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CÂMARA MUNICIPAL
DE
NITERÓI
Comissão de Constituição e Justiça e Redação Final
PARECER CCJ N. º - 0335/2015.
PROJETO DE LEI N.º 0201/2015
AUTOR: Vereador Leonardo Giordano
EMENTA: “Dispõe sobre o benefício do pagamento de meia-entrada
para professores em espetáculos artístico-culturais e esportivos.”
RELATOR: Renato Cariello
I – RELATÓRIO:
Trata-se do exame da proposição contemplada no Projeto de Lei em
epígrafe, onde concede o direito de pagarem 50% (cinquenta por cento) do
valor cobrado para ingresso, aos professores que lecionam na rede
municipal e da rede privada no Município de Niterói, nos estabelecimentos
que promovam atividades de esporte, lazer e cultura.
Lido na sessão Plenária o projeto foi encaminhado para esta
Comissão de Constituição e Justiça, a fim de proferir parecer conforme o
artigo 87 do Regimento Interno.
II – VOTO DO RELATOR
Conquanto nobre e louvável o escopo do projeto apresentado pelo
Ilustre Edil a esta egrégia Casa, verifica-se que o legislador municipal
cometeu
diversos
equívocos
que,
inclusive,
resultam
na
inconstitucionalidade do projeto de lei, vejamos:
Desde logo, não há como negar que o texto do presente projeto
extrapola a esfera de atribuições legais do Município, vez que, ao instituir
benefício consistente na redução de preços praticados pelo setor privado,
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legisla sobre assunto inserido no campo do direito econômico, matéria de
competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal,
por força do mandamento constitucional inscrito no artigo 24, inciso I, da
Constituição Federal, disciplinando assunto que não se circunscreve ao
interesse local.
Insta salientar que as normas gerais para a União (art. 24, I, e §1°), a
legislação supletiva aos Estados-membros (art. 24, §2°) e para os
Municípios o provimento dos assuntos locais, suplementando a legislação
federal e a estadual no que couber (art. 30, I, II).
Destarte há uma limitação da atividade legiferante dos Municípios, a
qual consiste na possibilidade dos Municípios editarem leis próprias que
possam apenas e tão somente suplementar e não inovar a legislação federal
e estadual que existam sobre determinadas matérias, inclusive as
enumeradas no art. 24 da Constituição Federal.
Sobre o tema, vale transcrever as lições do Ilustre Jurista Gilmar
Ferreira Mendes:
“Aos Municípios é dado legislar para suplementar a
legislação estadual e federal, desde que isso seja
necessário ao interesse local. A normação municipal,
no exercício dessa competência, há de respeitar as
normas
federais
e
estaduais
existentes.
A
superveniência de lei federal ou estadual contrária à
municipal suspende a eficácia desta.”
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Destarte, a União editou a Lei Federal n.º 12.933/2013, que dispõe
sobre o benefício do pagamento de meia-entrada para estudantes, idosos,
pessoas com deficiência e jovens de 15 a 29 anos comprovadamente
carentes em espetáculos artístico-culturais e esportivos, e revoga a Medida
Provisória no 2.208, de 17 de agosto de 2001.
Dispõe o artigo 1º e parágrafos do referido diploma:
Art. 1º É assegurado aos estudantes o acesso a salas de
cinema, cineclubes, teatros, espetáculos musicais e
circenses e eventos educativos, esportivos, de lazer e
de entretenimento, em todo o território nacional,
promovidos por quaisquer entidades e realizados em
estabelecimentos públicos ou particulares, mediante
pagamento
da
metade
do
preço
do
ingresso
efetivamente cobrado do público em geral.
§1º O benefício previsto no caput não será cumulativo
com quaisquer outras promoções e convênios e,
também, não se aplica ao valor dos serviços adicionais
eventualmente oferecidos em camarotes, áreas e
cadeiras especiais.
§2º Terão direito ao benefício os estudantes
regularmente matriculados nos níveis e modalidades
de educação e ensino previstos no Título V da Lei no
9.394, de 20 de dezembro de 1996, que comprovem
sua condição de discente, mediante a apresentação, no
momento da aquisição do ingresso e na portaria do
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local de realização do evento, da Carteira de
Identificação
Estudantil
(CIE),
emitida
pela
Associação Nacional de Pós-Graduandos (ANPG),
pela União Nacional dos Estudantes (UNE), pela
União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes),
pelas entidades estaduais e municipais filiadas
àquelas, pelos Diretórios Centrais dos Estudantes
(DCEs) e pelos Centros e Diretórios Acadêmicos, com
prazo de validade renovável a cada ano, conforme
modelo
único
publicamente
nacionalmente
disponibilizado
padronizado
pelas
e
entidades
nacionais antes referidas e pelo Instituto Nacional de
Tecnologia da Informação (ITI), com certificação
digital deste, podendo a carteira de identificação
estudantil
ter
50%
(cinquenta
por
cento)
de
características locais.
§3º (VETADO).
§4º A Associação Nacional de Pós-Graduandos, a
União Nacional dos Estudantes, a União Brasileira dos
Estudantes Secundaristas e as entidades estudantis
estaduais e municipais filiadas àquelas deverão
disponibilizar um banco de dados contendo o nome e
o número de registro dos estudantes portadores da
Carteira de Identificação Estudantil (CIE), expedida
nos termos desta Lei, aos estabelecimentos referidos
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no caput deste artigo e ao Poder Público.
§5º A representação estudantil é obrigada a manter o
documento comprobatório do vínculo do aluno com o
estabelecimento escolar, pelo mesmo prazo de
validade da respectiva Carteira de Identificação
Estudantil (CIE).
§6º A Carteira de Identificação Estudantil (CIE) será
válida da data de sua expedição até o dia 31 de março
do ano subsequente.
§8º Também farão jus ao benefício da meia-entrada as
pessoas com deficiência, inclusive seu acompanhante
quando necessário, sendo que este terá idêntico
benefício no evento em que comprove estar nesta
condição, na forma do regulamento.
§9º Também farão jus ao benefício da meia-entrada os
jovens de 15 a 29 anos de idade de baixa renda,
inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais
do Governo Federal (CadÚnico) e cuja renda familiar
mensal seja de até 2 (dois) salários mínimos, na forma
do regulamento.
§10 A concessão do direito ao benefício da meiaentrada é assegurada em 40% (quarenta por cento) do
total dos ingressos disponíveis para cada evento.
Como se vê, a União, ente competente para legislar sobre a presente
matéria, dispôs que só terá direito ao pagamento de meia-entrada, os
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estudantes, idosos, pessoas com deficiência e jovens de 15 a 29 anos
comprovadamente carentes, excluindo, assim, os professores, conforme
pleiteia o ilustre Edil.
É intuitivo, mesmo, que tal esboço deveria se dar mediante lei
nacional, como normas gerais, a partir das quais concorreriam os Estados e
o Distrito Federal com suas peculiaridades regionais, e não o inverso com
um município ditando, a partir de condições locais, regras desprovidas de
um lastro maior, indicador dos limites de seu alcance.
Infere-se, portanto, que a proposta em exame não se harmoniza com
o sistema de distribuição de competências legislativas entre os entes da
Federação, na medida em que a CRFB de 1988, quanto a matérias
abrangidas pelo Direito Econômico, prevê a competência concorrentemente
da União e dos Estados (art. 24, I).
O artigo em comento delimita a órbita de competência da União e
dos Estados. Nele se incluiu o advérbio concorrente, trazendo a idéia de
exclusão do município, onde a competência para legislar sobre as matérias
que especifica, dentre o Direito Econômico, eliminando a possibilidade de
exercício da competência municipal. É regra, portanto, que somente a
União e os Estados podem editar normas que visem disciplinar o objeto
pretendido na proposição em apreço.
À vista destas constatações, bem se acentua a eiva que macula o
projeto de lei supra distinguido, desde que o Legislativo Municipal, ao
editá-lo, e porque olvidou a referenciada iniciativa legislativa insculpida no
corpo do texto maior, invadiu seara privativa da União e dos Estados,
incidindo, pois, no vício da inconstitucionalidade formal.
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Por decorrência do exposto, temos que o projeto de lei, ao dispor
sobre matéria de competência legislativa de outro ente político, maculou o
princípio federativo estampado no caput do art. 1º da CF/88, verbis:
“A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático
de Direito...”
O federalismo se caracteriza por estabelecer uma escala de
descentralização do poder estatal entre os entes políticos que compõem
determinado Estado, sob a forma de estruturas decrescentes, interiores uma
às outras, enriquecidas de maior ou de menor número de poderes públicos a
elas devolvidos. Nesse passo, qualquer ato praticado por um dos entes
políticos que ultrapasse o limite de sua competência, estiola o princípio
federativo, e por conseqüência, será tido por inconstitucional.
É o caso do presente projeto de lei, que invade a competência
concorrente da União e dos Estados, lesando o princípio federativo cláusula pétrea. A ilegalidade decorre de a proposta se imiscuir no
arcabouço legislativo federal e estadual.
Quanto à competência legislativa suplementar dos municípios,
ressalta-se que esta está limitada às matérias listadas no art. 30 da
Constituição Federal, não alcançando as incluídas na competência
concorrente da União e dos Estados, como é o caso do Direito Civil.
Convém ressaltar que a competência do Município para legislar
sobre matéria de interesse local (art. 30, inciso I, da CF) diz respeito aos
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assuntos em que existe prevalência de tal interesse, ou seja, aqueles
assuntos em que à presença de uma característica peculiar ao Município
justifica a edição de uma norma específica. Não é o caso, pois a lei
impugnada extrapola os limites do interesse local imiscuindo-se em matéria
de interesse estadual e nacional.
Destarte, ao pretender legislar sobre a presente matéria, o projeto em
foco incide em flagrante inconstitucionalidade formal, menoscabando
diretamente a norma inscrita no art. 24, I, da CRFB de 1988 e
transgredindo, ao fim e ao cabo, o princípio federativo insculpido no art. 18
da Carta Política, visto que, repise-se, compete à legislação federal ou
estadual — e não à municipal — ditar normas sobre Direito Econômico.
Reforçando tal entendimento, transcrevemos acórdãos da Justiça
Pátria, que em casos semelhantes já decidiu pela inconstitucionalidade da
matéria:
TJ-SP - Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei :
ADI 1575400500 SP - Instituição de cobrança de
meia-entrada para professores da rede pública
municipal de ensino em estabelecimentos que
proporcionarem lazer e entretenimento e, ainda, para
estudantes - Afronta ao art 144 da Constituição
Estadual - Pedido procedente. (TJ-SP, Relator:
Munhoz Soares - Data de Julgamento: 16/07/2008,
Órgão Especial)
“AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE –
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Lei municipal – Redução, a estudantes, do preço do
ingresso em eventos realizados pela prefeitura e
empresas privadas – Inadmissibilidade – Vício de
iniciativa – Afronta à harmonia entre os poderes e
intervenção na economia privada – Inteligência dos
arts. 5º e 144 da Constituição Estadual, e artigo 24,
inciso
I,
da
Constituição
da
República
–
Inconstitucionalidade declarada – Pedido procedente”
(Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei nº
21.848 – São Paulo – Relator: Viseu Júnior – OESP –
v.u. – 29.03.95).
Cumpre ressaltar, ainda, que as disposições que constam da proposta
extrapolam o poder de polícia administrativa do Município. Como ensina
Hely Lopes Meirelles, "poder de polícia é a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado (...). Os limites do poder de polícia administrativa são
demarcados pelo interesse social em conciliação com os direitos
fundamentais do indivíduo, assegurados na Constituição (art. 5º)" (in
"Direito Municipal Brasileiro", Ed. Malheiros, 6ª ed., págs. 340 e 343).
Tal conciliação deve ocorrer, por óbvio, não só com os direitos
individuais, mas também com os demais princípios expressos na Carta
Magna, dentre eles os constantes do art. 170, mais especificamente aquele
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que assegura a livre concorrência (IV) e o livre exercício da atividade
econômica (parágrafo único).
Sendo assim, ao dispor sobre encargo que recai sobre a iniciativa
privada, o projeto apresentado acaba por interferir diretamente na liberdade
da atividade econômica, ferindo o princípio da livre iniciativa, consagrado
pela Carta Magna e eleito como um dos fundamentos da ordem econômica
e da República Federativa do Brasil, nos termos de seus artigos 1º, inciso
IV, e 170.
Com efeito, não se trata de ingerência apenas em serviços públicos,
mas de intervenção em atividades exploradas por particulares com fins
lucrativos, nas quais a propositura interfere indevidamente ao diminuir o
preço dos ingressos cobrados, em prejuízo dos segmentos afetados,
atingindo profissionais que exercem atividades essenciais à vida artística e
cultural do Município, dentre eles, autores, intérpretes, músicos, atores,
produtores e exibidores, em sua maioria titulares de direitos autorais, a
quem é assegurada constitucionalmente a fruição dos resultados
patrimoniais do respectivo trabalho.
Acresça-se, ademais, que a medida incide, igualmente, sobre os
ingressos cobrados por teatros, casas e salas de espetáculos culturais e
artísticos pertencentes ou promovidos pela Administração Municipal,
alcançando, pois, os bens públicos municipais. Nessas condições, não só
dispõe sobre assunto atinente à organização administrativa, como também
legisla sobre matéria de típica gestão administrativa, da competência
exclusiva do Prefeito, nos termos dos artigos 49, da Lei Orgânica do
Município de Niterói, incorrendo em vício de iniciativa.
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De outra parte, cabe ponderar que o custo adicional da meia-entrada,
ao acarretar ônus aos setores envolvidos, acabará por ser repassado ao
preço final dos ingressos, fato que sobrecarregará injustamente o conjunto
da sociedade, aí incluídos os próprios beneficiários da redução, além de
poder desencadear pleitos de sua extensão a outras categorias igualmente
merecedoras, concorrendo, de um lado, para a inviabilidade econômica de
diversas atividades artísticas e culturais e, de outro, para a elevação do
valor dos ingressos.
Nesse sentido, a propositura poderá produzir efeito contrário ao
almejado, dificultando, ao invés de facilitar, o acesso dos professores e do
público em geral às atividades e espetáculos culturais e artísticos,
incorrendo, assim, em contrariedade ao interesse público.
Cumpre esclarecer ainda, nova inconstitucionalidade no projeto em
análise, precisamente no artigo 7º, uma vez em que fixa prazo para a
regulamentação da lei, matéria de competência privativa do Chefe do Poder
Executivo (Constituição Federal, art. 84, IV), cujo exercício não pode ser
coarctado pelo Legislador, sob pena de ofensa ao postulado da harmonia
entre os poderes, como se colhe da jurisprudência do Pretório Excelso
(ADI nº 3394 e ADI nº 3512).
Diante disto, fica configurado vício formal de iniciativa do nobre
edil,
estando
presente
projeto
desamparado
pela
legalidade
e
constitucionalidade e competência legislativa. Em vista do exposto, o voto
é CONTRÁRIO, e conseqüentemente pela sua não aprovação.
III – CONCLUSÃO
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A Comissão de Constituição e Justiça, em reunião realizada, aprovou
o parecer do relator, CONTRÁRIO ao Projeto de Lei em epígrafe,
recomendando a interrupção de sua tramitação legislativa, salvo melhor
juízo do Vereador signatário e do Douto Plenário.
Sala da Comissão, 17 de novembro de 2015
Rodrigo Flach Farah
Presidente
Renato Cariello
Vice-Presidente-Relator
Bruno Lessa
Membro
Roberto Jales - Beto da Pipa
Membro
Priscila Nocetti
Membro
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