ESTADO DE UMA NAÇÃO: Previdência e Assistência

Reformas Estruturais e
Desenvolvimento Humano
Sulamis Dain ( Professora Titular)
Instituto de Medicina Social-IMS/UERJ
[email protected]
Reformas Estruturais, Proteção
Social e Pobreza
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1 – Antecedentes
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2 – Polaridades: comunidades epistemológicas
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3 – O Pós Consenso de Washington
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4 - A dupla face da pobreza
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5 – Do desenvolvimentismo ao combate à pobreza
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6 - A Fatalidade da Pobreza e os Objetivos do Milênio
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7 A “ naturalização “ do econômico
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8 A luta contra a pobreza e a proteção social
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9 Vertentes
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10 América Latina
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11 O pós desenvolvimento
Antecedentes 1
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Em 1974, as autoridades governamentais dos
países ricos prometeram “eliminar a pobreza”
até o ano 2000. Por isso, se entendia (e ainda
hoje é assim) elevação da renda dos indivíduos
no limiar da pobreza absoluta, fixado a dois
dólares por dia e por pessoa, de modo a que
eles não fossem mais contabilizados como
“pobres”. Para cumprir esta meta, esses
governantes se comprometeram a destinar 0,7
% de seus produtos internos brutos (PIB) a
ações de desenvolvimento público.
Antecedentes 2

Quinze anos depois, em 1989, os mesmos
grupos anunciam que, após o desaparecimento
da União Soviética, o período que englobava o
fim do século XX e o início do século XXI seria
caracterizado por uma nova era de paz mundial.
Não haveria mais a necessidade de alocar somas
enormes em armamentos. O mundo se
beneficiaria dos “dividendos da paz” que, por
sua vez, facilitariam alcançar o objetivo de
erradicar a pobreza no ano 2000.
Antecedentes 3
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Infelizmente, a pobreza não foi eliminada. Na verdade, ela
cresceu, sobretudo no decorrer dos anos 90.
No ano de 2000, dos seis milhões de habitantes do planeta, 2,7
milhões viviam abaixo da linha de pobreza e desses, 1,3 milhão
eram definidos como extremamente pobres porque tinham
renda inferior a um dólar por dia.
Em 2003, o número de pobres atingiu a marca dos 2,8 milhões.
O fato de o objetivo de 1974 não ter sido atingido não significa
que ele era inalcançável. Os grupos dominantes dos países
ricos e as elites que estão no poder nos países pobres não
mantiveram o compromisso que haviam assumido. Pior, eles
implementaram políticas comerciais, financeiras e tecnológicas
que reforçaram a causa do empobrecimento contínuo entre as
populações já na miséria.
Comunidades Epistemológicas:
Consenso de Filadélfia
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1948 – Apresentação da Convenção 102
da OIT sobre Seguridade Social
Conceito de seguridade impera
Concepção keynesiana da economia
Organização weberiana do Estado
Ênfase da solidariedade entre gerações
Desenvolvimento baseado na busca do
pleno emprego
Comunidades Epistemológicas:
Consenso de Washington
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1990 – Exposição dos paradigmas do
Consenso de Washington
Conceito de seguro impera
Concepção monetarista da economia
Organização liberal do Estado
Privatização
Ênfase no esforço individual
Desenvolvimento baseado na busca do
eficiência e da competitividade
Pós Consenso de Washington
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Mais recentemente, surge uma visão
crítica (e auto complacente) quanto ao
impacto negativo das reformas estruturais
sobre as populações mais frágeis
A legitimação da “ luta contra a pobreza”,
iniciada em 1990, e agora justificada pelos
“ erros de calibragem “ dos projetos de
ajuste
A dupla face da pobreza
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Sem dúvida, a pobreza é uma realidade
penosa para bilhões de seres humanos no
mundo onde lhes é negado o direito à
sobrevivência digna
Mais que isso, a pobreza é também uma
construção social, um discurso sempre
subjetivo sobre o que ela é, e sobre como
deveriam ser os pobres.
Do desenvolvimentismo ao
combate à pobreza
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Até o Consenso de Washington, a pobreza já
aparecia
no
discurso
das
organizações
internacionais, mas sua superação se associava
à luta pelo desenvolvimento econômico.
Hoje, a resposta ao mesmo desafio consiste na
prioridade da luta contra a pobreza e o
desenvolvimento, de fato, desapareceu.
A Fatalidade da Pobreza
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Se propõe aos pobres excluídos, que aceitem o
caráter inevitável e “natural” da pobreza e da
luta impiedosa pela sobrevida individual.
Pregado há 30 anos como princípio inspirador e
mobilizador da civilização ocidental, o evangelho
da competitividade ainda serve de argumento
para justificar e explicar a perenidade da
pobreza e da guerra.
A fatalidade da pobreza e os
Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio
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Sobre a fatalidade da pobreza, todos os grupos dominantes
são unânimes, ainda que haja algumas nuances.
Os governos dos Estados Unidos, da China, dos 25 estados
membros da União Européia, dos países árabes, do Chile, da
Índia etc, as lideranças das igrejas católica e protestante, as
autoridades do islamismo e do budismo e até mesmo as
organizações não-governamentais (ONG’s) que gravitam em
torno das organizações ligadas à ONU e vivem graças a elas,
aceitaram, em setembro de 2000, a declaração dos Objetivos
de Desenvolvimento do Milênio, aprovada pela Cúpula do
Milênio da ONU em Nova York.
Objetivos do Milênio
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Esta declaração afirma que o único objetivo realista
– a ser operacionalizado até o ano de 2015 – é a
redução da metade do número de pessoas
“extremamente pobres”.
Este é o ambicioso objetivo que a comunidade
internacional se impôs para responder à necessidade
de 2,8 milhões de pessoas ao direito à vida e à
dignidade.
As elites mundiais abdicaram da responsabilidade
política e ética de fazer respeitar esses direitos. E
disseram aos pobres que renunciem a eles também.
A “ naturalização “ do econômico
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Para as organizações inernacionais, a ênfase no
desenvolvimento econômico e no desenvolvimento social
não tem mais razão de ser. A economia faz parte da
natureza, é uma realidade externa que não mais pertence
ao domínio da intervenção do estado. Como a natureza, é
essencial à vida, mas não podemos mudar suas leis.
Podemos sim, observá-la para ampliar nossa compreensão e
respeito e para criar as condições que permitem aos
mercados realizar suas funções. Para tanto, até precisamos
de estados fortes e instituições eficazes, para atrair
investimentos estrangeiros, proteger o direito da
propriedade e para favorecer a concorrência.
Governança é o nome do jogo
A luta contra a pobreza e a
proteção social
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A luta contra a pobreza é definida de
modo a propiciar a condenação da
proteção social tradicional.
O argumento é de que protege os
trabalhadores privilegiados dos setores
modernos e penalisa os pobres criando
barreiras a seu ingresso no mercado de
trabalho.
Criticas à proteção social
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A seguridade social talvez não represente o
melhor uso de recursos disponíveis, uma vez
que favorecem os setores organizados em
detrimento dos segmentos mais pobres da
população.
As políticas de redução da pobreza no contexto
da proteção social podem ter boa intenção, mas
são menos eficazes que as políticas focalizadas
Os pisos salariais ( salários e previdencia) devem
ser eliminados pois criam barreiras à inclusão
dos mais pobres e desestimulam o risco!
Redução da Pobreza e Ajuste

A “ Estratégia de Redução da Pobreza” é, antes
de tudo, um prolongamento dos programas de
ajuste estrutural, que continuam a pregar o
equilibrio macroeconômico, a eliminação
dosdéficits públicos e a luta contra a inflação, a
liberalização das trocas, a privatização, a
desregulação, a livre circulação dos capitais. As
políticas sociais se limitam à educação e à
saúde, frquentemente supridos pelo setor
privado, dada a profunda descrença na ação dos
governos.
Do direito social à mercadoria
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A Seguridade passa a ser apenas um trampolim
que permite aos pobres a disputa pela
oportunidades de mercado e sua autonomia.
A luta contra a pobreza passa a pertencer ao
campo do interesse comum da comunidade
internacional, que por ela se responsabiliza,
controlando as políticas internas dos países
pobres.
Do direito social à mercadoria
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Há omissão sobre o modo pelo qual os pobres
podem adquirir renda. De fato, a renda não é
mais responsabilidade dos poderes públicos. A
redistribuição de renda não está mais na ordem
do dia, e muito menos os direitos sociais.
A luta contra a pobreza substitui a cidadania
social
A luta contra a pobreza não signiifica
desenvolvimento e enm uma luta contra a
desigualdade
A discussão do capital humano no
contexto da liberalização

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A discussão do capital humano ignora o aspecto central de que a
racionalidade econômica que permite propor este conceito é a
mesma que questiona as razões pelas quais aqueles que se
beneficiam das estruturas atuais, que produzem e distribuem
capital social, voluntariamente abririam mão de seu acesso
privilegiado a ele (DeFilippis (2003): De fato, ao recuperar a
dimensão macroeconômica e social da questão, é fácil depreender
que os que materializam o capital através de suas redes de capital
social o fazem precisamente por que outros são excluídos).
Aceitar o processo pelo qual o capital social e o capital humano se
separam do capital (em seu sentido literal ou econômico), se
despojam de relações de poder e assumem que os ganhos,
interesses e lucros individuais são sinônimos de ganhos, interesses
e lucros coletivos significa negar o verdadeiro sentido da lógica
macroeconômica que, de fato, como nos ensina Keynes, é muito
mais do que a soma das decisões e interesses individuais.
A discussão do capital humano no
contexto da liberalização 2
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De fato, as forças que geram a desigualdade são as mesmas que
destroem a coesão social. Coburn (2000) assinala que as políticas
neoliberais se voltam para a corrosão da coesão social e criam
desigualdades com conseqüências nefastas sobre a saúde,
especialmente através do enfraquecimento do "welfare state", que
provê proteção social aos cidadãos, sobretudo aos mais pobres,
sem que neles esteja focalizado. “Parece existir uma contradição
entre a crescente ênfase no capital social e na coesão social, em
regimes que estão enfraquecendo tais processos coletivos”.
Nunca é demais lembrar, como afirmam Whitehead & Diderichsen
(2001): “as sociedades que apresentam welfare states mais
desenvolvidos tem também uma sociedade civil mais desenvolvida
em termos de organizações voluntárias e redes”. Kennelly et al
(2003) comentam: “A ênfase excessiva no capital humano pode
desviar a atenção sobre a necessidade de política pública para
melhor as condições de vida dos pobres no marco da participação
política e econômica plena de todos os cidadãos.”.
A discussão do capital humano no
contexto da liberalização 3
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É preciso, no debate teórico e nas políticas concretas, escapar da
incriminação às vitimas, recuperando a necessidade de destacar e
transformar as determinações sociais das condições de saúde. Mas a
política social e de Saúde não deve ser entendida somente como um
conjunto de ações de natureza compensatória, a título excepcional. Ela
representa também e principalmente a garantia do acesso incondicional da
população à prestação de serviços ou a produção de bens cuja
universalização foi co-requisito dos avanços democráticos nos países
avançados.
Assim, a questão do financiamento dessas políticas é em si mesma, uma
questão central. Na ausência de recursos suficientes para a cobertura
satisfatória da população, não basta negar a possibilidade de tratar as
política de Saúde, Previdência e Educação pela teoria do consumidor e sua
produção pela teoria da firma.
É necessário chamar atenção para o processo através do qual os pobres e
incapazes se transformam eles mesmos em externalidades, nos termos
destas teorias, sendo sutil a diferença entre externalidade e exclusão.
Conclusões
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No momento atual, a crença de que os
problemas
enfrentados
por
economias
submetidas a reformas estruturais de corte
neoliberal podem ser resolvidos por uma
segunda geração de reformas, ou ajustes finos
está abalada.
Em primeiro lugar, é visível o desgaste do ideário
conservador, face aos resultados pífios, na maior
das vezes extremamente nefastos da adesão
forçada ao pensamento único e à agenda única
das reformas de mercado.
America Latina, proteção social e
pobreza.
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Embora inspirado no modelo europeu, o sistema de
proteção social na América Latina jamais se constituiu
verdadeiramente num welfare. De cunho corporativista,
o sistema de proteção social oferecia cobertura limitada,
atendendo à parcela reduzida da população, da qual os
pobres eram excluídos em função de seus vínculos
instáveis e precários com o mercado de trabalho. Sem
posição sócio-ocupacional definida, as camadas pobres
da população jamais foram sistemática e regularmente
beneficiadas pela política de proteção social A questão
da pobreza só recentemente aparece como uma questão
social na América Latina.
America Latina, proteção social e
pobreza.

O processo de reestruturação da Seguridade,
acentuando sua dimensão de direito social, tem
início na década de 80 e se aprofunda nos 90.
O conjunto do sistema de seguridade social –
previdência, saúde pública e assistência – se
torna foco prioritário das reformas estruturais.
Ocorrem
algumas
inovações
no
plano
institucional – notadamente a territorialização
das políticas e programas, como resultado da
descentralização das competências do Estado
em matéria de assistência
America Latina, proteção social e
pobreza.
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Entretanto, com a crise dos 90, afirma Mesa-Lago[1], as
políticas assistenciais tradicionais, são ainda mais
penalizadas e passam a se restringir à implementação de
uma rede mínima de proteção social (RMPS) cujo
objetivo não é vencer a pobreza, mas assegurar um
patamar mínimo de reprodução social que atenue os
efeitos devastadores das políticas de ajuste.
[1] Mesa-Lago C. (2000). Desarollo social, reforma del
estado y de la seguridad social, al umbral del siglo XXI,
Series Politicas Sociais, Santiago do Chile : CEPAL.
America Latina, proteção social e
pobreza.
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Na visão de Lo Vuolo et alii, esse novo modelo de política
assistencial pode ser denominado de « assistencialista
focalizado » – novas modalidades de proteção social
especificadas segundo o tipo e o grau de vulnerabilidade do
público-alvo, em oposição aos princípios universalistas.
« Todos esses fatores contribuem para consolidar um modo
de regulação estática da pobreza, que se preocupa mais em
preservar a situação da população beneficiada, do que
propriamente em tirar os pobres dessa situação »
Esse modo de regulação limita-se à administração das
políticas dirigidas aos pobres, indevidamente denominadas,
como no caso das políticas comandadas pelo BID e BIRD, de
políticas de proteção social aos pobres. Dito de outra
maneira, nesta perspectiva , é como se a própria proteção
social fosse uma política focalizada, limitada aos mais
pobres.
America Latina, proteção social e
pobreza.
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Seguindo a filosofia dos programas de safety nets implementados
em todo o mundo em desenvolvimento pelo Banco Mundial, com o
apoio de outras instituições internacionais, a grande maioria dos
países do continente se alinha a esse tipo de intervenção focalizada
e de caráter temporário, cujos benefícios são condicionados à
comprovação de renda. Nas suas 3 vertentes– programas de ação
social (PAS), fundos de emergência social (FES) ou fundos de
investimento social (FIS) – as redes mínimas de proteção social
majoritariamente financiadas com recursos externos, à exceção do
México, não acusaram um desempenho satisfatório no combate à
pobreza, apresentando problemas de focalização e falta de
sustentabilidade, de forma não articulada à reforma da seguridade
social, notadamente na sua dimensão assistencial
America Latina, proteção social e
pobreza
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Em países muito miseráveis, a distinção entre políticas
mínimas de bem estar e políticas focalizadas pode não
ser significativa, assim como a definição de pacotes
mínimos, de bens serviços e recursos em geral dirigidos
à imensa maioria de destituídos. Neste caso, a ajuda
humanitária, a proteção social e o assistencialismo se
confundem. Mas o mesmo não ocorre em países
marcados pela desigualdade como raiz do problema,
como é o caso do Brasil. Aceitar a idéia de pacotes
mínimos abala os alicerces do processo de acumulação
do capital social, na medida em que desolidariza os
cidadãos mais integrados, da luta pela qualidade e pela
densidade da política de proteção social,
Conclusões
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Grande parte do mundo é hoje dominada
pela exacerbação de situações extremas
de poder, desigualdade, injustiça e por um
conjunto
de
problemas
de
desenvolvimento que incluem conflitos,
insegurança, dívidas, desequilíbrio das
trocas comerciais e financeiras e abuso de
poder econômico por parte das empresas.
Conclusões
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Para os excluídos, para os náufragos do desenvolvimento, só se pode falar
de uma espécie de síntese entre a tradição perdida e a modernidade
inacessível. Fórmula paradoxal que resume bem o duplo desafio. Pode-se
apostar em toda a riqueza da invenção social para destacar dele a um só
tempo a criatividade e a engenhosidade liberadas do jugo economicista e
desenvolvimentista.
O pós-desenvolvimento, por outro lado, é necessariamente plural. Trata-se
da pesquisa de modos de desenvolvimento coletivo nos quais não seria
visto como privilégio o atual bem-estar material destruidor do meio
ambiente e do laço social.
O importante é juntar elementos para a empreitada de destruição do que
se perpetua sob a bandeira do desenvolvimento ou da globalização,
trazendo a esperança de um pós-desenvolvimento
Nós, na América Latina, não estamos tão mal
Crítica e superação, nos governos e nas instituições da região
Avanço comunitário, nas formas de dar voz à exclusão e legitimar políticas
dissonantes do contexto global.