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EXECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS POR OSCIPs:
o Caso do Centro Infantojuvenil Zona Sul
RESUMO
O Terceiro Setor é constituído por organizações privadas, sem fins lucrativos, que geram
bens, serviços públicos e privados. As organizações do Terceiro Setor exercem atividades
relevantes para a sociedade, mobilizam pessoas, geram empregos e recursos significativos.
Todas essas organizações visam ao desenvolvimento político, econômico, social e cultural do
meio em que atuam. Esta pesquisa se propõe a identificar os ganhos que a Administração
Pública e a sociedade obtiveram com a celebração do Termo de Parceria com o Terceiro Setor
para a execução dos serviços do Centro Infantojuvenil Zona Sul. A pesquisa tem como
questão norteadora: quais foram os ganhos que a Administração Pública e a sociedade
alcançaram por meio da celebração de parceria com as Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público – OSCIPs -, no caso do Centro Infantojuvenil Zona Sul? A pesquisa utilizou
o método de abordagem qualitativa. Quanto aos seus objetivos, ela é considerada descritiva.
No que diz respeito às técnicas de coleta e análise de dados, é do tipo “estudo de caso”. Foi
realizado um levantamento de dados relativos às atividades desenvolvidas pelo Centro
Infantojuvenil Zona Sul antes e depois da parceria, o que possibilitou uma comparação entre
os desempenhos nos diferentes momentos. Concluiu-se que a execução dos serviços do
Centro Infantojuvenil Zonal Sul por meio da parceria significou um ganho para a sociedade e
para a Administração Pública, a qual passou a desembolsar um percentual menor de recursos
e a contar com uma maior oferta de serviços.
Palavras-chave: Administração Pública. Terceiro Setor. Parceria. OSCIPs.
PUBLIC SERVICES CARRIED OUT BY OSCIPs:
the case of Zona Sul Children’s Center
ABSTRACT
The Third Sector is comprised of non-profit-making private organizations that produce goods
and provide public and private services. Such non-profit organizations carry out relevant
activities for the people, mobilize individuals, generate jobs as well as significant financial
resources. All these organizations aim at the political, economical, social and cultural
development of the environment where they operate.This piece of research aims at identifying
the gains that both the Public Sector and the people obtained through the Partnership
Agreement they signed with a Third Sector organization for the accomplishment of tasks in
the “Centro Infantojuvenil Zona Sul” (Zona Sul Children’s Center).The research has the
following guiding question: how much did the Public Sector and the people gain through the
Partnership Agreement they signed with the OSCIPs (Public Interest Organizations for Civil
Society) – in the case of the Zona Sul Children’s Center? The research used the qualitative
approach method. As to its objectives, it is considered as descriptive. Regarding the
techniques of data gathering and analysis, it falls into the case study category. Data related to
the activities developed by the Zona Sul Children’s Center were surveyed before and after the
partnership, which enabled a comparison between the performances in the two different
opportunities. It was concluded that the undertakings in the Zona Sul Children’s Center
through the partnership meant a gain for the people and for the Public Sector, as it started to
expend a smaller percentage of financial resources and to count upon a larger supply of
services.
Keywords: Public Sector. Third Sector. Partnership. OSCIPs.
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1 INTRODUÇÃO
As organizações do Terceiro Setor, tanto no Brasil quanto pelo mundo afora,
exercem atividades relevantes à sociedade, mobilizam uma grande quantidade de pessoas,
geram empregos e recursos significativos. O Terceiro Setor é constituído por organizações
privadas, sem fins lucrativos, que geram bens, serviços públicos e privados. Todas essas
organizações têm como objetivo o desenvolvimento político, econômico, social e cultural do
meio em que atuam.
No Brasil, em 1995, o Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado
– MARE elaborou o chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que tinha
como objetivo reorganizar as estruturas da Administração Pública Federal, no intuito de tornála eficiente e com seu foco voltado para os resultados. Esse processo foi denominado Reforma
Gerencial e teve como princípios o ajuste fiscal, a liberalização comercial e os programas de
privatização e de “publicização”.
O programa de “publicização” consiste na transferência da gestão e da execução de
serviços públicos não exclusivos para organizações do Terceiro Setor, ou seja, consiste em
tornar pública a gestão. Consegue-se, com isso, transferir para o setor público não estatal a
produção dos serviços competitivos que não são exclusivos do Estado, estabelecendo-se,
assim, um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
Nestas circunstâncias, o Estado abandona o papel de executor ou prestador direto de serviços
e fica no papel de regulador e provedor ou promotor destes, especialmente dos serviços
sociais, como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento e envolvem
investimento em capital humano. Como promotor desses serviços o Estado continuará a
subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da
sociedade (BRASIL, 2010).
Seguindo essa lógica, o Governo Federal instituiu duas novas figuras jurídicas: as
Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIPs).
No Estado do Rio Grande do Sul a matéria foi regulamentada em 2008 pela Lei
Estadual n. 12.901, de 11/01/2008 (Rio Grande do Sul, 2010), que dispõe sobre a qualificação
da pessoa jurídica de direito privado como organização da sociedade civil de interesse
público, institui o Termo de Parceria e dá outras providências. A regulamentação da referida
lei ocorreu em 14/03/2008, por meio do Decreto Estadual n. 45.541 (Rio Grande do Sul,
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2010). A legislação gaúcha instituiu somente as OSCIPs, não havendo, portanto, previsão
legal para o estabelecimento de contrato de gestão com as OS.
Di Pietro (2010) conceitua as OSCIPs como uma qualificação jurídica dada a pessoas
de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares para
desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo
Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de Termo de Parceria. A partir
da aprovação do marco legal gaúcho, o Governo definiu três áreas estratégicas onde o
processo de estabelecimento de termos de parceria deveria ser iniciado: desenvolvimento e
assistência social, esportes e lazer, e capacitação de apenados.
Neste contexto, a pesquisa se propõe a identificar os ganhos que a Administração
Pública e a sociedade obtiveram com a celebração do Termo de Parceria com o Terceiro Setor
para a execução dos serviços do Centro Infantojuvenil Zona Sul. Esta pesquisa tem como
questão norteadora: quais foram os ganhos que a Administração Pública e a sociedade
alcançaram por meio da celebração da parceria com as OSCIPs, no caso do Centro
Infantojuvenil Zona Sul?
A trajetória metodológica divide-se em três fases, sendo que na primeira,
“Fundamentação Teórica”, os temas abordados são: Terceiro Setor, OS e OSCIPs no Estado
do Rio Grande do Sul. Na segunda fase apresenta-se a “Análise dos Resultados”, na qual é
feito um breve histórico da entidade estudada e apresenta-se a situação encontrada a partir da
celebração do Termo de Parceria com a Administração Pública. Na terceira e última fase
apresenta-se um “Estudo Comparativo” em que são relatadas as informações registradas antes
e depois da parceria com a Administração Pública.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 Terceiro Setor
As organizações que compõem o chamado Terceiro Setor caracterizam-se por serem
entidades de natureza privada, sem fins lucrativos, que realizam ações com fins públicos.
Possuem, portanto, características do Primeiro Setor (Governo) e do Segundo Setor
(Mercado) concomitantemente. Por isso, são também chamadas de organizações não
governamentais.
[...] o Terceiro Setor é visto como derivado de uma conjugação entre as finalidades
do Primeiro Setor e a metodologia do Segundo, ou seja, composto por organizações
que visam a benefícios coletivos (embora não sejam integrantes do governo) e de
natureza privada (embora não objetivem auferir lucros) (SILVA, 2010, p. 23).
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Uma das diferenças do trabalho desenvolvido pelo Terceiro Setor e as atividades do
Estado é o público-alvo da prestação dos serviços. As organizações não governamentais,
embora visem beneficiar o coletivo, normalmente se dedicam a grupos específicos. Já o
Estado busca beneficiar a sociedade como um todo.
Cardoso (apud SILVA, 2010, p. 25) afirma que “Estamos vendo o surgimento de uma
esfera pública não estatal e de iniciativas privadas com sentido público. Isso enriquece e
[complexifica] a dinâmica social”.
As organizações classificadas como pertencentes ao Terceiro Setor são, normalmente,
associações compostas pela união de pessoas que se organizam para fins não econômicos, e
fundações privadas, que são instituições criadas com finalidade religiosa, moral, cultural ou
assistencial.
2.2 OS e OSCIP
A intenção de repassar os serviços públicos não exclusivos a entidades do Terceiro
Setor gerou as Organizações Sociais – OS, criadas por meio da Lei Federal n. 9.637, de 15 de
maio de 1988 (BRASIL, 2010), e as Organizações Sociais de Interesse Público - OSCIPs,
instituídas pela Lei Federal n. 9.790, de 23 de março de 1999 (BRASIL, 2010).
O foco em resultados torna o planejamento transparente para a sociedade, quando
prevê nos programas de trabalho constantes dos instrumentos os indicadores de
desempenho e metas a serem atingidas. [...] Os termos de parceria entre governo e
OSCIP representam um avanço também na área de obtenção de recursos, pois
permitem a realização de projetos com enfoque cooperativo, desburocratizado,
descentralizado e mais flexível, instituindo a prestação de contas com foco nos
resultados e com maior transparência (VILHENA, 2006, p. 10).
Embora as OS e as OSCIPs sejam semelhantes em diversos aspectos, elas possuem
diferenças. Alexandrino e Paulo (2009, p. 152) realizaram uma comparação entre as duas legislações
federais, a qual é apresentada no Quadro 1.
Quadro 1: Comparação entre OS – Lei n. 9.637/1988 e OSCIP – Lei n. 9.790/1999
OS – Lei n. 9.637/1988
OSCIP – Lei n. 9.790/1999
Pessoa privada, não integrante da administração Pessoa privada, não integrante da administração pública.
pública.
Atuação em áreas de interesse social, especificadas Atuação em áreas de interesse social, especificadas na lei
na lei respectiva. Não são delegatárias de serviços respectiva. Não são delegatárias de serviços públicos.
públicos.
Vedada finalidade de lucro.
Foram
idealizadas
para
Vedada finalidade de lucro.
substituir
órgãos
e Não foram idealizadas para substituir órgãos ou entidades
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entidades da administração pública, que seriam da administração pública.
extintos e teriam suas atividades “absorvidas” pela
OS.
Formaliza parceria com o poder público mediante Formaliza parceria com o poder público mediante termo
contrato de gestão, condição indispensável para a de parceria, condição indispensável para a entidade fazer
entidade fazer jus ao fomento a suas atividades.
jus ao fomento a suas atividades.
Qualificação é ato discricionário.
Qualificação é ato vinculado.
Qualificação depende de aprovação pelo Ministro Qualificação concedida pelo Ministério da Justiça.
de Estado ou titular de órgão supervisor ou
regulador da área de atividade correspondente ao
objeto social da OS.
Uma entidade não pode ser qualificada Uma
entidade
não
pode
ser
concomitantemente como OS e OSCIP.
concomitantemente como OS e OSCIP.
A lei exige que a OS possua um conselho de
administração, do qual participem representantes
do poder público; não exige que a OS tenha
conselho fiscal.
qualificada
A lei exige que a OSCIP tenha um conselho fiscal; não
exige que a OSCIP tenha conselho de administração. Não
há exigência de que existam representantes do poder
público em algum órgão da entidade.
Há hipótese de dispensa de licitação na contratação Não existe hipótese legal específica de dispensa de
de OS pelo poder público, para que prestem ao licitação para a contratação de OSCIP pelo poder público.
poder público serviços contemplados no contrato
de gestão.
Quando a OS for contratante e o contrato relativo a
obras, compras, serviços e alienações envolver
recursos repassados a ela pela União, deverá ser
realizada licitação formal pela OS. Em caso de
aquisição de bens e serviços comuns, será
obrigatória a modalidade pregão.
Quando a OSCIP for contratante e o contrato relativo a
obras, compras, serviços e alienações envolver recursos
repassados a ela pela União, deverá ser realizada licitação
formal pela OSCIP. Em caso de bens e serviços comuns,
será obrigatória a modalidade pregão.
O Poder Executivo poderá proceder à
desqualificação da entidade como organização
social quando constatado o descumprimento das
disposições contidas no contrato de gestão.
Necessário processo administrativo, assegurado o
contraditório e ampla defesa.
Fonte: Alexandrino e Paulo (2009, p. 152).
A entidade perderá a qualificação de OSCIP quando
descumprir as normas estabelecidas na lei, mediante
decisão em processo administrativo ou judicial, de
iniciativa popular ou do Ministério Público, assegurado o
contraditório e ampla defesa.
Percebe-se, portanto, que uma das diferenças entre os dois modelos está no
instrumento utilizado para celebrar o vínculo com o Estado. As OS assinam o chamado
contrato de gestão (denominação também utilizada para o pacto de metas entre a
Administração Pública e suas entidades vinculadas). No caso das OSCIPs, o instrumento
utilizado para fazer contrato com a Administração Pública é o Termo de Parceria.
Meirelles (2005) entende que tanto os contratos de gestão com as OS, quanto os
termos de parceria com as OSCIPs são, na verdade, um termo de cooperação, pois não
poderiam ser entendidos como um contrato, uma vez que não há a presença de interesses
contraditórios, mas sim convergentes. Di Pietro (2010) também aponta esta falta de
contraposição de interesses entre as partes contratantes e afirma que essa característica faz
com que esses instrumentos se assemelhem a convênios.
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Outra diferenciação está no fato de que as OS foram idealizadas para substituir
órgãos e entidades da Administração Pública, absorvendo atividades que eram executadas
diretamente, enquanto as OSCIPs não foram criadas para substituir órgãos ou entidades da
Administração Pública.
2.3 OSCIPs no Estado do Rio Grande do Sul
Segundo o marco regulatório estadual, pode-se qualificar como Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público a pessoa jurídica sem fins lucrativos, constituída há pelo
menos dois anos e em atividade, cujos objetivos sociais e normas estatutárias atendam a
determinados requisitos estabelecidos na própria lei.
Essa qualificação é solicitada à Secretaria da Justiça e do Desenvolvimento Social do
Estado do Rio Grande do Sul e para que seja concedida é necessário que a organização atue
em pelo menos uma das seguintes áreas:
I - assistência social;
II - cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - educação;
IV - saúde;
V - segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente, gestão de recursos
hídricos e desenvolvimento sustentável;
VII - trabalho voluntário;
VIII - desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
X - defesa da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais;
XI - fomento ao esporte;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos voltados às atividades citadas nos itens
anteriores.
Essas instituições devem, obrigatoriamente, prever em seus estatutos a observância
aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da
economicidade, da razoabilidade e da eficiência na aplicação dos recursos públicos e na
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gestão dos bens públicos. Da mesma forma, devem prever a finalidade não lucrativa da
entidade, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no
desenvolvimento das próprias atividades.
A perda da qualificação poderá ocorrer se a entidade dispuser de forma irregular dos
recursos públicos, incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhista ou descumprir o disposto na
legislação e no Termo de Parceria firmado com o Poder Executivo estadual.
O instrumento utilizado para a celebração do vínculo de cooperação é o Termo de
Parceria. Nesse documento são destinados os recursos orçamentários e, em alguns casos, a
permissão de uso de bens públicos necessários à execução das atividades. Além disso, fica
acordado o plano de trabalho a ser desenvolvido pela OSCIP, bem como as metas a serem
alcançadas e os indicadores que serão utilizados para acompanhamento.
A escolha da OSCIP que poderá parceirizar com o Estado é realizada por meio de
edital de seleção pública. Uma Comissão Julgadora - composta por dois profissionais de
notória especialização e conhecimento sobre o assunto, dois representantes da Secretaria à
qual está vinculada a execução do objeto do Termo de Parceria e um representante da
Secretaria de Planejamento e Gestão - determina qual projeto apresentado será o mais
adequado ao desenvolvimento das atividades que serão objeto da parceirização.
O acompanhamento e a fiscalização do Termo de Parceria são realizados pelo órgão
de controle interno do estado e pela Assembleia Legislativa. Os resultados atingidos com a
execução do termo são analisados no mínimo a cada seis meses por uma comissão de
avaliação designada pelo Governador do Estado e composta por um profissional de notória
especialização e conhecimento sobre o assunto, um servidor da Secretaria à qual está
vinculada a execução do objeto da parceria e um servidor da Secretaria de Planejamento e
Gestão.
Sobre os procedimentos para a realização de compras e contratações, no caso do
Estado do Rio Grande do Sul não há previsão de realização de processo licitatório pelas
OSCIPs contratualizadas com o Estado. O que o Decreto Estadual n. 45.541 (RIO GRANDE
DO SUL, 2010) determina é que a OSCIP, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, contados da
assinatura do Termo de Parceria, elaborará regulamento próprio contendo os procedimentos a
serem adotados para a contratação de obras e serviços, bem como para compras com o
emprego de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade,
da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da razoabilidade e da
eficiência.
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Mello (2010) vê com certa reserva a execução de serviços públicos por meio de
termos de parceria e especialmente de contratos de gestão com organizações sociais. Aponta,
entre outros fatores, a não utilização de licitação no processo de escolha do parceiro privado.
Segundo o renomado jurista, isso contraria o art. 175 da Constituição Federal, que estabelece:
“incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.” Por outro lado,
Gasparini (2009) entende que os atos praticados pelas OSCIPs são de direito privado e que
seus contratos são, em tese, celebrados independentemente de licitação, e que, na verdade,
sequer precisam seguir os princípios licitatórios. O autor entende que, embora o Decreto
Federal n. 5.504, de 5 de agosto de 2005 (BRASIL, 2010), determine que as OSCIPs
qualificadas pelo Ministério da Justiça utilizem o pregão quando forem utilizados recursos
repassados pela União via Termo de Parceria, essa legislação não atinge Estados, Distrito
Federal ou Municípios.
Analisando as características das OS e das OSCIPs federais, nota-se que embora o
Estado do Rio Grande do Sul tenha optado por instituir a qualificação de organizações do
Terceiro Setor como OSCIP, há na legislação características comuns a ambos os modelos, o
que, de certa forma, pode representar algumas dificuldades para o estabelecimento de
parcerias. Por um lado, a legislação gaúcha veda a celebração de termos de parceria que
impliquem criação, extinção, fusão, incorporação ou cisão de qualquer entidade da
administração indireta, o que é efetivamente uma característica de OSCIP. Por outro lado, as
OSCIPs no Rio Grande do Sul são utilizadas para gerir e executar serviços públicos que
estavam sendo prestados diretamente pelo Estado, que é o princípio da OS.
3 METODOLOGIA
Esta pesquisa utiliza o método de abordagem qualitativa, uma vez que visa descrever
detalhadamente uma situação, no caso, os resultados que a Administração Pública e a
sociedade alcançaram através do Termo de Parceria celebrado entre o Estado do Rio Grande
do Sul e o Terceiro Setor para a execução dos serviços desenvolvidos no Centro
Infantojuvenil Zona Sul. Conforme Sacramento (2008, p. 39), “O método qualitativo
originou-se na Antropologia e objetiva a descoberta, a identificação, a descrição detalhada e
aprofundada da realidade ou de um fenômeno”.
Quanto a seus objetivos, a pesquisa é descritiva, pois busca descrever o fenômeno,
conforme ele se apresenta. Zanella (2009) afirma que esse é um tipo de estudo utilizado em
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Administração Pública, já que se presta a descrever as características de um determinado fato
ou fenômeno.
No que diz respeito às técnicas de coleta e análise de dados, a pesquisa é do tipo
“estudo de caso”, pois investiga especificamente o desempenho do Centro Infantojuvenil
Zona Sul a partir da celebração do Termo de Parceria. Yin (apud ZANELLA, 2009, p. 86)
afirma que “O estudo de caso é utilizado quando o pesquisador investiga uma questão do tipo
‘como’ e ‘por que’ sobre um conjunto contemporâneo de acontecimentos sobre o qual o
pesquisador tem pouco ou nenhum controle”.
A pesquisa guia-se pela seguinte questão norteadora: quais foram os ganhos que a
Administração Pública e a sociedade alcançaram por meio da celebração da parceria com as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs, no caso do presente estudo,
o Centro Infantojuvenil Zona Sul? Portanto, seu objetivo principal é identificar tais ganhos.
Como objetivos específicos - que contribuem para responder à questão formulada e ao
objetivo geral -, apresentam-se a necessidade de realizar um levantamento de dados relativos
às atividades desenvolvidas pelo Centro Infantojuvenil Zona Sul antes e também depois da
parceirização, para que se possa comparar os desempenhos dos dois momentos, considerando
a parceirização como referência.
A trajetória metodológica pode ser destacada em três momentos: primeiro, foram
buscados os fundamentos teóricos, contemplando os temas relacionados ao assunto
pesquisado, tais como: Terceiro Setor, as OS e as OSCIPs no Estado do Rio Grande do Sul.
Num segundo momento são apresentadas as análises dos dados. Primeiramente, faz-se
um breve histórico do Centro Infantojuvenil Zona Sul através da verificação in loco e da
realização de entrevistas com funcionários da OSCIP, bem como com servidores da Secretaria
da Justiça e do Desenvolvimento Social, responsáveis pelo acompanhamento do Termo de
Parceria. Apresenta-se, assim, a situação encontrada a partir da celebração da parceria com a
Administração Pública. O período de análise dos dados referentes aos resultados alcançados
pela OSCIP, no que diz respeito à execução da parceria, compreende o ano de 2010. O
desempenho é verificado com base nos compromissos, indicadores e metas pactuados por
meio do Termo de Parceria celebrado entre o Estado e a OSCIP.
Na terceira e última parte apresenta-se um estudo comparativo, no qual são relatadas e
comparadas as informações obtidas antes e depois da parceria com a Administração Pública.
Essa comparação permite a identificação dos ganhos obtidos tanto pelo Estado como pela
Sociedade com a parceirização dos serviços no Centro Infantojuvenil Zona Sul.
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4 ANÁLISE DOS RESULTADOS
4.1 Breve histórico do Centro Infantojuvenil Zona Sul/RS
O espaço ocupado pelo Centro Infantojuvenil Zona Sul (CIJZS) foi construído para
abrigar menores infratores recolhidos à Fundação do Bem Estar do Menor (FEBEM).
O Estado optou por transformar o local em um Centro para prestação de serviços de
proteção social a crianças e adolescentes em situação de risco, moradores da Vila Cruzeiro,
Porto Alegre.
Essa alteração na prestação dos serviços enfrentou resistência por parte do públicoalvo, pois as crianças e os adolescentes da região se sentiam constrangidos a frequentar um
local que anteriormente era visto como um “presídio”.
O atendimento dado às crianças e aos adolescentes era realizado diretamente pelo
Estado e enfrentava dificuldades, sendo que a falta de servidores era a maior delas. Os
usuários dos serviços eram então atendidos por funcionários da Fundação de Proteção
Especial (FPE), ligada à Secretaria da Justiça e do Desenvolvimento Social. Essa falta de
pessoal impossibilitava o desenvolvimento de um trabalho qualificado, com foco no
desenvolvimento pedagógico, na preparação para o trabalho e na recreação. Apesar da
dedicação demonstrada pelos servidores do Estado que atuavam no Centro, seu reduzido
número tornava impossível a realização de determinadas atividades e a ampliação do número
de atendidos, que em 2009 era de aproximadamente 100 crianças e adolescentes.
A ampliação do número de servidores só poderia ocorrer por meio de realocação de
pessoas que estivessem trabalhando em outros locais ligados à Secretaria da Justiça e do
Desenvolvimento Social, que já possui um quadro extremamente enxuto, ou por meio de
concurso público. O concurso público foi descartado, pois, além de sua demora, há uma
discussão em torno da competência do estado para executar atividades em turno inverso ao
escolar (contraturno) quando se trata de crianças e adolescentes. Essa obrigação seria do
município e não do estado.
Além disso, as compras realizadas pelo Centro, inclusive de alimentos para os
frequentadores, seguiam os trâmites burocráticos do processo licitatório.
Diante desse quadro, o estabelecimento do Termo de Parceria com uma OSCIP surgiu
como uma possibilidade de ampliar e qualificar os serviços prestados à sociedade.
4.2 Celebração do Termo de Parceria com a Administração Pública
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Foram realizadas pela Secretaria do Planejamento e Gestão – SEPLAG e pela
Secretaria da Justiça e do Desenvolvimento Social – SJDS diversas ações de prospecção de
órgãos públicos e de organizações sem fins lucrativos que pudessem celebrar termos de
parceria. Entre elas estão: i) a confecção e a disponibilização de um manual com os
procedimentos necessários para o estabelecimento de termos de parceria com as OSCIPs; ii) a
realização de workshops com gestores públicos e entidades do Terceiro Setor, e iii) o
encaminhamento de um ofício às 500 entidades que possuíam qualificação como OSCIP
federal e tinham sede no Estado do Rio Grande do Sul, incentivando-as a se qualificarem
como OSCIPs estaduais.
Em julho de 2009, o Estado lançou seu primeiro edital para celebração de Termo de
Parceria. O objeto da parceirização foi o repasse dos serviços executados no Centro
Infantojuvenil Zona Sul (CIJZS), em Porto Alegre. Durante o período previsto para a
apresentação de projetos, nenhuma entidade demonstrou interesse. Após duas prorrogações de
prazo do edital, dois projetos foram apresentados e a OSCIP vencedora foi selecionada. O
Termo de Parceria foi assinado em dezembro de 2009, com vigência até o final do ano de
2010. Em 24 de dezembro de 2010 foi publicada no Diário Oficial do Estado do Rio Grande
do Sul a celebração do Primeiro Termo Aditivo ao Termo de Parceria n. 001/2010, que
prorrogou sua vigência por mais 12 meses.
Em dezembro de 2009 foi assinado o Termo de Parceria n. 001/2010 que prevê a
contratualização da OSCIP ESTADUAL – FUNDAÇÃO PENSAMENTO
DIGITAL para gerenciar o CENTRO INFANTOJUVENIL ZONA SUL no Bairro
Cruzeiro do Sul em Porto Alegre/RS e, em dezembro de 2010 foi assinada a
renovação deste Termo de Parceria n. 001/2010 para o ano de 2011.
O Centro Infantojuvenil Zona Sul está situado no bairro Cruzeiro do Sul e tem como
objetivo prestar atendimento gratuito a 200 adolescentes entre 12 a 18 anos,
provenientes de núcleos familiares de baixa renda e, ainda em situação de
vulnerabilidade social da cidade de Porto Alegre/RS, prioritariamente do Bairro
Cruzeiro (FUNDAÇÃO PENSAMENTO DIGITAL, 2011).
A regulamentação das Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIPs) foi
instituída pelo Estado do Rio Grande do Sul em janeiro de 2008. O primeiro edital para
seleção de uma OSCIP foi lançado em julho de 2009 e, a partir dessa data, o Governo do
Estado publicou mais 15 editais. Apenas o primeiro certame resultou na celebração de um
Termo de Parceria, pois nos outros 14 ocorreu algum tipo de dificuldade que impediu a
parceria. Há, portanto, pouca experiência do estado com relação à execução dos serviços
públicos por meio de parceria.
As OSCIPs, por serem entidades de direito privado, não estão sujeitas à burocracia
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da gestão pública, não precisam licitar nem realizar concurso público para contratação de
funcionários. São entidades do Terceiro Setor e, consequentemente, estão habituadas a
trabalhar com voluntários. Possuem experiência na elaboração de projetos para captação de
recursos junto à iniciativa privada e aos próprios órgãos públicos.
O instrumento de parceria entre a Administração Pública e uma OSCIP possui
obrigações a serem cumpridas e metas a serem alcançadas. Além disso, o parceiro público
realiza um monitoramento constante da execução do Termo de Parceria.
A celebração da parceria com uma OSCIP representa uma alternativa de
modernização na prestação dos serviços públicos, na qual o Estado permanece estabelecendo
as diretrizes e fiscalizando o desempenho, mas não precisa se dedicar à execução.
O Estado do Rio Grande do Sul instituiu a possibilidade de estabelecimento de
parcerias com OSCIPs por meio de marco legal aprovado em 2008, mas apenas um Termo de
Parceria foi celebrado até o presente.
4.3 Estudo comparativo entre o período pré e pós-celebração da parceria
O trabalho desenvolvido diretamente pelo estado na prestação de serviços ao Centro
Infantojuvenil consistia em atender aproximadamente 100 crianças em turno inverso ao
escolar. Não era possível desenvolver atividades orientadas, com foco no desenvolvimento
pedagógico das crianças, pois o número de profissionais era insuficiente.
A Secretaria da Justiça e do Desenvolvimento Social (SJDS) elaborou o edital de
seleção de projetos e o publicou em 23/07/2009. O objeto da parceria seria o atendimento a
200 crianças e adolescentes, de 12 a 18 anos, em turno inverso ao da escola, em atividades de
apoio pedagógico, iniciação profissional e formação geral. Essas crianças e adolescentes
também receberiam vale transporte e refeições. O valor dos recursos orçamentários a serem
repassados pelo estado para a execução do projeto durante o ano de 2010 foi definido em até
R$ 969.999,20 (novecentos e sessenta e nove mil, novecentos e noventa e nove reais e vinte
centavos), a ser disponibilizado de acordo com o cronograma de desembolso pré-estabelecido
no edital.
Três OSCIPs apresentaram suas propostas de trabalho. A Comissão Julgadora
selecionou a OSCIP Fundação Pensamento Digital para firmar o Termo de Parceria. Não
houve recursos administrativos ou judiciais. A assinatura do Termo ocorreu em dezembro de
2009 e o prazo de vigência contratualizado foi de um ano, com possibilidade de renovação.
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A Fundação Pensamento Digital é fruto da mobilização de voluntários, empresas e
universidades para a promoção de projetos educacionais através do uso das Novas
Tecnologias da Informação e Comunicação.
A Fundação mobiliza uma rede de parceiros para promover a utilização de
computadores e Internet em comunidades de baixa renda, potencializando as ações
de desenvolvimento das organizações comunitárias e estimulando a aprendizagem
continuada de suas equipes e beneficiados (FUNDAÇÃO PENSAMENTO
DIGITAL, 2011).
Nos meses de janeiro e fevereiro do ano de 2010, a OSCIP executou as tarefas
necessárias ao início das atividades, que incluíram reforma da estrutura física, pintura externa
e interna do prédio, contratação e treinamento de recursos humanos e entrevistas de
candidatos à matrícula.
O acompanhamento e a fiscalização de cada um dos termos de parceria, conforme
determina o Decreto n. 45.541/08 (RIO GRANDE DO SUL, 2010), devem ser realizados por
uma Comissão de Avaliação composta por três membros: 1 (um) profissional com
especialização e conhecimento sobre o assunto, 1 (um) servidor da Secretaria à qual está
vinculada a execução do objeto da parceria, indicado pelo titular da respectiva Pasta, e 1 (um)
servidor da Secretaria de Planejamento e Gestão, também indicado pelo Titular da respectiva
Pasta. Na parceria em questão, este profissional com especialização e conhecimento sobre o
assunto deveria ser escolhido entre os servidores que atuavam no CIJZS antes da
parceirização.
A dificuldade enfrentada durante a execução da parceria do CIJZS com o Governo foi
a realização da atividade de acompanhamento e de avaliação do projeto. No Estado do Rio
Grande do Sul não há servidores exercendo exclusivamente a atividade de fiscalizadores de
termos de parceira com OSCIPs, como ocorre, por exemplo, no Estado de São Paulo, onde o
quadro das secretarias inclui supervisores de contratos de gestão celebrados com as OS. No
caso do Rio Grande do Sul, ao contrário, os servidores que já atuavam na SJDS - e tinham
diversas atividades sob sua responsabilidade - absorveram mais esta, o que causou excesso de
carga de trabalho para alguns deles.
A OSCIP selecionada não possuía experiência no tipo de serviço parceirizado, visto
que seu foco principal eram ações de inclusão digital. O fato de ser um processo novo fez com
que durante a execução do projeto surgissem dúvidas diárias e os servidores da SJDS,
responsáveis pelo acompanhamento da parceria, precisaram dedicar muito tempo a essa
atividade.
Além disso, esses servidores também se sentiram inseguros para resolver os
questionamentos, pois não foram ministrados cursos sobre os conhecimentos necessários ao
13
acompanhamento dos termos de parceria, como por exemplo, contabilidade de organizações
do Terceiro Setor.
Outra questão importante é que o processo não teve seu fluxo mapeado, o que
certamente propiciaria a identificação de desconexões e gargalos, além da necessidade de
padronização de algumas atividades. Essa inexistência do fluxo mapeado também ocasionou
dificuldades em relação à atribuição de responsabilidades para cada uma das etapas de
acompanhamento do projeto.
Entre as metas pactuadas e os resultados atingidos destacam-se:
a) Manter a frequência de, no mínimo, 200 participantes, de segunda à sexta-feira, nas
atividades previstas no turno inverso ao da escola.
Indicador: acompanhamento e registro da presença diária (relação de presença e diário
de aula).
Resultados esperados: participação efetiva dos jovens nas oficinas oferecidas,
cumprindo os objetivos do projeto.
Resultados alcançados: Quadro 2
Quadro 2: Número de participantes durante o ano de 2010
Março
Abril
Maio
Junho
Julho
210
204
199
188
184
Fonte: Fundação Pensamento Digital (2011)
Agosto
185
Setembro
186
Outubro
175
Novembro
161
Dezembro
137
A meta anual pactuada prevê a frequência de, no mínimo, 200 participantes.
Ocorreram 64 desistências durante o ano: 17 adolescentes saíram para ingressar em outras
atividades ou cursos que ofereciam alguma remuneração e 36 saíram por não se adaptarem à
rotina, ou por falta de interesse. Segundo a Fundação Pensamento Digital (2011), durante o
ano de 2010 o ingresso de novos participantes foi constante como meio de diminuir o
percentual de evasão, beneficiando os adolescentes e a comunidade. Dentro desta perspectiva,
no total foram selecionados 264 adolescentes durante o ano. Este número configura o número
beneficiado, porém ele não é demonstrado no Quadro 2 porque, à medida em que os
participantes iam saindo, eles iam sendo substituídos pelos que se encontravam na lista de
espera.
b) Desenvolver anualmente, no mínimo, 02 cursos de iniciação ao trabalho para
adolescentes com faixa etária entre 16 e 18 anos. Inclusão de 40% dos participantes no
mercado de trabalho.
Indicadores: número de adolescentes participantes dos cursos com, no mínimo, 80%
de frequência. Número de adolescentes encaminhados ao mercado de trabalho.
14
Resultados esperados: maioria dos jovens com formação necessária para inserção no
mercado de trabalho.
Resultados alcançados: foram ministrados os seguintes cursos de iniciação ao trabalho:
Arte da Costura, Tecnologias para o Trabalho e Manutenção e Configuração de
Computadores. Quanto ao ingresso no mercado de trabalho, 17 adolescentes
conseguiram colocação profissional durante o ano de 2010, sendo que 02 no primeiro
semestre e 15 no segundo. Embora a OSCIP realize diversas ações no sentido de
ampliar a empregabilidade dos adolescentes, a baixa escolaridade dificulta seu
encaminhamento às vagas disponíveis.
c) 100% de participantes matriculados e frequentando a rede de ensino.
Indicador: acompanhamento mensal do rendimento e frequência escolar dos
participantes.
Resultados esperados: todos os jovens atendidos por esse projeto estarão estudando na
rede pública de ensino.
Resultados alcançados: no momento da inscrição, no início do ano, foi obrigatória a
comprovação da matrícula na rede de ensino. No decorrer do segundo semestre, a
pedagoga da Fundação Pensamento Digital visitou as escolas que os participantes
frequentavam e estabeleceu contatos telefônicos, na busca de informações sobre o
desempenho e a frequência escolar. Durante o ano, 20 adolescentes apresentaram
irregularidades na frequência escolar, sendo que 19 retornaram à escola e 01 foi
encaminhado ao Conselho Tutelar. No encerramento do ano, todos estavam
frequentando a escola regularmente.
d) Oferecer 04 horas de atendimento qualificado aos participantes, nas áreas objeto do
presente projeto, com apoio pedagógico, cursos que estimulem o desenvolvimento de
competências, bem como inclusão social e digital.
Indicador: número de oficinas realizadas e acompanhamento do desempenho dos
educandos no ambiente virtual de aprendizagem disponibilizado para o projeto.
Resultados esperados: desenvolvimento das oficinas com qualidade e participação
efetiva dos educandos.
Resultados alcançados: foram oferecidas 03 (três) oficinas complementares:
Desenvolvimento Acadêmico (Português e Matemática), Iniciação ao Trabalho
(Tecnologias para o Trabalho, Manutenção e Configuração de Computadores, Arte da
Costura) e Oficinas Complementares (Tecnologias para a Vida, Educação Digital,
Atividades Esportivas e Dança, Artes, Tecnologias para o Trabalho, Manutenção e
15
Configuração de Computadores, Arte da Costura). No reforço escolar foram oferecidas
aulas no laboratório de informática, com utilização do software Scratch (noções de
programação, raciocínio lógico e matemática).
e) Promover em 12 meses a educação digital para 100% dos participantes.
Indicador: quantidade de educandos participantes das oficinas de educação digital.
Resultados esperados: que todos os jovens participantes do projeto desenvolvam suas
atividades utilizando as tecnologias digitais.
Resultados alcançados: todos os participantes desenvolveram suas atividades
utilizando as tecnologias digitais e participando de 01 a 02 oficinas de informática.
f) Realização de 02 palestras mensais com temas sobre saúde, educação, cidadania e
outros.
Indicadores: número de palestras realizadas. Questionário para os participantes
avaliarem os conteúdos abordados, visando quantificar o nível de satisfação.
Resultados esperados: qualificação e complementação das oficinas desenvolvidas, para
um melhor aproveitamento dos educandos.
Resultados alcançados: Quadro 3
Quadro 3: Número de palestras realizadas durante o ano de 2010
Mês
Maio
Maio
Junho
Junho
Agosto
Agosto
Setembro
Outubro
Outubro
Novembro
Tema
Cidadania
Cidadania
Educação
Cidadania
Educação
Saúde
Educação
Educação
Educação
Educação
Novembro
Saúde
Dezembro
Cidadania
Dezembro
Cidadania
Dezembro
Cidadania
Dezembro
Cidadania
Dezembro
Cidadania
Dezembro
Saúde
Dezembro
Saúde
Fonte: Fundação Pensamento Digital (2011)
Título
Juízo
Pedofilia
Economia familiar e pessoal
Drogas
Bullying
Transtornos alimentares
Sexualidade
Culinária
Liderança
“Sentir, Pensar e Agir” (Orientação
Profissional)
Saúde da mulher
Consciência negra
Religião “Catolicismo”
Religião “Evangélica”
Religião “Umbanda”
Religião “Espiritismo”
Higiene pessoal
Alimentação saudável
Foram realizadas 04 palestras no primeiro semestre e 14 no segundo, totalizando 18
palestras no ano de 2010.
g) Realização de 04 visitas orientadas, por ano, em espaços culturais.
Indicador: parecer (redações/relatos/trabalhos artísticos) das experiências vivenciadas.
16
Resultados esperados: enriquecer o conhecimento e a cultura dos educandos, bem
como a convivência em grupo.
Resultados alcançados: Quadro 4
Quadro 4: Número de visitas orientadas realizadas durante o ano de 2010
Mês
Junho
Agosto
Setembro
Outubro
Fonte: Fundação Pensamento Digital (2011)
Visita
Santander Cultural
Cinema “Meu Malvado Favorito”
Museu de Tecnologias da PUC-RS
Parque Germânia
h) Realização de, no mínimo, 02 avaliações sociais por ano, por participante.
Encaminhamento das demandas dos participantes e/ou familiares para a Rede Local de
Programas e Serviços.
Indicadores: preenchimento da ficha socioeconômica sob a coordenação do serviço
social. Análise dos dados da situação socioeconômica dos familiares. Número de
familiares encaminhados para a Rede.
Resultados esperados: totalidade dos jovens atendidos, assistidos por programas
sociais, melhorando, assim, suas condições de vida.
Resultados alcançados: todos os participantes preencheram a ficha socioeconômica
sob a coordenação do serviço social e da psicóloga, no primeiro semestre. Durante o
ano, a assistente social identificou alguns adolescentes com necessidade de algum tipo
de acompanhamento e os encaminhou ao atendimento especializado na rede pública.
i) Desenvolver, no mínimo, 02 oficinas por mês com atividades artísticas, culturais,
lúdicas e esportivas para cada participante.
Indicador: número de oficinas artísticas, culturais, lúdicas e atividades esportivas.
Resultados esperados: ampliar perspectivas de vida e laborativas dos jovens, bem
como melhorar seus vínculos familiares e comunitários.
Resultados alcançados: foram desenvolvidas atividades recreativas, de dança,
basquete, futebol, vôlei, artes e teatro, com o intuito de fomentar o convívio social dos
participantes.
j) Servir, diariamente, para cada participante do projeto, café, lanche e almoço.
Indicador: quantidade de almoços/lanches/cafés aos beneficiários do projeto.
Resultados esperados: que todos os jovens atendidos pelo projeto tenham alimentação
garantida.
Resultados alcançados: participantes que realizaram as refeições no Centro: café da
manhã – 36, lanche da manhã – 39, almoço da turma da manhã – 68, almoço da turma
17
da tarde– 132, lanche da tarde – 58. Os participantes questionavam, no momento da
inscrição, onde fariam as refeições: no CIJZS, em casa ou na escola. As refeições
foram planejadas por uma nutricionista.
k) Avaliação nutricional mensal sobre o cumprimento do cardápio. Avaliação semestral
do nível de satisfação dos beneficiários com a alimentação recebida, a ser realizada
pela nutricionista.
Indicadores: elaboração de dieta com cardápio definido. Elaboração de questionário
sobre a satisfação com a qualidade da alimentação servida, pelos beneficiários do
programa.
Resultados esperados: qualidade e alimentação saudável.
Resultados alcançados: a avaliação nutricional realizada pela nutricionista sobre o
cumprimento do cardápio teve resultados satisfatórios, segundo os próprios
adolescentes atendidos. Os participantes sugeriram algumas alterações no cardápio, a
saber: mais sucos, saladas, repetição do prato e inclusão de batata frita, hambúrguer e
doces. As sugestões seriam analisadas pela nutricionista em 2011.
l) 3% de captação de recursos, no mínimo, cumulativamente, do valor total repassado a
cada ano, a partir do segundo ano, no caso de sua renovação.
Indicador: receitas próprias captadas pela OSCIP.
Resultados esperados: captação de recursos na iniciativa privada.
Resultados alcançados: Quadro 5
Quadro 5: Recursos economizados ou recebidos no ano de 2010
Mês
Abril
Agosto
Outubro
Agosto
Setembro
Novembro
e
Ação
PROCEMPA
instalou
internet
para
83
computadores no CIJZS, cedeu, em comodato,
equipamentos para receber a conexão internet e
custeou as mensalidades da mesma, que não foram
cobradas durante o ano.
Recebimento de doação do MESA BRASIL (240
quilos de feijão, 300 quilos de arroz e 500 quilos de
leite em pó).
Recebimento de doações de móveis, tintas e livros
dos Voluntários da Empresa Souza Cruz, através do
projeto “Biblioteca Vila Cruzeiro”, para melhoria
do espaço e aquisição de livros com literatura
atualizada voltada para os adolescentes.
Recebimento de doações da Empresa Souza Cruz:
uma TV 29’, uma mesa para TV, material de
escritório e pedagógico.
Captação de recursos, em conjunto com a
Associação de Basquete de Porto Alegre – ABPA,
junto ao Serviço Social da Indústria – SESI, por
meio do projeto “Passa a Bola meu Filho”, para
construção da quadra de basquete e compra de
uniformes esportivos para aulas.
Valores
Economia de R$ 3.000,00.
Economia de R$ 7.690,60.
Captação de R$ 6.500,00.
Economia de R$ 2.798,14.
Captação de R$ 27.947,80.
18
Fonte: Fundação Pensamento Digital (2011)
O CIJZS contou com o trabalho de 22 voluntários durante o ano de 2010. A prestação
de serviços ocorreu na reforma da biblioteca e nas aulas de basquete e artes, na oficina de
inglês e no apoio à nutrição. Além disso, foram estabelecidas diversas parcerias com
entidades públicas e privadas, que proporcionaram isenção de passagens de ônibus aos
participantes do Centro, atendimento de emergências médicas e aulas de basquete.
Até o final do ano de 2010 foram realizadas 02 avaliações semestrais e 01 anual, que
apontaram para um ganho na qualidade dos serviços prestados pelo CIJZS. Tendo por base
essas avaliações, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul prorrogou o termo de parceria
por mais 12 meses.
5 CONCLUSÃO
O estabelecimento da parceirização para execução dos serviços prestados pelo Centro
Infantojuvenil Vila Cruzeiro possibilitou a ampliação do número de crianças e adolescentes
atendidos, bem como o oferecimento de novos serviços. Essa melhoria se deve à flexibilidade
com que uma organização privada pode gerenciar seus recursos. A contratação de pessoas é
feita de forma direta e as aquisições não passam por processo licitatório. Além disso, as
organizações do Terceiro Setor contam com o trabalho de voluntários.
Quanto ao desembolso financeiro do estado, embora a captação de recursos ainda não
estivesse constando como uma obrigação do primeiro ano do termo, a OSCIP conseguiu
captar R$34.447,80 (trinta e quatro mil, quatrocentos e quarenta e sete reais e oitenta
centavos) e contou com o auxílio de diversos parceiros e voluntários. As organizações do
Terceiro Setor têm mais facilidade de angariar doações, estabelecer parcerias e contar com
voluntariado do que as instituições governamentais.
Considerando que o trabalho desenvolvido pela Fundação Pensamento Digital
alcançou resultados superiores aos que eram atingidos quando os serviços eram feitos por
meio direto, conclui-se que, no caso estudado, a parceria foi positiva, tanto para o estado do
Rio Grande do Sul, quanto para o público alvo do Centro Social.
Um dos aspectos determinantes da parceria foi a percepção da necessidade de
ampliar e qualificar os serviços prestados à sociedade. Pelos dados apresentados, fica evidente
que a parceria entre Governo e OSCIP representa um avanço também na área de captação de
recursos, pois foi possível a realização de projetos com enfoque cooperativo, mais
desburocratizados, mais descentralizados e mais flexíveis, instituindo a prestação de contas
19
com foco nos resultados e com maior transparência, assim confirmando a perspectiva de
Vilhena (2006).
Experiências como esta permitem a identificação do surgimento de uma esfera pública
que não é estatal e, sim, da iniciativa privada, mas com sentido público. Isso enriquece a
dinâmica social e torna-se uma possibilidade para a busca de maior eficiência no atendimento
dos anseios da sociedade.
O estudo permite considerar que as parcerias público-privadas podem se tornar um
meio eficaz para a obtenção de recursos junto à iniciativa privada, destinados a serviços
públicos. Experiências como esta também comprovam a eficácia da atuação da iniciativa
privada nas políticas públicas, com vantagens não somente econômicas, mas também práticas,
em que o particular contratado detém condições de prestar um serviço público mais
qualificado. Interessa também à sociedade a aproximação do Estado com a iniciativa privada,
por ser ela diretamente beneficiada.
Evidentemente novos estudos são necessários para analisar outras experiências e
outros termos de parceria que venham a ser celebrados no estado, para que seja possível
estender os resultados obtidos e apontados neste caso a outros processos de parceria.
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12.901, de 11 de janeiro de 2008, que dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de direito
privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, institui o Termo de
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qualificação de pessoa jurídica de direito privado como Organização da Sociedade Civil de
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