AS MUDANÇAS REGULATÓRIAS DOS PORTOS BRASILEIROS E

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
AS MUDANÇAS REGULATÓRIAS DOS PORTOS BRASILEIROS E
OS REBATIMENTOS AOS TRABALHADORES
THIAGO PEREIRA DE BARROS1
Resumo: Este artigo apresenta as mudanças recentes no mundo do trabalho portuário e suas
implicações para os trabalhadores, sobretudo aosestivadores. A discussão do texto se dá a partir de
um conjunto de leis que alteram a relação capital trabalho no cais do porto, como a Lei nº 8.630/93 e
a Lei nº 12.815/13, tendo em vista o processo de interferência neoliberal que incide novas regulações
ao trabalho portuário.
Palavras-chave: modernização dos portos; estivadores; portos.
Abstract: This paper presents the recent changes in the world of dock work and its implications for
workers, especially the dockworkers. The discussion of the text is given from a set of laws that alter
the relationship capital work on the docks, as Lei nº 8.630/93 and Lei nº 12.815/13, given the
neoliberal interference process that focuses new regulations to work in ports.
Key-words: modernization of ports; dockworkers; ports.
1 –Introdução
Este artigo faz parte de algumas discussões que estamos desenvolvendo no
âmbito do mestrado em torno das mudanças inseridas no mundo do trabalho
portuário avulso, mais precisamente aos estivadores do porto de Santos/SP. Sendo
assim, como objetivo proposto para esse artigo, discutiremos as recentes mudanças
na legislação que regula os portos no Brasil e seus rebatimentos aos trabalhadores
portuários.
A importância de se estudar as mudanças no mundo do trabalho desses
sujeitos se dá devido às próprias transformações que nos últimos 40 anos vêm se
processando no Brasil que de acordo com Lara (2010) são: privatizações,
precarização das relações de trabalho, informalidade, destruição dos direitos sociais,
recuo da responsabilidade estatal, refilantropização das políticas sociais dentro do
receituário neoliberal. Essas mudanças no caso dos trabalhadores portuários tem
seu marco com a Lei de Modernização dos Portos n.º 8.630/93, que inserem novos
atores e mudanças na relação capital x trabalho(DIÉGUEZ, 2007).
Entretanto, para melhor compreendermos as mudanças inseridas no cais do
porto no Brasil, e em Santos especificamente, é necessário entendermos como se
organizava a contratação de mão de obra no cais do porto antes da Lei de
1
Mestrando em Geografia pela FCT/ UNESP - Presidente Prudente. Bolsista FAPESP. Membro do
Centro de Estudos de Geografia do Trabalho (CEGeT)[email protected]
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Modernização Portuária. Desta forma, dividimos o texto em duas partes. Primeiro
apresentamos alguns elementos históricos referentes a organização do trabalho no
cais do porto antes da lei de modernização dos portos de 1993.
Posteriormente apresentamos as mudanças recentes no universo do trabalho
no porto, através da influência do pensamento neoliberal que buscou a
modernização (privatização) dos portose a flexibilização da força de trabalho, dando
ênfase aos trabalhadores na estiva.
2- O controle da mão de obra avulsa nos portos
Na maioria dos portos do mundo, em meados do século XX, floresceu uma
política de contratação de mão de obra que criou um sistema ocasional de
trabalhoavulso. Esse sistema eracaracterizado por uma extrema flexibilidade na
contratação da força de trabalho, normalmente se dandopor produção e por fluxo de
movimentação de embarcações nos portos (SARTI, 1981). Ou seja, a principal
característica da contratação do trabalho avulso da épocaera a flexibilização
empreendida na contratação dos trabalhadores e a flutuação do mercado,
juntamente com um sistema de seleção dos trabalhadores que não possuia critério
definido sendo os contratantes, normalmente, armadores, comerciantes, donos de
trapiches, capatazes etc.,) escolhiam por afinidades os trabalhadores.
Este modelo de contratação ficou conhecido como shapeup (nos Estados
Unidos), freecall (na Inglaterra) ou “parede” no Brasil.Essa forma de contratação
criou e manteve um exército permanente de reserva, tendo um impacto de rebaixar
os níveis salariais dos trabalhadores portuários (DIÉGUEZ, 2007).
No Brasil o sistema de contratação comenta Arantes (2005), estava nas mãos
dos agenciadores que dominavam e ditavam as formas de seleção dos
trabalhadores avulsos. Assim na “parede” os operários estavam
[...]'nas mãos' dos encarregados, e sua possibilidade de trabalho depende
da decisão de outro indivíduo. Essa situação, associada ao fato de não
haver barreiras à entrada de quem quer que seja na competição, define o
comportamento dos portuários avulsos em um ambiente onde a competição
faz parte de suas vidas. (ARANTES, 2005, p.91)
Relação diferente se constituía dentro do ambiente de trabalho, no navio, o
ofício era caracterizado, segundo Arantes (2005), pela cooperação entre os
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trabalhadores em cada “terno”2, ali os homens interagiam diretamente de forma
personalizadaabandonando a lógica da competição que imperava na “parede”
assumindo a lógica do trabalho coletivo.Essa característica do trabalho dentro do
navio, principalmente para os trabalhadores na estiva compreende Gitahy (1992),
devido às próprias características do ofício que exigia (força física, destreza,
habilidade e conhecimento), o último sendo fruto de trocas entre os trabalhadores e
adquirido na prática (no dia-dia), ajudou a tecer elos de identidade e reconhecimento
entre os estivadores. Essa característica do trabalho na estiva, conforme menciona a
autora, proporcionou a esses operários por um lado, a constituição de um orgulho, e
por outro, fonte de identidade para a categoria.
A
identidade
construída
por
esses
trabalhadores
no
ofício
foi
se
estabelecendo e sendo construída a partir de laços informais entre esses sujeitos
devido anatureza coletiva do processo que estimulou a produzir por esses
trabalhadores uma experiência diferente da “parede” (GITARY, 1992). Ainda pontua
a autora que não é de surpreender que foi entre os estivadores que se estabeleceu
um terreno fértil para a construção de uma solidariedade de classe entre a categoria,
e também com as outras categorias portuária, criando entidades sindicais na base
do closed shop para neutralizar o insuportável peso do mercado de trabalho e do
sistema ocasional de contratação (ARANTES, 2005).
Deste modo, foi na luta pelo controle da mão de obra que muitos dos
sindicatos dos estivadores de todo mundo buscou sanar as incertezas do mercado
de trabalho, assim como a precarização da mão de obra. Assim, os grupos que
conseguissem obter esse controle teriam o domínio de grande parte do poder dentro
do porto, podendo decidir quem trabalhava e de que forma/condições iriam
trabalhar. Além do controle de todo o processo de trabalho, outro importante fator
que representou o closed shop foi que os trabalhadores poderiam ver diminuir a
oferta de mão de obra, através de barreiras estabelecidas à entrada de novos
competidores(ARANTES, 2005).
O importante ao analisarmos o controle da força de trabalho no cais do porto
pelos trabalhadores avulsosé percebemos que na história, a conquista do closed
2
Equipe de trabalho no porão dos navios.
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shop não representou um corporativismo ou exclusivismo realizados por lideranças
corruptas, como muitos autores pontuam. “Ao contrário, a experiência histórica tem
demonstrado que onde o controle de trabalhadores tem estado presente em algum
grau, uma democratização na distribuição do trabalho tem existido.” (GITAHY, 1992,
p.106).
No Brasil, como exemplo de democratização de acesso ao trabalho no porto
realizado a partir do controle da força de trabalho pelos próprios trabalhadores,
temos o caso dos estivadores de Santos (SARTI, 1981). Desde os primeiros anos do
século XX os estivadores da cidade lutaram pelo controle da mão de obra, porém só
a conquistaram nos anos 30. A conquista aponta Gonçalves e Nunes (2008) se deu
após uma “guerra” aberta entre os estivadores e a Companhia Docas de Santos
(CDS) que expandia seus domínios por todas as categorias portuárias e inclusive os
avulsos. Porém os trabalhadores resistiam e o conflito se acentuou ainda mais nos
anos 30 até a intervenção do governo na relação capital x trabalho.
Assim, com a política de colaboração de classesempreendida por Getúlio
Vargas, os trabalhadores na estiva conquistam o closed shop. Tal conquista se deu
através de diversas medidas utilizada pelo Estado para intervir na relação
conflituosa entre capital x trabalho, no caso do setor portuário uma das principais
intervenções foi à criação das Delegacias do Trabalho Marítimo (DTM) em 1933,
com
a
função
de
organizar
a
matrícula
dos
trabalhadores
portuários
avulsos;fiscalizar o trabalho portuário e a escala rodízio nas entidades estivadoras e
sindicatos; quantificar o número de Trabalhadores Portuários Avulsos (TPA)
necessários; entre outras(BRASIL, 2001).
Após conquistaram o controle sobre a mão de obra, os estivadores foram ao
longo dos anos aprimorando o sistema de escalas, rodízios, e formas de inserção de
novos trabalhadores na categoria, chegando ao início dos anos 60 com a mais
democrática forma de organização do trabalho entre os estivadores no Brasil
(SARTI, 1981).
O Sindicato dos Estivadores de Santos, fundado em 1930,controlava a mão
de obra (distribuindo os trabalhadores para as atividades laborais e estabelecendo a
forma de rodízio entre os estivadores); e três órgãos eram responsáveis pela a
atuação da estiva, o Transporte (fiscalização da estiva), Marinha (realizavam a
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matrícula dos operários na categoria) e Trabalho, tendo o Estado exercendo seu
controle e decidindo a remuneração dos operários e a Entidade Estivadora,
representante dos empresários, (SARTI, 1981).
Esse sistema vai perdurar quase sem nenhuma alteração até os anos 80.
Entretanto, com a crise de acumulação do capital dos anos 70 e a inserção de novas
tecnologias na movimentação de cargas aos poucos se insere novas mudanças no
cais do porto, principalmente em relação à contratação da mão de obra e a gestão
dos portos. O que pretendemos apresentar a seguir.
3- A modernização dos portos e os impactos aos trabalhadores na estiva
O processo de modernização portuária está relacionado com os próprios
obstáculos de acumulação do capital dos anos 70, e as mudanças inseridas nesse
universo buscou diminuir a rigidez que se apresentava devido o próprio modelo de
acumulação de capital, o fordismo (HARVEY, 1999). Neste sentido, o processo de
modernização portuária buscou novas formas de contratação e gestão portuária a
fim de diminuir a presença do Estado na relação capital trabalho e na gestão dos
portos.
Para Diégues (2007) esse processo se iniciou com a reconstrução das
economias nacionais europeias no Pós-Segunda Guerra, e posteriormente nos
últimos anos da década de 60, com o avanço do pensamento neoliberal e o
processo de mundialização do capital. Desta forma, segundo a autora, as mudanças
inseridas na movimentação de cargas trouxeram inovações como a unitização das
cargas, os contêineres, os navios porta contêineres, entre outras.O caso de maior
sucesso na Europa é o holandês com o porto de Rotterdam, considerado o maior e
melhor porto do mundo, Rotterdam considerado o tipo ideal de porto aberto ao
mercado (DIÉGUEZ, 2007).
A modernização dos portos nos países europeus impactaram diretamente os
trabalhadores nos portos, ou seja, o processo ocorreu com o desligamento massivo
da mão de obra no porto (OLIVEIRA, 2000). Como exemplo, o autor apresenta
dados entre os anos de 1970 e 1982 dos portos europeus de Amberes e Liverpool
que reduziram a mão de obra em 38,9% e 78,8% respectivamente, e em Antuérpia
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onde o número de trabalhadores na estiva caiu entre os anos de 1960 a 1980 de
14.000 para pouco mais de 9.000 e em Amsterdã de 5.046 para 2.235.
Em relação ao Brasil, o neoliberalismo tornou-se um receituário oficial a partir
da chegada de Collor ao poder. E os primeiros movimentos nessa direção e com o
desmantelamento de empresas públicas de diversos ramos, inclusive ligadas ao
setor portuário, e em sequência a sua privatização através do Programa Nacional de
Desestatização (PND), criado pela Lei nº 8.031, de 12 de abril de 1990 (DIÉGUEZ,
2007).
No ano de 1993, após meses correndo o processo de privatização, as
empresas COSIPA e Ultrafértil foram entregues à iniciativa privada, lembrando que
as duas empresas possuem terminais privativos no porto e a COSIPA empregava
cerca de 40% dos estivadores.
Nesta mesma direção comenta Gonçalves; Nunes (2008) que outra lei teve
um papel decisivo na privatização do sistema portuário, a Lei nº 8.029/90 autorizou o
Poder Executivo a dissolver entidades da administração pública federal, vide por
exemplo, a extinção da Empresa de Portos do Brasil (PORTOBRÁS), que era a
então entidade responsável pelo sistema portuário brasileiro, e se iniciou o processo
concorrencial entre os portos nacionais.
Os reflexos em Santos desse processo de modernização foi a demissão em
massa de mais de 5 mil trabalhadores ligados a CODESP, entre eles trabalhadores
da capatazia (doqueiros) que desde a incorporação dessa atividade pelas
Companhia Docas de Santos, no início da primeira década do século passado,
faziam parte do quadro de funcionários da empresa (GONÇALVES; NUNES, 2008).
Os trabalhadores da capatazia, de acordo com a lei passaram após o fim do vínculo
com a CODESP, a serem trabalhadores avulsos, juntamente com os estivadores e
os trabalhadores conferentes entre outros. Vale dizer que,
Os avulsos diferem dos trabalhadores na Docas por sua alocação na
estrutura do trabalho portuário. Os primeiros são encarregados do trabalho
em bordo, responsáveis pelo embarque e desembarque das cargas,
arrumação das mesmas nos porões, conferencia das cargas que entram e
saem dos navios, conserto das cargas no interior dos navios, etc. Os
trabalhadores da Docas localizam-se no cais, em terra firme. A eles cabe
deslocar as cargas dos armazéns as zonas de embarque, assim como o
processo inverso; conferir as cargas que saem dos armazéns ao cais e vice
versa; operar guindaste colocar as cargas dentro do navio para serem
arrumadas pelos estivadores, etc. (DIÉGUEZ, 2007, p.11)
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Neste contexto, o marco da modernização dos portos no país foi a publicação
da Lei nº 8.630 (Lei de Modernização dos Portos) no dia 25 de fevereiro de 1993,
que dispõe sobre o regime jurídico de exploração dos portos organizados e das
instalações portuárias. Entre outros pontos a lei determinou
[...] a quase totalidade da legislação portuária vigente até então (ast. 75 e
art. 76) substituindo-a por novos elementos e reconceituando outras já
existentes, tais como: Porto Organizado, Operador Portuário, Área do Porto
Organizado, Instalações Portuárias de uso Privativo (art. 1º) e Autoridade
Portuária ou Administração do Porto (art. 3º), Trabalho Portuário (art. 26),
OGMO, CAP. A Lei dos Portos modificou a forma de exploração portuária,
autorizando a „privatização dos terminais públicos‟ e a movimentação de
carga de terceiros em terminais privativos, o chamado terminal de uso
privativo misto, o que até então não se permitia. Vários argumentos
conjugados concluíram que a „privatização‟ do setor portuário brasileiro era
o remédio para seus males (altos custos, baixa produtividade, burocracia,
etc.). (OLIVEIRA, 2000, p.36)
Os reflexos desta lei para os trabalhadores incluem a quebra do monopólio do
sindical quanto à distribuição da mão de obra no porto e determina a constituição em
cada porto organizado de um Órgão de Gestão de Mão de Obra (Ogmo) por parte
dos operadores portuários (DIÉGUEZ, 2007). Segundo a autora a Lei determina que
os operadores portuários são pessoas jurídicas pré-qualificadas para a execução de
atividades na área do porto organizado, ou seja,
este seria o empresário que
investe na infraestrutura e superestrutura do porto carregando ou descarregando
navios. “Conclui-se que o órgão gestor de mão-de-obra, conhecido como OGMO, é
um órgão a serviço pleno dos operadores portuários.” (DIÉGUEZ, 2007, p.36).
O processo de Modernização dos Portos no Brasil no decorrer dos anos 90
afetou principalmente a relação capital-trabalho, infringindo aos trabalhadores novas
relações de trabalho e a perda de direitos e conquistas trabalhistas (GONÇALVES;
NUNES, 2008). Portanto, o que se caracterizou foi um conjunto de privatizações de
empresas públicas, e concomitantemente a reestruturação do mercado de trabalho
no cais do porto. Promovendo, entre outras medidas o rebaixamento de níveis
salariais e o contingente global de trabalhadores portuários.
Após a década neoliberal nos anos 2000, mais precisamente a partir de 2003,
verificamos o maciço investimento na infraestrutura portuária brasileira que vem
justamente de investimentos realizados pelo Estado, seja na construção de novos
terminais, no incremento de investimentos na infraestrutura, ou em outras frentes.
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Muitos desses investimentos proporcionados se devem pelo Plano de Aceleração do
Crescimento (PAC) criado em 2007, no segundo mandato do governo Luiz Inácio
Lula da Silva (BRASIL, 2007a). É também, durante o governo do presidente Lula
que se inicia uma nova etapa de medidas em relação à modernização dos portos
brasileiros, inclusive através da criação de novos marcosregulatórios e de leis que
inserem outros elementos de disputa nos portos brasileiros, intensificando a
privatização dos portos públicos, as áreas dentro dos portos organizados, entre
outros (BRASIL, 2013).
Para Gonçalves (2012) no final do século XX e início do século XXI alguns
países da América Latina, inclusive o Brasil adotaram um Modelo Periférico Liberal
(MPL). As características principais desse modelo são liberalização, privatização e
desregulamentação,
subordinação
e
vulnerabilidade
externa
estrutural
e,
principalmente a dominância do capital financeiro. Desta forma, comenta o autor,
este novo modelo adota pelo país é
[...] estruturado a partir da liberalização das relações econômicas
internacionais nas esferas comercial, produtiva, tecnológica e
monetário‑financeira; da implementação de reformas no âmbito do Estado
(em especial na área da Previdência Social) e da privatização de empresas
estatais, que implicam a reconfiguração da intervenção estatal na economia
e na sociedade; e de um processo de desregulação do mercado de
trabalho, que reforça a exploração da força de trabalho. O modelo é
periférico porque é uma forma específica de realização da doutrina
neoliberal e da sua política econômica em um país que ocupa posição
subalterna no sistema econômico internacional, ou seja, um país que não
tem influência na arena internacional, ao mesmo tempo em que se
caracteriza por significativa vulnerabilidade externa estrutural nas suas
relações econômicas internacionais. E, por fim, o modelo tem o capital
financeiro e a lógica financeira como dominantes em sua dinâmica
macroeconômica. (GONÇALVES, 2012, p.662)
Esta nova conjuntura, portanto, é denominado por Gonçalves (2012) como o
novo desenvolvimentismo, entretanto muito diferente de sua variante desenvolvida
pelo nacional-desenvolvimentismo. Acrescenta o autor que uma das principais
diferenças está relacionada à questão do motor do desenvolvimento e crescimento
econômico adotado, pois no “[...] nacional‑desenvolvimentismo o motor é a
absorção interna (consumo, investimento e gasto público), enquanto no novo
desenvolvimento o motor do crescimento é a exportação (export‑ledgrowth)”
(GONÇALVES, 2012, p. 657-658).
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É nesse cenário que o Brasil está inserido, com as políticas de
desenvolvimento orientadas na estratégia do novo desenvolvimentista, implantadas
pelo governo Lula e seguida por sua sucessora Dilma Rousseff, ambos do Partido
dos Trabalhadores (PT).Aqui podemos colocar como exemplo, o conjunto de
mudanças que o governo vem inserindo no setor portuário, para alavancar o
processo de modernização portuária, como a criação da Secretaria de Portos da
Presidência da República (SEP/PR) oriunda de Medida Provisória nº 369 de 07 de
maio de 2007, convertida em Lei nº 11.518, de 5 de setembro de 2007. A SEP tem
como área de atuação a formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento
e o fomento do setor de portos, especialmente, no processo de desenvolvimento de
políticas e projetos voltados à infraestrutura e a superestrutura portuária (BRASIL,
2007b).
Outra medida foi a promulgação da Lei nº 12.815 de 5 de junho de 2013. Essa
lei dispõe sobre a exploração dos portos pela União, como também das instalações
portuárias e das atividades desempenhadas pelos operadores portuários. Este novo
marco, também altera e revoga um conjunto de leis que até então regulamentavam a
atividade portuária no país, inclusive a própria Lei de Modernização dos Portos (Lei
nº 8.630/93).
Assim vale mencionarmos rapidamente alguns elementos deste novo marco
regulatório sobre os portos no país. A nova Lei nº 12.815 de 2013, tem como foco
determinar as medidas para instalação de unidades portuárias fora do porto
organizado e princípios flexíveis para incentivar a privatização de áreas portuárias
no país (CARVALHO, 2012). Contudo, essa Lei traz também novos elementos em
relação aos trabalhadores portuários avulsos. Como exemplo, em seu Art. 39 a
continuidade da função do Ogmo como administrador da prestação de serviços dos
trabalhadores
portuários
avulsos
nos
portos
organizados,
além
disso,
o
cadastramento e registro dos trabalhadores, assim como o pagamento dos encargos
trabalhistas e previdenciários (BRASIL, 2013).
Os operadores portuários devem recorrer aos trabalhadores portuários
cadastrados no sistema do Ogmo, inclusive no caso de contratação por vínculo
empregatício, sendo que ficou estabelecido em lei a prioridade da oferta de emprego
com vínculo primeiro aos trabalhadores cadastrados no Ogmo e, caso as vagas não
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sejam totalmente preenchidas, os operadores podem contratar trabalhadores de fora
do setor portuário (BRASIL, 2013).
As principais mudanças contidas nesta lei atual em relação a anterior de
1993, quanto às questões sobre os trabalhadores, são: a garantia de oferta
primeiramente para os trabalhadores cadastrados no Ogmo, a isonomia entre os
trabalhadores portuários na escala de trabalho, o princípio da restrição do trabalho
aos trabalhadores fora do setor portuário e, a multifuncionalidade (a possibilidade de
um estivador realizar o trabalho de um conferente, e vice versa, sem
necessariamente receber nenhuma compensação financeira por isso). No entanto,
existem
algumas
problemáticas
referentes
a
essas
novas
medidas
aos
trabalhadores avulsos.
Conforme apontado por uma das lideranças sindicais dos estivadores
entrevistadas em março de 2015, um desses problemas se refere à permanência do
trabalho avulso, devido o fato dos operadores portuários terem a preferência de
realizar contratações por vínculo empregatício, ainda que na lei garanta ambas as
formas de contração: por vínculo e a forma avulsa, ela também não estipula um
tetonem para um nem para outro, o que na prática favorece a preferência pelo
vínculo, já que os operadores remuneram de forma diferenciada esses trabalhadores
(pagam menos do que aos avulsos acarretando inclusive no crescente aumento por
esse tipo de contração).
Outro ponto relevante e criticamente apontado pelo entrevistado é a
multifuncionalidade e a formação da polivalência entre os trabalhadores avulsos,
demonstrando um quadro de precariedade do trabalho inserido pelas novas formas
de gestão do trabalho advindas com o toyotismo.
4 – Considerações finais
As mudanças recentes no mundo do trabalho portuário referente aos marcos
regulatório como a Lei de Modernização dos Portos (Lei nº 8.630/93) e a Lei nº
12.815/13 vem retirando direitos conquistados pelos trabalhadores avulsos ao longo
dos anos. Essas inseriram dentro dos portos nacionais a lógica neoliberal de gestão
e controle da força de trabalho, buscando nesse atual momento do modo capitalista
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de produção a flexibilização do mercado de trabalho. Além disso teve-se o fim de
conquistas trabalhistas como o closed shop, e se iniciou o trabalho por vínculo, a
multifuncionalidade, o trabalho polivalente, a retração dos níveis salariais e outras
medidas negativas aos trabalhadores.
Desta forma, apresentamos algumas dessas mudanças advindas com esses
marcos regulatórios e suas implicações aos trabalhadores avulsos. Ou seja, vimos
que há processos conflitivos, de um lado possui uma forma de contratação histórica
de trabalho, sobretudo os estivadores que mantém uma maior participação nas
decisões e na organização do trabalho e, por outro o capital buscando flexibilizar as
relações de trabalho.
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2216
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