Universidade Federal do ABC
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Universidade Federal do ABC Caio Pezzo Bento Gabriel Freri Lucas Jorge Marcos Ferraz de Toledo Perspectiva de Análise do Estado e das Políticas Públicas Prof. Dr. Sidney Jard da Silva RESUMO Este projeto via análise e pesquisa dos conselhos municipais de educação tem o intuito de fazer uma comparação do desenho institucional de representação adotado pelos conselhos de forma a dialogar com a literatura de acerca de controle social do Estado, e entender se os conselhos, com base em suas competências, são: Consultivo, Deliberativo, Normativo e/ou Fiscalizador (classificação realizada pelo IBGE, porém no site não possui um diferenciação entre as nomenclaturas). Contudo entre eles existem diferentes formatações institucionais, uma vez que tais órgãos são constituídos por leis municipais, observam-se certas diferenças em suas composições. Pressupõe-se que tais conselhos tenham uma significativa contribuição para o debate e inserção da sociedade civil no âmbito do município, porém as dissonâncias entre as leis de cada região podem afetar, significativamente, a participação de cada um dos segmentos representativos nos conselhos e os encaminhamentos realizados pelo município na tomada de decisão. A pesquisa focou nos conselhos municipais de educação da Região do ABC (Santo André, São Caetano e São Bernardo do Campo) e também no município de São Paulo. INTRODUÇÃO – I No decorrer do século XX o Brasil mudou de um país de fraca vocação associativa e de escassas formas de participação popular, em um dos países com o maior número de mecanismos participativos (AVRITZER, 2008). A partir da promulgação da carta magna de 1988, as esferas políticas brasileiras estão em plenos processos de transformações. De modo que, Souza (2004) relata que “essas mudanças criaram novas institucionalidades, principalmente na esfera local, resultado de compromissos gerados durante o processo de redemocratização”. Segundo Dombrowski (2008) as novas formas de participação e o relacionamento entre Estado e sociedade caminham “tanto na direção do empowerment das comunidades e grupos sociais locais e da governança democrática das políticas públicas, quanto da cooptação e da desmobilização dos setores populares”. INTRODUÇÃO – II Neste contexto os conselhos municipais surgem como um dos grandes mecanismos inovadores do cenário político brasileiro das últimas décadas. Os conselhos de políticas surgiram como resultado da Lei Orgânica da Saúde (LOS) e da assistência social (LOAS) (AVRITZER, 2008) destacando sua capacidade de figurar como uma nova maneira de dialogo entre Estado e sociedade. A importância dos conselhos municipais é apontada como forte avanço na democratização da gestão pública, segundo Abramovay (2001, p. 1): A profusão de conselhos gestores é a mais importante inovação institucional das políticas públicas no Brasil democrático. Não há estudo sobre o tema que não enfatize a precariedade da participação social nestas novas organizações e sua tão frequente submissão a poderes locais dominantes. Mas é praticamente unânime o reconhecimento do potencial de transformação política que os conselhos encerram. INTRODUÇÃO – III Consequentemente esta capacidade ambígua dos conselhos, ora assegurando maior participação (empowerment) popular, ora desvirtuando a representatividade e legitimando o poder local, são características intrínsecas dos conselhos municipais. Porém não é objeto deste trabalho analisar esta questão de “desvirtuamento” da representatividade, e sim a questão da maior participação, sob a óptica do controle social e da gestão democrática da educação no âmbito municipal. A gestão democrática do ensino é prevista na Constituição Federal de 1988, de maneira que não é apenas um conceito pedagógico. Os princípios de gestão democrática do ensino público e de garantia de padrão de qualidade (art. 206, inc. VI e VII), a afirmação da educação como direito público subjetivo (art. 208, § 1º) e a descentralização administrativa do ensino (art. 211), todos da Constituição Federal (CF) de 1988, reforçam a ideia de instituições colegiadas na estrutura de ensino e fomentaram os anseios em favor da concepção de conselhos de educação, contudo a CF de 1988 não faz uma referencia clara, ou melhor, menção aos conselhos na educação (TEIXEIRA, 2004). INTRODUÇÃO – IV Entretanto, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 retoma esta discussão, e obriga a criação de Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão (art. 9°, §1°). Contudo, salienta Teixeira (2004) que a lei federal não faz nenhum tipo de referências aos demais âmbitos ou tipos de conselhos, e sim que cada ente terá autonomia no “estabelecimento de normas próprias de cada sistema de ensino, o que faz supor a existência de conselhos de educação como órgãos normativos desses sistemas”. Com base nesta afirmação observamos a pluralidade de desenhos institucionais que devem existir no Brasil a fora, que de certa forma motiva nossa análise. A gestão democrática, salienta Cury (2006), se dá como princípio constituinte dos Conselhos de Educação, dando voz aos cidadãos, que uma vez não satisfeitos em apenas serem executores de políticas, querem levar suas demandas as arenas públicas de elaboração e tomada de decisão, é o caso de democratizar a própria democracia pela participação popular. É um princípio que visa alterar o modo de administrar, o integrando com a comunicação, o envolvimento coletivo e o diálogo. INTRODUÇÃO – V De modo complementar a concepção de gestão democrática, emerge o conceito de controle social, que pode ser entendi como a participação do cidadão na gestão pública, que pode ser exercida na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração pública. Assim o controle social pode ser feito individualmente, por qualquer cidadão, ou por um grupo de pessoas. Segundo Brasil (2011) os conselhos gestores de políticas públicas “são canais efetivos de participação, que permitem estabelecer uma sociedade na qual a cidadania deixe de ser apenas um direito, mas uma realidade”. No mesmo sentido Gomes (2003) afirma que o controle social é “associa-se à responsividade e à responsabilização do governo numa relação constante e não eleitoral com a sociedade”. Portanto o controle social é faculdade do cidadão e/ou do grupo de cidadão na fiscalização, e na participação na tomada de decisão da Administração Publica. INTRODUÇÃO – VI Para entender esta discussão de controle social e gestão participativa nos conselhos municipais de educação, é necessário entender o caráter, ou melhor, as características dos conselhos, no que se refere as suas competências e atribuições, o entendimento e a clareza com que se colocam são essenciais para o desenvolvimento da pesquisa, uma vez que toda a análise é baseada nestes. Segundo IBGE, em sua pesquisa Cidades@, os conselhos municipais de educação podem ter caráter: Consultivo, Deliberativo, Normativo e Fiscalizador. Retirando os dados dos municípios estudados (Santo André, São Caetano do Sul, São Bernardo do Campo e São Paulo) desta pesquisa obtemos a Tabela 1 para o ano de 2009 e a Tabela 2 para o ano de 2011. INTRODUÇÃO – VII Caráter do conselho 2009 Municípios Consultivo Deliberativo Normativo Fiscalizador Santo André Não Sim Sim Sim São Caetano do Sul Sim Sim Sim Não São Bernardo do Campo Sim Sim Sim Não São Paulo Sim Não Sim Não 2011 Caráter do conselho Municípios Consultivo Deliberativo Normativo Fiscalizador Santo André Não Sim Sim Sim São Caetano do Sul Sim Sim Sim Sim São Bernardo do Campo Sim Não Não Não São Paulo Sim Sim Sim Não INTRODUÇÃO – VIII Entretanto a pesquisa do IBGE possui limitações, pois não traz os parâmetros para tal diferenciação, e também são os próprios municípios que respondem o questionário, de modo que obtemos obter na pratica dados diversos, dependendo da subjetividade da pessoa que preenche as repostas da pesquisa. Assim com o intuito de melhor entender este “caráter” do conselho, definimos: 1. Consultiva, esta função é marcada pela elaboração de pareceres escritos e/ou relatórios que sejam aprovados pelo colegiado, que possui vergadura para intepretação, avaliação, e ate de propositura, a relações e posicionamento, sobre matérias em sua área de competência, quando solicitado ou por iniciativa própria, conforme disposto na lei de criação do conselho (GONÇALVES E MAGALHÃES, 2011). INTRODUÇÃO – IX 2. Deliberativa, esse caráter discutido no âmbito da democracia deliberativa, segundo Lüchmann (2002, p. 21) “Trata-se de um conceito que está fundamentalmente ancorado na ideia de que a legitimidade das decisões e ações políticas deriva da deliberação pública de coletividades de cidadãos livres e iguais”, uma vez que tal competência se pauta nesse ideal, a atribuição deliberativa de um conselho advém de um debate público, de uma discussão direta com a sociedade, em outras palavras, um debate com diversos autores com o intuito de solucionar determinadas demandas. 3. Fiscalizadora, essa função dos conselhos apresenta-se como: A função fiscal dos conselhos de educação é, pois, a investidura legal para fiscalizar o cumprimento da norma e sua legalidade para tomada forma de providências ou alterações oriundas de situações problematizadoras. Para efetivamente cumprir seu papel de agente fiscalizador, poderá utilizar-se da estrutura de segurança pública, na tentativa de manutenção da ordem no que se refere à execução do gerenciamento do bem público, como compromisso de gestão coletiva (GONÇALVES E MAGALHÃES, 2011, p. 6). INTRODUÇÃO – X 4. Normativo, tal função, segundo Cury (2006), se dá via a interpretação das leis dentro de sua competência administrativa visando o exercício do direito da cidadania, como nem sempre as leis se encontram explicitadas em um conjunto, cabe aos órgãos a interpretarem, tais órgãos são denominados normativos. Sua principal incumbência é a análise dos campos específicos das leis relacionados diretamente ao seu âmbito, a partir disso surgem interpretações destas leis gerando assim a aplicação das normas as situações cabíveis. É de suma importância destacar que o órgão normativo, apesar de responsável pela interpretação das leis, não as cria. INTRODUÇÃO – XI De modo que esta pesquisa se justifica pelo desejo de deixar mais claras as atribuições (controle social e gestão participativa) dos conselhos municipais de educação, nos diferentes locais e sob as diferentes óticas legislativas. Também pela característica intrínseca do conselho, um órgão colegiado, a possibilidade de grandes embates de opiniões, uma grande inovação democrática gerada pelas interações sociais proporcionadas por estes órgãos, porém a literatura aponta para certos receios, advindos da ideia de engessamento e monopólio do poder por grupos de interesse específicos, excluindo assim do processo os cidadãos da sociedade civil no geral. E por outro lado a pluralidade entre as leis que os instituem gera consequentemente, um cenário heterogêneo, mesmo em um apanhado de municípios vizinhos e desenvolvidos, como é o caso dos selecionados para a elaboração deste trabalho. Portanto foi objetivo deste ensaio verificar se os conselhos municipais de educação das cidades de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e São Paulo, são: Consultivos, deliberativos, fiscalizadores e/ou normativos. ESTUDO DE CASO A escolha dos municípios a serem analisados, deve levar em conta, primeiramente, a existência do conselho municipal de educação (CME), e as leis que o instituem, para que se possa desenvolver o projeto. Neste sentido foram escolhidos os municípios: Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e São Paulo. Por outro lado, é essencial a obtenção de tal lei, pois se faz necessária uma análise das atribuições e competências que ali se discriminam, e também o próprio desenho institucional. Outro ponto é a localidade onde esta inserida a Universidade foi também um dos motivadores de tais escolhas. Ao localizar a lei que institui o CME, foi confeccionado um quadro (disponível em anexo) com as referidas competências e atribuições para melhor ilustrar as características de cada um dos conselhos, facilitando a estruturação do trabalho. Posteriormente serão levantados, para melhor entender o desenho institucional dos conselhos: como se dá a formação deste órgão (indicação e/ou eleição); a representatividade de membros da sociedade civil entre os conselheiros e; verificar se existe algum pré-requisito para o cargo de conselheiro; RESULTADOS – I Caráter dos conselhos Fiscalizador Normativo Deliberativo Consultivo 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Consultivo 14 Deliberativo 14 Normativo 9 Fiscalizador 8 São Bernardo do Campo 6 4 7 3 São Caetano do Sul 8 5 5 5 São Paulo 3 3 2 2 Santo André 50 RESULTADOS – II Santo André Consultivo Deliberativo Normativo Fiscalizador São Bernardo do Campo São Caetano do Sul Consultivo Deliberativo Consultivo Deliberativo Normativo Fiscalizador Normativo Fiscalizador 18% Consultivo Deliberativo Normativo Fiscalizador 20% 15% 31% São Paulo 30% 30% 22% 35% 20% 20% 22% 35% 31% 20% 30% 21% RESULTADOS – III Município: São Paulo - lei n° 10429/88 Número de conselheiros 9 Número de competências 7 Eleição Não Número de membros da Sociedade Civil Não Pré-requisitos Nomeados pelo prefeito, porém são pessoas com notório saber em educação e devem possuir experiência técnica ou docente (dividido nos diversos níveis de educação) Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de São Paulo RESULTADOS – IV Município: São Caetano do Sul - decreto municipal n° 7597/97 e 8235/01 Número de conselheiros 13 Número de competências 12 Eleição Não Número de membros da Sociedade Civil Não Pré-requisitos Nomeados pelo prefeito, porém são pessoas com notório saber em educação e devem possuir experiência técnica ou docente (dividido nos diversos níveis de educação) Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de São Caetano do Sul RESULTADOS – V Município: São Bernardo do Campo - lei municipal n° 2.240/76 (Art. 235) e suas alterações Número de conselheiros 16 Número de competências 12 Eleição Sim Número de membros da Sociedade Civil Pré-requisitos 8 2 (dois) representantes dos professores das escolas de educação básica da rede pública municipal de ensino, escolhidos pelos seus pares; 1 (um) representante dos diretores das escolas de educação básica da rede pública municipal de ensino, escolhido pelos seus pares; 1 (um) representante de pais de alunos das escolas de educação básica da rede pública municipal, indicado pelas Associações de Pais e Mestres ou Conselhos de Escola; 1 (um) representante de especialistas em educação, indicado pelas escolas da rede privada de ensino sediadas no Município;1 (um) representante de especialistas em educação, indicado pelas instituições de ensino superior sediadas no Município; 2 (dois) representantes da sociedade civil, com experiência em matéria de educação, indicados pela Câmara Municipal. Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de São Bernardo do Campo RESULTADOS – VI Município: Santo André - lei municipal n°7806/99 Número de conselheiros 28 Número de competências 26 Eleição Sim Número de membros da Sociedade Civil 14 Pré-requisitos/Origem – Todos os membros da sociedade civil devem ser eleitos em plenária, convocada para este fim, composta pelas respectivas instituições representativas, inscritos no Conselho Municipal de Educação. Representantes da Sociedade Civil: 05 (cinco) representantes dos trabalhadores em educação; 02 (dois) representantes dos estudantes, maiores de 16 (dezesseis) anos; 05 (cinco) representantes da sociedade, , de acordo com divisão regional da educação a ser estabelecida pela Secretaria de Educação e Formação Profissional; 02 (dois) representantes das mantenedoras das escolas particulares com sede no Município. Raio X do desenho institucional do conselho municipal de educação de Santo André CONCLUSÃO – I Os conselhos municipais, desde sua criação sempre foram visto como mecanismos de gestão participativa e de controle social do aparelho estatal, contudo ao realizarmos este estudo empírico verificamos que nos quatro municípios estudados os conselhos possuem competências do âmbito consultivo, que de certa forma é uma das características de gestão participativa. Porém ao verificarmos o desenho vemos que dois dos quatros conselhos não possuem membros da sociedade civil, e são todos indicados pelo poder executivo, fragilizando assim as ideias de controle social e gestão participativa. Por outro lado, o controle social não é o principal foco dos conselhos, se não o “caráter” fiscalizador seria a principal competência deste órgão, e o que, que este “caráter” ficou em ultimo lugar em comparação com os demais. O município de Santo André apresenta uma composição bastante heterogênea, com os diversos membros da área educacional, podem ser caracterizado como um conselho que possui gestão participativa e controle social, a lei de criação deu ao conselho amplos poderes de atuação e sua composição facilita o dialogo com os grupos. Porém não é objeto deste trabalho verificar isto ajuda no desenvolvimento da educação no município, mas pode destacar grande probabilidade de ocorrer haja vista a pluralidade de voz e as próprias atribuições do conselho. CONCLUSÃO – II Outro dado que foi constatado é a grande capacidade normativa dos conselhos, mesmo se comparando com as demais é a característica fica em terceiro lugar, porém possui responsabilidades de elaborar o plano educacional, que pode ser um mecanismo de planejamento para o desenvolvimento econômico da cidade. De modo que Cury (2006) traz a colação “a gestão democrática é o princípio que aponta para essa metodologia de um novo modo de administrar que se traduz pela comunicação, pelo envolvimento coletivo e pelo diálogo”, em outras palavras a criação de um conselho com membros da sociedade civil pode ser um processo de construção da cidadania e também contribuir em muito com a qualidade do ensino, pensando na capacidade de escutar diversas vozes. CONCLUSÃO – III Portanto fica evidenciado que cada município possui suas características na criação e implementação dos conselhos municipais de educação, e também que os conselhos municipais podem ser mecanismos de gestão participativa e controle social, contudo não em todos os casos, e suas características podemos ter conselhos mais consultivos, que só emitem opinião. Porem este “caráter” deve ser complementado com outros atributos, assim destacamos a grande capacidade que os conselhos municipais de educação têm para ser uma grande arena de debates e contribuições para a cidade, seja por meio de normativos ou com mecanismo de verificação do poder local, cabendo ao executivo municipal participativa/democrática e controle social) do conselho. perceber esta vocação (gestão REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS – I ABRAMOVAY, Ricardo. Conselhos além dos limites. Estud. av., São Paulo, v. 15, n. 43, Dec. 2001 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010340142001000300011&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 13/07/2013;; AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opin. Pública, Campinas, v. 14, n. 1, Junho 2008 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010462762008000100002&lng=en&nrm=iso>. 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