de aglomeração e de outros fatores
socioterritoriais relevantes para a localização industrial, e, ainda, com maiores e mais variadas
centralidades”, o que reforçou sua situação de “maior centro de atração industrial do país”.
(SAMPAIO, 2009, p.173)
Desse modo, ao longo desse período ocorre um impulso ao processo de
concentração relativa da atividade industrial em São Paulo, que passa de 40,7% do VTI –
Valor da Transformação Industrial em 1939 para 58,2% em 1970 (IBGE apud CANO,
2008). O mesmo acontece no âmbito estadual, onde a RMSP – Região Metropolitana de
São Paulo, passa de 64,6% para 74,7% do VTI do estado (IBGE apud CANO, 2008). Em
relação à RMSP cabe destacar que em 1970, mesmo com 0,1% da área total do país, essa
parcela respondia por 43,5% do VTI nacional (IBGE apud CANO, 2008).
No entanto, é importante destacar que esses dados não estão relacionados,
necessariamente, à estagnação da periferia nacional. O que marca esse processo é o
crescimento mais intenso associado às estruturas produtivas que definem as regiões, ou seja,
enquanto em São Paulo o crescimento foi sustentado pela produção industrial, sobretudo
pelos setores de bens de consumo duráveis e bens de capital, na periferia, esse processo
esteve associado, principalmente, à produção agropecuária e industrial de menor valor
agregado. Desse modo, mesmo que as regiões periféricas tenham apresentado crescimento
em termos absolutos, o que os dados revelam é uma perda de participação relativa.
Apoiado por fatores políticos e econômicos, esse quadro passa a se inverter a partir
da década de 1970, quando a periferia começa a apresentar taxas de crescimento relativo
maiores em comparação a São Paulo.
Esse período, que, grosso modo, se estende até 1985, é marcado pelo Regime
Militar, por decisões centralizadas e pelo amplo papel do Estado como promotor do
desenvolvimento regional, representando: i) a consolidação da indústria pesada no país
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(CANO, 2008); ii) o início um forte processo de desconcentração da atividade industrial,
com um “esforço periférico de articulação ainda mais intenso” (CANO, 2008, p.42); iii) e a
modificação da estrutura produtiva de um parcela da periferia nacional, absorvedora de
indústrias provenientes do centro. Desse modo, entre 1970 a 1985, em comparação ao VTI
do país: o Estado de São Paulo passa de 58,2% para 51,9%; e a RMSP passa de 43,5%
para 29,4% (IBGE apud CANO, 2008).
A dinâmica espacial que caracteriza o processo de desconcentração entre 1970 e
1985 está associa a duas escalas espaciais, que estabelece relações diferencias de produção:
i) a desconcentração do estado de São Paulo para o restante do Brasil; ii) a relação entre a
RMSP com o interior paulista.
O primeiro ponto se refere aos grandes investimentos do governo federal nas regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os exemplos mais claros são: a Zona Franca de Manaus,
no estado do Amazonas, inaugurada em 1967; e o Polo Petroquímico de Camaçari, na Bahia,
de 1978; e os planos de modernização do cerrado no Centro-Oeste entre 1973 e 1985.
O segundo ponto refere-se ao processo de desconcentração no próprio estado de
São Paulo, onde, conforme demonstra Furtado (1986, p.7) o interior paulista representa um
“primeiro grau de ‘periferização’ do espaço econômico em relação ao centro econômico do
País”. Essa dinâmica espacial, que privilegia o deslocamento da indústria no próprio estado de
São Paulo está associada a fatores, em primeiro lugar, de ordem econômica, como: i)
conjunto de infraestruturas do estado de São Paulo; ii) o elevado nível de vida desse estado
em comparação ao restante do país; e iii) as transformações “nas relações de produção com
a tendência à monetarização e à salarização da força de trabalho” (FURTADO, 1986, p.7);
e, em segundo lugar, de ordem política, pois “enquanto o governo federal sob o discurso da
descentralização industrial procurou dirigir a indústria para o Nordeste, o estadual procurou
incentivar o deslocamento industrial para o interior do Estado” (LENCIONI, 1993, p.56),
evitando medidas que estimulassem a descentralização industrial, sobretudo com o
direcionamento de uma maior parcela de recursos para o interior do estado.
De forma geral, embora esse processo garanta um impulso ao crescimento da
perifeira brasileira, não resulta numa alteração do modelo de organização do espaço. Nesse
caso, como aponta Furtado (1986, p.8), o processo de “desconcentração relativa que surge
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não recoloca em questão o papel central da metrópole no processo de industrialização, mas
significa um reescalonamento da relação de dominação do centro sobre a periferia, que passa
a um nível superior”. Desse modo, o principal atributo do centro passa a ser “o alto padrão
tecnológico incorporado no capital humano e em equipamentos” (FURTADO, 1986, p.8),
que permite uma acumulação baseada na alta produtividade, não apenas na indústria, como
na agricultura e nos serviços. Enquanto, a região periférica, embora consiga atrair indústrias,
ao ser “excluída do movimento de modernização, ficaria com atividades de baixo nível
tecnológico, exigindo a exploração de recursos naturais ou de trabalho desqualificado”, além
das atividades do centro que estariam “em curso de desvalorização” (FURTADO, 1986,
p.8).
Assim, de forma geral, os grandes impulsos que a economia brasileira recebeu a partir
de 1930, com: i) o Plano de Metas em 1956; ii) o milagre econômico de 1967 a 1973; e iii) o
processo de desconcentração industrial entre 1970 e 1985; não alteraram as estruturas
econômicas que definiam o processo de organização da economia no país. Pelo contrário, o
que ocorre em todos esses períodos é um reforço à própria centralidade de São Paulo, sendo
as principais modificações limitadas à dinâmica e aos motivos que fazem dessa região se
manter como o centro econômico do país.
É nesse contexto de organização do espaço econômico brasileiro, definido pelo maior
crescimento da perifeira nacional, sem, contudo alterar a base estrutural estabelecida desde o
início do século XX que se insere o processo de reestruturação produtiva no Brasil.
3. O PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA E A DINÂMICA DA
ORGANIZAÇÃO DE ESPAÇO ECONOMICO NO BRASIL
As mudanças na economia internacional durante o último quartel do século XX
aceleram o ritmo de crescimento da reprodução do capital e de redução do tamanho do
Estado. Nesse processo, o capital financeiro assume a supremacia no sistema econômico, o
que, por sua vez, provoca uma série de desequilíbrios e instabilidades, sobretudo, nos países
em desenvolvimento, onde os fatores especulativos são mais fáceis de ser executados
(CAIADO; RIBEIRO; AMORIM, 2004).
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Inicia-se assim, no âmbito externo ao território brasileiro, um ataque ao modelo de
Estado com características keynesianas e um incentivo ao retorno do setor estatal com
atributos liberais (CAIADO; RIBEIRO; AMORIM, 2004). De acordo com Cano (1993
apud CAIADO; RIBEIRO; AMORIM, 2002, p.65), essa medida visava adequar o território
para a implantação de um modelo econômico baseado: 1) na desregulamentação da relação
capital-trabalho; 2) na redução das barreiras tarifárias, que garantia maior liberdade às
competições comerciais; 3) na desregulação econômica, por meio de privatizações; 4) na
liberalização dos fluxos de capitais estrangeiros; e 5) na reorientação do pagamento da divida
externa e dos acordos internacionais.
No Brasil, os impactos desse processo se tornam mais nítidos no início dos anos de
1990 e se intensificam a partir de 1994. Nesse momento, segundo Caiado; Ribeiro; Amorim
(2004, p.67), buscou demonstrar que o desenvolvimento econômico estava
indo em sentido contrário à história construída desde 1930, que sempre
destacou o Estado como mecanismo articulador de uma estrutura produtiva
primordialmente voltada ao mercado interno, consolidou-se a valorização dos
mercados como mecanismo organizador da produção nacional e catalisador da
integração à nova economia mundial, responsável pela difusão dos recursos
ideológicos e materiais, bem como das inovações técnicas e organizacionais
capazes de viabilizar um novo avanço de acumulação”.
É nessa conjuntura política e econômica que se insere o processo de reestruturação
produtiva no país. Segundo Caiado, Ribeiro e Amorim (2004, p.73) esse processo apresenta
três resultados: i) desestruturação de setores que “não se mostraram capazes de mobilizar
recursos e inovações para enfrentar o acirramento da competição”; ii) a “desnacionalização
do controle acionário de outros segmentos, que, juntamente com as empresas estatais
privatizadas, serviram de porta de entrada para muitos capitais estrangeiros”; iii) a
reestruturação de setores “que conseguiram mobilizar recursos e inovações para alavancar
novos padrões de competitividade”.
No entanto, mesmo que a reestruturação produtiva apresente fatores diferenciados
daqueles que promoveram a organização do espaço nacional desde 1930, seus impactos não
alteram as bases desse modelo, mas, constitui assim como as demais reestruturações
econômicas, um reforço ao que ocorria nos períodos anteriores.
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Essa questão fica clara ao considerar que o atributo de centro passa a ser cada vez
mais sua capacidade de promover o desenvolvimento das indústrias de alta tecnologia. Que,
nesse ponto, como demonstra Lencioni (2009, p.6) continua “fortemente concentrada na
região metropolitana de São Paulo e seu entorno”, que compreende a região de Campinas,
Sorocaba, São José dos Campos e Santos.
Por outro lado, grande parte da periferia nacional que corresponde às regiões Norte,
Nordeste, Centro-Oeste, além de significativas parcelas do Sudeste e do Sul, continuam
apresentando baixa capacidade de atrair essas indústrias. Apenas algumas exceções cabem
às regiões administrativas de Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre, cujos investimentos
caminham no sentido de criar um ambiente mais adequado à produção de alta tecnologia
(DINIZ, 2000). No entanto, essas áreas, até o momento, estão mais próximas de periferia
intermediárias, que novos centros econômicos.
A manutenção do mesmo modelo de organização está associada, essencialmente à
dinâmica da inserção global-local, que constitui um dos pilares do processo de reestruturação
produtiva. Em primeiro lugar, consideramos que essa maior capacidade de integração,
embora encurte as “distancias” no espaço econômico e aumente as possibilidades de relações
comerciais diretas no setor externo, não alteram a base estrutural da economia.
Primeiramente, consideramos, assim como Diniz (2000, p.36), que
o processo de globalização, induzido e potencializado pelo desenvolvimento
dos modernos sistemas de transporte e pela rapidez da transmissão e do
acesso à informação proporcionada pelo desenvolvimento das
telecomunicações e da informática, amplia a possibilidade da articulação local
com o global, superando em parte a relação entre países por uma relação
direta de cada região produtiva ao mercado mundial.
No entanto, conforme aponta Mamigonian, (2009, p.2) “o sistema capitalista mundial
continua funcionando à base da relação centro-periferia”. Ou seja, a estrutura produtiva que
define a inserção local-global, continua sendo determinada pela inserção de regiões periféricas
e regiões centrais na divisão internacional do trabalho. Dessa forma, a tendência é que as
regiões, que tiveram sua inserção na condição de periferia no decorrer do processo de
integração e divisão regional do trabalho no Brasil, mantenham essa condição ao se inserir
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numa lógica internacionalizada do sistema capitalista, não alterando assim, a estrutura interna
de organização do espaço nacional.
Outro ponto importante é que a própria dualidade global-local não é algo “novo” na
dinâmica espacial brasileira. No decorrer da evolução econômica do Brasil, houve períodos
anteriores à década de 1990, cujas políticas estiveram baseadas no movimento de capitais
direcionados à atração de investimentos estrangeiros e estímulos as exportações. Desse
modo, a dinâmica de inserção global-local, não é responsável por eliminar a importância da
escala nacional na definição do modelo de organização do espaço interno do país.
Como demonstra Brandão (2007), determinados aspectos fundamentais de ordem
econômica, continuam sendo definidos, basicamente, pela escala nacional, como é o caso da:
i) taxa de câmbio, que, entre outras funções, “informa os ganhos com a exportação e o valor
dos importados” (BRADÃO, 2007, p.184); ii) taxa de juros, que “mede o custo dos recursos
necessários ao financiamento da aplicação de capital” (BRANDÃO, 2007, p.185); iii) taxa
de salários, que apresenta grande influencia no “mercado de consumo de massa, o poder
aquisitivo da população, além de importante componente do custo da produção”
(BRANDÃO, 2007, p.185); e iv) a definição do fisco, que por meio de políticas fiscais e
tributários, que ampliam “o leque de alternativas para construir fundos públicos, dão a
capacidade de gasto público, orientam os investimentos privados e o raio de manobra
financeiro do Estado e a capacidade de bancar o setor produtivo estatal” (BRANDÃO,
2007, p.185)
De forma geral, essas questões não refletem em um novo modelo de organização
espacial no Brasil, que continha gravitando em torno de único centro: a RMSP. A principal
característica desse processo é o reforço à diferenciação das estruturas produtivas do centro
e da periferia que se define, cada vez mais, pela mão de obra qualificada e pela indústria de
alta-tecnologia; assim como, o crescimento de algumas áreas da periferia, localizadas
essencialmente nas regiões Sul e Sudeste, que são capazes de atrair indústrias dinâmicas.
Nesse mesmo sentido, como aponta Brandão (2007, p.198) a tendência atual da localização
geográfica da indústria é a
de reaglomeração de setores industriais tecnologicamente mais
desenvolvidos e intensivos em capital e mão-de-obra especializada nas
regiões Sul e Sudeste, paralelamente a um brando movimento de
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desconcentração industrial, motivado principalmente pelo amplo oferecimento
de incentivos fiscais e pela melhoria da infra-estrutura, favorecendo a periferia
nacional sobretudo com investimentos em setores com menor conteúdo
tecnológico.
Dessa forma, assim como os processos de reestruturação econômica dos períodos
anteriores, o período recente caracteriza mais um reforço às estruturas produtivas que se
constituíram no Brasil no seu quadro histórico. Essencialmente, conforme demonstrado, o que
se altera com esse processo é a forma como se manifesta a dinâmica espacial da economia no
Brasil, que passa a se relacionar cada vez mais com a mão de obra qualificada. Desse modo,
a dinâmica de desenvolvimento econômico associada à reestruturação produtiva e as políticas
econômicas que acompanham esse processo, longe de criar um novo modelo de organização
espacial, apenas assentaram suas bases nas estruturas definidas ao longo do processo
histórico de desenvolvimento econômico constituído no país, não alterando assim a essência
que define a organização do espaço econômico brasileiro desde o início do século XX.
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