Universidade Federal do ABC

Universidade Federal do ABC
Caio Pezzo Bento
Gabriel Freri Lucas
Jorge Marcos Ferraz de Toledo
Perspectiva de Análise do Estado e das
Políticas Públicas
Prof. Dr. Sidney Jard da Silva
RESUMO
Este projeto via análise e pesquisa dos conselhos municipais de educação tem o intuito de fazer
uma comparação do desenho institucional de representação adotado pelos conselhos de forma a
dialogar com a literatura de acerca de controle social do Estado, e entender se os conselhos, com
base em suas competências, são: Consultivo, Deliberativo, Normativo e/ou Fiscalizador
(classificação realizada pelo IBGE, porém no site não possui um diferenciação entre as
nomenclaturas). Contudo entre eles existem diferentes formatações institucionais, uma vez que
tais órgãos são constituídos por leis municipais, observam-se certas diferenças em suas
composições. Pressupõe-se que tais conselhos tenham uma significativa contribuição para o
debate e inserção da sociedade civil no âmbito do município, porém as dissonâncias entre as leis
de cada região podem afetar, significativamente, a participação de cada um dos segmentos
representativos nos conselhos e os encaminhamentos realizados pelo município na tomada de
decisão. A pesquisa focou nos conselhos municipais de educação da Região do ABC (Santo André,
São Caetano e São Bernardo do Campo) e também no município de São Paulo.
INTRODUÇÃO – I
No decorrer do século XX o Brasil mudou de um país de fraca vocação associativa e de escassas
formas de participação popular, em um dos países com o maior número de mecanismos
participativos (AVRITZER, 2008).
A partir da promulgação da carta magna de 1988, as esferas políticas brasileiras estão em plenos
processos de transformações. De modo que, Souza (2004) relata que “essas mudanças criaram
novas institucionalidades, principalmente na esfera local, resultado de compromissos gerados
durante o processo de redemocratização”.
Segundo Dombrowski (2008) as novas formas de participação e o relacionamento entre Estado e
sociedade caminham “tanto na direção do empowerment das comunidades e grupos sociais
locais e da governança democrática das políticas públicas, quanto da cooptação e da
desmobilização dos setores populares”.
INTRODUÇÃO – II
Neste contexto os conselhos municipais surgem como um dos grandes mecanismos inovadores
do cenário político brasileiro das últimas décadas. Os conselhos de políticas surgiram como
resultado da Lei Orgânica da Saúde (LOS) e da assistência social (LOAS) (AVRITZER, 2008)
destacando sua capacidade de figurar como uma nova maneira de dialogo entre Estado e
sociedade.
A importância dos conselhos municipais é apontada como forte avanço na democratização da
gestão pública, segundo Abramovay (2001, p. 1):
A profusão de conselhos gestores é a mais importante inovação institucional das políticas públicas no Brasil
democrático. Não há estudo sobre o tema que não enfatize a precariedade da participação social nestas novas
organizações e sua tão frequente submissão a poderes locais dominantes. Mas é praticamente unânime o
reconhecimento do potencial de transformação política que os conselhos encerram.
INTRODUÇÃO – III
Consequentemente esta capacidade ambígua dos conselhos, ora assegurando maior participação
(empowerment) popular, ora desvirtuando a representatividade e legitimando o poder local, são
características intrínsecas dos conselhos municipais. Porém não é objeto deste trabalho analisar
esta questão de “desvirtuamento” da representatividade, e sim a questão da maior participação,
sob a óptica do controle social e da gestão democrática da educação no âmbito municipal.
A gestão democrática do ensino é prevista na Constituição Federal de 1988, de maneira que não é
apenas um conceito pedagógico. Os princípios de gestão democrática do ensino público e de
garantia de padrão de qualidade (art. 206, inc. VI e VII), a afirmação da educação como direito
público subjetivo (art. 208, § 1º) e a descentralização administrativa do ensino (art. 211), todos da
Constituição Federal (CF) de 1988, reforçam a ideia de instituições colegiadas na estrutura de
ensino e fomentaram os anseios em favor da concepção de conselhos de educação, contudo a CF
de 1988 não faz uma referencia clara, ou melhor, menção aos conselhos na educação (TEIXEIRA,
2004).
INTRODUÇÃO – IV
Entretanto, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 retoma esta discussão, e
obriga a criação de Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão
(art. 9°, §1°). Contudo, salienta Teixeira (2004) que a lei federal não faz nenhum tipo de
referências aos demais âmbitos ou tipos de conselhos, e sim que cada ente terá autonomia no
“estabelecimento de normas próprias de cada sistema de ensino, o que faz supor a existência de
conselhos de educação como órgãos normativos desses sistemas”. Com base nesta afirmação
observamos a pluralidade de desenhos institucionais que devem existir no Brasil a fora, que de
certa forma motiva nossa análise.
A gestão democrática, salienta Cury (2006), se dá como princípio constituinte dos Conselhos de
Educação, dando voz aos cidadãos, que uma vez não satisfeitos em apenas serem executores de
políticas, querem levar suas demandas as arenas públicas de elaboração e tomada de decisão, é o
caso de democratizar a própria democracia pela participação popular. É um princípio que visa
alterar o modo de administrar, o integrando com a comunicação, o envolvimento coletivo e o
diálogo.
INTRODUÇÃO – V
De modo complementar a concepção de gestão democrática, emerge o conceito de controle
social, que pode ser entendi como a participação do cidadão na gestão pública, que pode ser
exercida na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração pública.
Assim o controle social pode ser feito individualmente, por qualquer cidadão, ou por um grupo
de pessoas.
Segundo Brasil (2011) os conselhos gestores de políticas públicas “são canais efetivos de
participação, que permitem estabelecer uma sociedade na qual a cidadania deixe de ser apenas
um direito, mas uma realidade”. No mesmo sentido Gomes (2003) afirma que o controle social é
“associa-se à responsividade e à responsabilização do governo numa relação constante e não
eleitoral com a sociedade”. Portanto o controle social é faculdade do cidadão e/ou do grupo de
cidadão na fiscalização, e na participação na tomada de decisão da Administração Publica.
INTRODUÇÃO – VI
Para entender esta discussão de controle social e gestão participativa nos conselhos municipais
de educação, é necessário entender o caráter, ou melhor, as características dos conselhos, no que
se refere as suas competências e atribuições, o entendimento e a clareza com que se colocam são
essenciais para o desenvolvimento da pesquisa, uma vez que toda a análise é baseada nestes.
Segundo IBGE, em sua pesquisa Cidades@, os conselhos municipais de educação podem ter
caráter: Consultivo, Deliberativo, Normativo e Fiscalizador. Retirando os dados dos municípios
estudados (Santo André, São Caetano do Sul, São Bernardo do Campo e São Paulo) desta
pesquisa obtemos a Tabela 1 para o ano de 2009 e a Tabela 2 para o ano de 2011.
INTRODUÇÃO – VII
Caráter do conselho
2009
Municípios
Consultivo
Deliberativo
Normativo
Fiscalizador
Santo André
Não
Sim
Sim
Sim
São Caetano do Sul
Sim
Sim
Sim
Não
São Bernardo do Campo
Sim
Sim
Sim
Não
São Paulo
Sim
Não
Sim
Não
2011
Caráter do conselho
Municípios
Consultivo
Deliberativo
Normativo
Fiscalizador
Santo André
Não
Sim
Sim
Sim
São Caetano do Sul
Sim
Sim
Sim
Sim
São Bernardo do Campo
Sim
Não
Não
Não
São Paulo
Sim
Sim
Sim
Não
INTRODUÇÃO – VIII
Entretanto a pesquisa do IBGE possui limitações, pois não traz os parâmetros para tal
diferenciação, e também são os próprios municípios que respondem o questionário,
de modo que obtemos obter na pratica dados diversos, dependendo da subjetividade
da pessoa que preenche as repostas da pesquisa. Assim com o intuito de melhor
entender este “caráter” do conselho, definimos:
1.
Consultiva, esta função é marcada pela elaboração de pareceres escritos e/ou
relatórios que sejam aprovados pelo colegiado, que possui vergadura para
intepretação, avaliação, e ate de propositura, a relações e posicionamento, sobre
matérias em sua área de competência, quando solicitado ou por iniciativa
própria, conforme disposto na lei de criação do conselho (GONÇALVES E
MAGALHÃES, 2011).
INTRODUÇÃO – IX
2. Deliberativa, esse caráter discutido no âmbito da democracia deliberativa, segundo
Lüchmann (2002, p. 21) “Trata-se de um conceito que está fundamentalmente ancorado na
ideia de que a legitimidade das decisões e ações políticas deriva da deliberação pública de
coletividades de cidadãos livres e iguais”, uma vez que tal competência se pauta nesse ideal,
a atribuição deliberativa de um conselho advém de um debate público, de uma discussão
direta com a sociedade, em outras palavras, um debate com diversos autores com o intuito
de solucionar determinadas demandas.
3. Fiscalizadora, essa função dos conselhos apresenta-se como:
A função fiscal dos conselhos de educação é, pois, a investidura legal para fiscalizar o cumprimento da
norma e sua legalidade para tomada forma de providências ou alterações oriundas de situações
problematizadoras. Para efetivamente cumprir seu papel de agente fiscalizador, poderá utilizar-se da
estrutura de segurança pública, na tentativa de manutenção da ordem no que se refere à execução do
gerenciamento do bem público, como compromisso de gestão coletiva (GONÇALVES E MAGALHÃES, 2011,
p. 6).
INTRODUÇÃO – X
4.
Normativo, tal função, segundo Cury (2006), se dá via a interpretação das leis
dentro de sua competência administrativa visando o exercício do direito da
cidadania, como nem sempre as leis se encontram explicitadas em um conjunto,
cabe aos órgãos a interpretarem, tais órgãos são denominados normativos. Sua
principal incumbência é a análise dos campos específicos das leis relacionados
diretamente ao seu âmbito, a partir disso surgem interpretações destas leis
gerando assim a aplicação das normas as situações cabíveis. É de suma
importância destacar que o órgão normativo, apesar de responsável pela
interpretação das leis, não as cria.
INTRODUÇÃO – XI
De modo que esta pesquisa se justifica pelo desejo de deixar mais claras as atribuições (controle
social e gestão participativa) dos conselhos municipais de educação, nos diferentes locais e sob as
diferentes óticas legislativas. Também pela característica intrínseca do conselho, um órgão
colegiado, a possibilidade de grandes embates de opiniões, uma grande inovação democrática
gerada pelas interações sociais proporcionadas por estes órgãos, porém a literatura aponta para
certos receios, advindos da ideia de engessamento e monopólio do poder por grupos de
interesse específicos, excluindo assim do processo os cidadãos da sociedade civil no geral. E por
outro lado a pluralidade entre as leis que os instituem gera consequentemente, um cenário
heterogêneo, mesmo em um apanhado de municípios vizinhos e desenvolvidos, como é o caso
dos selecionados para a elaboração deste trabalho.
Portanto foi objetivo deste ensaio verificar se os conselhos municipais de educação das cidades
de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e São Paulo, são: Consultivos,
deliberativos, fiscalizadores e/ou normativos.
ESTUDO DE CASO
A escolha dos municípios a serem analisados, deve levar em conta, primeiramente, a existência
do conselho municipal de educação (CME), e as leis que o instituem, para que se possa
desenvolver o projeto. Neste sentido foram escolhidos os municípios: Santo André, São Bernardo
do Campo, São Caetano do Sul e São Paulo. Por outro lado, é essencial a obtenção de tal lei, pois
se faz necessária uma análise das atribuições e competências que ali se discriminam, e também o
próprio desenho institucional. Outro ponto é a localidade onde esta inserida a Universidade foi
também um dos motivadores de tais escolhas.
Ao localizar a lei que institui o CME, foi confeccionado um quadro (disponível em anexo) com as
referidas competências e atribuições para melhor ilustrar as características de cada um dos
conselhos, facilitando a estruturação do trabalho.
Posteriormente serão levantados, para melhor entender o desenho institucional dos conselhos:
como se dá a formação deste órgão (indicação e/ou eleição); a representatividade de membros
da sociedade civil entre os conselheiros e; verificar se existe algum pré-requisito para o cargo de
conselheiro;
RESULTADOS – I
Caráter dos conselhos
Fiscalizador
Normativo
Deliberativo
Consultivo
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Consultivo
14
Deliberativo
14
Normativo
9
Fiscalizador
8
São Bernardo do Campo
6
4
7
3
São Caetano do Sul
8
5
5
5
São Paulo
3
3
2
2
Santo André
50
RESULTADOS – II
Santo André
Consultivo
Deliberativo
Normativo
Fiscalizador
São Bernardo do
Campo
São Caetano do
Sul
Consultivo
Deliberativo
Consultivo
Deliberativo
Normativo
Fiscalizador
Normativo
Fiscalizador
18%
Consultivo
Deliberativo
Normativo
Fiscalizador
20%
15%
31%
São Paulo
30%
30%
22%
35%
20%
20%
22%
35%
31%
20%
30%
21%
RESULTADOS – III
Município: São Paulo - lei n° 10429/88
Número de conselheiros
9
Número de competências
7
Eleição
Não
Número de membros da Sociedade Civil
Não
Pré-requisitos
Nomeados pelo prefeito, porém são
pessoas com notório saber em
educação
e
devem
possuir
experiência técnica ou docente
(dividido nos diversos níveis de
educação)
Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de São Paulo
RESULTADOS – IV
Município: São Caetano do Sul - decreto municipal n° 7597/97 e 8235/01
Número de conselheiros
13
Número de competências
12
Eleição
Não
Número de membros da Sociedade Civil
Não
Pré-requisitos
Nomeados pelo prefeito, porém são
pessoas com notório saber em
educação
e
devem
possuir
experiência técnica ou docente
(dividido nos diversos níveis de
educação)
Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de São Caetano do Sul
RESULTADOS – V
Município: São Bernardo do Campo - lei municipal n° 2.240/76 (Art. 235) e suas alterações
Número de conselheiros
16
Número de competências
12
Eleição
Sim
Número de membros da Sociedade Civil
Pré-requisitos
8
2 (dois) representantes dos professores das escolas
de educação básica da rede pública municipal de
ensino, escolhidos pelos seus pares; 1 (um)
representante dos diretores das escolas de educação
básica da rede pública municipal de ensino, escolhido
pelos seus pares; 1 (um) representante de pais de
alunos das escolas de educação básica da rede
pública municipal, indicado pelas Associações de Pais
e Mestres ou Conselhos de Escola; 1 (um)
representante de especialistas em educação, indicado
pelas escolas da rede privada de ensino sediadas no
Município;1 (um) representante de especialistas em
educação, indicado pelas instituições de ensino
superior sediadas no Município; 2 (dois)
representantes da sociedade civil, com experiência
em matéria de educação, indicados pela Câmara
Municipal.
Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de São Bernardo do Campo
RESULTADOS – VI
Município: Santo André - lei municipal n°7806/99
Número de conselheiros
28
Número de competências
26
Eleição
Sim
Número de membros da Sociedade Civil
14
Pré-requisitos/Origem – Todos os membros da sociedade
civil devem ser eleitos em plenária, convocada para este
fim, composta pelas respectivas instituições
representativas, inscritos no Conselho Municipal de
Educação.
Representantes da Sociedade Civil: 05 (cinco)
representantes dos trabalhadores em educação; 02
(dois) representantes dos estudantes, maiores de 16
(dezesseis) anos; 05 (cinco) representantes da
sociedade, , de acordo com divisão regional da
educação a ser estabelecida pela Secretaria de
Educação e Formação Profissional; 02 (dois)
representantes das mantenedoras das escolas
particulares com sede no Município.
Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de Santo André
CONCLUSÃO – I
Os conselhos municipais, desde sua criação sempre foram visto como mecanismos de gestão participativa e de
controle social do aparelho estatal, contudo ao realizarmos este estudo empírico verificamos que nos quatro
municípios estudados os conselhos possuem competências do âmbito consultivo, que de certa forma é uma
das características de gestão participativa. Porém ao verificarmos o desenho vemos que dois dos quatros
conselhos não possuem membros da sociedade civil, e são todos indicados pelo poder executivo, fragilizando
assim as ideias de controle social e gestão participativa.
Por outro lado, o controle social não é o principal foco dos conselhos, se não o “caráter” fiscalizador seria a
principal competência deste órgão, e o que, que este “caráter” ficou em ultimo lugar em comparação com os
demais.
O município de Santo André apresenta uma composição bastante heterogênea, com os diversos membros da
área educacional, podem ser caracterizado como um conselho que possui gestão participativa e controle social,
a lei de criação deu ao conselho amplos poderes de atuação e sua composição facilita o dialogo com os grupos.
Porém não é objeto deste trabalho verificar isto ajuda no desenvolvimento da educação no município, mas
pode destacar grande probabilidade de ocorrer haja vista a pluralidade de voz e as próprias atribuições do
conselho.
CONCLUSÃO – II
Outro dado que foi constatado é a grande capacidade normativa dos conselhos, mesmo se
comparando com as demais é a característica fica em terceiro lugar, porém possui
responsabilidades de elaborar o plano educacional, que pode ser um mecanismo de
planejamento para o desenvolvimento econômico da cidade.
De modo que Cury (2006) traz a colação “a gestão democrática é o princípio que aponta para
essa metodologia de um novo modo de administrar que se traduz pela comunicação, pelo
envolvimento coletivo e pelo diálogo”, em outras palavras a criação de um conselho com
membros da sociedade civil pode ser um processo de construção da cidadania e também
contribuir em muito com a qualidade do ensino, pensando na capacidade de escutar diversas
vozes.
CONCLUSÃO – III
Portanto fica evidenciado que cada município possui suas características na criação e
implementação dos conselhos municipais de educação, e também que os conselhos municipais
podem ser mecanismos de gestão participativa e controle social, contudo não em todos os casos,
e suas características podemos ter conselhos mais consultivos, que só emitem opinião. Porem
este “caráter” deve ser complementado com outros atributos, assim destacamos a grande
capacidade que os conselhos municipais de educação têm para ser uma grande arena de debates
e contribuições para a cidade, seja por meio de normativos ou com mecanismo de verificação do
poder
local,
cabendo
ao
executivo
municipal
participativa/democrática e controle social) do conselho.
perceber
esta
vocação
(gestão
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