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DIREITO CONSTITUCIONAL B – FEDERALISMO E REPARTIÇÃO DE
COMPETÊNCIAS
Textos-base:

O Estado brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de poderes na federação
brasileira à luz da Constituição de 1988. CLÈVE, Clemerson.

Competências na Constituição de 1988. DIAS MENEZES ALMEIDA, Fernanda.
Momento constituinte da CF de 1988: era necessário repensar o federalismo, que
a Constituição anterior mantivera apenas nominalmente, com vistas à
restauração do equilíbrio das forças federativas. Impunha-se uma reforma
tributária, que rompesse com a dependência financeira que acaba gerando
dependência política, ambas incompatíveis com o federalismo; também uma
repartição de competências entre as pessoas políticas, para descentralizar os
poderes e distribuir as forças.
A principal inovação da CF de 1988 foi a exploração mais acentuada das
competências concorrentes, como alternativa para alcançar a descentralização
almejada.
Cada afirmação da autonomia do Estado-Membro implica outra que a limita,
restringe ou desmente. Talvez por isso alguns juristas chegam a afirmar que o
Brasil não é mais do que foi durante o Império, após o Ato Adicional de 1834, que
concedeu uma relativa autonomia política para as, então, Províncias: um Estado
unitário descentralizado.
Importa, contudo, encarar a divisão espacial do poder enquanto processo
dinâmico animado pelas forças que dominam a cena política. O federalismo
brasileiro deve ser apreendido a partir de suas duas faces: a face unitária e a face
federal. Conforme a relação de forças cristalizada momentaneamente no
processo político, privilegiar-se-á o momento federal ou o momento unitário
do Estado brasileiro.
É evidente que a partir de 1964 e, principalmente, de 1967/69 até a promulgação
da nova Constituição, multiplicaram-se as variáveis que reforçam a tendência
unitária. Isso muda com o compromisso descentralizante do Constituinte. Nos
últimos anos, entretanto, a tendência centrípeta recobra vigor (centralizante).
Assembleia Constituinte de 1987/88 procurou redesenhar o Estado brasileiro. A
sociedade reclamava uma distribuição de poderes equilibrada, ainda que
mantendo o princípio do federalismo cooperativo contemporâneo do Estadoprovidência. Isto para ser restabelecido o princípio da coordenação, isto é, da
relação igualitária entre a União e as unidades federadas. Esse princípio no
Direito brasileiro não passava de mito, tantas eram as esferas nas quais os Estados
se viam de fato (e não poucas vezes de direito) subordinados à vontade todopoderosa do poder central. Isso mudou com a nova ordem constitucional.
Todavia, nos últimos anos experimenta-se, novamente, um processo de
reconcentração de competências nas mãos da União ultimado pela aprovação
de sucessivas Emendas à Constituição que transferem para o poder central
competências antes exercidas pelas Coletividades Políticas regionais ou locais.
O processo é reafirmado pela vocação centralizadora do legislador federal,
descumprindo, além do mais, o Senado o seu papel de câmara de ressonância
dos interesses dos Estados. Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal tem
seguido uma linha igualmente pouco comprometida com a ideia de
subsidiariedade, própria do federalismo, em sua jurisprudência.
Também o princípio da participação estadual no Governo Federal merecia ser
reforçado. O sistema de eleição indireta cedeu lugar, ainda na vigência da
Constituição revogada, a um sistema de eleições diretas para a presidência, o que
implica a manifestação da vontade das populações dos Estados-Membros. Mas
isso não é suficiente para a efetivação da regra da participação estadual. Faz-se
necessário o crescimento das funções do Legislativo federal, onde tem lugar o
Senado da República, órgão de ligação entre a vontade do poder central e a dos
poderes locais. A Constituição de 1988 aumentou as matérias de competência do
Senado (art. 52) e restabeleceu a ideia da participação. Há dúvidas, porém,
quanto ao restabelecimento do princípio da coordenação.
Coordenação e participação, estes dois pilares do federalismo não subsistem sem a
democracia. A história das instituições políticas brasileiras demonstra que por
ocasião dos golpes, das ditaduras e dos regimes de exceção sofria o Estado
Federal. Alguns autores atribuem o eterno mimetismo do federalismo brasileiro
à sua origem.16 De fato, nossa federação não nasceu, como a americana, a partir
das autonomias locais reivindicantes, mas antes de um processo decidido pelo
poder central. Não se crê, porém, que a origem influencie de maneira decisiva os
destinos da distribuição espacial do poder no Brasil. Como a história pátria
demonstra, a questão federal na república tem sido companheira da democrática.
Com democracia, há relativa autonomia estadual e nunca o contrário. Bem por
isso, a nova Lei Fundamental criou a expectativa do renascimento das práticas
federativas em nosso País.
Cumpre tratar do terceiro princípio indispensável à configuração do Estado
Federal: o princípio da autonomia do Estado-Membro. O cerne do princípio
reside na distribuição de poderes contemplada na Constituição.17 Sem uma
repartição constitucional de tarefas, que atribua às unidades federadas um
mínimo irredutível de competências, não há federação. Antes de cuidar da
distribuição de competências na Constituição Federal, é importante considerar as
técnicas jurídicas delimitadoras dos campos de atuação dos governos estaduais
e central.
MATRIZ NORTE- AMERICANA
É uma criação dos convencionais da Filadélfia, reunidos em 1787 com o objetivo
de aprimorar a união dos Estados em que haviam convertido as 13 colônias
independentes da América do Norte.
Tal modelo representava uma alternativa para o modelo de autoridade política
centralizada, desenvolvido durante a Revolução Francesa. O que se desejava era
criar um governo nacional suficientemente forte para exercer certos poderes
gerais, mas não tão poderoso que pudesse ameaçar as liberdades individuais.
Antes da Federação, os treze Estados surgidos com a proclamação da
independências das colônias uniram-se numa Confederação (Tratado celebrado
em 1781, chamado “Artigos de Confederação”. Não deu certo, visto que na
Confederação formada ainda preservara-se a soberania de cada Estado que
subscrevia o pacto (comprometendo-se o vínculo). Outro defeito era a
inexistência de um Tribunal Supremo para superar decisões conflitantes das
judicaturas dos Estados, e a necessidade de aprovação de todos os Estados para
a execução de quaisquer medidas pela União.
CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERAL

AUTONOMIA DOS ESTADOS-MEMBROS: abdicou-se da soberania
presente na Confederação, na condição de membros autônomos, passando
a integrar um novo e único Estado, este sim soberano. Desfrutam de
autonomia, capacidade de autodeterminação dentro do círculo de
competências traçado pelo poder soberano, que lhes garante autoorganização, autogoverno, autolegislação e auto-administração, através
da descentralização política.

CONSTITUIÇÃO
COMO
FUNDAMENTO
JURÍDICO:
em
contraposição ao Tratado estabelecido na Confederação, a Constituição
cristaliza o compromisso entre os interesses da unidade nacional e da
autonomia regional.

INEXISTÊNCIA DO DIREITO DE SECESSÃO: não direito ao
desligamento. Pode estar previsto implícito ou expressamente na
Constituição. Estabelece-se mecanismos de defesas como a intervenção
federal para manifestações separatistas.

UNO: seja no plano interno quanto externo. EXTERNO: Unidade na
personalidade (só o Estado federal é pessoa jurídica de direito
internacional, o mesmo não ocorrendo com os Estados-membros), na
nacionalidade (não há nacionalidades estaduais), no território (embora
cada Estado-membro tenha território próprio, para efeitos externos o que
conta é o território nacional como um todo). INTERNO: ordenamento
jurídico federal, ao lado dos estaduais; tribunal habilitado a resolver
conflitos em todo o território; possibilidade da União intervir nos Estados.
É a existência de rendas suficientes que vivifica a autonomia dos entes federados
e os habilita a desempenhar suas competências.
Mas o federalismo se transformou ao longo desses dois séculos nos EUA,
passando de um federalismo dualista para um federalismo cooperativo,
mediante uma alteração das relações entre a União e os Estados, com o
fortalecimento da autoridade federal e consequente retração da autoridade
estadual. Federalismo dual: noção de dois campos mutuamente exclusivos,
reciprocamente limitadores, cujos governantes se defrontavam como iguais
absolutos. Com a depressão dos anos 30, tornou-se imperioso o fortalecimento
da União. Daí o surgimento do federalismo cooperativo, marcado pela
interferência acentuada do poder federal em esfera de atribuições antes
consideradas exclusivas dos Estados. Um dos motivos é a própria passagem do
Estado Liberal para o Estado intervencionista.
A utilização de competências concorrentes é própria do federalismo cooperativo.
Também no Brasil tivemos em um primeiro momento esse federalismo dualista,
com esferas de competências estanques, enumeradas as da União, remanescentes
as dos Estados, o poder central abstendo-se de interferir nos assuntos estaduais.
Basicamente a partir de 1934, mudou-se para cooperativo, seja por apelo dos
Estados mais pobres que não conseguiam prover suas necessidades sem o
concurso da União, seja pela ascendência do intervencionismo estatal. O auge do
processo de centralização foi atingido no sistema constitucional de 67/69,
falando-se, eufemisticamente, de um federalismo de integração.
Mais modernamente se tem acrescido ao federalismo a função de garantia da
democracia participativa, com sua multiplicação de decisões políticas em que o
cidadão fica mais próximo do poder.
Todas as constituições brasileiras, desde a República, distinguiram as
competências enumeradas da União, deixando para os Estados as
remanescentes. E, a partir de 1934, passaram a trabalhar também com as
competências concorrentes.
Técnicas de distribuição constitucional de competências
São os seguintes os modelos ideais mais conhecidos: (i) atribuição de poderes
enumerados à União, sendo os remanescentes dos Estados-Membros – repartição
horizontal (técnica adotada pelos Estados Unidos da América e pela Suíça); (ii)
atribuição dos poderes enumerados aos Estados-membros e dos remanescentes
à União (técnica preferida pelo Canadá) e (iii) atribuição de poderes enumerados
para as duas esferas do governo (técnica jurídica adotada pela Índia). Fala-se em
modelos ideais porque as técnicas de repartição de competência apresentam
inúmeras variações, algumas delas introduzidas de modo informal pela
experiência histórica e diante da releitura da Constituição operada ao largo do
tempo.
A Constituição de 1891 adotou o primeiro modelo como base para a arquitetura
federativa. A Constituição segue apenas em parte o mesmo arranjo, enumerando
as competências da União e garantindo aos Estados os poderes remanescentes. É
o que estipula o § 1º do art. 25 da Constituição Federal: “são reservadas aos
Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
Com a CF de 1934 pela primeira vez se estabelece uma esfera de competências
legislativas concorrentes. As constituições posteriores mantiveram, em linhas
gerais, a técnica de mesclar competências enumeradas,
remanescentes e
concorrentes.
Alguns autores insistem que da técnica adotada decorre uma maior ou menor
autonomia para as unidades federadas. Parece que a hipótese não é totalmente
verdadeira. Não é a técnica adotada, mas o grau de assimetria ou simetria entre
as forças atuantes na cena política que oferecerá o quadro a partir do qual uma
maior ou menor centralização se manifestará. Note-se que o Brasil vem
utilizando, em geral, o mesmo critério de base desde a implantação da República
Federativa. De uma federação de caráter dualista, na qual as esferas de governo
comportavam-se como mônadas isoladas, detendo os Estados-Membros ampla
autonomia política, passou-se para uma federação de caráter cooperativo, sem
que o critério de base para a distribuição de competências fosse alterado. Até
nos momentos de “federalismo de integração” – eufemismo utilizado por Buzaid
para caracterizar o quase desaparecimento da estrutura federal promovido pelo
regime militar pós-64 – a técnica foi parcialmente mantida, ainda que à custa de
uma avassaladora concentração de poderes em mãos da União.
Os diferentes experimentos federais, nas últimas décadas, apresentam um ponto
em comum. Uma tendência à centralização, organização política que erode a
funcionalidade da classificação que apartava os “Estados Federais de tendência
unitária” dos “Estados Federais de tendência confederal”.
Atualmente, o Estado Federal, com maior ou menor intensidade, aproxima-se
do que se convencionou chamar de “Estado federal cooperativo”. O Brasil não
foge à regra. Mas, ao lado do citado ponto de convergência, há outro. Trata-se da
existência de um grau mínimo irredutível de descentralização, sem a qual não
há federação.
A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CF DE 1988
Competências expressas materiais (da União): art. 21 -> competências materiais,
que exigem um fazer. Seriam competências exclusivas, indelegáveis.
Competências expressas materiais (Estados) -> art. 25, § 2º - Cabe aos Estados
explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás
canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua
regulamentação. Art. 155.
Competências expressas normativas (da União): art. 22 -> atividades normativas
dotadas de características especiais. José Afonso da Silva entende que o termo
“privativamente” significa que é passível de delegação, ao contrário do que
ocorre no art. 21, que seria indelegável. Isso porque o parágrafo único diz que
“Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões
específicas das matérias relacionadas neste artigo”-> competência delegada dos
Estados.
Competências expressas normativas (Estados): art. 25, § 3º - Os Estados poderão,
mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum. Art. 155.
Competências comuns: art. 23-> são previstas tarefas cujo cumprimento a todos
deve incumbir, por isso que voltadas à defesa de valores que, sem o concurso da
União, dos Estados, dos Municípios e DF, o constituinte entendeu que não
poderiam ser adequadamente preservados. Competência cumulativa.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições
democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os
sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de
arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus
territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do
trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bemestar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 53, de 2006)
Competência (normativa) concorrente: art. 24-> competência concorrente entre
União, Estado, DF. À União cabe legislar sobre normas gerais, enquanto aos
Estados cabe a competência supletiva ou suplementar. Os Estados e DF exercem
uma competência concorrente suplementar quando completam os vazios
deixados pelo legislador da União no que diz respeito às normas gerais (deve a
União estabelecer a principiologia a propósito de uma matéria, deixando aos
Estados para que legislem sobre peculiaridades). Mas também podem exercer
uma competência concorrente supletiva, quando a União não estabelece
qualquer norma geral sobre o assunto. Isso não impede a União de legislar mais
tarde, sendo que o advento de norma geral federal suspende a eficácia da norma
estadual naquilo que for contrária (não há que se falar em inconstitucionalidade).
Na prática a União acaba exaurindo o conteúdo dessas normas gerais, a partir de
uma ideia hegemônica e totalizadora do Congresso Nacional. E o STF, na sua
jurisprudência, tem aceitado isso. Aqui a competência é não cumulativa. Embora
não mencione os municípios, dispõe o art. 30, II, que cabe a eles “suplementar a
legislação federal e a estadual no que couber” e “legislar sobre assuntos de
interesse local” .
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de
deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão
a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Competências extraordinárias (União): sobretudo em matéria de impostos. Ex:
art. 154, II: “na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários,
compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão
suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.”
Competências residuais (União): a competência residual normalmente é dos
Estados, exceto quanto a impostos, em que é da União. Ex: art. 154, I: mediante
lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam
não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos
discriminados nesta Constituição.
Competências reservadas (Estados): art. 25, § 1º - São reservadas aos Estados as
competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. São as
competências remanescentes, residuais.
AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS
Soma-se a exigência de um mínimo de recursos financeiros, arranjados tanto em
virtude de poder impositivo próprio, como por meio de transferência de rendas
arrecadas pela União, mas sempre de modo a nãolimitar, na prática, a autonomia
formalmente oferecida pelo Constituinte, seja em virtude da insuficiência dos
recursos, seja ainda diante de imposições descabidas dos órgãos centrais
encarregados de operar a transferência referida.

AUTO-ORGANIZAÇÃO (poder de se auto-organizar por meio de
Constituição própria, obra do Poder Constituinte decorrente)
A doutrina brasileira orienta-se no sentido de identificar no poder de autoorganização das unidades federadas a manifestação de função constituinteTratase de um poder constituinte condicionado, subordinado ao poder constituinte
federal (originário e constituído) e derivado deste. É, portanto, um “poder
constituinte decorrente”, que, de acordo com a distribuição de poderes
autorizada pela Constituição Federal, institucionaliza e organiza a unidade
federada.
Esta capacidade de auto-organização limita-se ao espaço de atuação deixado pela
Constituição Federal. As últimas Constituições brasileiras, inclusive a vigente,
reduziram drasticamente a função do Constituinte estadual, particularmente
diante da profusão de normas de pré-ordenação.
os Estados, ao se organizarem por meio de suas Constituições31, devem se
conformar não apenas aos princípios explícitos, mas, também, aos princípios
implícitos, bem como às vedações ou proibições contidas na Carta Federal. A
descoberta dos princípios e vedações implica trabalho de pesquisa minuciosa do
Texto Constitucional, que nem sempre pode ser feito sem algumas dificuldades.
Diante disso, como afirma Ana Cândida da Cunha Ferraz:
“(...) não é de espantar, pois (observe-se a latere) que o constituinte estadual
praticamente „copie‟ a Constituição Federal, induzido, talvez, pelo temor de
„esquecer preceitos‟ ou, quem sabe, pela dificuldade de distinguir quais os
preceitos que devem ser copiados dos que devem ser assimilados ou adaptados,
e quais os preceitos da Constituição Federal que não precisam ser
necessariamente adotados pelos Estados”.
Na vigência da Constituição anterior, foi desenhada útil classificação dos
princípios e vedações, explícitas ou implícitas, de observância obrigatória pelo
Constituinte estadual, que mantém a utilidade no contexto da CF de 1988:
Princípios enumerados (reclamam expressamente o cumprimento de certas
normas sob pena de intervenção federal ou implicavam a sujeição do Estado a
determinadas normas diretoras da organização federal extensíveis aos Estados
federados) : A Constituição de 1988 abandonou o critério utilizado na Carta de
1967/69, no que se refere à organização dos Estados, retornando ao sistema do
Constituinte de 1946. De tal modo que a presente Lei Fundamental parece, neste
ponto, conferir maior liberdade para as coletividades federadas. O art. 25 da Lei
Fundamental dispõe que “Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição
Princípios estabelecidos (aqueles dispersos pelo texto constitucional, de tal
modo que sua identificação demandava pesquisa, sendo muitos deles implícitos):
Residem em dispositivos que estipulam normas proibitivas aos Estados.
Mesmo na Constituição de 1988, pouco resta para o Constituinte estadual. Seu
espaço de ação é reduzido, resumindo-se, no mais das vezes, à adaptação do texto
federal às condições do governo local, tantas são as normas de pré-ordenação.
Boa parte da organização dos Estados-Membros já se encontra desenhada
anteriormente à manifestação do poder constituinte decorrente, bastando a este
completar uma arquitetura dotada de alicerces definidos. Embora com uma
autonomia reduzida, não se pode negar que os Estados-Membros do Estado
Federal brasileiro podem se auto-organizar por meio de suas Constituições,
realidade impensável no contexto do Estado puramente unitário.

PODER POLÍTICO- ADMINISTRATIVO (CAPACIDADE DE AUTOGOVERNO, AUTO-LEGISLAÇÃO E AUTO-ADMINISTRAÇÃO)
Capacidade de autogoverno, fundada na escolha, pelo próprio povo do Estado
federado de seus representantes na Casa Legislativa, bem como do Chefe do
Executivo,26 que ostenta competências submetidas unicamente às ordens
constitucionais federal e estadual, sem nenhum vínculo de natureza hierárquica
com as autoridades federais; (iii) capacidade de autolegislação, consistindo no
poder de, por meio de órgãos próprios, promulgar leis, as quais, no respectivo
círculo de atribuições, têm o mesmo valor das providenciadas pelos órgãos
legislativos federais e (iv) capacidade de autoadministração, implicando poder
de disposição sobre a administração de seus serviços, bem como sobre o pessoal
administrativo, podendo criar os órgãos que achar necessários ao cumprimento
de suas competências, inclusive outras pessoas jurídicas de direito público ou
privado com capacidade administrativa
O poder político-administrativo diz respeito, antes de tudo, a três capacidades:
autogoverno, autoadministração e legislativa.
Possuem governo próprio, autônomo e, portanto, sem qualquer relação
hierárquica ou de tutela com o poder central. Esse governo, constituído por
titulares cujos cargos são providos na forma indicada pela Constituição,
manifesta-se mediante as funções de administrar, legislar e julgar, distribuídas
por órgãos distintos e independentes entre si
Corolário da capacidade governativa é a de autoadministração, através da qual
o Estado-Membro assegura o cumprimento de suas atribuições pelos seus
próprios órgãos e entidades, criados por leis próprias e disciplinado por suas
próprias normas, uma vez observadas a Constituição Federal e a legislação
federal acaso regente.
COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS-MEMBROS
No sistema brasileiro as competências do Estado, materiais ou legislativas, em
princípio, são as reservadas, ou seja, compõem o domínio remanescente da
enumeração das atribuições da União e dos Municípios. A peculiaridade da
técnica adotada impõe a prévia descrição das matérias da União e dos
Municípios, já que experimentamos um federalismo de três níveis, para, depois,
chegar-se a aquilo que sobra para as unidades federadas.
COMPETÊNCIA INTERNACIONAL: Os Estados-Membros, como entidades
constitucionais, não aparecem no direito internacional.40 Não ostentam,
portanto, personalidade internacional. Compete unicamente à União declarar a
guerra e celebrar a paz (art. 21, II).
COMPETÊNCIA MILITAR: Incumbe exclusivamente à União organizar as
forças armadas. Aos Estados cabe apenas, nos casos de requisição, colocar as
respectivas polícias militares, à disposição das autoridades militares federais.
Também assumem natureza militar as seguintes as atribuições da União: (i)
assegurar a defesa nacional (art. 21, III); (ii) permitir, nos casos previstos em lei
complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional e nele
permaneçam temporariamente (art. 21, IV), (iii) autorizar e fiscalizar a produção
e o comércio de material bélico (art. 21, VI).
COMPETÊNCIA POLÍTICA: Entre as competências privativas de natureza
política da União podem ser citadas a decretação do estado de sítio e do estado
de defesa (art. 21, V), bem como a concessão de anistia (art. 21, XVII). Outra
competência de natureza política exclusiva da União é de decretar intervenção
nos Estados (art. 21, V, in fine). Como a intervenção é a última garantia da
unidade do Estado Federal, deve ficar nas mãos do Governo federal.41 Por outro
lado, medida excepcional como o estado de sítio, tanto pela sua importância
como pelo perigo que suscita a sua utilização arbitrária, não pode ser decretada,
ao mesmo tempo, por vários níveis de governo. Apenas a União é responsável
pela segurança de Estado e somente a ela cabe a fazer uso de tais medidas.
COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA: Além das competências administrativas
envolvendo a disciplina e organização de seus serviços e funções, incumbe à
União, com exclusividade, numa evidente manifestação de centralismo, as
competências relativas ao art. 21, X, XI, XII, XV, XXII, XXIII.
CONCLUSÃO: Os Estados-membros não possuem, o que é normal, competência
internacional, nem competência militar. Quanto à competência política (no
sentido empregado no presente trabalho), as unidades federadas têm apenas
atribuições relativas às suas capacidades de auto-organização, e autogoverno
(inclusive legislativa). Finalmente, em relação às matérias de natureza
administrativa, percebe-se que a União, desde a Constituição de 1934, vem
avançando sobre um terreno antes pertencente aos Estados. Por exemplo, as
matérias relativas à exploração dos serviços de energia elétrica e de
telecomunicações. Atualmente, as administrações locais poderão participar da
exploração de tais serviços mediante autorização, concessão ou permissão do
governo federal, subordinando, portanto, sua política àquela instituída pela
autoridade federal nesses setores
COMPETÊNCIA FINANCEIRA: Compete apenas à União a emissão da moeda
(art. 21, VII), assim como a fiscalização das operações de natureza financeira,
especialmente as de crédito, câmbio, capitalização, seguros e previdência (art. 21,
VIII). Como lembra Seabra Fagundes46, a capacidade de emitir moeda representa
um imenso poder. Sob o aspecto financeiro, a autonomia dos Estados se restringe
à elaboração e gestão das suas respectivas leis orçamentárias, bem como à
instituição e arrecadação dos tributos autorizados pela Constituição Federal.
Compete, ainda, como será analisado adiante, legislar, concorrentemente, sobre
direito financeiro.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA: No quadro da Constituição revogada, salvo a
um ou outro domínio, cabia aos Estados a competência remanescente. Na nova
Constituição, alargados os campos de competência da União, outras matérias
foram tratadas como de competência comum e competência concorrente. No sítio
da competência comum, todas as esferas federadas, nos respectivos âmbitos de
governo, podem atuar. Ocorre que estas matérias supõem antes obrigações,
verdadeiros ônus, do que propriamente competências. Já no contexto da
competência concorrente subsistem em mãos dos Estado-Membros dois poderes.
O poder, em primeiro lugar, de complementar (competência suplementar) as
normas editadas pela União (à União cabe introduzir apenas normas gerais). Na
ausência de norma geral, pode o Estado supletivamente, para atender suas
peculiaridades, exercer competência legislativa plena. Neste caso, conforme
dispõe o § 4º do art. 24 da CF, “a superveniência de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”. É claro que
também aqui o a União avança o sinal, esgotando sempre que possível a tarefa
normativa, deixando quase nada para o atuar legiferante dos Estados.
O art. 22 da Constituição Federal cuida do domínio legislativo privativo da União
compondo, porém, embora extensa, enumeração não taxativa. É verdade que a
Constituição restaurou a federação. Não é menos verdade, entretanto, que a Lei
Fundamental manteve o seu caráter centralizador, implicando preeminência da
Coletividade Central. Prova disso se encontra no fato de ter ampliado
consideravelmente o leque de matérias de competência privativa da União.
Para contrabalançar tal ampliação, o Constituinte concedeu, no parágrafo único
do art. 22, que “lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre
questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. Trata-se, até agora,
de uma previsão esquecida. Por outro lado, calha aceitar que essa técnica de
transferência de competência legislativa do poder central para as coletividades
periféricas, mediante norma infraconstitucional, não reforça o federalismo.
Como se depreende da leitura da Constituição Federal, a autonomia legislativa
dos Estados-membros é exercida sobre uma área mínima de competência. Um
domínio residual, reduzidíssimo face à vocação totalizadora do Constituinte
Federal, somado a outro domínio complementar ou supletivo, frequentemente
diminuído pela vocação totalizadora do legislador federal. Logo, o campo
incidente da legislação estadual não excede o “terreno administrativo, financeiro,
de serviços sociais, administração e gestão de seus bens, e quase nada mais”.
COMPETÊNCIA
SOCIAL-
ECONÔMICA:
os
Estados
sofreram
progressivamente a compressão de suas autonomias, de modo que não lhes foi
sequer oportunizada a participação nas decisões sobre as formas de ação a serem
operadas pela União em seus respectivos territórios. Centralista, a Constituição
em muitos casos prefere o monopólio decisório ao diálogo. A centralização da
política econômica conduz ao crescimento da estrutura administrativa da União,
que implica, também, crescente concentração dos recursos de origem fiscal em
suas mãos. Isto importa na diminuição da capacidade de determinação dos
Estados-membros e de autossuficiência econômico-financeira. A autonomia
política e jurídica aparece como a fachada de uma construção inacabada, cujas
portas podem conduzir, do ponto de vista político, à subordinação política dos
Estados à vontade do poder central.
Neste sentido, observa-se que o sistema constitucional tributário conferiu, mais
uma vez, poderio econômico, financeiro e tributário à União, tornando frágil a
dimensão regional do regime federativo. Os impostos mais significativos no
sistema tributário brasileiro residem no âmbito da União. Com isso, e mais a
competência para dispor sobre normas gerais de direito tributário, além de outras
nesse domínio, ela pode atingir dois objetivos: (i) subordinar a política fiscal à
política econômica por ele decidida; (ii) auferir os recursos indispensáveis à
implementação de suas atividades e, também, de sua política econômica. Os
recursos financeiros deixados aos Estados pelo Constituinte seriam compensados
por um sistema de transferência constitucional de rendas que subsidiaria o
federalismo cooperativo, mediante o qual as regiões mais ricas financiariam,
através da União, o crescimento das regiões mais pobres.
O Estado federal de tipo dualista contemplado na Constituição da primeira
República inviabilizava o enfrentamento do problema da distribuição de
riquezas. A autonomia dos Estados ficava comprometida diante da precariedade
das economias regionais, incapazes de manter um aparato burocrático simples
de feição liberal. Relativizou-se, então, a noção de autonomia local. Procurou-se
instituir um sistema capaz de permitir um relacionamento mais estreito entre os
vários níveis de governo. O processo, entretanto, foi descaracterizado no regime
de exceção inaugurado em 1964. Com a vigente Constituição o federalismo
cooperativo recobrou seu sentido original. Com efeito, o poder central atua (i)
transferindo recursos para os Estados-Membros, o que faz compulsoriamente
(transferências constitucionais) ou de modo voluntário (meios de cooperação em
função de parcerias e convênios) ou (ii) promovendo o desenvolvimento,
diretamente por meio da ação de seus órgãos e entidades, nas diversas regiões
ou indiretamente, promovendo políticas públicas de estímulo a determinadas
atividades.
Com efeito, dispõe o art. 43 da Lei Fundamental que, “Para efeitos
administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo
geoeconômico e social, visando ao seu desenvolvimento e à redução das
desigualdades regionais”. Lei Complementar disporá sobre a composição dos
organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais,
integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social,
aprovados juntamente com estes. As regiões, entre nós, como se vê, constituem
meros desdobramentos administrativos da União.
A Constituição de 1988 alterou a configuração da federação para melhor, mas
manteve, a despeito do que afirmavam os Constituintes, o processo de
centralização que vem desde a década de trinta. Continua, afinal, expressivo o
número de matérias de competência da União. De tal sorte que pouco restou para
os Estados em relação à sua capacidade legislativa. A competência remanescente
dos Estados-Membros é quase um nada, em face do número de matérias que são
ou de competência privativa da União ou de competência comum ou
concorrente.
Não sendo ainda o momento de, embora no contexto de uma sociedade mais
madura, operar um esforço para dinamizar a dimensão centrífuga do
federalismo brasileiro, inclusive para realçar o peso democrático das
coletividades regionais e locais que condensam também modo de manifestação
da autonomia pública e do autogoverno coletivo, impõe-se, pelo menos, um
exigir de maior cuidado na ação do Governo Central, inclusive para respeitar as
poucas áreas de competência outorgadas a Estados e Municípios pelo
Constituinte. Mais do que isso, talvez tenha chegado o momento de reclamar da
União mais diálogo com as demais coletividades federadas, menos medidas
autoritariamente decididas e, portanto, mais atuação verdadeiramente
cooperativa e concertada.
DEMAIS CONSIDERAÇÕES:
A Federação, do ponto de vista jurídico, pressupõe uma Constituição rígida
que opere uma divisão de competências e recursos, entre coletividades
políticas e territoriais dotadas de autonomia.
A União é a coletividade política que fala em nome da República Federativa do
Brasil, dotada de soberania. Legisla para si e para a República, de modo que há
várias ordens jurídicas domésticas.
O Poder Constituinte do Estado-membro nunca é originário, sempre derivado
(de reforma- por meio de EC ou revisão; ou decorrente, sendo inicial quando
inaugura-se a constituição estadual, ou de reforma por meio de EC e revisão).
Pouco pode fazer, pois há uma série de limites. Em torno de 75% já está definido,
e na esfera de liberdade o constituinte estadual acaba reproduzindo normas da
CF (normas de imitação). O Poder Constituinte é a manifestação de uma potência.
Já nos Estados é a manifestação de uma competência.
Temos uma simetria jurídica com normas de pré-ordenação que geram normas
de reprodução compulsória.
Os Estados sequer dispõem a respeito da criação dos municípios, que só podem
se dar por meio de lei complementar federal.
Em tese não há hierarquia entre lei federal, estadual e municipal. Mas na prática
o STF acaba privilegiando a União.
DISTRITO FEDERAL
Essa ideia foi criada nos EUA. Criou-se uma área neutra, independente dos
Estados, para sediar o governo. Isso foi transportado para o BR, e se concretizou
com o governo de JK. Em 1988 o DF ganhou autonomia, passando a ter lei
orgânica, eleição de governador, Câmara Distrital. Mas tem peculiaridades: não
se subdivide em municípios, exercendo simultaneamente as competências
estaduais e municipais; é sustentado pela União; não tem Poder Judiciário (é
mantido pela União); não tem MP.
TERRITÓRIOS
A CF prevê a criação de territórios através de plebiscito e lei complementar
federal. Também nasceram da tradição estadunidense. São unidades geográficas
sob administração federal. Não integram a Federação; são uma descentralização
territorial da União; PJ de direito público, meramente com capacidade
administrativa, quase uma autarquia federal; organização simples; podem eleger
deputado federal, mas não senadores; pode subdividir-se em municípios, por
iniciativa da União.
REGIÕES
Paulo Bonavides e Paulo Lobo Saraiva defendem a tese da necessidade de
instâncias políticas intermediárias entre União e Estados, com competências
próprias e integrantes da Federação -> Federalismo regional. Não foi admitida,
mas houve a criação de regiões desconcentradas, aproveitando-se as
superintendências criadas no governo de João Goulart. São arranjos
institucionais para favorecer o olhar da União visando o seu desenvolvimento e
a redução das desigualdades regionais. Não compõe a Federação.
INTERVENÇÃO FEDERAL
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal,
exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em
outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades
da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos
consecutivos, salvo motivo de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta
Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII
-
assegurar
a
observância
dos
seguintes
princípios
constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos
estaduais,
compreendida a
proveniente
de
transferências,
na
manutenção e desenvolvimento do ensino. (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 14, de 1996)
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos
estaduais,
compreendida a proveniente
de
transferências,
na
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde.
Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:
I - no caso do art. 34, IV (LIVRE EXERCÍCIO DOS PODERES), de
solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou
impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação
for exercida contra o Poder Judiciário; (O PODER COACTO OU
IMPEDIDO DEVE FAZER A REQUISIÇÃO)
II - no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária (INCISO
VI), de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior
Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;
III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do
Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII
(ASSEGURAR
A
OBSERVÂNCIA
DOS
PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS), e no caso de recusa à execução de lei federal.
(PODE SE DAR TAMBÉM POR MEIO DE AÇÃO DIRETA
INTERVENTIVA- CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NÃO
DE NORMAS MAS DE FATOS CONCRETOS). SE O STF JULGA
PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO OU A AÇÃO DIRETA, O
PRESIDENTE DEVERÁ DECRETAR INTERVENÇÃO FEDERAL
Na prática, é como uma bomba atômica: tem o instrumento, mas não é utilizado.
Deve obedecer a uma proporcionalidade.
O decreto de intervenção do Presidente deve especificar a amplitude, estabelecer
o prazo (que guarda a relação com a amplitude), condições da intervenção e se
necessário nomear interventor. Será submetido ao Congresso ou ALEP, no prazo
de 24 horas.
Tendo em conta as características especiais do DF, não é passível de intervenção
federal.
A única hipótese em que a União decreta intervenção em municípios é nos
territórios. Se algum município põe em risco a integridade da União, o
Governador dialoga com o município ou a União decreta intervenção no estado,
para esse intervir no município.