kanitz – biasoli alvez

ISSN: 2362-3365
II SEMINARIO INTERNACIONAL DE LOS ESPACIOS DE FRONTERA (II GEOFRONTERA):
DIFERENCIAS E INTERCONEXIONES1
4. Fronteiras, integração e estado nacional/ Fronteras, integración y estado nacional
PARADIGMAS DESENVOLVIMENTISTAS E SUAS RELAÇÕES COM AS INSTITUIÇÕES
FORMAIS E INFORMAIS: REFLEXÕES PARA PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
Amir Kanitz
Universidade Estadual do Oeste do Paraná – Campus Toledo
[email protected]
Gustavo Biasoli Alves
Universidade Estadual do Oeste do Paraná-Campus de Toledo
[email protected]
EIXO 4: Fronteiras, Integração e Estado Nacional
RESUMO
Este artigo faz uma análise breve sobre os desafios institucionais diante da problemática
desenvolvimentista. O objetivo é propor uma análise que vá além de soluções estatistas
e/ou nacionalistas para a promoção do desenvolvimento econômico, de forma a considerar
os vícios recorrente de tais soluções. Procuramos tratar o desenvolvimento econômico como
situação desejável e meio para uma ordem social de acesso aberto. Portanto, o incremento
do bem-estar social, através da produção e consumo crescentes figuram em nossa análise
como objetivos sociais válidos. Lançamos mão de uma proposta liberalizante para a
Economia e para as Instituições, salientando a preeminência das Instituições informais na
configuração do ambiente propício ao desenvolvimento econômico. O referencial teórico
contribui com a avaliação da ação do Estado pela Teoria da Escolha Pública, com ênfase na
Teoria Institucional de Douglass C. North. Amparados em uma visão bastante incomum à
Ciência Política latino-americana, pretendemos oxigenar o debate em relação à
possibilidade de criação de mecanismos e ambientes eficientes na promoção do
desenvolvimento econômico e social. Acreditamos na importância da análise empreendida
pois entendemos que as circunstâncias políticas, de Brasil e Argentina, se inclinam a uma
crescente intervenção do Estado como pretensa solução à estagnação econômica.
Palavras-chave: Desenvolvimento; Instituições; Economia Política; Douglass North.
1
Editor: Facultad De Humanidades y Ciencias Sociales (FHyCS) Universidad Nacional de Misiones
(UNaM). Direccion: Oficina de Relaciones Internacionales – 1er piso Biblioteca, Calle Tucuman 1946,
Posadas, Misiones, CPA: N3300BSP, Correo electrónico: [email protected]
Amir Kanitz, Graduado em Ciências Sociais (Unioeste), mestrando em Ciências Sociais –
Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste), Campus Toledo.
1.INTRODUÇÃO
Optamos por realizar uma crítica técnica aos métodos do Estado na promoção do
desenvolvimento econômico, diferentemente do que poderia ser uma crítica histórica ou
ideológica, que tomaria como “injustas” determinadas situações em função de um futuro
ideal. É importante, também, notar que as ideias que permeiam nossa análise colocam-se
diametralmente opostas aos esforços desenvolvimentistas comuns a países como Brasil e
Argentina, principalmente no que tange ao fomento direto do Estado na economia e
indústria, o nacionalismo emocional, e o desprezo pela criação de um ambiente propício ao
desenvolvimento.
Devemos, antes de qualquer asseveração, reconhecer que os detalhes da transição
para modelos político-econômicos de desenvolvimento ainda não são bem compreendidos.
Contudo, é possível fornecer mapas desse processo baseados em interpretações históricas
que, por sua vez, estão calcadas em alguns pressupostos: (a) o subdesenvolvimento
econômico é o estado natural das sociedades; (b) os efeitos das mudanças sobre
instituições, organizações e indivíduos durante a transição são presumivelmente
consistentes com os sistemas político e econômico em vigor em cada momento.
Ao pensarmos o tema do desenvolvimento é necessário fazê-lo em algumas
dimensões que são, a um tempo, diversas e complementares. Três destas dimensões nos
parecem necessárias à análise da temática do desenvolvimento como a concebemos. A
primeira diz respeito ao estabelecimento de um parâmetro, ou referência, em relação a qual
se possa contrastar os fatos e identificar avanços, estagnação, ou retrocessos. Esse seria o
exercício de estabelecer um sentido para o desenvolvimento. A segunda dimensão trata de
estabelecer as ferramentas analíticas com as quais se realizará o diagnóstico. A terceira lida
com problemas concretos que apresentem oportunidades para aplicação do instrumental
teórico selecionado para a tarefa. Enquanto as duas primeiras dimensões se mostram como
estritamente teóricas, apenas a terceira sugere uma atividade de aplicação. Acreditamos
que em nosso continente esteja prevalecendo um referencial mais apoiado em um sentido
de desenvolvimento calcado em um futuro igualitário, hipotético mas intensamente
desejado. Desta maneira, em busca de um desenvolvimento social igualitário, as
ferramentas analíticas podem ser insuficientes, ou incapazes, de realizar o diagnóstico de
maneira a contemplar as inescapáveis contingências do processo de desenvolvimento
econômico.
Por conta das posturas estatistas que baseiam os ímpetos desenvolvimentistas –
principalmente ao sul de nosso continente – notamos a existência de ideia difusa de que o
progresso econômico e social não seria questão de eficiência, mas de justiça redistributiva,
o que reforça as estruturas paternalistas do Estado. Também percebemos uma assimilação
simplista do controle estatal, que como resultado reforça os instrumentos intervencionistas.
E, ainda como agravante, é notória a difundida concepção comum à Academia de que uma
desejável elevação do padrão de vida viria pelo combate à “lógica capitalista” e não pelo
desenvolvimento econômico.
2. DEFINIÇÃO DE DESENVOLVIMENTO
Adotamos a definição de desenvolvimento de Douglass North, para quem o
desenvolvimento seria um processo de transformação da ordem social, ou melhor, o
processo de transição de uma ordem social de acesso limitado para uma ordem social de
acesso aberto. North afirma, neste caso, que o crescimento econômico não conduz
necessariamente a essa transformação. Neste caso, para que haja desenvolvimento, é
preciso que surjam mecanismos institucionais que facilitem a transferência para o campo
político e social dos ganhos da economia. Esse processo, segundo afirma North, não é
automático nem tampouco deve ser pressuposto.
O crescimento resultante da evolução tecnológica, portanto, não produziria
necessariamente o desenvolvimento social e político. Assim, melhorias tecnológicas não
contribuem
necessariamente
para
o
desenvolvimento.
Os chamados
países
em
desenvolvimento podem adotar métodos de produção tecnológica aprimorados e, em certa
medida, até mesmo desenvolverem novas tecnologias próprias, porém, sem atingirem as
condições básicas que dão suporte a uma ampla rede de organizações além do Estado, não
alcançarão senão um incremento na produção com leve reflexo no consumo.
Os países em desenvolvimento, grupo no qual se inserem os componentes do “Cone
Sul” possuem diferenças marcantes. Enquanto alguns países em desenvolvimento se
encontram em caótica situação de pobreza e violência, outros puderam acumular uma
margem considerável de ativos produtivos e, em alguns casos, ainda, conquistaram a
parcelas relevantes de suas populações benefícios oriundos do crescimento econômico.
Assim, enquanto os países em desenvolvimento compartilham semelhantes mecanismos
para sustentação da estabilidade, diferem marcadamente na densidade e nos tipos de
organizações que a suportam.
Na América Latina, o Estado tem figurado como única organização duradoura na
sociedade (ainda que com variação de regimes), de modo que os privilégios e direitos de
grupos estabelecidos estão estreitamente identificados com o Estado. Assim, a iniciativa
privada tende a realizar atividades mais complexas apenas com o beneplácito estatal.
Contudo, países em desenvolvimento com instituições – formais e informais – mais maduras
sustentam uma variedade mais ampla de organizações que não pertencem ao Estado.
Essas, todavia, ainda carecem de chancela do estado. O apoio estatal torna-se necessário,
nestes casos, para criar barreiras de entrada que reduzam a competição com os já
estabelecidos. Além disso, essas chancelas permitem a geração de rendas que garantam a
preservação do poder político da coalizão dominante.
No sul do nosso continente, países como Brasil e Argentina possuem, já há algum
tempo, as instituições formais tipicamente encontradas nos países desenvolvidos: a
distribuição do poder é tripartite, as burocracias estatais são profissionais e as eleições são
geralmente democráticas. Essas instituições formais, contudo, desempenham aqui papéis
parcialmente distintos daqueles desempenhados nos países desenvolvidos.
Nos modelos de desenvolvimento sul-americanos o Estado possui estruturas
institucionais duráveis e suportam uma ampla gama de organizações não estatais, porém,
estas permanecem nas mãos de grupos capazes de negociação direta com o Estado.
a legislação do bem-estar social e a redistribuição das rendas ‘constituem
aspectos de um processo de socialização’ que circunscrevem a operação
de uma economia de mercado, enquanto, simultaneamente, a ampliação da
propriedade pública cria um novo equilíbrio entre os setores público e
privado (BELL, 1977, 67).
O
amadurecimento
do
desenvolvimento
dificilmente
poderá
ocorrer
sem
organizações privadas sofisticadas, particularmente, empresas de diversos tipos, pois tais
organizações privadas acabam também por impulsionar uma maior organização e
especialização das instituições estatais. Em um estágio mais avançado de desenvolvimento
o governo pode se comprometer com um leque maior de políticas e instituições privadas
justamente porque organizações privadas formam contrapoderes capazes de se opor ao
Estado caso este se afaste dos seus compromissos previamente delineados. Isso permite
um considerável nível de desenvolvimento político e econômico e uma relativa estabilidade.
A eficiência que propugnamos passa por um incremento de racionalidade nos
processos político-econômicos, uma vez que a racionalidade crescente proporciona poder
de previsão, e este a estabilidade que, por sua vez, é condição sine qua non do
desenvolvimento econômico. Torna-se impossível a criação de uma mentalidade produtiva,
de racionalidade crescente, se não se compreende que a preservação dos incentivos ao
crescimento do produto deve ter prioridade sobre medidas destinadas à sua redistribuição.
3. UM PARADIGMA DE DESENVOLVIMENTO
O paradigma que utilizamos, de país desenvolvido economicamente, com grande
potencial de geração de riqueza e equilíbrio político e econômico, tem a marca do livre
acesso
dos
cidadãos
às
organizações
políticas
e
econômicas.
Nesses
casos
paradigmáticos, um processo schumpeteriano de destruição criativa faz com que as rendas
sejam obtidas principalmente a partir de inovações tecnológicas e institucionais – e não a
partir de restrições à entrada e acesso aos sistemas político e econômico, como
frequentemente ocorre nas economias fortemente mercantilistas sul-americanas.
Os dois pilares básicos de sustentação dos países desenvolvidos economicamente,
conforme o paradigma que adotamos, são a competição política e a competição econômica.
As duas forças se retro alimentam: a competição política é necessária para manter o acesso
aberto na economia e a competição econômica é necessária para manter o acesso aberto
na política. Para que uma sociedade se qualifique como desenvolvida economicamente, é
preciso que o quadro de acesso aberto seja sustentável no longo prazo. Isso não decorrerá,
nem da boa vontade dos agentes econômicos, nem da boa vontade dos agentes políticos:
de um modo geral, tomados como agentes que agem racionalmente em função de ganhos
individualizados, cada um deles gostaria de poder bloquear a competição tanto quanto
possível – e a existência de tal bloqueio é, por sinal, precisamente a essência da lógica de
funcionamento dos países longe de um pleno desenvolvimento econômico. Nos países
desenvolvidos as restrições decorrem da existência de oposição política, que, estando
geralmente lastreada também em força econômica, consegue evitar alterações bruscas na
ordem de acesso aberto.
A estabilidade dos desenvolvidos ocorre, portanto, com a manutenção da
competição. A entrada aberta nos sistemas político e econômico fomenta a formação de
organizações públicas e privadas
sofisticadas,
e tais
organizações
permitem
a
especialização e a geração de considerável riqueza na sociedade. Em suma, o processo
competitivo faz com que em países desenvolvidos a criação de oligarquias e
encastelamentos no Estado seja mais difícil. Embora uma grande quantidade de
organizações esteja continuamente tentando estabelecer privilégios para seus membros,
poucas organizações são fortes o suficiente para fazê-lo. A criação de um privilégio para uns
implica a negação de oportunidades para outros, mas, com o fortalecimento das instituições
informais, mais cidadãos possuem a capacidade organizativa, e a criação de privilégios
tende a enfrentar uma oposição política acirrada. Esse quadro contrasta com os países mais
pobres, em que a criação de organizações é seletiva e as organizações existentes precisam
apoiar a coalizão política dominante para sobreviver.
4. O PROCESSO DE TRANSIÇÃO
Os países em desenvolvimento variam no grau de abertura e acesso às
organizações econômicas e políticas, mas a lógica última de limitação ao acesso às
organizações econômicas e políticas é sempre a mesma: grupos organizados política e
economicamente atuam para manter o acesso às organizações limitado. A transição para o
estágio de país desenvolvido é um processo incerto: o crescimento econômico resultante da
evolução tecnológica pode produzi-la, mas isso não ocorre necessariamente.
Daí por que postularmos que a evolução dentro de níveis institucionais
desenvolvidos é mais simples do que a passagem para o pleno desenvolvimento
econômico.
A evolução dos níveis institucionais, necessária à conquista de uma ordem social de
acesso aberto, passaria pela proteção de direitos de propriedade na sociedade civil – não
apenas perante outros membros da sociedade civil, mas acima de tudo perante o confisco
ou arbitrariedade do Estado. Concomitantemente, a estabilidade das instituições formais e
informais permitiriam aos indivíduos criarem organizações mais poderosas e estáveis. Não
há desenvolvimento sob a anarquia, principalmente porque, em um regime anárquico, a
violência está fora de controle.
Haveria, antes portanto, a necessidade da transição de um regime de cooperação entre
grupos organizados para um regime de competição entre os grupos organizados. Ou seja,
se faz necessário o surgimento de um regime de acesso aberto intra-grupos. Nesse
processo, a própria organização institucional dos grupos acabaria criando instituições
políticas, econômicas, legais e sociais que definiriam os indivíduos integrantes desses
grupos como cidadãos. Esse processo estaria imbricado à paulatina eliminação das
restrições de acesso aos benefícios seletivos do Estado.
O processo de desenvolvimento econômico torna-se mais possível a partir de uma
abertura mútua, na economia e na política, pois “o acesso aberto na política sustenta o
acesso aberto na economia e vice-versa; nenhuma das duas causa a outra” (North et al,
2007:21). O quadro de evolução histórica se dá através de processos que se reforçam
mutuamente. A evolução ocorre quando circunstâncias que se põem em uma dimensão
tornam-se suficientemente poderosos para pressionar pela mudança na outra.
Contudo, é importante assinalar que não há nenhuma teleologia histórica no
processo evolutivo. Embora os diferentes tipos de desenvolvimento possam ser agrupados
em uma progressão crescente de graus de desenvolvimento, não há nada que garanta que,
após o atingimento de um estágio, o próximo estágio o sucederá. Os países podem regredir,
progredir ou estagnar-se por décadas e, às vezes, por séculos.
Considerando o que foi posto, estariam atualmente regredindo países que optaram por
nacionalizações, no maior controle e no banimento de organizações, que antes eram mais
independentes.
4.1. IMPLICAÇÕES PARA AS TENTATIVAS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL
Conforme a perspectiva adotada, os modelos de desenvolvimento de países como
Brasil e Argentina e os países em avançado estágio de desenvolvimento estariam
sustentados sobre lógicas de funcionamento bastante diferentes. Cada um desses tipos de
ordens contêm sistemas econômicos, políticos, religiosos, militares e educacionais que se
reforçam e se complementam. Cada um desses sistemas está integrado a uma ordem social
com uma lógica própria. Por esse motivo, o mesmo arranjo institucional – por exemplo, o
mesmo código civil ou o mesmo sistema político – funciona de forma diferente em cada um
desses ambientes. Nesse caso, chega-se a uma assertiva importante: a mudança
institucional não pode ser considerada apenas como uma variável externa à ordem social.
Por isso, somente as mudanças das instituições formais não podem ser vistas como
capazes de alavancar a performance econômica dos países. Um sistema político
competitivo não se sustenta se for implantado de cima para baixo em uma ordem de acesso
limitado. Esse seria, inclusive, um dos motivos pelos quais o transplante institucional tende a
não funcionar como esperado.
Políticas de desenvolvimento frequentemente falham porque tentam transplantar
instituições que funcionam bem países onde o temperamento e a relação entre indivíduos e
Estado é bem diversa dos países em desenvolvimento; e o que funciona em um contexto
não necessariamente funcionará no outro:
essas reformas ameaçam as formas de obtenção de renda que mantem a
sociedade e em muitos casos ameaçam a própria lógica sobre a qual a
sociedade está organizada. Não surpreende que a elite e a não-elite
resistam, sabotando ou subvertendo tais reformas, nas sociedades de
acesso limitado que não estão prontas para elas (North et al, 2007:5).
Os transplantes institucionais falham por uma série de motivos. Em primeiro lugar
porque as instituições – ou seja, as “regras do jogo” – diferem nos detalhes e os contextos
locais são bastante diferentes. O efeito prático é o de que a lógica da estrutura
subdesenvolvida se apropria das formas institucionais transplantadas e as adapta ao
propósito de limitação de acesso, extração de renda e manutenção da coalizão política
dominante. Outro ponto a se salientar é que nos países desenvolvidos, que servem de
paradigmas para estágios desejáveis de desenvolvimento, as instituições tomam por base a
existência de intercâmbios interpessoais e a competição econômica e política. Assim, as
instituições formais consagram a impessoalidade nos intercâmbios, já as instituições
informais a rejeitam. Esse quadro é perfeitamente bem refletido, por exemplo, em
instituições sociais como o jeitinho brasileiro. Estas refletem a adaptação de cada cultura ao
princípio de que uma mão lava a outra. Ou, dito de outra forma, todas elas refletem o
princípio de que as relações são de fato pessoais, mesmo que as instituições formais as
procure disciplinar como sendo impessoais.
4.2 INSTITUIÇÕES, MUDANÇA INSTITUCIONAL E DESEMPENHO ECONÔMICO
Conforme observa North, “as instituições definem o leque de opções e, portanto,
determinam os custos de transação e de produção e assim a lucratividade e viabilidade de
se realizar atividade econômica” (North, 1991:97-112). As instituições determinam pois os
indivíduos e as organizações reagem aos incentivos por elas criados. Assim, as instituições
definem, por exemplo, os incentivos para a formação de poupança, investimento, produção
e comércio e, dessa forma, são decisivas nos processos de desenvolvimento econômico. As
instituições são criadas pelo homem para estabelecer ordem e reduzir a incerteza, além de
também reduzir os custos de produção e troca.
Entendemos que os fatores institucionais não são as causas do crescimento
econômico, mas apenas partes inerentes ao processo de desenvolvimento. As causas do
crescimento econômico dizem respeito a ordem institucional da sociedade e em particular a
existência de organizações eficientes e a habilidade da sociedade de implementar arranjos
institucionais que garantam retornos tanto aos indivíduos como à sociedade.
De um ponto de vista histórico, contudo, não há nenhuma garantia de que as
mudanças institucionais serão eficientes, em qualquer sentido. O poder coercitivo do
Estado, aliado a influência política de grupos de interesse, abre espaço para ações
oportunistas na redação de leis, decisões judiciais, administrativas, e na tomada de decisões
em meio a introdução de políticas públicas de um modo geral. Em suma, as ações do
estado frequentemente servirão para beneficiar aqueles com poder político superior.
5. INSTITUIÇÕES COM O GENE DO DESENVOLVIMENTO
Falar em desenvolvimento implica adotar uma perspectiva dinâmica. A noção de
desenvolvimento está necessariamente sugerindo uma sucessão de circunstâncias e uma
comparação no tempo. O desenvolvimento se dá quando a nova circunstância é superior a
anterior sob algum ponto de vista.
Cabe o esforço de instrumentalizar a cooperação na sociedade, através de um
arcabouço de incentivos ao esforço e a criação de riquezas. Parece claro que este
arcabouço compreenderia pelo menos a proteção de direitos de propriedade, a liberdade de
contratação privada, a limitação de poderes do Estado e a garantia de cumprimento desses
direitos em bases impessoais.
O desenvolvimento requer, conforme o que foi brevemente assinalado, a criação de
uma ordem institucional que proteja o indivíduo perante o Estado, facilitando a coordenação,
a divisão de trabalho e a especialização. Mudanças nesse sentido são incrementais,
incertas, sujeitas a retrocessos, dependentes da trajetória institucional, imbricadas com às
instituições informais e fortemente dependentes dos interesses dos grupos influentes no
processo político.
A empreitada teórica que pensamos ser relevante trata da formulação de estudos
que possam, por um lado, explicar a persistência da ineficiência econômica em muitas
nações, e, por outro, explicar como algumas sociedades conseguem romper ciclos de
subdesenvolvimento. Contudo, concluímos que seja expediente supérfluo e equívoco a
formação de esforços que tendem à análise das origens do subdesenvolvimento.
Em todo caso, pretendemos postular que as instituições informais, que balizadoras
das instituições formais, são o principal fator a determinar o desempenho das economias
dos países no longo-prazo. Desse modo, é possível defender que o desenvolvimento
próximo à situação sul-americana depende de um modelo de evolução institucional.
O problema redobra ao passo em que seria preciso conceber uma teoria sobre a
formação das crenças humanas antes de se delinear uma teoria sobre a forma das
instituições, o que seria, no mínimo, temerário. A ênfase em substitutos informais para
instituições formais recebe menos atenção do que a esperança depositada em uma espécie
de “magia negra institucional” (PENNA, 1988), segundo a qual, disposições governamentais
seriam capazes de produzir riquezas. A provável razão disso reside nas vantagens
programáticas de se enfocar as instituições formais. Essas são mais fáceis de se identificar,
analisar e alterar, e, por isso, oferecem um campo atraente para grandes organizações
burocráticas que necessitam produzir resultados úteis, sobretudo ao processo eleitoral.
Concluímos de forma a adentrar a seara que relaciona cultura e desenvolvimento. A
reflexão final se resume em assinalar que sem a aceitação do consumo crescente como
objetivo social válido, não há aquisitividade, ou seja, o ímpeto burguês de deixar uma
situação menos desejável em busca de uma situação mais desejável. Sem essa
aquisitividade não há esforço e, sem este, dificilmente haverá incremento da produtividade.
Ora, como consequência da ausência do incremento à produtividade o desenvolvimento é
improvável. O desespero de fugir desta lógica ferrenha tem circunscrito uma enorme parcela
de nossos estudiosos à posição de estatistas e nacionalistas inflamados.
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