Administração de políticas públicas de esporte: um ensaio

# Gestão Social e Gestão Pública: Interfaces e Delimitações #
Administração de políticas públicas de esporte: um ensaio sobre os fundamentos da ação do
gestor
Alexandre Gomes Galindo
Resumo
Este ensaio analisa o papel do gestor público quanto à condução equilibrada e inclusiva do esporte
na cidade e na perspectiva dos mecanismos de participação da sociedade durante os processos de
elaboração, implementação e controle das políticas públicas de esporte e lazer. O estudo
evidencia que o gestor deve estar atento ao enfrentamento sustentável do processo de exclusão,
assumindo a sua responsabilidade social através de um equilíbrio dinâmico nos investimentos
voltados para atender as demandas relacionadas com as três manifestações do esporte (esporte
educacional, esporte participativo e esporte de rendimento). O trabalho destaca também a
importância de se implementar um estilo participativo de administração (estreitando os canais de
comunicação entre governo e a sociedade) na busca de tornar as políticas púbicas mais efetivas.
Conclui-se que durante o exercício de sua função, o gestor necessita estar atento para duas tarefas
fundamentais: 1- Viabilizar constantemente os processos de elaboração, implementação e
controle/avaliação de políticas púbicas efetivas de esporte e lazer para a sociedade e 2- Promover a
construção e ampliação/reforma/manutenção de espaços, instalações e equipamentos públicos
adequados para a prática da atividade física e esportiva por parte da sociedade.
Palavras-Chave: Gestão Pública; Políticas Púbicas; Esporte e Lazer
1- Apresentação
A cidade entendida como lócus vivendi do homem expressa em suas formas a intensidade
da atenção que é dada às funções de moradia, circulação, trabalho e lazer pela sociedade que ali
habita. Em consonância com o que argumenta Carlos (2005), entende-se que a cidade não é
apenas um local de aglomeração de pessoas e pode ser concebida como uma realização humana,
fruto de um processo histórico contínuo e dinâmico.
A gestão pública do esporte tem estado presente em quase a totalidade das plataformas de
governo tanto nos níveis municipais, quanto estaduais e federal, sendo, portanto também um fator
modelador e influenciador da dinâmica social. Entretanto, percebe-se que na maior parte dos
municípios, e em alguns Estados, os gestores não possuem formação adequada e/ou compreensão
plena dos elementos que estão envolvidos no exercício de seu papel dentro da administração
pública, provocando geralmente uma redução da eficiência/eficácia dos serviços prestados à
sociedade. A pergunta que se faz é: Qual o papel do gestor público do esporte?
O presente artigo tem o objetivo de se inserir neste questionamento através de um ensaio
teórico sobre dois ângulos relacionados com a respectiva temática e que por sua vez, impactam
significativamente em um processo de inclusão sustentável. O primeiro diz respeito à
responsabilidade do gestor público na busca de uma intervenção equilibrada e inclusiva do esporte
na cidade e o segundo refere-se aos mecanismos de participação da sociedade nos processos de
elaboração, implementação e controle das políticas públicas de esporte e lazer. Vale ressaltar que
o escopo deste trabalho delimita-se a uma primeira síntese conceitual, centrada no papel do gestor
público do esporte, estando à importância deste estudo de caráter qualitativo-descritivo,
evidenciada na medida em que apresenta um horizonte que propicia a identificação mais clara de
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subsídios e diretrizes para os gestores envolvidos com a administração pública elaborarem
plataformas equilibradas de trabalho, possibilitando consequentemente à consolidação de ações
efetivas de atendimento social e enfrentamento da exclusão.
O texto apresenta inicialmente, como elemento fundamental, a necessidade de se
estabelecer um alinhamento terminológico mínimo no que se refere aos conceitos básicos do
exercício da gestão pública (Estado, sociedade, política, administração pública e governo). Em
seguida, é examinado o papel do gestor público e a importância de uma intervenção equilibrada,
usando como base as três manifestações do esporte (Esporte Educacional, Esporte de Rendimento
e Esporte de Participação). Ao final, o trabalho analisa Mecanismos de participação social nos
processos de gestão das políticas públicas de esporte e lazer nas cidades.
2- Estado, sociedade, política, administração pública e governo: a necessidade de um
alinhamento terminológico
Por mais que as reflexões sobre a administração e as funções básicas de um gestor tenham
ganhado consistência a partir dos trabalhos do norte-americano Frederick Taylor e do francês
Henri Fayol no início do século XX (DE FARIAS, 1978), pode-se considerar que a definição
sobre o papel do gestor público é um dos maiores desafios daqueles que se propõem a exercer
qualquer função no aparelho administrativo do Estado. Esse desafio reside no fato de não existir
um modelo político único (ou acabado) que possa ser aplicado a qualquer tipo de sociedade ou
cultura.
Entretanto, antes de trilhar o caminho das indagações referentes ao tema, convém refletir
sobre alguns conceitos para que no transcorrer das ações possa haver uma base comum de
interpretação. Sem uma compreensão compartilhada sobre o que seja Estado; governo; sociedade;
política e administração pública corre-se o risco de se navegar sem um ponto de referência capaz
de possibilitar posicionamentos ancorados nos mesmos critérios conceituais.
O primeiro ponto critico, está relacionado com a necessidade do gestor identificar um
núcleo de definição para o conceito de Estado, com o propósito de poder visualizar os limites que
englobam seu contexto de intervenção. Neste sentido, usando os preceitos de Lipson (1976, p.84),
Estado pode ser concebido como a “instituição pela qual se organizam e formalizam os processos
da política”, envolvendo mecanismos, organizações, jurisdições, bem como estabelecimentos de
poderes e direitos, consistindo numa rede de relações sistemáticas representativas da identidade de
um povo. Sobre este espectro, povo pode ser concebido como a integralidade da sociedade
representativa de uma nação, tendo como base a noção de sociedade civil, originada a partir da
consolidação de pactos sociais realizados pelos indivíduos que a compõe, conforme explicita
Weffort:
“[...] o contrato social é um pacto de consentimento em que os homens concordam
livremente em formar a sociedade civil para preservar e consolidar ainda mais os direitos
que possuíam originalmente no estado de natureza [condição pré-cívica]. No estado civil
dos direitos naturais inalienáveis por ser humano à vida, à liberdade e aos bens estão
melhor protegidos sob o amparo da lei, do arbitro e da força comum de um corpo político
unitário” (WEFFORT, 2001, p. 86)
A partir deste instante, o conceito de política torna-se fundamental para o entendimento do
Estado como a arena central dos processos políticos de um povo. Por mais que o termo seja
interpretado de diversas formas, bem como usado para designar tanto aspectos positivos quanto
negativos, convém buscar um conceito do termo que possa representar uma descrição menos
carregada de parcialidade. Mesmo entendendo ser muita pretensão englobar integralmente uma
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descrição exata do que seja política dentro dos limites desta reflexão, torna-se prudente optar por
ancorar a análise em uma plataforma baseada no seu processo de desenvolvimento etimológico,
podendo-se compreender o termo política como:
“Derivado do adjetivo originado de polis (politkós), que significa tudo o que se refere à
cidade, e, consequentemente, o que é urbano, civil, público, e até mesmo sociável e
social, o termo política se expandiu graças à influência da grande obra de Aristóteles,
intitulada Política, [...]” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000, p. 954).
Sobre o ponto de vista geral, na medida em que se aborda algo que faz parte do coletivo
(desde o compartilhamento de um espaço dentro de nossa própria casa com outra pessoa, até a
condução de uma nação), as pessoas estão exercitando na plenitude a política como processo de
lidar com o que é comunitário. De maneira específica, a política tanto pode ser descrita através de
um foco mais operacional como um “processo de escolha dos meios para a realização dos
objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados” (BUCCI, 2002, p.
259), quanto por abordagens mais populares, de caráter negativista, como arte de tramar; arte de
atraiçoar; arte de falsear realidades; arte de conquistar amizades ou arte de negociar vantagens,
conforme alerta Bittar (2002).
O gestor mais atento começa consequentemente a perceber que cada pessoa, como
elemento integrante da sociedade, é um indivíduo político, na medida em que convive com
pessoas e tem que compartilhar o ambiente em que vive com os outros. A partir de então, a gestão
da coisa pública entra em cena como fator fundamental influenciador na construção das relações
que definem o ambiente de uma sociedade. A administração pública de uma forma geral pode ser
entendida como “o conjunto de atividades especificamente destinadas à execução concreta de
tarefas, ou incumbências consideradas de interesse público ou comum numa coletividade ou numa
organização estatal” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000, p. 10, grifo nosso). E é na
ocupação dos espaços decisórios da gestão do que é público que surge a noção de governo.
Compreendendo poder como a capacidade/possibilidade de indivíduos, grupos humanos,
objetos ou fenômenos naturais, de agir ou produzir efeitos, concebe-se, numa primeira camada de
definição, governo como sendo “o conjunto de pessoas que exercem o poder político e que
determinam à orientação política de uma determinada sociedade” (BITTAR, 2002, p.31, grifo
nosso). Por isso, que expressões como os governos sempre mudarão, enquanto o Estado
continuará a existir! alertam sobre a necessidade dos gestores públicos (aqueles que exercem
funções na administração pública) estarem atentos para não cederem à sedução de tentar
personificar o papel do Estado, pois, não descartando sua fundamental importância, tanto os
gestores, quanto o governo, são apenas atores históricos transitórios que alimentam (de forma
proativa ou não) a existência do Estado.
Outro ponto que vale destaque, diz respeito ao conceito do termo “políticas públicas”, pois,
ao se iniciar a reflexão sobre elas, convém possuir o entendimento de que, dependendo da área de
investigação, as políticas podem ser analisadas sob diversos aspectos. Segundo Monteiro (1982),
enquanto a economia preocupa-se geralmente no plano de escolha dos agentes que tomam
decisões, as linhas de estudo ligadas à administração e organização centralizam-se nos resultados
que podem ser atingidos e as ciências políticas e sociais buscam investigar as interações entre os
diferentes grupos e segmentos envolvidos.
Por isso, uma definição geral do termo Políticas Públicas esbarra na complexa teia de interrelações e abordagens possíveis dos fenômenos que as integram. Para Melazzo et al (2003), a
terminologia geralmente está representando fenômenos institucionais, decisórios e sociais,
podendo-se entender Políticas Publicas como: 1- campo de forças; 2- curso de ação
conscientemente escolhido; 3- espaço de tomadas de decisões e 4- processo de concretização dos
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direitos sociais declarados e garantidos por lei. Inclusive, os mesmos autores afirmam que, ao
conceber Políticas Públicas como uma agenda consensuada, pode-se identificar o escopo das
relações sociais, bem como dos atos de medição e controle da sociedade analisada. Desta forma, o
enfoque dado às políticas públicas no bojo desta reflexão transcende os instrumentos normativos e
restritos de planos e programas, entendendo-as, em primeira instância, como diretrizes para o
alinhamento operacional, na direção de se evitar a realização de atividades esporádicas (com
pouca ou nenhuma fundamentação) e/ou atividades motivadas apenas por abordagens
clientelísticas.
Entretanto, convém, desde já, estar atento para o fato de que planos, programas e ações,
representam apenas a abordagem operacional mais próxima da concretização das políticas
públicas, não sendo por si só representativos de uma política pública definida, quando não houver
uma relação coerente entre a formulação das propostas e seus desdobramentos através das ações e
atividades no contexto social. Visto desta maneira, Bucci (2002, p.252), mesmo entendendo que o
referido binômio possui certo grau de redundância, afirma que no âmbito da dimensão prática a
política pública é compreendida como “programa de ação governamental para um setor da
sociedade ou espaço geográfico”.
Desta forma, torna-se imprescindível para qualquer gestor, independente da área de
atuação, possuir a clara compreensão de seu papel e responsabilidade (frente à diferença entre
privado e público), para que o exercício de sua função possa gerar efeitos positivos concretos,
impulsionadores de um contínuo e crescente desenvolvimento social.
3- Papel do gestor público e os fundamentos de uma intervenção equilibrada no esporte e
lazer da cidade
Na medida em que uma nação constrói profundos vínculos globalizados, seria ingênuo
desconsiderar o impacto que as informações, difundidas pelos diversos meios de comunicação e
oriundas das diversas partes do planeta, exercem na dinâmica de um povo. Mesmo assim, as
questões locais devem também merecer atenção, pois os efeitos da concretude das ações públicas,
em sua fase final, sempre incidem sobre a sociedade. É no equilíbrio entre estes dois pólos (o
global e o local) que o gestor público buscará se posicionar adequadamente na formulação,
implementação e avaliação de alternativas que visem enfrentar as questões críticas relacionadas
com a vida cotidiana. Este equilíbrio demanda um planejamento e implementação de ações que
atendam às necessidades presentes da sociedade sem deixar de focalizar um posicionamento
favorável no futuro, isto é, ao mesmo tempo em que se deve buscar atender as demandas
inclusivas sociais em curto prazo, devem-se estabelecer as bases para a obtenção de resultados a
médio e longo prazo. Neste contexto, a responsabilidade do gestor público, como elemento
catalisador da inclusão, do desenvolvimento e da sustentação do ambiente social, torna-se crítico.
Identificando a importância dos objetos que, segundo Bittar (2002), se relacionam com a
política, o gestor público em sua função, está à frente de cinco desafios consecutivos,
independente de sua área de atuação. São eles: 1) Organizar o espaço público, objetivando o
melhor convívio social; 2) Definir formas de gerenciamento da coisa pública e dos recursos a ela
ligados; 3) Estabelecer estratégias de definição dos critérios para o alcance de fins comuns; 4)
Conduzir a eleição das molas propulsoras do desenvolvimento da sociedade e 5) Proporcionar a
definição de ideologias que predominarão na construção da arquitetura da sociedade.
Ao remeter o foco das reflexões sobre a inclusão social como um pilar balizador de ações
nas áreas do esporte e do lazer, inevitavelmente faz-se necessário iniciar com o olhar voltado para
sua antítese, isto é, para o escopo da exclusão social como processo. Melazzo et al (2003) alerta
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que o termo exclusão social, além de recente, possui diversos conceitos e propósitos, podendo ser
interpretado sob o ponto de vista da marginalização, da pobreza, da diferença sócio-cultural ou da
desigualdade, inclusive ser dimensionado como exclusão estrutural, absoluta, relativa, de
possibilidade de diferenciação, da representação ou como exclusão integrativa.
Ao elaborar um indicador de exclusão social, associando índices relacionados com
componentes de vida digna (pobreza, emprego formal e desigualdade), de conhecimento (anos de
estudo e alfabetização) e de risco juvenil (concentração de jovens e violência), Pochmann et al
(2003a, 2003b) constataram que aproximadamente 42% dos municípios brasileiros caracterizamse como localidades associadas à elevada situação de exclusão social, englobando 21% da
população nacional. Esta proporção se eleva abruptamente ao analisar isoladamente as regiões
norte e nordeste (Figura 1), devendo as pessoas estarem alertas sobre a necessidade de
intervenções imediatas nas esferas estruturais e políticas, incluindo na agenda de planejamento da
gestão pública, medidas efetivas que busquem viabilizar espaços e ações voltadas para a garantida
de acesso às funções ditas dignas e básicas de uma cidade.
Manchas Extremas
de Exclusão Social*
0.0 a 0.4
FIGURA 1- Municípios brasileiros com Índices de Exclusão Extrema
Fonte:POCHMANN et al, 2003a, p. 77
Nota: (*) Somente municípios com menores índices
Zaluar (1997) afirma que a exclusão social se caracteriza por ser um fenômeno complexo,
baseado em uma diversidade de critérios que estabelecem diversas fronteiras entre grupos de
pessoas, e que, entendida como manifestação de injustiça, está relacionada com o
comprometimento dos direitos de cidadania, na medida em que pessoas são sistematicamente
excluídas dos serviços oferecidos, ou assegurados, pelo Estado. Para a referida autora, o Estado,
em suas políticas inclusivas, deve estimular a reciprocidade dos cidadãos, através de
contrapartidas relacionadas com a participação do cidadão na dinâmica da sociedade e, ao
proporcionar a implementação de instrumentos de gestão pública participativa, o Estado fortalece
as redes de solidariedade e sociabilidade locais.
Para Nogueira et al (2005), várias medidas efetivas de enfrentamento da exclusão social
têm sido originárias de ações religiosas; humanitárias da sociedade civil; jurídicas de proteção à
criança; esportivas como meio de inclusão social; empresariais; bem como do Estado em suas
múltiplas esferas. Inclusive, o lazer, tanto em sua manifestação esportiva, quanto não esportiva,
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tem sido incorporado como elemento fundamental em quase a totalidade dos projetos de inclusão
social.
Para uma análise mais profunda sobre o desenvolvimento das ações específicas de esporte
como meio e inclusão no Brasil, sugere-se o estudo de alguns autores que descrevem as
características dos programas implementados no Brasil voltados para crianças e jovens (GOMES;
CONSTANTINO, 2005), mulheres (MOURÃO; VOTRE, 2005; GOMES, 2005), idosos (FARIA
JUNIOR, 2005; FARIA JÚNIOR; BOTELHO, 2005; FARINATTI; LUZ, 2005), surdos
(MATARUNA et al, 2005), deficientes visuais (MATARUNA et al, 2005), paradesporto
(STEFANE et al, 2005), portadores de nanismo (MATARUNA; BARROS, 2005) e dança com
cadeiras de rodas (FERREIRA; FERREIRA, 2005).
Desta forma, o estabelecimento de políticas que atuem diretamente na dinâmica das
relações sociais e de oferta de espaços e infra-estruturas na cidade é essencial para abertura de
canais efetivos de enfrentamento da exclusão social, na medida em que disponibiliza acessos e
ambientes propícios para convivências e práticas saudáveis. Sobre esta questão, Melo e Húngaro
(2007) afirmam que os novos modelos de gestão pública devem ser pensados de tal forma que o
esporte e lazer sejam efetivamente entendidos como direitos sociais.
Sobre esta questão, o Estado brasileiro, em sua carta magna e na lei que institui normas
gerais sobre o desporto (LEIS DO ESPORTE E ESTATUTO DO TORCEDOR, 2003), assume
que é seu o dever de fomentar as práticas esportivas formais e não-formais inclusive reconhecendo
que o esporte pode ser entendido nas manifestações educacional, participativa e de rendimento.
É plenamente conhecida a importância do esporte formal e não-formal na promoção da
melhoria da qualidade de vida de um povo. Inclusive, pode-se inferir que as várias arquiteturas de
uma determinada sociedade refletem o grau em que a respectiva sociedade prioriza esforços no
fomento às dimensões educacional, participativa e de rendimento, conforme definidas por Tubino
(1992).
Por mais que o gestor público, e em especial o gestor público do esporte, tenha sua
individualidade como cidadão e consequentemente possua suas próprias concepções, é importante
que esteja claro que o Estado concebe esporte educacional como sendo aquele que é praticado nos
sistemas de ensino e em formas assistemáticas de educação. A condução das atividades nesta
dimensão deve evitar a seletividade e hipercompetitividade de seus praticantes, tendo os mesmos o
direito de optarem pela manifestação participativa e/ou de rendimento, sendo as aulas de educação
física e as atividades de desporto escolar meios poderosos de formação. Já a dimensão
participativa (descrita como esporte de participação ou de lazer), é aquela em que o cidadão
vivencia as atividades de modo voluntário, englobando as modalidades quando praticadas com a
finalidade de contribuir para a integração e a qualidade de vida dos praticantes. O esporte de
rendimento (que pode ser organizado de modo profissional ou não profissional) é caracterizado
pela prática segundo a rigidez das regras desportivas, nacionais e internacionais, com a finalidade
prioritária de obter resultados (performance atlética).
Para se ter uma idéia da diferença entre estas manifestações, pode-se fazer uma analogia,
por exemplo, com o esporte voleibol. Quando o aluno na escola, tanto na disciplina educação
física, quanto nas atividades extra-curriculares, está praticando o voleibol, envolvido na
abordagem educativa característica do contexto escolar, tem-se claramente o desenvolvimento da
prática do esporte sob a dimensão educacional. Quando o voleibol é praticado em sua abordagem
lúdica/recreativa pelo cidadão, na busca da integração social e melhoria da qualidade de vida,
estar-se-á atuando com o esporte na dimensão participativa (denominado também de esporte-lazer
ou esporte comunitário). Entretanto, se o voleibol for praticado dentro de toda formalidade que as
regras nacionais/internacionais estabelecem para a realização de competições, com o objetivo de
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se obter resultado atlético (performance atlética máxima), desloca-se as intervenções para a
dimensão do esporte de rendimento, tanto sob o aspecto do profissional, quanto não-profissional
(conhecido popularmente como esporte amador). Sob a ótica da gestão, cada manifestação exige
conjuntos de atividades, intervenções e demandas de recursos completamente específicos e
diferenciados.
A equivocada concepção de que esporte é a mesma coisa que competição, e que lazer é
apenas brincadeira, pode até representar o entendimento de uma pessoa leiga ou desinformada.
Entretanto, o gestor público do esporte (responsável pelo fomento da administração pública à
prática esportiva em suas diversas manifestações) não pode dar-se ao luxo, ou ao capricho
irresponsável, de utilizar integralmente a máquina administrativa do Estado para atender apenas
um determinado segmento, deixando desamparadas as outras dimensões sociais do universo
esportivo.
A elaboração, implementação e controle/avaliação de políticas públicas para o esporte,
inevitavelmente esbarra na necessidade de um equilíbrio entre este tripé, pois os insucessos de
muitos governos na área do esporte e lazer residem na inobservância deste pequeno detalhe,
incidindo na demasiada distorção da função do Estado e comprometendo assim a possibilidade de
realizarem ações concretas no sentido de proporcionar um desenvolvimento social equilibrado,
sólido e com qualidade (Figura 2).
Esporte
de Rendimento
Esporte
Educacional
Esporte
de Participação
FIGURA 2- Gestão Pública Equilibrada do Esporte
Caso o governo fomente suas políticas públicas apenas voltadas para o esporte de
rendimento, inevitavelmente haverá imediato desamparo nas esferas escolares e comunitárias,
provocando com o tempo a redução gradual da sustentação dos resultados atléticos (pela falta de
renovação, devido ao elevado grau de exclusão proveniente do processo seletivo desta dimensão
esportiva) e da redução da base de praticantes efetivos oriundos das escolas e espaços públicos
(Figura 3).
Esporte
de Rendimento
Universo Excluído
Esporte
Educacional
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Esporte
de Participação
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FIGURA 3- Gestão Pública do Esporte distorcida pela abordagem de Rendimento
Enquanto o gestor público concentrar esforços em apoiar e financiar ações apenas na
dimensão do esporte educacional, dentro da escola, também ficará patente a exclusão da parte da
população (crianças, jovens, adultos e idosos) não integrada ao circuito escolar, bem como haverá
uma gradual diminuição da capacidade de várias entidades de prática e de administração
desportivas locais em sustentarem resultados favoráveis nos eventos externos (Figura 4).
Esporte
de Rendimento
Universo Excluído
Esporte
Educacional
Esporte
de Participação
FIGURA 4- Gestão Pública do Esporte distorcida pela abordagem de Educacional
Se o gestor público promover políticas apenas na dimensão do esporte de participação,
tanto o potencial formativo do universo escolar ficará comprometido (e o respectivo segmento
social fortemente excluído), quanto à capacidade e resultados das entidades do sistema desportivo
local tornar-se-ão inexpressivas, frente ao contexto macro (Figura 5).
Esporte
de Rendimento
Universo Excluído
Esporte
Educacional
Esporte
de Participação
FIGURA 5- Gestão Pública do Esporte distorcida pela abordagem de Lazer
Para que a administração pública, através da área do esporte, possa impulsionar o
adequado desenvolvimento social, faz-se necessário o equilíbrio dinâmico da gestão do desporto
na cidade (em função das suas três manifestações) e uma integração do governo envolvendo as
áreas da educação, esporte, lazer, saúde, cultura e ação social, refletida nos diversos instrumentos
de planejamento (Constituições; leis orgânicas; planos de governo; planos estratégicos; planos
plurianuais; leis de diretrizes orçamentárias e leis de orçamentos anuais) e de gestão urbana
(planos diretores; legislações sobre áreas de interesse especial; legislações sobre áreas de interesse
social e códigos específicos).
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4- Mecanismos de participação social e a responsabilidade social nos processos de gestão das
políticas públicas de esporte e lazer nas cidades
Quanto às possibilidades de participação social, têm-se dois planos de reflexão. Em
primeiro destaca-se toda a esfera de desenvolvimento das políticas públicas e em segundo, toda a
esfera que contempla a infra-estrutura para o desenvolvimento das atividades físicas, esportivas e
de lazer.
Sobre a perspectiva do primeiro plano, Bonalume (2004) evidencia que o desalinhamento
entre formulação de políticas públicas de esporte e lazer e implementação das ações ainda reflete a
maioria dos casos encontrados no contexto da administração pública brasileira. Esta situação fica
evidente ao se analisar o resultado de pesquisas realizadas em municípios do Brasil, e em especial
nas regiões nordeste e norte.
Miranda et al (2002), no Rio Grande do Norte, sinalizam que as políticas de esporte no
Estado utilizado como objeto de estudo representavam prioritariamente uma administração
baseada na gestão de eventos e não em um encadeamento lógico de ações que refletissem um
alinhamento estrategicamente definido.
Rocha et al (2007) e Oliveira (2008), ao analisarem a gestão pública do esporte e lazer em
seis municípios do Estado da Bahia, afirmaram reconhecer o centralismo e ações desarticuladas da
realidade concreta, bem como a indisponibilidade de diálogo permanente entre os gestores com as
comunidades, sendo a participação da comunidade local nos processos de elaboração e
implementação de políticas públicas, difuso e pontual. Os respectivos autores identificaram uma
clara fragilidade no ordenamento legal necessário ao amparo regulatório para políticas públicas e
pequeno comprometimento do legislativo com as políticas de esporte e lazer.
Vale destacar, que essa fragilidade regulatória foi também encontrada por Araujo e
Dominici (2008), em São Luiz do Maranhão, bem como por Martins (2008) e Cabral et al (2008),
no Estado do Pará, especificamente nos Municípios de Belém, Xinguará e Tucuruí. Segundo os
autores, por mais que vários Municípios tenham Secretarias de Esporte, bem como equipamentos
e instalações disponíveis para uso da sociedade, inexistem políticas públicas claramente definidas
para o esporte e lazer.
Estes estudos alertam sobre a importância de um ordenamento legal capaz de garantir o
amparo regulatório para implementação de políticas públicas consistentes e apontam para a
necessidade de mudanças nas gestões municipais de esporte e lazer, através de descentralização e
implementação de instrumentos de participação social, destacando que o poder público possui
papel fundamental na criação, reforma e manutenção de espaços e equipamentos de esporte e lazer
para uso da sociedade.
Os administradores públicos contemporâneos geralmente encontram-se no desafio de
transformar uma cultura de gestão tradicional, caracterizada por forte controle, intervenção e
subordinação da sociedade pelo poder público no planejamento e promoção de programas
pontuais, em um ambiente de gestão caracterizado pela coordenação participativa entre as esferas
públicas e privadas nos processos de elaboração e implementação de ações sob a orientação do
Estado. Por isso, uma quantidade cada vez maior de gestores públicos vêem incorporando, nos
fundamentos de suas ações, o pressuposto de que quanto mais dissociados estiverem os projetos,
programas e atividades com as realidades locais, maiores serão as probabilidades de fracasso por
parte da administração pública em atender as demandas sociais.
Levando em consideração que ao Estado compete à garantia do ordenamento, amparo e
desenvolvimento de uma sociedade, faz-se necessário que as pessoas responsáveis pela
administração pública estejam atentas sobre o fato de que a existência de canais formais de
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comunicação entre sociedade e governo é elemento crítico para a efetiva consolidação das
políticas públicas, tanto nas suas etapas de elaboração, quanto nas de implementação, controle e
avaliação. Baseado neste entendimento, Brose (2001) apresenta diversos instrumentos de
participação social nas esferas do trabalho em grupo participativo; de capacitação; de reflexão
grupal e diagnóstico; de reflexão grupal e planejamento; de gestão participativa em âmbito
municipal, dentre outras.
Para a avaliação das condições visando à formulação de políticas públicas de esporte e
lazer, Granja (2004) sugere que os principais elementos críticos estão representados pelos recursos
humanos, materiais e financeiros, bem como pela infra-estrutura, legislação do setor e modelo de
gestão democrática que efetive a participação crítica da população e controle social. Para Echer e
Bonalume (2004), os canais efetivos de participação popular que estabelecem uma interface
Governo-Sociedade são: 1- Conselhos de Desporto; 2- Conferências de Esporte e Lazer; 3Orçamentos Participativos Regionais; 4- Plenárias Temáticas de Esporte, Cultura e Lazer e 5Congressos da Cidade.
Enquanto Moreira e Matos (2004) reforçam a importância dos Fóruns Permanentes de
Esporte no debate e definições sobre os rumos da cidade, Gubert e Castro (2004), bem como
Souza (2004), afirmam que a Assessoria Comunitária serve como um poderoso staff técnico para a
formação, implementação e avaliação de políticas públicas de esporte e lazer.
Considerando o segundo plano, no que se refere à co-gestão dos equipamentos públicos de
esporte e lazer usados pela sociedade, Onzi (2004) propõe a instauração de Conselhos de Gestores,
devendo esse processo perpassar pelas seguintes etapas: 1°- identificação de áreas e equipamentos
públicos de esporte e lazer; 2º- diagnóstico da situação de cada área, no que diz respeito à
manutenção e a forma de utilização; 3°- mapeamento das áreas que apresentam dificuldades no
gerenciamento; 4º- reuniões com as comunidades para discutir o uso dos espaços e equipamentos
em parceria com o poder público; 5º- montagem de um conselho gestor com representantes das
entidades organizadas das comunidades e 6°- reuniões mensais do conselho para discutir a
utilização, manutenção e ampliação dos espaços.
No cenário amapaense, Galindo e Moraes (2004, 2005) relatam que os ciclos de
conferências de esporte e lazer podem ser usados como excelentes instrumentos de diagnóstico
capazes de balizar as fases inicias da elaboração de políticas públicas. Os autores identificaram,
quando do processo de realização da 1ª Conferência Nacional de Esporte no ano de 2004, em
especial na fase estadual do 1º Ciclo de Conferências de Esporte no Amapá, que os eixos de maior
interesse social para discussão sobre políticas públicas no Estado foram: 1°- Esporte, lazer e
qualidade de vida; 2°- Esporte educacional e 3°- Direito ao Esporte e lazer.
Ao proceder analise de conteúdo dos registros contidos na Carta de Proposições da 1ª
Conferência Estadual do Esporte do Amapá, Galindo (2005) verificou que das 602 proposições
realizadas, 243 relacionavam-se a espaços, equipamentos e políticas públicas conforme tabela 1:
TABELA 1- Quantidade de proposições realizadas na 1ª Conf. Estadual do Esporte do Amapá - (Maio de 2004)
Dimensões
Proposições
Proposições sobre
Proposições
sobre Espaços e
Espaços,
Outras
Total de
sobre Políticas
Equipamentos
Equipamentos e
Proposições
Proposições
Publicas
Abordagens
Públicos
Políticas Públicas
Dificuldades
Potencialidades
Propostas de Ação
Total...................
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46
45
27
118
65
9
51
125
111
54
78
243
182
101
76
359
293
155
154
602
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# Gestão Social e Gestão Pública: Interfaces e Delimitações #
Fonte: GALINDO, 2005, p.59
Fica evidente que, no caso do Estado analisado, deve-se levar em consideração a
necessidade de efetivar medidas estruturais e políticas concretas, na esfera do esporte e do lazer,
para atender as demandas oriundas da sociedade, visto que 40% das proposições identificadas
englobaram questões relacionadas com espaços, equipamentos e políticas públicas.
Desta forma, o gestor público do esporte e lazer precisa estar atento, sobre o fato de que o
estreitamento adequado da relação entre governo e sociedade é um elemento fundamental na
consolidação de uma cidade capaz de oferecer estruturas (quadras, praças, campos, pistas para
caminhadas/corridas, ciclovias, ginásios, piscinas, dentre outras áreas reservadas para a prática de
atividades físicas) e políticas (leis, projetos, programas, ações e atividades) que propiciem ao
cidadão opções concretas para o uso saudável de seu tempo na polis.
5- Considerações Finais
A definição, implementação e avaliação de políticas para o esporte e lazer, necessitam ser
precedidas pela compreensão de que realizar eventos e atividades desconexas, mesmo que
baseados na inspiração amadora e boa vontade, não garante uma efetiva redução da exclusão e
promoção do desenvolvimento social. Reflexões sobre questões críticas, tais como, a função do
gestor público, o perfil/papel do gestor do esporte, a importância de uma gestão equilibrada e a
necessidade do estreitamento da relação entre governo e sociedade são essenciais nesse processo.
Entretanto, outros componentes de caráter transversal também devem integrar o rol de elementos a
serem levados em consideração no processo de atuação governamental, como as funções
prioritárias e vocações da cidade; os direitos fundamentais do cidadão e os traços positivos e
limitações que definem a identidade local.
No que se refere ao papel do gestor público do esporte, tanto na esfera municipal, quanto
na estadual e federal (questão central deste estudo, visto pelos ângulos da intervenção equilibrada
e da relação governo-sociedade), vale ressaltar os seguintes pontos críticos:
1-
Torna-se necessário que o gestor tenha a clara compreensão de seu papel e
responsabilidades, frente à diferença entre público e privado, no exercício de suas funções na
administração pública.
2O gestor deve estar atento ao enfrentamento do processo de exclusão social, sendo
adequado manter equilíbrio dinâmico nos esforços e investimentos voltados para atender as
demandas relacionadas com as três manifestações do esporte (educacional, participativo e de
rendimento).
3Visando obter o máximo de efetividade nas políticas púbicas, convêm ao gestor
implementar um estilo participativo de administração, estreitando os canais de comunicação
entre governo e a sociedade através da:
a.
Aplicação, conforme sua realidade, dos vários mecanismos de participação
social já existentes e utilizados nos processos de elaboração, implementação, controle e
avaliação de políticas públicas na área do esporte e lazer;
b.
Criação de meios inovadores e/ou alternativos que ampliem os processos de
comunicação e co-gestão entre governo e sociedade
4Durante o exercício de sua função, o gestor necessita estar atento a duas tarefas
fundamentais:
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a.
Promover a garantia da construção e ampliação/reforma/manutenção de
espaços, instalações e equipamentos públicos adequados para a prática da atividade
física e esportiva por parte da sociedade.
b.
Viabilizar constantemente os processos de elaboração, implementação e
controle/avaliação de políticas púbicas efetivas de esporte e lazer para a sociedade.
A gestão pública (entendida como gestão política por essência) necessita ser, subsidiada
pelos conhecimentos técnico-científicos de sua esfera de atuação. Entretanto, o desafio reside na
competência do gestor em assumir e exercer a sua responsabilidade inerente à função pública, de
tal forma que promova uma adequada inclusão social, capaz de gerar um ambiente sustentável.
Algumas propostas de estudos podem ser sugeridas com intuito de proporcionar a
ampliação da base de conhecimentos existentes sobre a área da administração pública de esporte
no Brasil, como por exemplo, a identificação do perfil dos gestores municipais, estaduais e
federal, que atuam na área do esporte no Brasil, bem como, a análise das estruturas
organizacionais e interligações dos diversos órgãos públicos relacionados com a gestão do esporte
no Brasil.
Também se justifica, estudos que analisem as características dos processos de elaboração e
implementação de políticas públicas na área do esporte, em suas diversas manifestações, alem da
avaliação e comparação das políticas púbicas de esporte implementadas nas regiões brasileiras.
Outro ponto que vale destaque refere-se à necessidade de estudos que busquem justificar
possíveis alternativas de adequação dos conceitos e dos códigos padronizados representativos das
subfunções de governo que vinculam programas e ações, na área do Esporte, que devem ser
propostos pela União, Estados e Municípios na metodologia de elaboração de seus Planos
Plurianuais, Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis de Orçamento Anual. Este esforço de
pesquisa se justifica pelo fato de só haver descrição que possibilita alocação direta de recursos
para políticas públicas voltadas para o Desporto de Rendimento, Desporto Comunitário e Lazer,
não contemplando a manifestação do Desporto Educacional como uma subfunção de governo que
possibilite alocação de recursos em programas e ações desta natureza.
As arquiteturas e movimentos de uma cidade representam a resultante da interação entre os
elementos que integram a sociedade, onde construções e delimitações de espaços inevitavelmente
refletem as características culturais, econômicas e políticas tanto do passado, quanto da
contemporaneidade. Neste contexto a prática regular de atividade física, esportiva e de lazer, deve
ser garantida como direito de todo cidadão, refletido tanto no escopo físico de sua cidade, quanto
nas dinâmicas sociais amparadas pelas políticas implementadas através de seus governantes.
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