Resumo - Prosa Econômica

MARCELO DE PAIVA ABREU DIONÍSIO DIAS CARNEIRO GUSTAVO H. B.
FRANCO WINSTON FRISTCH LUIZ ARANHA CORRÊA DO LAGO EDUARDO
MARCO MODIANO LUIZ ORENSTEIN DEMÓSTHENES MADUREIRA DE
PINHO NETO ANDRÉ LARA RESENDE ANTÔNIO CLÁUDIO SOCHACZEWSKI
SÉRGIO BESSERMAN VIANNA
MARCELO DE PAIVA ABREU (ORGANIZADOR)
A ORDEM DO
PROGRESSO
CEM
ANOS
DE
POLÍTICA
ECONÔMICA REPUBLICANA
1889-1989
RESUMO
BERNARDO LANZA QUEIRÓZ BRUNO CARAZZA DOS SANTOS CARLA
AGUIAR GUSTAVO DE BRITTO ROCHA GUSTAVO C. PATRÍCIO
HUMBERTO CARLOS FARIA TEIXEIRA JANETE DUARTE MARIA
FERNANDA DIAMANTE BASQUES MATHEUS ALBERGARIA DE
MAGALHÃES PATRÍCIA ALVARENGA
BRUNO CARAZZA GUSTAVO BRITTO MATHEUS ALBERGARIA
(ORGANIZADORES)
SUMÁRIO
Capítulo 1- A Primeira Década Republicana ............................................................................................... 3
Capítulo 2 - Apogeu e Crise na Primeira República: 1900-1930 ................................................................. 6
Capítulo 3 - Crise, Crescimento e Modernização Autoritária, 1930-45 ....................................................... 9
Capitulo 4 - Política Econômica Externa e Industrialização: 1946-1951 ................................................... 11
Capítulo 5 – Duas Tentativas de Estabilização: 1951-1954 ....................................................................... 13
Capítulo 6 - O Interregno Café Filho: 1954-55 .......................................................................................... 17
Capítulo 7– Democracia com Desenvolvimento – 1956-61 ....................................................................... 20
Capítulo 8 - Inflação, Estagnação e Ruptura: 1961-1964 ........................................................................... 23
Capítulo 9 - Estabilização e Reforma: 1964 / 1967 .................................................................................... 28
Capítulo 10 - A Retomada do Crescimento e as Distorções do “Milagre”: 1967-1973 ............................. 32
Capítulo 11 - Crise e Esperança: 1974-1980 .............................................................................................. 37
Capítulo 12 – Ajuste Externo e Desequilíbrio Interno: 1980-1984 ............................................................ 43
Capítulo 13 - “A ópera dos três cruzados : 1985-1989” ............................................................................. 48
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CAPÍTULO 1- A PRIMEIRA DÉCADA REPUBLICANA
Gustavo H. B. Franco
(Gustavo C. Patrício)
1. Introdução
A primeira década do regime republicano foi das mais difíceis para a política econômica. Tais
dificuldades devem-se ao fato de que ai observam-se os momentos cruciais de importantes transformações
"estruturais" na economia do país, destacadamente a súbita disseminação do trabalho assalariado no campo e o
reordenamento da inserção do país na economia internacional.
A década de 90 seria memorável em seus debates em torno da orientação a ser dada a política
macroeconômica. A República teria como seu primeiro ministro da Fazenda um campeão papelista de indiscutível
talento, Rui Barbosa. Uma depreciação cambial em 1891 inauguraria um período de hesitações e de progressiva
deterioração das contas externas, recebendo em contra partida, uma reação conservador avassaladora, a partir de
meados da década, e em 1898, o país lavaria um plano conservador de saneamento monetário e fiscal as suas
últimas conseqüências. Os anos 90 conhecem, portanto, ambos os extremos do espectro doutrinário.
2. O Brasil e a Economia Internacional
O crescente envolvimento do Brasil com a economia internacional constitui um traço fundamental, da
história econômica do país nos últimos anos do século XIX. O valor das exportações per capita, contudo, não
chega a definir o Brasil como uma economia especialmente "aberta". Além disso, a participação brasileira sobre o
comércio mundial é ainda, muito pequena, inferior a 1% em 1913.
A participação brasileira no tocante ao investimento internacional é bem mais substancial. O montante do
estoque de capital estrangeiro no Brasil em 1913, incluindo-se ai investimentos inglese, franceses, alemães e
norte-americanos, diretos e de carteira representa cerca de 30% do total para a América Latina e 5,4% do total
mundial.
Ao longo dos anos 90 a convivência do país com os mercados financeiros internacionais se enriquece
sobremaneira. A conta capital passa a ter importância crescente no contexto das contas externas do país, tornandose um mecanismo através do qual a instabilidade da receita comercial poderia ser compensada, e que também
permitia a manutenção de níveis de absorção maiores do que seria possível na ausência de capitais externos, em
contra partida, argumenta-se comumente que é exatamente, na articulação perversa entre movimentos de capital e
as contas comerciais que se devem procurar as raízes da instabilidade macroeconômica a que esteve sujeita a
economia brasileira em sua fase caracteristicamente, primário-exportadora.
Este é, na verdade, um debate que extravasa a historiografia brasileira. Os mesmos mecanismos que
asseguram estabilidade macroeconômica nos países centrais implicam instabilidade nos países da chamada
periferia. A evidência disponível no que tange aos países centrais não é definitiva, mas parece apontar na direção
de um comportamento contracíclico em se tratando de saídas de capital, e pró-cíclico no que respeita aos termos
de troca. Para o Brasil em particular, convém observar que, tomando o período 1870-1900, como um todo, a
correlação entre movimentos de capital e termos de troca não revela nenhum padrão dominante.
A relação entre movimentos de capital e a evolução da capacidade para importar melhor informa sobre a
influência daquele sobre o estado das contas externas do país e consequentemente, sobre as flutuações da taxa de
câmbio. Em dois períodos onde as entradas de capital são reduzidas, 1876-1883 e ao longo dos anos 90, de fato se
observaram dificuldades cambiais. A depreciação cambial assume dimensões de crise em 1891, em função disso,
observa-se uma significativa desvalorização real da taxa de câmbio, o que certamente teve papel importante em
reduzir o déficit em conta corrente. Esta forma de ajustamento fornece talvez um dos melhores exemplos
disponíveis do que se convencionou chamar, segundo análise pioneira de Furtado, de "socialização das perdas".
No tocante à crise de 1891 a interpretação tradicional atribui o colapso cambial a expansão monetária
provocada em última instância, pelas reformas no sistema monetário introduzidas por Rui Barbosa em 1890, o que
também se aplica a crise que nos levou a moratória de 1898. É comum o viés no sentido de se explicar as
flutuações cambiais nos anos 90 através das variações no preço do café. Vários estudos não são conclusivos,
gerando dúvidas sobre interpretações simplistas da relação entre taxa de câmbio, a moeda e aos termos de troca.
3. Trabalho Assalariado e a Política Monetária
O aumento da importância relativa do setor assalariado representou uma mudança qualitativa na
organização econômica do país. Esta transição teve grande impacto monetário, com elevado grau de monetização
e demanda por moeda na economia pela atividade agrícola, por exemplo.
O sistema bancário, àquela época, era bastante concentrado na capital e seu incipiente desenvolvimento o
tornava vulnerável às variações sazonais na procura por crédito e nos seus depósitos. Uma baixa propensão do
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público para reter moeda sob forma de depósitos bancários impunha uma limitação estrutural à capacidade dos
bancos de expandir seus empréstimos, ou créditos.
Uma preocupante sucessão de crises na década de 1880, com crescente gravidade à medida que se
aproximava o ano da Abolição, resultou em tornar inoportuna a política monetária deflacionista.
Neste contexto, surgiu o primeiro grande projeto de reforma monetária, apresentado ao Senado em 1887.
Contrapunham-se idéias sobre expandir e contrair a moeda. Em 1889, só o que a reforma de 87 tinha
alcançado fora restabelecer a adesão ao padrão ouro à paridade de 1846, o que tornou possível ao Império propor a
"emissão conversível".
4. Política Econômica nos anos 1890
O retorno do país ao padrão ouro far-se-ia em função de uma situação cambial extremamente favorável: a
taxa de cambio atingiria a paridade de 1846 em outubro de 1888, sem que isto estivesse associado a nenhum
esforço deflacionista.
Neste mesmo ano é incorporado o Banco Nacional do Brasil (BNB) com faculdade emissora e
responsável pela "emissão conversível". Sem sucesso, em fins de 1889 a necessidade de novas emissões já era
exaltada em tons dramáticos.
Rui Barbosa, o primeiro ministro da Fazenda de República foi por certo, um dos mais controvertidos. É
objeto de irrestrita admiração, mas atribuem-lhe a responsabilidade suprema da inundação de papel-moeda, que
quase fez naufragar o país com os desastres que nos levaram à moratória de 1898.
Sua principal medida de política econômica foi a lei bancária de 17 de janeiro de 1890, que estabelecia
emissão bancárias a serem feitas sobre um lastro constituído por títulos da dívida pública. Três regiões bancárias
seriam formadas, a central pelo BEUB, Banco dos Estados Unidos do Brasil.
Tal tentativa de se regionalizar a emissão bancária não seria bem sucedida. Algumas alterações, que
descaracterizaram o decreto de 17 de janeiro foram feitas para atender a demanda "reprimida" de numerário.
Dados pela Abolição, a entrada no país de mais de 200 mil imigrantes, o grande impulso no nível de atividade e o
estado favorável das contas externas, o papel-moeda emitido em setembro de 1890 já havia crescido 40% em
relação a 17 de janeiro.
A especulação bursátil preocupa o governo que promove a fusão do BNB e do BB no Banco da
República dos Estados Unidos do Brasil (BREUB), com o propósito de constituir uma espécie de banco central;
um grande banco de depósitos e descontos com poderes para regular o volume de crédito, através de emissão e
mercado de câmbio.
No início de 1891, Rui Barbosa é sucedido pelo conselheiro Alencar Araripe e em seguida pelo barão de
Lucena. Uma queda inusitada da taxa de câmbio neste ano é atribuída às omissões e hesitações destes dois, aliadas
a influências "exógenas" tais como: o colapso da casa Baring Brothers em Londres e a moratória da Argentina.
Empréstimos junto aos Rothschild tornam-se inviáveis e pouco pôde ser tentado a título de política cambial em
1891.
Acarretou-se a isto, a dissolução do Congresso e a ascensão de Floriano Peixoto em novembro. Seu
ministro da Fazenda, Rodrigues Alves, proporia um plano deflacionista em 1892, sem sucesso no Congresso.
Serzedelo Correia - um industrialista de certa projeção - o substitui, então.
Pouco ou nada resultaria da tentativa de Serzedelo - através do BRB, Banco da República do Brasil,
fusão do BREUB com o BB - de "sanear a praça". A especulação na bolsa contaminara muito profundamente a
carteira o próprio BRB. Ao mesmo tempo, a crise cambial aprofundava-se alimentada pela deterioração da
situação política que tornava claro o estado de paralisia decisória em que se debatia o governo.
O déficit orçamentário cresceria de forma significativa após a crise de 18891. Diante deste quadro a
reação do novo governo que se instalou em fins de 1894 - tendo Prudente de Morais na Presidência da República e
Rodrigues Alves, mais uma vez, na Fazenda - foi a de procurar insistentemente junto aos Rothschild prover-se de
recursos para financiar suas despesas no exterior.
Durante 1895 negociou-se um grande empréstimo em bases traduzidas nestas palavras dos próprios
banqueiros: "acreditamos que o que o Brasil quer é um ou dois anos de tempo para respirar a fim de permitir a um
governo sábio e conservador colocar as finanças do país em ordem, em caráter permanente."
Nenhuma melhora na situação cambial se observaria ao longo de 1896 e 1897, sendo o empréstimo de
1895 - não tão grande assim - rapidamente consumido. O enfraquecimento dos preços de café, reflexo dos plantios
do começo da década, debilitou ainda mais as contas externas do país.
As negociações continuaram e por fim, um plano de refinanciamento de pagamentos é finalmente
acordado entre o governo brasileiro e a casa Rothschild, através do qual seria emitido o chamado funding loan. O
plano tratava-se de rolar compromissos externos do governo, vale dizer, o serviço da dívida pública externa e
algumas garantias de juros, em troca de severas medidas de saneamento fiscal e monetário.
A política econômica do ministro Joaquim Murtinho – que, na verdade, constitui-se na execução do
funding scheme - estava fundada sobre concepção bastante rudimentares quanto a natureza do ajustamento
necessário para solucionar as dificuldades de pagamentos do país. Tratava-se de uma seleção natural entre os
diversos lavradores sem crédito. A redução do papel-moeda em circulação é, portanto, a pedra de toque do
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programa. A conseqüência mais imediata dessa política seria a avalanche de falências bancárias ocorridas em
1900, uma torrente que tragou o próprio BRB.
O programa conseguiria uma apreciação cambial distante da pretendida e ainda fora favorecida pela
extraordinária recuperação das exportações em 1899, para a qual a borracha contribuiu significativamente.
Finalmente, novamente, não é claro a priori em que medida a apreciação cambial se devia a contração
monetária ou a fatores exógenos associados ao balanço de pagamentos. Além disso, observa-se uma revitalização
das entradas de capital a partir da adoção do programa conservador. Um curioso fenômeno que se observa ao
longo dos anos 90 e viria a se repetir muitas vezes nos anos seguintes, é o fato de crises (ou melhorias) cambiais
serem geradas de forma espúria pelo "mau (ou bom) comportamento" das políticas monetárias e fiscais, não em
função dos efeitos diretos destas, mas em função da percepção dos banqueiros internacionais tinham sobre estas
políticas, pois esta percepção via de regra, era fundamental para determinar a magnitude dos fluxos de capital
direcionados para o Brasil.
ÍNDICE CRONOLÓGICO
1887 - primeiro grande projeto de reforma monetária;
junho de 1889 - surgimento do BNB, como fusão entre Banco Internacional e Banque de Paris et des
Pays Bas, pivô da fase da "emissão conversível", frustrada ainda em 1889;
17 de janeiro de 1890 - lei bancária de Rui Barbosa, que já descaracterizada foi responsável pelas
críticas a pessoa de seu idealizador;
1890 - surgimento do BEUB, banco de emissão da região central de Rui Barbosa;
início de 1891 - Rui Barbosa deixa a Fazenda, substituído por Alencar Araripe;
1891 - ascensão de Floriano Peixoto, ano de grande depressão cambial;
1892 - primeira proposta de Rodrigues Alves de clara tendência deflacionista, sem respaldo no
Congresso;
7 de dezembro de 1892 - fusão do BREUB e BB, decorrente das propostas de Serzedelo Correia;
1893 - Revolta da Armada, em meio a qual a especulação da bolsa teria seu desfecho;
Fevereiro de 1898 - moratória, que duraria até o ano de 1900;
1898 - plano conservador de saneamento monetário e fiscal;
1899 - recuperação das exportações, principalmente borracha, colaborando com melhoria no balanço de
pagamentos;
1900 - avalanche de falências bancárias, consequência mais imediata do funding scheme.
Políticas:
i) Monetária: expansionista a partir de 17 de janeiro de 1890, com Rui Barbosa, passando a
conservadora a partir de Prudente de Morais, até meados da década seguinte;
ii) Fiscal e cambial: em geral acompanharam a política monetária, no período.
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CAPÍTULO 2 - APOGEU E CRISE NA PRIMEIRA REPÚBLICA: 1900-1930
Winston Fritsch
(Bruno Carazza)
1. Introdução
 Apogeu, tensões e ruptura da inserção da economia brasileira na Pax Britannica.
 Período caracterizado por uma “sucessão de crises econômicas esgarçam o tecido político além de sua
possibilidade de resistência”.
 No fim da Primeira República temos o início de uma dupla transição: 1) mudança de uma economia primárioexportadora baseada no café, com regimes cambial e comercial relativamente livres, para uma economia
“voltada para dentro” e com severos controles sobre o comércio exterior e 2) de uma plutocracia paulista para
algo mais difuso em termos de distribuição regional e social dos favores do Estado (Era Vargas).
2. Política Econômica na Primeira República
a) A Tendência ao desequilíbrio externo e o quadro institucional
 O problema da política econômica durante a Primeira República estava em isolar a economia dos
desequilíbrios provocados pelas bruscas alterações na posição externa brasileira.
 A economia primário-exportadora brasileira estava sujeita a 2 tipos de choques exógenos: i) flutuações
abruptas da oferta de café (quebras de safra, superprodução) e ii) flutuações da demanda nos países centrais e
bruscas descontinuidades do fluxo de capital do centro para a periferia.
b) Ciclos e Crises da Primeira República
A Era do Ouro, 1900-1913
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Ciclo de crescimento entre o ajuste recessivo da virado do século e a desaceleração que precede a Primeira
Guerra.
Melhora da posição externa no Governo Rodrigues Alves (1902/06), com o crescimento das exportações de
borracha e o início do boom de investimentos europeus na periferia. O controle monetário imposto pelas
negociações da dívida com grupos internacionais e o crescimento da receita líquida de divisas forçaram uma
substancial apreciação cambial.
Interesses do setor produtivo levaram à criação de um mecanismo automático de padrão ouro – a Caixa de
Conversão, em 1906 – que possuía o poder de emitir notas plenamente conversíveis em ouro, a uma taxa fixa
de câmbio.
Agravamento do desequilíbrio no mercado mundial do café e uma breve mas grave crise financeira
internacional fizeram com que o governo federal temesse um colapso dos preços do café que, somado à queda
dos influxos de capital, comprometeria a posição externa. O governo acabou então por avalizar, junto a seus
banqueiros de Londres, um empréstimo que permitisse financiar os estoques de café a longo prazo e garantir a
estabilidade de preços no curto prazo.
Com a normalização dos mercados internacionais e o retorno do afluxo de capital, além da ajuda da
recuperação dos preços da borracha, o país entrou numa fase de crescimento acelerado até 1913.
Estágios iniciais desse crescimento: súbita melhora no Balanço de Pagamentos, que causou grande expansão
monetária via influxos de ouro na Caixa de Conversão. Essa posição era extremamente frágil, pois uma
retração da entrada de capital e das exportações não é acompanhada automaticamente pela queda na demanda
de importados.
Em 1912 passou a haver uma situação de deterioração do BP e dificuldades de levantar novos empréstimos.
Esse cenário toma dimensão de crise em 1913, devido à reversão da posição do BP e a uma forte retração da
liquidez decorrente das operações do padrão-ouro.
O Impacto da Grande Guerra, 1914-18
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A guerra teve efeito imediato sobre o fluxo de pagamentos externos, a receita tributária e a indústria do café.
Governo fechou a Caixa de Conversão e autorizou uma grande emissão de notas inconversíveis, que serviram
para aliviar por um tempo a crise de liquidez e atender a despesas do governo.
Negociação de um funding loan em 1914, que aliviou o BP.
O principal impacto da guerra para o comércio exterior brasileiro foi a estagnação das importações, que
afetaram o equilíbrio fiscal do governo (uma vez que as tarifas de importação constituíam um importante
meio de receitas governamentais).
Como a guerra persistia, o governo viu-se forçado a tomar medidas mais radicais para ajustar a economia com
vistas a equilibrar as finanças do setor público (com a ampliação de produtos sujeitos ao imposto de consumo
e a manutenção das despesas a níveis baixos) e também para reverter o substancial aperto de liquidez (com a
autorização de uma nova emissão de notas do Tesouro e títulos federais de longo prazo).
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A queda dos salários reais em função do aumento do preço dos alimentos levou à primeira onda de greves
operárias da História do Brasil.
Enquanto isso, no início de 1918, cresciam as preocupações com a fragilidade da posição externa e da
indústria do café com o prolongamento da guerra. No entanto, com o fim do conflito, e uma forte geada que
elevou os preços internacionais do café, o Brasil emergia da guerra sem problemas de excesso de oferta de
café e com equilíbrio externo.
O Boom e a Recessão do Pós-Guerra, 1919-22
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Período influenciado pelo rápido e violento movimento de auge e recessão das economias aliadas.
Aumento dos preços das commodities levou a um aumento explosivo das exportações das exportações
brasileiras.
Houve também uma rápida recuperação das importações vinculada à significativa demanda reprimida durante
a guerra e a apreciação do mil-réis.
No entanto, a adoção de políticas monetárias restritivas nos países centrais precipitou o início de uma forte
recessão, refletida no colapso dos preços dos produtos primários. O resultado imediato foi a reversão da
balança comercial em 1920, seguida de recessão e depreciação cambial.
Governo procurou adotar as seguintes medidas diante desses fatos: i) diminuir a velocidade e magnitude da
desvalorização cambial (dada a posição financeira do governo, com grandes despesas expressas em moeda
estrangeira) e ii) emitir um pequeno lote de títulos e criar a Carteira de Redesconto do Banco do Brasil,
cedendo a pressões do setor cafeeiro demandando maior liquidez e estabilidade.
As dificuldades do governo em financiar seu crescente desequilíbrio fiscal (em meados de 1921) tinha
consequências na viabilidade de um esquema de proteção do café – que foi remediado com um crédito de
curto prazo junto a bancos comerciais ingleses.
Esse severo desequilíbrio fiscal decorrente do pós-guerra foi financiado por uma expansão da base monetária,
aumentando a pressão da inflação. Ao lado da necessidade de liquidar as dívidas de curto prazo, houve
motivação para a adoção de uma política fiscal recessiva.
Recuperação, Desequilíbrio Externo e Ajuste Recessivo, 1922-26
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Fim do governo Epitácio Pessoa (1992) é marcado pelo preço do café em ascensão, reversão de tendência de
queda das exportações e do déficit da balança e retomada da produção industrial.
Por outro lado, seu sucessor, Artur Bernardes, herdava um BP vulnerável e crônica crise fiscal. Suas metas
eram: i) transformar o Banco do Brasil em banco central, retirando os poderes de emissão do Tesouro, ii)
fortalecer a posição externa, com a institucionalização de um novo e ousado programa de defesa dos preços
do café (controle de oferta passou a ser feito através de retenção compulsória da safra em “armazéns
reguladores”, e não mais pela compra e estocagem do excedente pelo governo) e iii) reduzir drasticamente o
déficit público.
Dificuldades com a safra de café (excesso de oferta) tornou necessária a emissão de títulos por parte do Banco
do Brasil, acelerando a depreciação cambial. A saída encontrada para evitar uma crise cambial – que tinha
impactos negativos sobre o déficit público – e diminuir o ritmo das emissões seria um empréstimo a ser
conseguido junto a banqueiros ingleses, com o objetivo de saldar parte da dívida do Tesouro para com o
Banco do Brasil. Devido a imposições do governo britânico contra empréstimos externos, o dinheiro não
saiu.
Para complicar a situação, as revoltas militares de 1924 trouxeram consigo despesas imprevistas e a
interrupção das transações bancárias em São Paulo, levando a uma nova explosão de emissões: maiores
pressões inflacionárias.
Havia então a necessidade de elaboração de um programa rígido de ajuste externo e interno, que envolveu a
transferência da responsabilidade do programa de valorização do café para o Estado de São Paulo (1924) e o
aumento das taxas de redesconto com vistas a reduzir a base monetária (início de 1925), além da continuidade
do esforço para equilibrar o orçamento.
Os efeitos dessa política foram recessão, queda do crescimento e do investimento industrial, apreciação
cambial e queda da inflação.
O Boom e a Depressão após o Retorno ao Padrão Ouro, 1927-30

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O novo presidente Washington Luís promoveu uma mudança radical das políticas monetária e cambial.
Atingiu-se uma recuperação econômica graças a uma política monetária mais expansionista por parte do
governo e uma situação externa também favorável – em decorrência da valorização dos preços do café e
investimento e financiamentos externos.
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Ao adotar uma nova política restritiva de crédito em 1929, vinculada ao retorno do padrão ouro (1927-30), a
economia caminhou para um período de severa recessão. Essa situação foi agravada por uma safra recorde de
café e a restrição do financiamento externo. Com a grande depressão, os preços do café caíram
vertiginosamente, decretando o “golpe de misericórdia” no equilíbrio do BP.
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CAPÍTULO 3 - CRISE, CRESCIMENTO E MODERNIZAÇÃO AUTORITÁRIA, 1930-45
Marcelo de Paiva Abreu
(Bruno Carazza)
1.

Superação da Crise e a Política Econômica do Governo Provisório (1930-34)
Em decorrência da Crise de 1929, os preços das exportações caíram (sem aumento do quantum exportado) e
interrompeu-se o influxo de capital: deterioração do câmbio e queda das reservas.
 Adotou-se uma política cambial restritiva em 1930-31, com moratória do pagamento de dívidas em moeda
estrangeira.
 Mil-réis sofreu uma desvalorização de 55% entre 1930-31, prejudicando a economia cafeeira (pois a demanda
internacional do café é praticamente inelástica em relação ao preço; com a desvalorização, o café fica mais
barato no exterior, mas a receita cambial cai).
 Indústria foi protegida, graças ao controle das importações e a queda generalizada dos preços das
commodities. Dívidas públicas cresceram tendo em vista a crise cambial.
 A dívida externa brasileira distribuía-se principalmente entre dois credores: Reino Unido (num montante de
US$ 600 milhões, com investimentos em queda e concentrados em setores tradicionais) e Estados Unidos
(US$ 200 milhões, com investimentos que quadruplicaram de 1914 a 1930, concentrados em atividades
comerciais e indústria de transformação). Essa composição gerou interesses divergentes entre os credores:
enquanto os britânicos queriam maximizar os pagamentos atrasados e os americanos preferiam manter sua
posição de influência comercial no Brasil.
 A crise cambial brasileira e a recessão internacional afetaram os investimentos no país, principalmente os
provenientes da Europa (a participação americana cresceu nesse período).
 Enquanto Vargas parecia “encarnar o ‘Estado de Compromisso’, tratando de acomodar os interesses
conflitantes do café e da indústria”, sua atuação tendeu a favorecer principalmente a indústria.
 A crise cambial, com a deterioração dos termos de troca, colaborou para que a recuperação da atividade pósrecessão se desse de forma mais rápida.
 No entanto o governo federal, através do Conselho (depois Departamento) Nacional do Café, efetuou uma
significativa compra e posterior destruição dos estoques de café, buscando reduzir o descompasso entre seu
nível e a capacidade de absorção do mercado mundial.
 O governo ampliou ainda outra política de redução da oferta de café, logo após a Revolução
Constitucionalista (1932), com a destruição de mais de 70 milhões de sacas foram destruídas entre 1931 e
1943.
 A desvalorização cambial e o controle de importações reorientaram a demanda para produtos nacionais,
levando a uma reversão do saldo do BP (via balança comercial).
 A política econômica do Governo Provisório pode ser considerada pré-keynesiana devido à intenção de
acomodar um choque fiscal (recessão internacional) através de um aumento no déficit público.
 Abandono do padrão-ouro em 1930: fim da pressão sobre a base monetária (mecanismo: a partir de um
choque externo há uma pressão para desvalorizar a moeda, caem as reservas, Banco do Brasil vende US$ e
compra mil-réis, com isso reduz-se a oferta monetária).
 A produção nacional caiu 9%, entre 1928 e 30, permaneceu estagnada em 1931-31 e cresceu a uma média de
10% ao ano entre 1932 e 1939.
 A participação das importações na oferta total caiu de 45% em 1928 para 25% (1931) e 20% (1939).
2. Boom Econômico e Interregno Democrático, 1934-37
 Período marcado pela pressão americana para o Brasil liberar um regime de câmbio especial para os EUA.
 Entre 1936 e 1937 as reservas acumularam-se, como resultado da ampliação das exportações, enquanto as
importações permaneceram constantes. Essa folga cambial levou a um relaxamento dos controles de
importação e a liberação das remessas de lucros, gerando um descoberto de 6 milhões de libras esterlinas no
final de 1937.
 Apesar das dificuldades no BP, a economia crescia a 6,5% ao ano entre 1934 e 37, graças ao encarecimento
das importações e a adoção de políticas fiscal, cafeeira e monetária expansionistas.
 Agricultura cresceu a 2% ao ano, entre 1934-37, enquanto a indústria teve uma média de 11% ao ano (com
crescimento mais elevado de setores não-tradicionais: borracha, papel, cimento, metalurgia, química e têxtil).
 Acordo comercial com os EUA (1935): O Brasil concedeu reduções tarifárias para produtos americanos
(duráveis de consumo), enquanto os EUA mantiveram as principais exportações brasileiras livres de tributos
(o que teve pouco impacto sobre a indústria nacional).
 Aproximação do Brasil com a Alemanha: Aumento das exportações de café e algodão e deslocamento de
importações tradicionalmente britânicas (carvão, material elétrico, Folha-de-flandres, etc.) para a Alemanha.
Com isso as importações americanas também ganharam participação.
 Política externa de “comércio de compensação”: Vargas conseguia apoio dos Estados que exportavam para a
Alemanha (Nordeste e Rio Grande do Sul).
9

Participação alemã no comércio brasileiro passou, entre 1928 e 1938, de 12% para 25%, em detrimento dos
EUA (27 para 23), Reino Unido (22 para 10) e França (6 para 3). Substituição drástica de produtos britânicos
por alemães.
3. Estado Novo e Economia de Guerra, 1937-45
 Centralização do poder, com criação de agências governamentais com objetivos reguladores na área
econômica.
 Estado transitou da arena normativa para a provisão de bens e serviços.
 1937: Escassez de divisas (elevação das importações, investimentos públicos, pagamento de serviços da
dívida), governo foi levado a desvalorizar a moeda doméstica.
 Controles cambial e de importações foram os principais instrumentos de política comercial no período.
 O comércio de compensação foi gradativamente sufocado à medida que se tornava perigoso acumular
reservas em marcos, tendo em vista a possibilidade de guerra.
 Com a Segunda Guerra, até 1941 o país teve dificuldades com o BP (queda dos mercados de exportação). A
partir de 1941 a situação se reverte com a recuperação e ampliação das exportações (suprindo economias em
guerra) e com a estagnação das importações: expansão dos saldos na balança comercial.
 Efeitos contraditórios na indústria: estímulo à produção e exportação, mas com dificuldades de obtenção de
insumos e bens de capital.
 O PIB teve um efeito menor em razão do fraco desempenho da agricultura.
 1942 representa um ponto de inflexão na economia brasileira: crescimento industrial acelerado, país passa a
acumular reservas cambiais (reduzidas desde os anos 20), entrada de capital americano, políticas fiscal,
monetária e creditícia expansionistas a partir de 1942.
 Política monetária: moderada (fins de 1938 até fins de 1939) e expansionista a partir de 1940 – reforma
monetária de 1942 (aumento de liquidez na economia) e expansão do crédito, com crescimento inflacionário.
 Acordos com os EUA para suprimento de matérias-primas e bens primários, em contrapartida haveria a
manutenção dos preços desses produtos.
 CSN: governo brasileiro viu-se obrigado a participar diretamente do projeto tendo em vista o desinteresse dos
grandes produtores norte-americanos de aço.
10
CAPITULO 4 - POLÍTICA ECONÔMICA EXTERNA E INDUSTRIALIZAÇÃO: 1946-1951
Sérgio Besserman Vianna
(Humberto Carlos Faria Teixeira)
O cenário econômico internacional no período pós-guerra (1946-1951) foi marcado pela assinatura do
tratado de Bretton Woods que previa a implementação de mudanças substanciais na organização da economia
mundial. No bojo do acordo, destacam-se propostas visando: o restabelecimento do padrão-ouro divisas nos
mercados cambiais, constituindo o dólar a moeda internacional de reserva, a transição para a livre convertibilidade
das moedas e a criação do GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio) com o propósito de reduzir as barreiras
ao livre comércio entre os países. O Fundo Monetário Internacional (FMI), criado com o objetivo de zelar pelos
acordos de Bretton Woods e efetuar empréstimos aos países com dificuldades no balanço de pagamentos e o
Banco Mundial também datam dessa época.
Os acordos internacionais do período apresentavam, portanto, um caráter eminentemente liberal. A
política econômica adotada no Brasil no período 1946-1951 seguiu, em primeira instância, os preceitos liberais.
VIANNA (1988) argumenta, entretanto, que o país não diagnosticou de forma precisa o ritmo e o próprio
movimento nos mercados internacionais da época. A interpretação equivocada do governo Dutra expressa-se em
três pontos: a idéia de que o pais encontrava-se em situação confortável em termos de reservas cambiais, a
suposição de que uma política liberal de câmbio seria capaz de atrair expressivo fluxo de capitais externos ao país
e a aposta nos Estados Unidos como grande credor do país em contrapartida a colaboração brasileira durante a
segunda guerra mundial.
Em linhas gerais, a política econômica adotada então privilegiou o combate à inflação, expressa na
adoção de políticas monetária e fiscal contracionistas (notadamente até 1949). No que se refere à balança
comercial, nota-se que o Brasil apresentava um desempenho favorável com os países de moeda de baixa
conversibilidade (moedas fracas) e desfavorável com os países de moeda forte (de elevada conversibilidade). No
período pós-guerra, verifica-se ainda uma redução das exportações de matérias-primas e manufaturados
brasileiros. Estas que representavam 20% da pauta de exportações em 1945, reduzem-se para 7,5% em 1946 e
atingem a marca de 1% em 1952. VIANNA (1988) atribui este processo à recuperação econômica dos países
envolvidos na guerra marcado pelo retorno de antigos fornecedores ao mercado internacional. As importações,
por sua vez, eram pressionadas pela dependência da produção nacional em bens de capital (equipamentos)
estrangeiros. O elevado acréscimo dos preços desses bens (os preços dos equipamentos sobem 47% em 1947 em
relação ao ano anterior) supera o aumento dos preços das exportações (que sobem apenas 15% no mesmo
período), prejudicando o desempenho da balança comercial brasileira.
Percebida então a modesta entrada de capitais externos no país, um desempenho mais favorável na
balança comercial seria alcançado por intermédio de medidas de controles cambiais e uma política de
contingenciamento de importações.1 A vigência de uma taxa de câmbio sobrevalorizada, conjuntamente com as
medidas de restrição às importações e controles cambiais (mencionadas acima) produziram três efeitos: (a) efeito
subsídio, beneficiando a importação de bens de capital e insumos básicos para suprimento da produção nacional;
(b) efeito protecionista, através das restrições às importações de bens substitutos ou concorrentes aos produzidos
nacionalmente e (c) efeito lucratividade, decorrente da taxa de câmbio sobrevalorizada que, ao alterar a
rentabilidade relativa entre a produção exportada e aquela alocada para o mercado doméstico, beneficiou a
produção voltada para o mercado nacional. Neste contexto, torna-se evidente o estímulo das medidas supracitadas
em favor de um processo de substituição de importações.
O período é marcado ainda, conforme mencionado acima, pela adoção de uma política econômica
ortodoxa, enfatizando o combate à inflação através de políticas fiscais e monetária contracionistas. Deve-se
ressaltar, entretanto, que a política de crédito foi, em grande medida, expansionista dada a política de concessão de
crédito efetuada pelo Banco Brasil. A política de crédito adotada visava facilitar investimentos nacionais no
processo de substituição de importações. A política de crédito, portanto, operava em contramão à estratégia de se
adotar uma política monetária e fiscal mais restritiva no início do período.
Vale mencionar também que
cogitava-se na época a adoção de uma reforma tributária como forma de ajustar as finanças públicas. O projeto de
reforma tributária, no entanto, não encontrou respaldo político suficiente, sendo abandonado em 1947.
O período caracteriza-se ainda pela obtenção de maior autonomia administrativa por parte de estados e
municípios concedido pela Constituição de 1946. A maior autonomia relativa adquirida pelos estados e
municípios em relação à União comprometeu os esforços desta (a União) no sentido de promover o ajuste fiscal,
prejudicando assim as finanças públicas.
1
Institui-se então o regime de câmbio por cooperação, segundo o qual os bancos atuantes no mercado cambial
vinham-se obrigados a vender 30% de suas compras no mercado livre ao Banco do Brasil à taxa de câmbio
oficial. O contingenciamento de importações, por sua vez, era feito através da concessão de licenças de
importação.
11
Quanto ao processo inflacionário, verifica-se um crescimento dos índices de inflação a partir de 1949.
VIANNA (1988) ressalta os componentes estruturais desse repique inflacionário: (a) pressão de demanda advinda
do processo de urbanização e industrialização sobre a produção agrícola, alternando os preços relativos da
economia em benefício deste setor, refletindo-se em aumento generalizado de preços; (b) tendência inflacionária
subjacente ao aumento dos preços das exportações e (c) a existência de baixa capacidade ociosa na economia,
reduzindo a possibilidade de choques de demanda serem absorvidos integralmente através de aumento da
produção, ou seja, expansão da oferta agregada.
ÍNDICE CRONOLÓGICO
1944: Conferência de Bretton Woods
1947: Proclamação da Doutrina Truman nos EUA, destacando-se a elaboração do Plano Marshall como
instrumento de auxílio às economias européias arruinadas com a guerra
1947-48: Fim do mercado livre de câmbio e a adoção de um política de contingenciamento de
importações no Brasil entre meados de 1947 e início de 1948.
1948: Constituição da Comissão Técnica Mista Brasil - Estados Unidos, mais conhecida como Missão
Abbink, que preconizava que o desenvolvimento brasileiro deveria centrar-se em três pontos: “a reorientação dos
capitais formados internamente, o aumento médio da produtividade e o afluxo de capitais
estrangeiros.”(VIANNA, 1988:117).
1949: Afastamento do ministro da Fazenda Correa e Castro em meados de 1949, indicando a passagem
de uma política econômica contracionista, tipicamente ortodoxa, em direção a uma maior flexibilidade nas metas
monetárias e fiscais. Sob sua gestão na Fazenda, os investimentos públicos e a emissão de moeda foram
reduzidos a praticamente zero em 1947. O crédito real à indústria cresceu 38%, 19%, 28% e 5% nos anos de
1947, 1948, 1949 e 1950, respectivamente.
1949: Adoção do Plano Salte, considerada “a única iniciativa de intervenção planejada do Estado para o
desenvolvimento econômico” (VIANNA, 1988:116). Previa investimentos públicos nos setores de saúde,
alimentação, transporte e energia para os anos de 1949 e 1953.
1950: Surge a União Européia de Pagamentos (UEP), existente até 1958, que conjuntamente com a
desvalorização da libra esterlina em 1949, indicam uma transição lenta em direção às trocas multilaterais e à
conversibilidade geral das moedas.
Política cambial: O câmbio foi mantido grosso modo à paridade de 1939, de
18,5 Cr$/US$, sendo instituído o mercado livre, com a abolição das restrições a pagamentos existentes
desde os anos 30. Considerando-se que a inflação brasileira no período foi o dobro da verificada nos EUA, tornase evidente a sobrevalorização cambial. Por outro lado, as importações de bens considerados necessários à
economia usufruíam de acesso à taxas de câmbio mais favoráveis, caracterizando uma desvalorização implícita da
moeda. As importações eram restringidas pela concessão de licenças de importação. Nota-se, entretanto, uma
liberalização na concessão das licenças de importação a partir de meados de 1950 com a alta do preço do café
(aumentando a capacidade importadora da economia) no mercado internacional e dada o elevado nível de
contingenciamento já alcançado nas importações.
12
CAPÍTULO 5 – DUAS TENTATIVAS DE ESTABILIZAÇÃO: 1951-1954
Sérgio Besserman Vianna
(Carla Aguilar)
A conjuntura encontrada pelo governo Vargas pode ser resumida, no setor interno, pela retomada do
processo inflacionário e pela recorrência do desequilíbrio financeiro do setor público e, no setor externo, pela
expectativa favorável devido a elevação do café e a mudança do governo dos Estados Unidos em relação ao
financiamento dos programas de desenvolvimento do Brasil.
È tendo em vista este cenário que o governo traçou sua política econômica apoiada em um projeto de
governo bem definido que tinha por objetivo dividir o governo em duas fases. A primeira (1951-1952) constituiria
na estabilização da economia utilizando-se como pilar as políticas fiscais e monetárias. A Segunda (1953-1954)
seria para os empreendimentos e realizações tendo como pilar seria a Comissão Mista Brasil - Estados Unidos
(CMBEU), constituída em 19502.
O CMBEU era importante, pois os financiamentos fornecidos pelo Banco Mundial e pelo Eximbank é
que assegurariam a estrangulamentos em setores básicos da economia (energia, portos, etc.) que propiciariam uma
ampliação do fluxo de capital dirigido para o Brasil. Tal afluxo de capital permitiria a fase das realizações e
empreendimentos concomitantemente com uma política econômica austera e ortodoxa.
PERÍODO DE 1951-1952
Tendo em vista o quadro externo descrito acima, a política de comércio exterior apoiou-se em uma taxa
de câmbio fixa e sobrevalorizada e um regime de concessão de licença para importar (esta última política
modificou-se ao longo do tempo, pois foi extremamente relaxada nos primeiros 7 meses de governo). A
liberalização na política de concessão deveu-se aos seguintes fatores: persistência da pressão inflacionária interna
e de aguda propensão a importar; precário abastecimento interno por produtos importados, perspectivas
decrescentes de escassez internacional de matérias-primas e equipamento importável em função dos programas
armamentistas; perspectivas favoráveis da evolução das exportações dos principais produtos e posição cambial
temporariamente favorável.
Essa extensa liberalização na política de concessão impactou violentamente as reservas em moedas
conversíveis que reduziram de US$162 milhões para US$43 milhões de março para julho de 1951. Diante disto,
em 1º de agosto de 1951 o Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) define instruções para
que a CEXIM reintroduza um regime mais severo de licenciamento. Apesar disso, os licenciamentos continuaram
elevados até dezembro deste mesmo ano resultando na necessidade de uma nova restrição no princípio de 1952.
Como as licenças que eram concedidas possuíam vida útil de 6 meses a 1 ano tal medida necessitou de um prazo
extenso para refletir nas estatísticas de importação.
A balança comercial apresentou um pequeno superávit em 1951. Já, em 1952, a balança comercial foi
deficitária e, além disto, houve o esgotamento das reservas internacionais e o acúmulo de atrasados comerciais.
Tal situação ocorreu, principalmente, devido a uma não alteração no quadro das importações (uma vez que havia
uma defasagem na adoção da política de restrição e o seu efeito e somando-se a isso foi necessária a compra de
trigo nos EUA por causa da seca na Argentina) e a uma redução das exportações em 20% se comparado com
1951. Esta queda deveu-se aos efeitos da sobrevalorização do cruzeiro e das pressões inflacionárias internas bem
como à crise enfrentada pela indústria têxtil mundial que levou a uma paralisação das vendas de algodão segundo
produto mais importante da pauta de exportações brasileira.
Pelos motivos apresentados acima e o baixo influxo de capital estrangeiro que não ajudou a diminuir tais
dificuldades houve em 1952 uma crise cambial que resultou na fratura de uma das pernas que deveria sustentar o
projeto do governo Vargas.
A política econômica teve como objetivos nesta primeira fase: comprimir as despesas governamentais,
aumentar na medida do possível a arrecadação, adotar políticas monetária e creditícia contracionistas. Os três
primeiros objetivos foram alcançados.
As despesas governamentais foram reduzidas tanto que o investimento público decresceu cerca de 3% em
termos reais. As receitas governamentais aumentaram devido à inflação, ao crescimento real da economia, à
melhoria da eficiência do sistema arrecadador e ao extraordinário crescimento das importações. Houve em 1951
um superávit global da União e Estados que não acontecia desde 1926. Em 1952 a política fiscal foi mantida
fazendo com que o superávit da União fosse quase o mesmo do ano anterior, no entanto, não foi possível o mesmo
desempenho para os estados e municípios.
A política monetária foi conduzida ortodoxamente assim como a política fiscal. A exceção foi a política
creditícia que se moveu em direção contrária, pois o presidente do Banco do Brasil (Ricardo Jafet) tinha posição
distinta da ortodoxa. Sendo assim, as reduções das necessidades de empréstimos do Banco do Brasil ao Tesouro
2
O projeto sustentava-se em 2 pernas: o saneamento econômico-financeiro e o afluxo de capitais, devido a isso o governo
Vargas foi comparável aos governos Campos Sales e Rodrigues Alves.
13
Nacional foram compensadas com a expansão do crédito às atividade econômicas. Os fatores que avalizaram tal
expansão foi em 1951 a recuperação de parte das disponibilidades antes imobilizadas em empréstimos ao setor
público e em 1952 soma-se a este primeiro a expansão do aporte de recursos adicionais devido ao aumento nos
depósitos correspondentes aos débitos em divisas dos importadores em função do acúmulo de atrasados
comerciais.
Houve um aumento do PIB em 4,9% em 1951 e 7,3% em 1952. O aumento das importações, nesse
período, afetou positivamente o setor de serviços que apresentou maior crescimento e negativamente a produção
industrial que apresentou as menores taxas anuais de crescimento. A estagnação do café e a queda da produção de
algodão e cacau fizeram com que a agricultura apresentasse pequeno crescimento em 1951, mas em 1952 o
crescimento da exportação de produtos agrícolas aumentou 17% provocando uma recuperação neste setor.
Este período (1951-1952) foi marcado pela elevação das taxas de investimento e o aumento da
participação do setor privado no investimento global em detrimento dos investimentos do setor público. As fontes
de financiamento para esse investimento foram a liberalização das importações e a política creditícia.
PERÍODO DE 1953-1954
A segunda fase do governo (empreendimento e realizações) deveria começar em 1953 baseada na
estabilização e no acordo CMBEU. No entanto, a primeira não foi alcançada pelos fatores apresentados no item
anterior e a segunda também não devido ao fim da Comissão Mista Brasil Estados Unidos. Sendo assim os dois
pilares do governo Vargas ruíram no primeiro semestre de 1953. Tais acontecimentos associados à uma
mobilização social reinvidicadora e à uma reacomodação política derivada das eleições municipais de 1953
levaram o governo a abandonar o projeto inicial e sustentar o propósito de estabilização econômica.
O encerramento da CMBEU ocorreu devido aos seguintes fatores: (i) a vitória de Eisenhower para
presidente dos EUA fazendo com que a orientação da política norte-americana prioritária para a América Latina
passasse a ser o combate ao comunismo e, além disso, sob o argumento de que precisaria manter gastos não
financiaria mais os projetos que a comissão mista elaborasse. O apoio deste governo ao Banco Mundial em
conflito com o Eximbank também prejudicou o Brasil, pois o primeiro era a favor de empréstimos de longo prazo
do Eximbank para o desenvolvimento da América Latina apenas quando não pudesse fazê-lo. As razões para isso
era que queria controlar mais as políticas econômicas dos países demandantes de crédito. (ii) deterioração da
situação cambial brasileira ao longo de 1952 resultando no acúmulo de vultosos atrasos comercias levando o
Banco Mundial a mudar de postura para com o Brasil, passando a interferir na política econômica do governo.
O primeiro semestre de 1953 foi marcado pela promulgação da Lei 1807(Lei do Mercado Livre) e pelo
empréstimo de US$300 milhões de dólares junto ao Eximbank. A Lei do Mercado Livre tinha como objetivo
aumentar as exportações de gravosos sem prejudicar a receita proveniente do café e do cacau; e reduzir a
propensão a importar. Para tal adotou cinco taxas de câmbio do lado da oferta e duas do lado da demanda. As
taxas para exportação eram: a taxa oficial aplicada a 85% das exportações (limitadas ao café, algodão e cacau), as
três taxas de câmbio flutuante (misturavam 15,30 e 50% da taxa oficial e a taxa de mercado livre) aplicada às
demais exportações e, por último, a taxa de mercado livre que era aplicada às transações financeiras (com algumas
exceções). As taxas estabelecidas para demanda eram: a taxa oficial utilizada para transações essências (2/3 das
importações totais) e remessas financeiras do governo de entidades pública e semi-públicas; e a taxa de mercado
livre para o restante das importações e remessas.
A assinatura do acordo de empréstimo conseguida em 30 de abril de 1953 pelo governo brasileiro ocorreu
devido a pressões de exportadores e investidores norte-americanos no Brasil, que tendo em vista a Lei 1807,
desejavam evitar a concorrência entre a procura de dólares para remessas de rendimentos e aquela voltada para a
obtenção de divisas com o objetivo de pagamento de atrasados. Esse empréstimo foi concedido nas seguintes
condições: deveria ser integralizado em três anos, com pagamentos mensais a partir de 30 de setembro 1953. A
taxa de juros adotada foi de 3,5% a.a., e o Brasil comprometia-se a liquidar os restantes dos atrasados comerciais
não, cobertos pelo empréstimo, com os EUA até 31 de Julho do ano corrente.
O principal objetivo da Lei 1807 (aumentar o desempenho das exportações) não foi alcançado, pelo
contrário, as exportações tiveram seu valor reduzido em 11% no primeiro semestre de 1953. Isto ocorreu porque
as exportações de gravosos não responderam bem à política de desvalorização com que foram beneficiadas e os
exportadores passaram a reter os embarques com o objetivo de pressionar o governo. Esta evolução pouco
favorável das exportações fez que os atrasados comerciais aumentassem, levando o Eximbank a suspender o
desembolso da segunda parcela do empréstimo conseguido em abril. Para agravar a situação interna do país os
meios de pagamento elevaram-se de Cr$7 bilhões contra menos de Cr$1 bilhão no mesmo período de 1952, isso
ocorreu devido ao aumento dos gastos do governo com a seca no Nordeste bem como o financiamento aos
produtos dessa região e ao socorro a bancos de estado. Tais acontecimentos levaram a uma impressão de perda do
controle das autoridades econômicas.
Paralelamente a essa situação o governo enfrentava dificuldades no plano social, pois em 23 de março de
1953 eclodiu a greve dos trabalhadores em São Paulo o que sinalizava um enfraquecimento das bases de
sustentação desse governo. Com o objetivo de fortalecer a coesão do governo, Vargas fez uma reforma ministerial
14
na qual o ministro da Fazenda Horácio Lafer foi substituído por Osvaldo Aranha e quem passou a ocupar a pasta
do Ministérios do Trabalho foi João Goulart
Ao assumir o ministério, Aranha tomou como primeiras medidas a homogeneização do benefício dado às
exportações; introduziu o sistema de pauta mínima e cobrou a liberação da 2ª parcela do empréstimo junto
Eximbank. A primeira medida foi estabelecida reduzindo as cinco taxas de câmbio existentes em apenas três, uma
taxa oficial, uma de mercado livre e uma terceira, flexível, resultante da mistura (em 50%) das duas primeiras. A
segunda foi através da permissão para que exportadores de determinados produtos (café, cacau, etc.) negociassem
no mercado livre as divisas excedentes a cota mínima fixada para cada um deles. A terceira, foi apresentar junto
aos financiadores como condição para renegociação a liberação da 2ª parcela do acordo de empréstimo. Tais
medidas alcançaram seus objetivos, a exportação de café respondeu positivamente aumentando 56% e 81% em
agosto e setembro, respectivamente, em relação a julho de 1953 e o empréstimo foi liberado. A política de
Osvaldo Aranha consistia numa nova tentativa de estabilização, mantendo-se a visão ortodoxa, no entanto,
privilegiando o ajuste cambial. A primeira reforma implementada por este ministro foi a instrução 70 da Sumoc
baixada, em 9 de outubro de 1953.
A instrução 70 da Sumoc restabeleceu o monopólio cambial do Banco do Brasil e substituiu o controle
quantitativo das importações pelo sistema de leilões. Neste sistema as importações foram divididas em 5
categorias de acordo com o critério de essencialidade, a três primeiras categorias absorviam aproximadamente
80% das importações. As taxas sobre a importação passaram a ser três, uma taxa oficial sem sobretaxa (válida
para importações especiais como trigo e papel imprensa), uma taxa oficial com sobretaxa fixa (para importações
dos governos, autarquias e sociedade de economia mista) e, por último, uma taxa oficial acrescida de sobretaxa
variável (segundo lances feitos em bolsa) para as demais importações. Com relação às exportações, as taxas
mistas foram substituídas por bonificações de Cr$5/US$ para o café e Cr$10/US$ para as demais exportações.
Os primeiros resultados da instrução 70 foram positivos, houve superávit entre as exportações (FOB) e
importações (CIF), e o governo aumentou significativamente suas receitas com a cobrança de ágios sobre as
importações.
Apesar da elevada receita a União apresentou déficit público, em 1953, devido aos gastos do governo na
seca do Nordeste, ao aumento das despesas nas obras públicas, a um abono elevado concedido ao funcionalismo
civil da União, ao pagamento de atrasados comerciais feito pelo Banco do Brasil aos credores com recursos
próprios e ao empréstimo concedido pelo Banco do Brasil ao tesouro paulista. A política creditícia, neste ano, foi
afetada pelo déficit público, a sua tendência foi invertida em relação aos dois anos anteriores e a sua composição
foi modificada, os empréstimos do Banco do Brasil foram mais direcionados ao Tesouro Nacional e menos às
atividades econômicas. A política monetária também foi expansionista.
A inflação neste ano aumentou se comparada com a do ano de 1952, isso seria explicado pelas
desvalorizações cambiais resultantes da instrução 70 que pressionaram os custos das empresas conduzindo-as a
reagir através do aumento de preços. O crescimento do PIB foi bem inferior ao dos anos anteriores, apesar do
crescimento da indústria em 9,3%. O baixo crescimento do PIB foi devido ao baixo rendimento apresentado na
agricultura (seca que aconteceu no país) e à estagnação do setor serviços (esta devido a diminuição das
importações e redução das atividades comerciais). Os investimentos privados foram reduzidos neste ano, devido
principalmente às restrições feitas às importações, os investimentos do governo não cresceram em termos reais
mantendo-se constante como proporção do PIB.
As maiores dificuldades enfrentadas por Aranha na implementação do seu plano de estabilização em
1954 foram o aumento do salário mínimo de 100% e a crise enfrentada pelo café. Estes dois fatores
comprometeram profundamente o plano em meados de 1954. O aumento do salário mínimo teve como objetivo
melhorar a imagem do governo junto aos trabalhadores uma vez que Vargas estava interessado nas eleições de
outubro de 1954. A crise do café deveu-se primeiro, a uma geada que afetou uma das mais importantes áreas de
produção brasileira levando à redução das exportações, e segundo devido ao boicote americano ao consumo de
café que fez com que reduzissem sua compras ao mínimo.
O governo com objetivo de aumentar a receita cambial expediu, em junho de 1954, um decreto
determinando preço mínimo elevado para o café. Tal política fez com que o governo americano, em protesto,
deslocasse suas compras para outros países produtores de café. No entanto, não se pode imputar a este decreto a
redução das exportações, pois estas já vinham caindo antes de sua implementação e, além disso, devido a pressão
dos cafeicultores e exportadores de café essa medida durou apenas 45 dias.
Osvaldo Aranha baixou a instrução 99 da Sumoc em 14 de agosto de 1954, esta resolução não modificou
a cotação mínima em cruzeiros estabelecida para a exportação de café, mas alterou o sistema de bonificações
estabelecido pela instrução 70. Os exportadores passariam a receber Cr$5/US$ ou Cr$10/US$ sobre 80% das
cambiais negociadas independente do produto, sobre os 20% restantes seria abonada a diferença entre a taxa
oficial e a média das taxas de compra no mercado livre, para cada moeda, no dia útil imediatamente anterior ao do
fechamento de câmbio.
A política creditícia adotada por Aranha nesse período foi expansionista, não por uma mudança em sua
visão ortodoxa, mas pela necessidade de atender às demandas imediatas dos estados bem como às pressões das
indústrias para compensar as perdas devido ao aumento do salário e à instrução 70 da Sumoc (no ponto que se
refere a defasagem entre o momento da licitação e a obtenção da licença para importar).
15
O descontentamento com Vargas estava presente em todas as classes, desde trabalhadores até capitalista,
ele não conseguiu contentar o amplo espectro da sociedade sem nenhuma mudança estrutural e sem o apoio da
sociedade civil organizada. O governo Vargas estava isolado politicamente e ficou vulnerável ao golpe que o
depôs em 1954.
ÍNDICE CRONOLÓGICO
Julho de 1951-início da atividades da Comissão Mista Brasil Estados Unidos.
1º de agosto de 1951-o Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) define instruções
para que a CESIM reintroduza um regime mais severo de licenciamento das importações. Apesar dessas
instruções o licenciamento até dezembro do mesmo ano foram elevadas, sendo necessárias novas medidas de
controle no início de 1952.
Janeiro de 1953-promulgação da Lei 1807 (Lei de Mercado Livre) que concedia ampla liberdade de
movimentos pelo câmbio livre ao capital estrangeiro no Brasil e tinha por objetivo elevar as exportações. Estas ao
contrário ao invés de aumentar diminuíram e tal fato levou à modificação desta lei posteriormente.
30 de fevereiro(?) abril de 1953-assinatura do acordo de empréstimo de US$300 milhões de dólares
junto ao Eximbank, que seria liberada em parcelas. A primeira parcela foi entregue, mas devido ao não pagamento
dos atrasados comerciais pelo Brasil junto aos EUA a segunda parcela foi adiada até a entrada do novo ministro da
fazenda Osvaldo Aranha.
23 de março de 1953-greve dos trabalhadores paulistas que chegou a paralisar 300 mil operários.
Abril de 1953-liberação da primeira parcela do empréstimo concedido pelo Eximbank.
15 de Junho de 1953-Horácio Lafer deixa o ministério e é substituído por Osvaldo Aranha, esta
mudança está inserida na reforma ministerial feita por Vargas.
9 de outubro de 1953-instituída a instrução 70 da Sumoc que introduziu importantes mudanças no
sistema cambial. Obteve êxito nos primeiros resultados, conseguindo elevar as exportações e manter as
importações no nível dos trimestres anteriores além de elevar a receita do governo.
1º de maio de 1954-aumento do salário mínimo em 100%, quando na realidade para recompor os salários
era necessário apenas um aumento de 53%. Vargas tomou esta decisão imbuído pelos interesses eleitorais.
Junho de 1954-decreto fixando um elevado preço mínimo para o café com o objetivo de maximizar a
receita cambial, devido a crise enfrentada por este produto no mercado interno e externo. Vigorou por apenas 45
dias.
14 de agosto de 1954-baixada a instrução 99 da Sumoc que alterou o sistema de bonificação instituído
pela instrução 70 para as exportações. Esta veio como resposta às dificuldades enfrentadas pelo café no mercado
externo.
Políticas:
Política Monetária: restritiva até início de 1953 passando a partir de então a ser expansionista por
problemas conjunturais da economia.
Política Fiscal: restritiva até 1952 tornando-se expansionista a partir de 1953.
Política Creditícia: expansionista até saída de Jafet , foi restritiva até 1954 voltando a ser expansionista
em 1954.
16
CAPÍTULO 6 - O INTERREGNO CAFÉ FILHO: 1954-55
Demosthenes Madureira de Pinho Neto
(Bruno Carazza)
O período compreendido entre o suicídio de Vargas e a posse de Juscelino Kubitschek costuma ser
colocado em segundo plano na historiografia brasileira, dadas suas características de transição. Durante os poucos
meses de duração, podemos delinear duas fases bastante distintas de política econômica: as administrações Gudin
e Whitaker.
Tendo em vista o período de instabilidade que se seguiu ao Governo Vargas, Café Filho buscou sustentar
seu governo em bases bastante heterogêneas, embora o caráter ortodoxo das figuras ligadas à UDN e ao
movimento antigetulista prevalecesse. Para a pasta da Fazenda foi indicado o nome de Eugênio Gudin, economista
respeitável e de grande prestígio junto a comunidade financeira internacional – uma das virtudes que mais pesou
na sua escolha. Gudin poderia ser considerado um severo crítico das propostas desenvolvimentistas e adepto a
políticas ortodoxas, atribuindo o processo inflacionário ao déficit público e à expansão creditícia.
Gudin assumiu ao Ministério da Fazenda num momento de grave crise cambial, decorrente do colapso
dos preços e das quantidades exportadas de café. Mesmo com uma desvalorização de 27% da moeda nacional no
final do governo Vargas (ago/54), houve um grave impacto sobre as receitas de exportação, uma vez que a
elasticidade da demanda internacional do café era baixa no curto prazo. Outro problema que complicava a
situação externa do Brasil era o acúmulo dos atrasados comerciais e a necessidade de renegociar as dívidas
brasileiras junto aos credores internacionais. Acontece que o governo americano, sob gestão de Eisenhower,
mostrava-se intransigente com os países em desenvolvimento, tendo inclusive manifestado que o problema do
financiamento da dívida da América Latina deveria ser resolvido por fluxos de capitais privados e não por auxílio
econômico do governo americano.
Destarte o fracasso de sua negociação com o governo americano em Washington, Gudin conseguiu
levantar US$ 200 milhões junto a um consórcio de 19 bancos privados americanos, o que aliviava a situação
cambial até que medidas mais profundas surtissem efeito junto ao Balanço de Pagamentos. Neste sentido, Gudin
mostra-se disposto a remover os obstáculos ao livre fluxo de capital estrangeiro para o país, expresso na Instrução
113 da Sumoc – liberalização da entrada de capital, voltada para o saneamento econômico e o financiamento
doméstico.
O programa de estabilização de Gudin sustenta-se em dois pilares: austeridade fiscal e contração
monetário-creditícia. Sua política monetária valeu-se de diversas instruções da Sumoc, que envolveram a elevação
dos juros e das taxas de redesconto (Inst. 105 e 106). A Inst. 108 determinou um aumento significativo dos
compulsórios, agora recolhidos junto à Sumoc, buscando uma eficácia maior de sua função redutora, uma vez que
os compulsórios eram recolhidos anteriormente ao Banco do Brasil (que também era um banco comercial). Essa
instrução estabeleceu ainda um limite para os empréstimos das carteiras do Banco do Brasil, inclusive junto a
entidades públicas e ao Tesouro. Podemos definir suas políticas monetária e creditícia como fortemente
contracionistas.
Ao contrário do lado monetário, Gudin não obteve muito sucesso com a política fiscal. Gudin objetivava
reduzir as despesas governamentais e ampliar a receita, mas não foi muito feliz em suas metas, uma vez que sua
modificação mostrou-se inviável devido às dificuldades de aprovação de uma elevação da carga tributária no
Congresso e o comprometimento do Orçamento da União. Seu único êxito consistiu na redução de verbas para
alguns ministérios, resultando numa queda do investimento público.
De um modo geral, as medidas adotadas por Gudin levaram a uma crise de liquidez, queda na formação
bruta de capital fixo e nos investimentos em bens de capital (tendo em vista o esfriamento da atividade nesse
período). As razões para a substituição de Gudin residem no descontentamento do setor cafeeiro com as medidas
adotadas, sintetizadas naquilo que a oposição chamou de “confisco cambial”. Como o setor cafeeiro representava
uma importante base política, sua pressão resultou no pedido de demissão de Eugênio Gudin em 4 de abril de
1955.
Para aplacar a fúria da cafeicultura paulista, Café Filho escolheu José Maria Whitaker para o ministério
da Fazenda, ex-ministro de Vargas durante o governo provisório. Na gestão Whitaker podemos verificar uma
inflexão na política econômica, dado que “a inflação parecia preocupá-lo apenas enquanto exercício de retórica”.
Em maio de 1955, ainda em conseqüência das medidas contracionistas da política monetária de Gudin,
aflora uma crise bancária decorrente da falta de liquidez do setor financeiro. Whitaker baixa então a Instrução 116
da Sumoc, que nada mais faz do que refogar as instruções 106 e 108 tomadas pelo seu antecessor. Whitaker
definia-se como seguidor da real bills doctrine, acreditando que as emissões destinadas aos setores produtivos não
eram inflacionárias. Como resultado dessa visão, ampliaram-se as concessão de crédito ao setor privado e ao
investimento público.
Whitaker decretou ainda o fim “temporário” da intervenção brasileira no mercado do café, baseado na
tese de que a queda decorrente dos preços do café beneficiaria o Brasil ao eliminar do mercado os produtores
marginais e menos eficientes.
17
Durante a gestão Whitaker o país recebeu a visita de uma missão do FMI, cujo resultado foi o chamado
“Relatório Bernstein”, que apresentava como alternativas para a reforma cambial no Brasil i) a desvalorização e
unificação do câmbio, mantendo os leilões cambiais para importação e ii) o abandono do regime de taxas fixas,
com a instituição de um mercado livre.
A reforma realmente elaborada estipulava um regime cambial unificado por meio de taxas flutuantes,
mantendo um regime diferenciado para o café. No entanto, esse projeto foi sepultado pelo Congresso, tendo em
vista as eleições presidenciais.
ÍNDICE CRONOLÓGICO
setembro de 1954: Gudin embarca para Washington (reunião anual do FMI). Consegue US$ 80 milhões
de empréstimo da instituição e acerta outro de US$ 200 milhões com um consórcio de bancos privados.
Outubro de 1954: Instituídas as seguintes Instruções da Sumoc: 105 (fixava os juros pagos aos depósitos
a vista e a prazo em 3% e 7% ao ano), 106 (elevava a taxa de redesconto das promissórias de 6 para 10% e das
duplicatas de 6 para 8%) e 108 (aumentos dos compulsórios sobre depósitos a vista de 4 para 14% e a prazo de 3
para 7%). Tornava-se explícita a orientação contracionista do governo.
Novembro de 1954: Instrução 109 da Sumoc: fixou-se a bonificação para a venda de café no mercado
internacional (a política vigente anteriormente estabelecia que essas bonificações flutuariam conforme o mercado)
Janeiro de 1955: Instrução 112 da Sumoc: Governo eleva as bonificações para os demais produtos de
exportação (incluindo algodão e cacau)
27 de janeiro de 1955: É publicada a Instrução 113 da Sumoc, que concede significativos instrumentos
para a entrada de capitais externos no país.
Fevereiro de 1955: Dada a insatisfação da cafeicultura diante daquilo que chamou-se de “Confisco
cambial”, o governo volta atrás e equipara a bonificação do café com a das demais mercadorias (Instrução 114 da
Sumoc).
4 de abril de 1955: Gudin deixa o governo em virtude da pressão da cafeicultura paulista. Assume o
ministério em seu lugar o banqueiro paulista José Maria Whitaker.
Abril de 1955: Whitaker suspende temporariamente a compra de café, insatisfeito com a prática
intervencionista do governo brasileiro na sustentação dos preços mínimos do café, que acabava privilegiando os
concorrentes do produto nacional.
Maio de 1955: Através da Instrução 116 da Sumoc Whitaker revoga as Instruções 106 e 108 assinadas
por Gudin. Os compulsórios e redescontos voltaram aos níveis anteriores.
Agosto de 1955: Forte geada força o governo a adotar uma desvalorização gradual do câmbio-café.
Setembro de 1955: Reforma cambial. Unificação do câmbio através de taxas flutuantes, com um regime
diferenciado para o café (a fim de eliminar os efeitos do “confisco cambial”).
Contexto internacional – O período é marcado pela indisposição do governo Eisenhower em financiar o
endividamento dos países latino-americanos. Essa decisão apenas reforça uma tendência já verificada, em
diferentes intensidades, durante todo o pós-guerra, como atesta o fim prematuro da Comissão Mista Brasil Estados Unidos (CMBEU) já no governo Vargas. O país viu-se então forçado a negociar, na gestão Gudin,
empréstimos junto ao setor financeiro privado internacional, criando ainda mecanismos para atrair a entrada de
capital (Instrução 113 da Sumoc). No ministério de Whitaker o governo estabeleceu contatos com o FMI a fim de
implementar uma reforma cambial.
Política Monetária – Fortemente contracionista durante o ministério Gudin. O ministro implementou
medidas que aumentavam os juros, compulsórios e redescontos (Instruções 105,106 e 108 da Sumoc). Esse
período é considerado como um dos mais efetivos na condução de uma política de cunho restritivo-ortodoxo já
implementadas no país, resultando numa significativa crise de liquidez. Já na gestão Whitaker essa política de
estabilização é seriamente afetada pelas medidas que revogaram as instruções que implementavam uma política
monetária creditícia. Esse período também é marcado pela ampliação do crédito ao setor produtivo, especialmente
a agricultura.
18
Política Fiscal – Gudin considerava o processo inflacionário como fruto da expansão monetária (já
combatida pelo programa contracionista descrito acima) e dos déficits públicos. Para combater esse segundo
ponto, Gudin pretendia ampliar a arrecadação mediante a elevação da carga tributária, e reduzir as despesas.
Devido às dificuldades de aprovar no Congresso uma medida impopular, Gudin só conseguiu uma redução da
dotação de verbas para os ministérios, reduzindo a participação do governo na formação bruta do capital.
19
CAPÍTULO 7– DEMOCRACIA COM DESENVOLVIMENTO – 1956-61
Luiz Oreinstein e Antônio Cláudio Sochaczewski
(Bruno Carazza)
O Brasil encontrava-se em meados da década de 1950 num dilema que envolvia a necessidade de levar
adiante o processo desenvolvimentista de substituição de importações e a queda no saldo disponível das divisas
internacionais. A diminuição das receitas de exportação e o aumento das importações – que determinavam o
desajuste externo – contrastava com a necessidade de aumentar a entrada de bens de capital e matérias-primas
para incentivar o crescimento industrial. A única solução viável para esse problema de Balanço de Pagamentos
(BP) seria a entrada líquida de capitais autônomos, a fim de manter alta a taxa de investimento e não afetar o fluxo
de importações. Para tanto o governo JK tomou como uma das medidas iniciais de seu governo a criação de um
arcabouço institucional para estimular a entrada de capital, mesmo que isso se desse a custo de maiores pressões
no BP.
O governo levou adiante ainda uma reforma cambial (1957), reduzindo as taxas múltiplas (de 5 para 2, a
geral e a especial, que tornava certas importações mais caras), impondo tarifas ad-valorem e desvinculando
recursos obtidos com os leilões cambiais (permitindo assim maior flexibilidade de gastos do setor público). De um
modo geral essa reforma buscou compatibilizar a contradição entre prover a importação a baixo custo de
equipamentos e matérias-primas e estimular a produção interna.
Essa determinação em levar adiante com maior fôlego o processo de desenvolvimento era evidente desde
a posse do governo. Além dessas medidas de reforma cambial e estímulo à entrada de capitais, o governo JK já no
início de 1956 criou o Conselho de Desenvolvimento, encarregado de elaborar o que no final do ano foi lançado
como Plano de Metas, que resumia os objetivos de atuação das esferas pública e privada no estímulo ao
crescimento econômico.
O Plano de Metas baseou-se nos diagnósticos elaborados por programas como o CEPAL-BNDE (1953),
e da Comissão Mista Brasil Estados Unidos (CMBEU, segundo governo Vargas), que definiam áreas-chave de
investimento e os pontos de gargalo da economia brasileira. O plano trabalhava com um espaço de tempo de 5
anos e definia o campo de atuação do Estado em investimentos em áreas básicas e de infra-estrutura e no estímulo
aos investimentos privados. Contemplava-se cinco áreas principais: energia, transporte, alimentação, indústria de
base e educação, além da construção de Brasília (que não estava orçada no Plano). Do total de recursos
necessários para tanto, 71,3% se concentrariam nos setores de energia e transporte (quase que totalmente arcados
pelo setor público), 22,3% na indústria de base (envolvendo o setor privado, financiado por entidades públicas) e
apenas 6,4% para os setores de alimentação e educação. O desembolso ficaria em 50% a cargo do setor público,
35% viria da esfera particular e 15% de agências internacionais que financiariam programas tanto públicos quanto
privados.
Lessa (1981) define quatro pontos básicos para o Plano de Metas:
1. Tratamento especial para o capital estrangeiro
2. Financiamento dos gastos públicos e privados via expansão dos meios de pagamento e
do crédito – provocando forte pressão inflacionária.
3. Ampliação da participação do setor público na formação bruta de capital.
4. Estímulo à iniciativa privada – através de reserva de mercado para a produção nacional
(lei do similar nacional), câmbio preferencial para a importação de bens de capital para setores
especiais (automobilística e naval, por exemplo) e crédito com carência e juros subsidiados do
BNDE e do Banco do Brasil.
O governo previa para os anos seguintes um déficit decrescente do BP, alcançando o equilíbrio em 1961.
Estabelecia-se uma meta inflacionária de 13,5% ao ano e déficits orçamentários de 2,2% do PIB por parte do setor
governamental – o que parece incompatível, uma vez que a única forma de se financiar esse déficit seria a emissão
de moeda, o que desencadearia uma série de pressões inflacionárias.
No final do período pode-se constatar que a maioria das metas específicas do Plano de Metas alcançaram
altas taxas de realização (referentes a expansão da malha rodoviária, energia, produção industrial, etc.). O PIB
cresceu à taxa média anual de 8,2% (o PIB per capita cresceu 5,1%) e a inflação média, porém, ficou em 22,6% ao
ano – ambas superiores ao objetivo, só que a primeira com efeito positivo e a segunda, negativo. O período
apresentou ainda fortes déficits no BP, resultado da queda dos preços do café e da estagnação de outros
componentes da pauta de exportação de 1958 a 60.
Pode-se delinear como impactos do Plano de Metas a preocupação com os pontos de estrangulamento da
infra-estrutura e a modernização e ampliação do parque industrial, ainda que às custas do aprofundamento das
desigualdades sociais e regionais. As principais dificuldades enfrentadas no período foram a ausência de definição
dos mecanismos de financiamento das metas (como por exemplo a elevação da carga fiscal, dado a pouca
expressividade do sistema financeiro nacional), a resistência do empresariado frente a medidas de controle
20
inflacionário e a atitude dúbia da política monetária, ao tentar tornar compatíveis metas antagônicas como
crescimento, estabilidade, altos lucros e baixo custo de vida.
O papel do setor público
Além da tendência verificada desde o início dos anos 50 de atribuir ao setor público a solução para os
problemas de infra-estrutura que dificultassem a industrialização, a partir da segunda metade da década delega-se
também ao Estado o provimento de insumos básicos. O governo controlava nesse período as três maiores
siderúrgicas do país (CSN, Cosipa e Usiminas), detinha o monopólio da produção e refino do petróleo (Petrobrás),
produção e exportação do minério de ferro (CVRD), participação crescente no setor energético (CHESF, Furnas),
importância fundamental nos transportes (através da RFFSA, Lloyd Brasileiro, DNER e DER) e ainda o controle
sobre o crédito (Banco do Brasil) e a comercialização do café, cacau, borracha, açúcar, etc. através dos vários
institutos.
O governo contou como suas principais fontes de recursos no período o imposto sobre o consumo,
imposto de renda e o saldo de ágios e bonificações do imposto de importações. A participação da receita do
governo no PIB, que permaneceu entre 19 e 20% até 1957, chegou a 23.2% no auge do Plano de Metas.
No entanto o governo ampliou o peso de seus gastos de 19% do PIB em 1952 para 23,7% em 1961,
colocando em risco a capacidade de poupança do setor público. Os investimentos do setor público concentraramse no setor industrial (química e mineração, mais transportes e comunicações a partir de 1958, com a formação da
RFFSA). Ao exercer uma demanda autônoma de investimentos, o Estado exerceu posição central para a
sustentação do ciclo econômico, principalmente para o setor de bens de capital.
Políticas fiscal e monetária
Durante o governo JK as políticas monetária e fiscal ficaram para segundo plano, ficando vinculadas ao
processo de industrialização.
No campo monetário a política econômica era gerenciada pela Sumoc, Banco do Brasil e pelo próprio
Tesouro. Cabia à Sumoc a política cambial, a fixação das taxas de redesconto e compulsórios, a fiscalização do
capital estrangeiro e dos bancos comerciais e as operações de open market. O Tesouro emitia papel-moeda e
amortizava-o através da Caixa de Amortização. As funções do Banco do Brasil, no entanto, eram as mais
contraditórias.
Ao Banco do Brasil estava delegada a operação da carteira de redescontos (para crédito seletivo e de
liquidez) e da caixa de mobilização bancária (emprestador de última escolha), operava ainda a carteira de câmbio
e de comércio exterior (Cacex) – implementando decisões da Sumoc. O Banco do Brasil recebia ainda a
arrecadação tributária e efetivava os pagamentos da união (banco do Tesouro), sendo responsável ainda pelo
serviço de compensação de cheques e o depósito das reservas voluntárias dos bancos comerciais.
A ambigüidade das funções do Banco do Brasil residia no choque entre seus papéis de banco comercial e
autoridade monetária (não existindo limites rígidos à emissão de papel-moeda) e por outro lado de depositário das
reservas dos bancos comerciais e ele mesmo sendo um banco comercial (não havendo limite para suas operações
ativas). Durante o período JK a cobertura do déficit de caixa governamental se fez quase que exclusivamente
através de empréstimos do Banco do Brasil ao Tesouro. Como o BB exercia funções de banco central e banco
comercial, qualquer crédito contra ele tornava-se base monetária (e não moeda escritural secundária). Logo, a
cobertura dos déficits do Tesouro com crédito em conta corrente no Banco do Brasil representava expansão
primária dos meios de pagamento.
Além dessa controversa atuação do Banco do Brasil, o governo encontrava dificuldades na utilização dos
instrumentos tradicionais de política monetária para restringir a expansão do crédito: i) as operações de open
market eram praticamente inexistentes, pois não havia um montante suficiente de letras do Tesouro em circulação,
ii) as autoridades relutavam em utilizar o depósito compulsório, uma vez que esse meio seria lento e de grande
impacto, iii) o redesconto também foi pouco utilizado. As autoridades monetárias contaram então com dois
instrumentos heterodoxos: a manipulação dos empréstimos das diversas carteiras do BB e a compra e venda de
divisas de câmbio – as chamadas PVCs (Promessas de Venda de Câmbio).
Dessa forma a eliminação do déficit do Tesouro só poderia se dar através do aumento da receita tributária
(que se fazia desinteressante para o Congresso), lançamento de títulos da dívida pública (havia no entanto
restrições com relação ao patamar de sua taxa de juros) e a compressão de despesas – afetando diretamente o
investimento, pois o funcionalismo público era bastante forte. Como a inflação havia saltado de 7% (57) para
24,3% (58), Lucas Lopes assumiu o Ministério da Fazenda encaminhando ao Congresso o Programa de
Estabilização Monetária. Seus principais objetivos: num primeiro momento, reduzir o ritmo da inflação mediante
distribuição de renda e orientação de investimentos e preços; posteriormente, limitar a expansão dos meios de
pagamento, com vistas à estabilização. Associado ao conservadorismo e às políticas ortodoxas do FMI em plena
euforia do “50 anos em 5”, o plano sofreu um rápido desgaste junto à classe política e à opinião pública. O
resultado foi a queda de Lucas Lopes e Roberto Campos (então presidente do BNDE) e o rompimento do governo
com o FMI.
21
ÍNDICE CRONOLÓGICO
Agosto de 1957: Nova reforma do sistema cambial, com o objetivo de simplificar o sistema de taxas
múltiplas e introduzir um mecanismo de proteção específica por produtos da mesma categoria.
27 de outubro de 1958: É encaminhado ao Congresso o Programa de Estabilização Monetária do ministro
Lucas Lopes.
Janeiro de 1959: Liberação das exportações de manufaturados pelo mercado livre (Instrução 167 da
Sumoc)
Abril de 1959: Liberação dos fretes (Instrução 181)
Dezembro de 1959: Transferiu todas as exportações para esse mercado, com a exceção de café, cacau,
óleo mineral cru e mamona (Instrução 192).
Meados de 1959: Lucas Lopes é substituído no Ministério da Fazenda por Sebastião Paes de Almeida
(então Presidente do Banco do Brasil), Roberto Campos dá lugar a Lúcio Meira no BNDE e o governo brasileiro
rompe com o FMI.
Política cambial: Reforma implementada em agosto de 1955, introduzindo apenas duas taxas de câmbio:
a Geral (matérias-primas, equipamentos e bens sem suprimento nacional) e a Especial (bens de consumo e outros
com similar nacional). Um dos objetivos dessa reforma foi estimular o processo de substituição para o setor de
bens de capital (que, em conseqüência, cresceu a uma taxa de 26,4% ao ano entre 1955 e 1960).
Plano de Metas: Previsão e Resultados (1957-61)
Previsão
Realizad
%
o
Energia elétrica (1.000 kw)
2.000
1.650
82
Carvão (1.000 ton)
1.000
230
23
Petróleo-produção (1.000 barris/dia)
96
75
76
Petróleo-refino (1.000 barris/dia)
200
52
26
Ferrovias (1.000 km)
3
1
32
Rodovias-construção (1.000 km)
13
17
138
Rodovias-pavimentação (1.000 km)
5
Aço (1.000 ton)
1.100
650
60
Cimento (1.000 ton)
1.400
870
62
Carros e caminhões (1.000 unid)
170
133
78
Nacionalização (carros) (%)
90
75
Nacionalização (caminhões) (%)
95
74
Fonte: Banco do Brasil, Relatório e Anuário Estatístico. Apud (Orenstein & Sochaczewski, 1997)
Política monetária: A cobertura do déficit de caixa do governo se fez quase que exclusivamente através
de empréstimos do Banco do Brasil ao Tesouro. Desta forma, a cobertura dos déficits por meio de crédito em
conta corrente no Banco do Brasil implicou permanente expansão primária dos meios de pagamento. Dada a
reação negativa do Programa de Estabilização Monetária (PEM), optou-se pela continuação do projeto
desenvolvimentista sem políticas de controle monetário. A partir daí as tentativas de estabilização de preços
restringiram-se a frustrados “Planos de Contenção” da despesa orçamentária.
Política fiscal: Além das despesas de custeio, o item mais importante de gasto do governo referia-se aos
subsídios às empresas de transporte de propriedade do governo federal. Elas receberam subvenções do governo
federal da ordem de 12 a 13% da sua receita em 1955-60. O governo mostrou-se incapaz de conter os gastos
correntes, principalmente com a folha de pagamentos (dada a força política do funcionalismo público.
22
CAPÍTULO 8 - INFLAÇÃO, ESTAGNAÇÃO E RUPTURA: 1961-1964
Marcelo de Paiva Abreu
(Matheus Albergaria de Magalhães)
1.A Tentativa Ortodoxa sob Quadros
Jânio Quadros assumiu a presidência do país no dia 31 de janeiro de 1961, com sua vitória sendo
conseqüência de uma coalizão momentânea entre o voto conservador e setores populares da sociedade,
sensibilizados pelo apelo populista de suas propostas. O novo presidente denunciou então, as dificuldades
econômicas herdadas de seu antecessor, que eram basicamente as seguintes: aceleração inflacionária, indisciplina
fiscal e deterioração do balanço de pagamentos.
Neste cenário, dominava uma visão conservadora na formulação e implementação da política econômica.
Em março de 1961, o governo realizou uma importante reforma no regime cambial vigente, a partir da Instrução
204 da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), onde procurava atingir dois objetivos básicos: a)
desvalorizar a taxa de câmbio; e b) unificar o mercado cambial. Os motivos primordiais para que tal reforma fosse
feita relacionam-se a dificuldades do balanço de pagamentos e a preocupações com a inflação. Para tanto, foram
tomadas as seguintes medidas:
i)a categoria geral do regime cambial vigente anteriormente foi transferida para o mercado dito livre;
ii)o “câmbio de custo” aplicável a importações preferenciais (trigo, petróleo, etc.) foi desvalorizado em
100%.
iii)o sistema antes vigente, de diferir a entrega de cambiais aos importadores, foi substituído pelo sistema
das Letras de Importação. (Neste sistema, os importadores, ao comprarem divisas para realizar suas importações,
eram obrigados a realizar simultaneamente, uma operação colateral, onde deveriam depositar o valor em cruzeiros
correspondente à importação no Banco do Brasil durante 150 dias. Em troca, receberiam as Letras de Importação).
Adicionalmente, foram editadas novas instruções da SUMOC que, além de extinguirem o câmbio de
custo, determinavam a retenção de US$ 22 por saca de café exportada e que as exportações seriam realizadas à
taxa do mercado livre.
Ao longo dos meses de maio e junho de 1961, o governo teve sucesso nas negociações com credores
norte-americanos e europeus, conseguindo novos empréstimos e um significativo reescalonamento da dívida
externa que venceria entre 1961 e 1965 (ou seja, conseguiu adiar o pagamento de parte da dívida referente a esse
período). Apesar disto, no que diz respeito à política externa, o governo assumiu uma posição singular,
distanciando-se da posição norte-americana de isolar Cuba, bem como procurando reatar relações com a União
Soviética e apoiar a descolonização da África. (É a chamada “política externa independente”).
No dia 25 de agosto de 1961, Jânio Quadros renunciou ao poder, o que acabou por resultar no colapso de
seu programa de estabilização. Devido à curta duração de seu mandato, passa a ser bastante difícil realizar uma
avaliação criteriosa dos resultados de suas políticas econômicas, uma vez que a crise política de agosto a setembro
de 1961 teve como conseqüência o descontrole monetário, fiscal e creditício.
2. O Impasse Parlamentarista
Com a renúncia de Jânio Quadros, foi instaurado no país o regime parlamentarista, devido ao veto militar
à posse do Vice-Presidente (tal como estabelecia a constituição), com tal regime durando de setembro de 1961 a
janeiro de 1963. O primeiro gabinete parlamentarista foi formado sob a presidência do então deputado Tancredo
Neves, tendo o banqueiro Walter Moreira Salles como Ministro da Fazenda.
O programa de governo apresentado durante esse período era muito genérico, onde apesar de ter a baixa
taxa de crescimento da economia como principal problema a ser resolvido, estabelecia diversos objetivos que
admitia não serem todos compatíveis entre si. Para tanto, o governo propunha-se a elevar a taxa de poupança (via
uma reforma fiscal) e realizar a contenção do déficit de custeio das empresas públicas, bem como estabeleceria
prioridades e corrigiria desperdícios para melhorar a composição dos investimentos, e introduziria técnicas de
planejamento. No caso, eram contemplados três níveis de planejamento: o Plano Perspectiva (20 anos), o Plano
Qüinqüenal e o Plano de Emergência.
No que diz respeito às políticas monetária, bancária e financeira, o governo estabeleceu medias de
emergência e de reforma institucional. Em relação à área monetária, o governo demonstrou enorme preocupação
com a expansão monetária, impondo controles quantitativos de crédito até o final de 1961, e estabelecendo
mecanismos de depósito compulsório sobre depósitos à vista dos bancos privados (já que houvera um certo
volume de expansão monetária durante a crise política). Quanto a reformas institucionais, foi feita menção à
criação do Banco Central e do Banco Rural, bem como foi feita uma reforma da legislação bancária vigente. Em
relação à política financeira pública, o governo propunha-se a aplicar o Plano de Economia de gastos aprovado
por Quadros e a financiar o déficit programado de 1962 de forma não-inflacionária (ou seja, sem emitir moeda
23
para cobrir tal déficit). Em termos das reformas, a reforma vista como básica era a da área fiscal. Já em relação à
política cambial, o programa defendia a adoção de uma taxa de câmbio única, fixada em um nível “realista”.
Contraditoriamente, enfatizava ao mesmo tempo, a necessidade de manter o controle quantitativo de importações
não-essenciais. Nessa época, o novo presidente, João Goulart (que tomou posse em 07/09/1961) comprometeu-se
ainda com a realização da reforma agrária.
Neste período, as relações Brasil-EUA acabaram por sofrer um certo desgaste devido a modificações na
legislação econômica brasileira, que acabavam por prejudicar a remessa de lucros de capital estrangeiro, bem
como cancelavam certas concessões feitas a companhias norte-americanas. A “política externa independente”
inaugurada por Jânio Quadros teve continuidade com João Goulart.
De qualquer forma, mesmo com a renúncia de Jânio Quadros, os resultados econômicos de 1961 foram
bastante razoáveis. A inflação manteve-se estável em torno de 30%, o PIB cresceu 8,6%, o balanço de pagamentos
foi beneficiado pela recuperação das exportações e a renegociação da dívida externa. A formação bruta de capital
fixo (um importante indicador do nível de investimento do país), no entanto, reduziu-se de 15,7% do PIB em 1960
para 13,1% em 1961, seu menor valor desde 1949.
Estes bons resultados, no entanto, não duraram muito. Em maio de 1962, o déficit de caixa do governo
aumentou significativamente devido ao aumento das despesas públicas e o aumento da taxa de expansão da oferta
monetária. (A principal pressão sobre os gastos públicos provinha do déficit das empresas do governo no setor de
transportes).
No final de maio de 1962, ocorreu uma crise política interna ao governo que acabou por culminar na
renúncia coletiva do gabinete Tancredo Neves. O nome indicado para sucedê-lo foi o de Santiago Dantas, mas que
acabou não vingando, devido a certa resistência política do Congresso. Após algum tempo, foi aprovado o nome
de Brochado da Rocha.
O programa político de Brochado da Rocha abordava diversos temas, desde a reforma agrária até a
energia nuclear. Suas propostas revelavam-se, no entanto, bastante vagas, o que dificultava sua aceitação no
Congresso. Seu programa econômico pretendia estabilizar a inflação em torno de 60% em 1962 e reduzi-la para
30% em 1963. Seu gabinete procurou obter poderes especiais para legislar sobre diversos temas, inclusive as
reformas de base, bem como na antecipação da data de realização do plebiscito acerca da permanência do sistema
parlamentarista de governo. A maior parte dessas propostas acabou sendo recusada no Congresso, o que levou à
renúncia do gabinete Brochado da Rocha em setembro de 1962. A proposta relativa à antecipação do plebiscito,
no entanto, foi aceita, com sua realização sendo marcada para o dia 06 de janeiro de 1963. Durante esse período
de transição, o gabinete foi chefiado por Hermes Lima. Apesar de haver um programa de transição que incluía um
plano de controle da inflação, este acabou sendo comprometido pela concessão do 13º salário aos trabalhadores
urbanos.
As relações com os EUA continuaram a desgastar-se no período, com o Brasil finalmente concordando
com o bloqueio a Cuba (apesar de ser contra a intervenção armada naquele país).
As conseqüências de tamanha instabilidade política acabaram sendo refletidas a nível econômico no
segundo semestre de 1962. O governo perdeu o controle de suas contas no final do ano, a expansão dos meios de
pagamento aumentou enormemente, a inflação aumentou e a taxa de crescimento PIB reduziu-se para 6,6% (tal
taxa havia sido de 8,6% em 1961).
3.O Plano Trienal e seu Fracasso
Em fins de dezembro de 1962 foi apresentado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social,
elaborado sob a coordenação de Celso Furtado. Em janeiro de 1963, as condições políticas mostravam-se um tanto
favoráveis à colocação em prática do Plano, uma vez que houve a vitória do regime presidencialista no plebiscito.
Apesar de ser um plano elaborado por economista ligado à tradição estruturalista cepalina (Celso Furtado), o
Plano Trienal caracterizava-se por um diagnóstico bastante ortodoxo da inflação no país, enfatizando o excesso de
demanda via gasto público como a causa mais importante. As medidas propostas eram semelhantes às de outros
programas de estabilização antes adotados: correção de preços defasados, redução do déficit público e controle da
expansão do crédito ao setor privado. Havia ainda as metas de 25% de taxa de inflação para 1963 (10% em 1965)
e 7% para o crescimento anual do produto. Logo após o anúncio do Plano houve um salto no índice de preços
industriais por atacado, o que se deveria, conforme sugerido por Sochaczewski (1980) a expectativas de imposição
de controle de preços. No início de 1963 ocorreram cortes nos gastos públicos, limites à expansão do crédito
privado, desvalorização cambial, e aumento do depósito compulsório.
Setores de esquerda criticaram duramente o Plano, denunciando o caráter recessivo da política econômica
e a submissão dos interesses nacionais aos EUA.
O ano de 1963 foi, portanto, um ano recessivo. Há, no entanto, uma certa divergência quanto à
interpretação das causas de tal recessão. Parece ser difícil fazer uma análise de curto prazo do programa de ajuste
devido à indisponibilidade de dados de boa qualidade. Em relação aos dados anuais, têm-se discrepâncias
gritantes: a taxa de crescimento do PIB caiu de 6,6% em 1962 para 0,6% em 1963 (o mais baixo nível desde a 2ª
Guerra). A restrição de liqüidez imposta pelo governo afetou o desempenho dos gêneros industriais que
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dependiam do crédito (em especial, os produtores de bens de consumo durável (Wells 1977)). Os dados relativos
ao investimento parecem ambíguos, já que dados da Fundação Getúlio Vargas indicam um crescimento da FBKF
(de 13,1% em 1961 para 15,5% em 1962 e 17% em 1963); ao passo que dados desagregados apontam para uma
pronunciada queda do nível real de investimento. Ao traçarem a relação causal entre o programa de estabilização
do Plano Trienal e a recessão que veio em seguida, há quem enfatize a perda de dinamismo do processo de
substituição de importações, com aumento da relação capital/produto e flutuações de investimento associadas à
instalação de plantas com escalas de produção muito além do tamanho de mercados, durante o Plano de Metas.
Outras interpretações enfatizam uma possível incompatibilidade entre a demanda associada a perfis específicos de
distribuição de renda e a oferta de certos gêneros industriais (Tavares 1972, 1975; Furtado 1968). Existem ainda,
interpretações tidas como de difícil comprovação, como aquelas que associam a recessão à aceleração
inflacionária ou deterioração do quadro político (Simonsen 1963) ou a importância de restrições externas (Leff
1968).
4. A Agonia da Terceira República
Em junho de 1963, tornou-se explícita a polarização da disputa pelo poder entre massas urbanas
mobilizadas pelo populismo e antigas estruturas de poder. Ocorre uma fragmentação de recursos políticos,
havendo intensa rotatividade na equipe governamental. Gradativamente, vai sendo formada uma coligação
parlamentar em defesa do status quo (Santos 1986). As forças armadas também se voltam contra o Presidente,
após a rebelião de sargentos da Marinha e Aeronáutica contra a decisão do Supremo Tribunal Federal de manter a
anulação da eleição de sargentos um ano antes. Neste período, ocorre o descontrole das contas públicas, bem
como rápida expansão da oferta monetária e deterioração do balanço de pagamentos.
A fragmentação política vigente fez com que forças conservadoras passassem a realizar manifestações
que mobilizaram maciçamente a classe média, explicitando o isolamento político do Presidente e a debilidade de
seu apoio político e militar.
No dia 31 de março de 1964 iniciou-se uma rebelião militar apoiada pelo empresariado, a classe média e
a maioria parlamentar, pondo fim à Terceira República, sendo rompida então a legalidade constitucional.
ÍNDICE CRONOLÓGICO
31 de Janeiro de 1961 – Jânio Quadros assume a Presidência da República amparado pela mais
significativa votação popular que registra a história das eleições presidenciais brasileiras.
Março de 1961 – Governo realiza importante reforma do regime cambial vigente através da Instrução
204 da SUMOC, tendo como objetivo a desvalorização da taxa de câmbio e a unificação do mercado cambial.
25 de Agosto de 1961 – Renúncia de Jânio Quadros. É adotado então, o sistema parlamentarista de
governo. No meio tempo, Pascoal Ranieri Mazilli assume o poder, ficando de 25/08/1961 a 07/09/1961.
07 de Setembro de 1961 – João Goulart, o “Jango” assume a Presidência da República.
Maio de 1962 – Ocorre a renúncia coletiva do 1º gabinete parlamentarista, sob a presidência do então
deputado Tancredo Neves. Após um certo impasse, o Congresso aprova o nome de Brochado da Rocha para o
cargo de 1º Ministro.
Dezembro de 1962 – É apresentado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado
sob a coordenação de Celso Furtado.
06 de Janeiro de 1963 – Após ter sua realização antecipada, ocorre o plebiscito para a votação a respeito
do sistema de governo vigente. Ocorre uma vitória maciça dos defensores do regime presidencialista.
Junho de 1963 – O presidente Goulart promove uma reforma ministerial, substituindo ministros
responsáveis pelo fracasso do Programa de Estabilização (o Plano Trienal).
Outubro de 1963 – Goulart envia mensagem ao Congresso pedindo aprovação do estado de sítio como
reação às declarações de Carlos Lacerda, governador da Guanabara. O pedido, no entanto, é retirado mais tarde.
Dezembro de 1963/Março de 1964 – O governo demonstra apresentar grande fragilidade política, o que
acaba por levar a manifestações das forças conservadoras que mobilizam maciçamente a classe média.
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31 de Março de 1964 – Inicia-se a rebelião militar, com amplo apoio do empresariado, da classe média e
respaldo da maioria parlamentar, pondo fim à Terceira República.
POLÍTICAS:
i)Monetária/Creditícia: Durante a curta duração do mandato de Jânio Quadros (31/01/1961 a
25/08/1961), houve um certo descontrole monetário (no entanto, exatamente devido a essa curta duração, é difícil
fazer uma análise criteriosa da política econômica do período). Durante a vigência do 1º gabinete parlamentarista
comandado por Tancredo Neves, foram adotadas medidas de emergência que incluíam controles quantitativos de
crédito bem como o estabelecimento de mecanismos de depósito compulsório sobre os depósitos à vista dos
bancos privados, tudo isto visando manter a oferta monetária constante em termos reais. No 2º semestre de 1962,
devido à instabilidade política vigente no país, a expansão dos meios de pagamento descontrolou-se, indo de 4%
a.m. a 13% a.m. em dezembro daquele ano. A inflação conseqüentemente aumentou. Com a instauração do Plano
Trienal, em fins de 1962, tinha-se como parte de seu receituário, a correção de preços defasados e o controle da
expansão do crédito ao setor privado. Do mesmo modo, houve um aumento do depósito compulsório de 24% para
28% dos depósitos à vista. Tais medidas acabariam por revelar-se mais tarde, como causadoras de uma grande
recessão, uma vez que impuseram uma tremenda restrição de liqüidez a gêneros industriais produtores de bens de
consumo durável que dependiam do crédito (Wells 1977). Após isto, a oferta monetária foi mantida sob razoável
controle até os primeiros meses de 1963, quando passou a expandir-se rapidamente, gerando taxas de inflação
semelhantes (e até mesmo superiores) às geradas no passado.
ii)Fiscal: Ao longo do período 1961/1964, o governo preocupou-se bastante com o equilíbrio do balanço
de pagamentos. Como citado antes, com a renúncia de Jânio Quadros (e a crise política daí decorrente) houve um
descontrole fiscal. Com o gabinete parlamentarista de Tancredo Neves, o governo procuraria alcançar os objetivos
de seu programa através de uma elevação da taxa de poupança, via uma reforma fiscal e contenção do déficit de
custeio das empresas públicas. Procuraria assim, obter uma melhor programação dos investimentos públicos, e
uma reforma fiscal que estimulasse o aumento da formação bruta de capital fixo e melhorasse a tributação
indireta. Com o fim do gabinete Tancredo Neves e início da gestão Brochado da Rocha, este novo PrimeiroMinistro tentou obter poderes especiais junto ao Congresso para legislar sobre diversos temas, inclusive a reforma
tributária. A maior parte dessas reivindicações, no entanto, foi negada (o que levou à renúncia de Rocha). No 2º
semestre de 1962, o controle das contas do governo (que havia sido retomado em alguma medida por Rocha) foi
perdido no final do ano. Com o Plano Trienal, no fim de 1962, tinha-se como um de seus principais objetivos, a
redução do déficit público, o que esperava-se atingir através de um plano de economia e deferimentos de despesas.
Houve efetivamente um corte nos gastos públicos (juntamente com a já citada restrição do crédito ao setor
privado). Com a instabilidade política de 1963, o balanço de pagamentos deteriora-se de forma considerável, a
despeito da recuperação das exportações, em vista da contração das entradas autônomas de capital.
iii)Cambial: Logo após Jânio Quadros assumir a presidência, em janeiro de 1961, foi instaurada, em
março do mesmo ano, a Instrução 204, cujos objetivos básicos eram a desvalorização da taxa de câmbio e a
unificação do mercado cambial. A categoria geral do regime cambial antes vigente foi transferida para o mercado
livre; o “câmbio de custo” aplicável a importações preferenciais foi desvalorizado em 100% (mais tarde esse
câmbio foi extinto, sendo transferido para o mercado livre). O sistema anteriormente vigente, de diferir a entrega
de cambiais aos importadores, foi substituído pelo chamado “sistema das Letras de Importação”, através do qual
os importadores, ao comprarem suas divisas eram obrigados a realizar uma operação colateral, depositando no
Banco do Brasil por 150 dias o valor em cruzeiros correspondente à importação e recebendo Letras de Importação
em troca. Com o primeiro gabinete parlamentarista (Tancredo Neves), de 1961, pretendia-se a adoção de uma
política cambial baseada em uma taxa única e “realista”. Logo após a saída de Quadros, em 1961, foi possível
manter algum controle sobre as importações, graças ao aumento do requerimento para compra compulsória das
Letras de Importação. Uma política semelhante foi adotada em relação a remessas financeiras. No entanto, ambas
as políticas vieram a ser temporariamente revertidas no começo de 1962. Durante a instabilidade política do 2º
semestre de 1962, apesar de haver problemas em relação às políticas fiscal e monetária, não há evidência de
graves distorções da política cambial. (Na verdade, tentou-se torná-la mais transparente no período). Com o Plano
Trienal, o câmbio foi desvalorizado em cerca de 30%. Apesar disto, o governo reintroduziu o subsídio a
importações de alguns bens, como o trigo e derivados do petróleo. Em 1963, após o fracasso do Plano Trienal, a
política cambial passa a refletir a deterioração da confiança no governo, aumentando significativamente os
requisitos de depósitos prévios relativos a importações. A taxa cambial relevante para a remuneração de
exportações, por sua vez, foi reajustada muito abaixo do valor requerido para manter constante em cruzeiros a
remuneração real dos exportadores.
iv)Contexto Internacional no período 1961/1964: No início desse período (maio/junho de 1961), o
governo obteve sucesso quanto à negociação da dívida externa junto a credores internacionais. Ainda em 1961, no
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entanto, as relações com os EUA especificamente, deterioraram-se devido a alterações na legislação econômica
brasileira que prejudicavam interesses americanos. Esta situação era agravada pela “política externa
independente” adotada pelo Brasil, que não se alinhava com algumas proposições do governo norte-americano,
principalmente aquelas relacionadas a Cuba. Em 1962, as relações com os EUA continuaram a deteriorar-se
devido às mudanças de legislação e à política externa independente já citadas. Ainda assim, o Brasil acabou
aprovando o bloqueio à Cuba, cedendo a pressões políticas norte-americanas.
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CAPÍTULO 9 - ESTABILIZAÇÃO E REFORMA: 1964 / 1967
André Lara Resende
(Patrícia Silva Alvarenga)
O PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo), foi um plano de estabilização econômica elaborado
pelo Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica (Campos no Ministério do Planejamento e Bulhões
no Ministério da Fazenda) posto em prática em 1963.
O plano visava conter progressivamente a inflação entre 64 e 65 (gerando efeitos já em 66); acelerar o
desenvolvimento econômico (interrompido em 62/63); atenuar diferenças setoriais e regionais; aliviar tensões
criadas pelos desequilíbrios sociais; política de investimentos para proporcionar oportunidades de empregos e
corrigir déficit do balanço de pagamentos.
INSTRUMENTOS DE AÇÃO
POLÍTICA FINANCEIRA
Política de redução do déficit público diminuindo a pressão inflacionária e fortalecendo a capacidade de
poupança nacional através do disciplinamento do consumo e das transferências do setor público e na melhoria da
contenção da despesa.
Política tributária para aumentar a arrecadação e combater a inflação, estimulando a poupança ,
melhorando a orientação dos investimentos privados e atenuando as desigualdades econômicas regionais e
setoriais.
Política monetária de acordo com os objetivos de estabilização, evitando redução do nível de atividade e
a redução da capacidade de poupança das empresas.
Política bancária fortalecendo o sistema creditício, ajustando-o às necessidades de combate a inflação e
de estímulo ao desenvolvimento. Aumento do redesconto, compulsório e operações de open market (vendas de
títulos públicos).
Políticas de investimentos públicos para fortalecer a infra-estrutura econômica e social, e criar as
economias externas necessárias ao desenvolvimento das inversões e atenuar desequilíbrios regionais e setoriais.
Procurou-se ativar a bolsa de valores e foram criados bancos de investimento para se estimular a
poupança privada. Criou-se o Banco Nacional de Habitação sendo um agente de captação da poupança privada
forçada. Em um primeiro momento, esses fundos foram utilizados para absorver os títulos da dívida pública,
financiando o déficit público. A instituição da correção monetária (um mecanismo de indexação) permitiu a
captação da poupança privada voluntária e a reativação do sistema financeiro
POLÍTICA ECONÔMICA INTERNACIONAL
Política cambial e de comércio exterior para diversificar as fontes de suprimento e incentivar as
exportações.
Política de consolidação da dívida externa e de restauração do crédito do país no exterior de modo que
aliviasse pressões de curto prazo sobre o balanço de pagamentos.
Política de estímulos ao ingresso de capitais estrangeiros e de ativa cooperação técnica e financeira com
agências internacionais de modo que acelerasse o desenvolvimento econômico.
POLÍTICA DE PRODUTIVIDADE SOCIAL
Política salarial assegurando a participação dos trabalhadores nos benefícios do desenvolvimento
econômico, sendo compatível com a política de combate a inflação, do lado da procura e do custos, e que
protegesse a capacidade de poupança do país (conseqüência do combate a inflação). Além da política salarial o
PAEG compreendia também política agrária, habitacional e educacional.
O crescimento programado para os anos de 65 e 66 era de 6% aa. O combate à inflação estava sempre
qualificado no sentido de não ameaçar o crescimento econômico.
As três causas da inflação, segundo o PAEG , são: déficit público, expansão de crédito às empresas e os
aumentos institucionais de salários em proporção superior à do aumento da produtividade. Assim as causas
citadas acima induzem um aumento dos meios de pagamentos, propagando a inflação no sistema econômico.
Como soluções do processo inflacionário o plano propõe contenção do déficit público, (através de cortes
de despesas desnecessárias e racionalização do sistema tributário), crescimento dos salários reais proporcional ao
aumento da produtividade, restrição de crédito das empresas para conter a inflação de procura.
POLÍTICA SALARIAL DO PAEG
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Dadas as metas de política monetária e crescimento real do produto propostas pelo plano, as taxas de
inflação correspondentes deveriam ser de 25% em 1965 e 10% em 1966.
Enquanto o plano trienal sugeria reajustes salariais moderados, o PAEG tinha uma política salarial bem
definida, baseando-se em:
manter a participação dos assalariados no produto nacional
impedir reajustamentos salariais desordenados que causam inflação
corrigir as distorções salariais, no Serviço Público Federal , nas Autarquias, e nas Sociedades de
Economia Mista
As negociações diretas entre trabalhadores e empregadores foram substituídas por uma fórmula de
reajuste salarial estabelecida pelo governo:
deveria ser estabelecido o salário médio real dos últimos 24 meses anteriores as mês do reajustamento
sobre este salário real médio , deveria incidir a taxa de produtividade, acrescentando a metade da inflação
programada pelo governo para o ano seguinte (resíduo inflacionário)
criação da data base de reajuste salarial
Como a previsão do resíduo inflacionário , ou seja, da inflação para o ano seguinte, que entrava na
fórmula de reajuste salarial, era a previsão oficial que era inferior à inflação efetiva ocorrida, o salário mínimo real
médio era reduzido. Em junho de 68 a fórmula de reajuste foi alterada da seguinte maneira: se o resíduo
inflacionário tivesse sido subestimado nos últimos 12 meses, o salário real deste período seria computado não pelo
seu nível efetivo mas pelo que teria prevalecido se o resíduo inflacionário tivesse sido corretamente estimado, ou
seja, o salário médio real ficava menos defasado com relação a alta de preços. A lei de 1974 finaliza a queda do
salário real médio.
O índice de salário mínimo real médio sofreu uma queda de sete pontos percentuais em 65 quando foi
introduzida a fórmula de reajuste salarial, e em 66 foi novamente reduzida em sete pontos. Nos próximos anos, os
índices continuam a cair com um ritmo menor.
EFICÁCIA DAS POLÍTICAS MONETÁRIA E FISCAL
Das políticas desinflacionárias do PAEG (contenção déficit público, política salarial e creditícia), a mais
eficaz quanto aos objetivos do plano foi a política de contenção do déficit público. Aumentaram-se os impostos
diretos e indiretos e o déficit como proporção do PIB foi reduzido gradativamente . O financiamento do déficit foi
alterado a partir de 1964, passando de emissões de moeda (empréstimos junto ao BACEN) para o financiamento
através de vendas de títulos da dívida pública, pois a criação da ORTN e correção monetária tornam os títulos
públicos atrativos (empréstimos junto ao público) .
Quanto às políticas monetária e de crédito, não foram atingidas as metas . A expansão monetária de 64 e
65 chegou a 83,5% sendo que a meta era de 30% . A causa da expansão dos meios de pagamentos está
relacionada com a incapacidade da política monetária de contrabalançar o superávit do balanço de pagamentos.
Este superávit externo deve-se ao ingresso de empréstimos estrangeiros, redução das importações, (devido à queda
do crescimento) e aumento das exportações. Em 1966 a política monetária foi restritiva e a expansão dos meios
de pagamentos foi apenas de 35,4% no período.
A inibição do crédito foi menor que o aperto monetário pela ação do Banco do Brasil. Os empréstimos
totais ao setor privado caíram e os empréstimos do Banco do Brasil ao setor privado expandiram-se.
IMPACTO DAS POLÍTICAS MONETÁRIA, CREDITÍCIA E FISCAL SOBRE PRODUÇÃO E
PREÇOS
Durante todo o ano de 1964 o nível de preços permaneceu elevado. Este fato ocorreu devido ao aumento
das tarifas dos serviços públicos; liberação dos aluguéis congelados; elevação dos salários dos servidores
públicos; foi a chamada inflação corretiva. Cronologia: o aperto da moeda e do crédito em 63 paralisa a atividade
industrial, enquanto os preços se aceleram. A política monetária foi mais folgada em 64 do que no ano anterior,
mas os índices de liquidez continuaram negativos. Este alívio relativo da liquidez permitiu pequeno alívio na
produção industrial.
Em 1965 houve uma queda na tendência inflacionária sendo que os produtos agrícolas apresentaram
queda no 1º trimestre e os preços industriais no 2º trimestre. Neste ano a política fiscal restritiva associada a um
aperto de crédito faz com que a atividade industrial entre em colapso. Em contrapartida a agricultura tem um
excelente ano e cresce 13,8% neste período. Com a política salarial do PAEG , os preços industriais apresentam os
primeiros sinais de quebra de tendência.
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O ano de 1966 apresenta um crescimento industrial devido ao crédito fácil do ano anterior e à capacidade
ociosa acumulada em três anos de estagnação. A agricultura tem um mau desempenho sofrendo uma queda na
produção de 3,2%. A política salarial volta a reduzir o salário e a inflação diminui. Outro fator do desempenho da
indústria neste ano , foi a alteração da política monetária e creditícia. Apesar da redução de emissão monetária
(devido a mudança do financiamento do déficit público), a ação do Banco do Brasil , expandindo os seus
empréstimos, evitou que a política monetária restritiva atingisse o crédito ao setor privado.
Em 1967 Delfim Netto substitui Campos no comando da economia e se afasta da ortodoxia e abandona o
objetivo de acabar com a inflação. A partir daí a moeda e o crédito são expandidos de forma liberal,
proporcionando uma recuperação da produção industrial. A agricultura recupera-se obtendo um crescimento de
5,7% ao ano. A política salarial continua reduzindo o salário e a inflação no período apresenta um queda.
O ano seguinte, 1968, marca o fim da fase de estabilização. Moeda e crédito continuam se expandindo e a
inflação sofre mais um pequeno declínio.
CUSTOS DA ESTABILIZAÇÃO
No período do PAEG, criou-se um hiato entre o produto observado e o produto potencial.
O caráter regressivo das políticas do plano fica evidenciado pelo número de concordatas e falências por
ramo de atividade do período. Os setores mais atingidos foram vestuário, alimentos e construção civil. Os dois
primeiros são setores de estruturas menos oligopolizadas, onde predominam pequenas e médias empresas. A
indústria de construção civil foi vítima da política fiscal que reduziu as despesas com obras públicas. Como o
setor de construção civil emprega grande parte de mão de obra não qualificada, pode-se perceber o caráter
regressivo do PAEG.
O PAEG E A TEORIA ORTODOXA
A teoria ortodoxa relaciona a causa de inflação com a excessiva expansão monetária, devido ao
financiamento do déficit público (o tesouro nacional vende títulos ao BACEN transferindo a este o direito de
emitir moeda).
A ortodoxia aponta políticas monetária e creditícia restritivas para enxugar o excesso de moeda no
mercado. Também seria necessário política fiscal restritiva , que reduz o déficit público e reformula a estrutura de
gastos do governo considerada ineficiente e causadores de distorções da economia. Quanto ao balanço de
pagamentos, sugere o câmbio “realista” (flexível, pois a intervenção do governo mantinha a taxa de câmbio
sobrevalorizada prejudicando exportações) e redução da proteção tarifária à indústria ineficiente. A ortodoxia
acredita que o mercado de trabalho é o último a se ajustar às políticas restritivas mencionadas acima. Isto acontece
por causa do poder de mercado dos sindicatos e da rigidez das expectativas que mantêm os salários reais acima do
nível compatível com o equilíbrio não inflacionário.
PAEG não foi, de certa forma, ortodoxo, pois se preocupou com a manutenção das taxas de crescimento
e, portanto, com alguma inflação, combatida gradualmente. O diagnóstico da inflação aponta para a
incompatibilidade entre as parcelas reivindicadas pelo governo, pelas empresas para investimento e pelos
trabalhadores para consumo como causa da inflação (a expansão monetária seria um agente de propagação da
inflação dado esta inconsistência da esfera distributiva na economia). O reconhecimento de que existem pressões
reais na economia que são inflacionárias que podem ser resolvidas pela contenção da taxa de expansão dos meios
de pagamentos fica explícito na política creditícia do plano.
A política econômica do PAEG não se restringiu às soluções dadas pela ortodoxia. Procurou-se ativar a
bolsa de valores e foram criados bancos de investimento para se estimular a poupança privada. Criou-se o Banco
Nacional de Habitação sendo um agente de captação da poupança privada forçada. Em um primeiro momento,
esses fundos foram utilizados para absorver os títulos da dívida pública, financiando o déficit público. A
instituição da correção monetária (um mecanismo de indexação) permitiu a captação da poupança privada
voluntária e a reativação do sistema financeiro. Outra área de ação da política econômica foi o setor externo.
Criaram-se e reformularam-se instituições públicas ligadas ao comércio exterior; instituíram-se estímulos fiscais
às exportações que culminaram com a indexação da taxa de câmbio (em 68) com o nome de mini desvalorização,
na tentativa de manter a paridade do poder de compra entre a moeda doméstica e o dólar.
O principal ponto de combate a inflação no PAEG foi a política salarial compatível com a teoria
ortodoxa. O processo desinflacionário do PAEG substituiu a negociação salarial por uma fórmula oficial de
reajuste, ou seja, usou o poder de repressão sobre a sociedade e principalmente sobre os sindicatos, para se chegar
ao objetivo da ortodoxia: solucionar o impasse distributivo através da redução da parcela salarial. Neste ponto o
plano de estabilização de 1964 se afasta um pouco da ortodoxia, pois o estado intervém diretamente sobre o
impasse distributivo. A ortodoxia utiliza da restrição de liquidez, deixando ao mercado o encargo de selecionar os
mais fracos. As políticas monetárias e fiscais restritivas, na realidade, são regressivas, ou seja, seus custos recaem
sobre os desempregados e sobre as pequenas e médias empresas incapazes de ter acesso ao crédito racionado. A
possibilidade de obter empréstimos externos em moeda estrangeira, deu às empresas estrangeiras e às grandes
empresas estatais acesso a uma linha de crédito vedada às pequenas e médias empresas nacionais.
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ÍNDICE CRONOLÓGICO
1964 – A forma de financiamento do déficit público é alterada (com o objetivo de conter a inflação), passando de
emissão monetária para vendas de títulos da dívida pública junto ao público.
1965 – Foi implementada a fórmula de ajuste salarial do plano, sendo proposta da seguinte maneira: sobre o
cálculo do salário mínimo real médio dos últimos 12 meses incidia o aumento da produtividade mais metade da
inflação prevista para próximo ano.
1967 - Delfim Netto assume o Ministério do Planejamento e abandona o objetivo de conter a inflação, expandindo
o crédito e melhorando a produção industrial.
1968 – Fim da fase de estabilização. Moeda e crédito se expandem e a inflação sofre um pequeno declínio.
Política fiscal – restritiva com aumento de impostos diretos e indiretos e contenção de gastos.
Política monetária – restritiva em 63, expansionista em 64 e 65; restritiva em 66 e expansionista a partir de 67.
Política creditícia – restritiva até 66 (com exceção de 65) e expansionista a partir de 67.
Política cambial – política de estímulos às exportações. Política de mini desvalorizações a partir de 68 para
manter a paridade do poder de compra entre a moeda doméstica e o dólar.
Política salarial – redução progressiva do salário mínimo real médio durante o plano, em decorrência da fórmula
de ajuste salarial.
31
CAPÍTULO 10 - A RETOMADA
1973
DO
CRESCIMENTO
E AS
DISTORÇÕES
DO
“MILAGRE”: 1967-
Luiz Aranha Corrêa do Lago
(Bernardo Lanza Queiroz)
1- Novo diagnóstico dos problemas brasileiros
 Em 1964 o governo havia identificado a inflação como problema básico da economia brasileira.
 a inflação era de demanda, sancionada pela excessiva expansão monetária.
 entre 1964-66 governo implanta medidas duras na área fiscal e monetária.
 Em 1967 a herança é uma grande recessão, mas as diversas mudanças ocorridas no período
anterior tiveram impacto positivo em diversas áreas da economia.
 O novo governo que assumia tem como objetivos: o crescimento econômico, redução do papel do
setor público e incentivo ao papel do setor privado e expansão do comércio exterior.
 A inflação de demanda já parecia controlada, dessa forma governo centraria suas ações na inflação
de custos.
 As diretrizes da política econômica eram: i) crescimento econômico e ii) contenção da inflação.
 Projeto em duas etapas: 1) utilizar a capacidade instalada existente e 2) expandir a quantidade e
melhorar a qualidade da capacidade produtiva.
 Concentração do investimento público em: infra-estrutura, siderurgia, mineração, habitação,
saúde, educação e agricultura.
 Em resumo, a política econômica do governo era: i) maior estímulo a demanda (política
monetária, creditícia e fiscal mais flexível); ii) incentivo ao sistema financeiro da habitação; iii) política de
incentivo as exportações e entrada de investimentos diretos estrangeiros; iv) programa de incentivos e
subsídios para promover regiões e setores; v) BNDE como financiador dos investimentos; vi) manutenção da
política salarial anterior.
3- Crescimento econômico, Formação de Capital e Inflação
 Expansão da Economia
 crescimento acelerado do PIB: taxa média anual de 11,2%
 crescimento industrial mais significativo (cerca de 14% ao ano); setor primário cresceu cerca de
4,5% ao ano e o terciário cerca de 11,1% ao ano.
 Governo adotou políticas especificas para favorecer a evolução dos diversos setores.
 Agricultura: crédito a taxas subsidiadas e acelerado processo de mecanização.
 Indústria: começa crescimento com base na capacidade ociosa existente, incremento de
investimentos públicos e privados, aquecimento da demanda interna.
 Construção Civil: obras de infra-estrutura do governo, demanda do setor habitacional.
 investimentos do governo em infra-estrutura contribuíram para a consolidação do setor de bens de
capital.
 aceleração da produção de bens de consumo (principalmente duráveis) devido a: i) processo de
concentração da renda pessoal; ii) forte expansão do crédito ao consumidor (financiamentos, controle dos
juros e consórcios)
 aproveitando-se da reforma do sistema financeiro de 1996 há uma grande expansão do sistema no
período.
 Evolução da taxa de investimento, política industrial e papel da estatais
 Entre 1968-70 a Formação Bruta de Capital chega a 18,9% do PIB, entre 71 e 73 atinge 20,5%.
 Processo de formação do capital influenciada pela política industrial iniciada em 1964. Em
resumo, concessão indiscriminada de incentivos.
 CDI, BNDE e FINAME: papel importante na recuperação da demanda interna e no crescimento
do setor de bens de capital.
 crescimento da participação das empresas privadas e familiares e empresas públicas.
 importância da política de investimentos do governo como fator impulsionador do crescimento
global da economia e em particular para a indústria de bens de capital.
 investimentos estatais crescem 20% ao ano entre 1967-73.
 papel pró-cíclico das empresas públicas.
 Trajetória da inflação e a política de controle de preços
 ganhos no combate à inflação deixaram de ser tão expressivos.
 governo admitia um certo nível de inflação.
 Entretanto, governo controlava todos os reajustes de preços. Estes eram baseados na variação dos
custos.
32
 aceleração da inflação associado ao nível de atividade da economia e com as políticas
expansionistas do governo.
4- Política Monetária e Creditícia e Desenvolvimento do sistema financeiro
 Expansão dos meios de pagamento e da base monetária e diversificação dos haveres
financeiros
 A partir de 1967 ocorreu uma significativa expansão da oferta de moeda e crédito.
 em termos reais, os aumentos reais de oferta de moeda e de crescimento médio real dos meios de
pagamentos se mantiveram em linha com o crescimento do PIB real.
 Principais fatores de expansão e contração da oferta monetária: i) 1967: relaxamento da política
fiscal, necessidade de financiar o déficit da União, aumento do redesconto e outros empréstimos. ii) 1968:
repete-se a pressão do financiamento do déficit de caixa pelas autoridades monetárias e a expansão foi de
40% e iii) 1969 e anos seguintes: déficit de caixa passa a ser financiado integralmente pela colocação de
títulos junto ao público, que se tornaria fator permanente de contração dos meios de pagamento e o aumento
das reservas cambiais que tem efeitos expansionistas.
 entre 1967-73 há um processo de substituição dos depósitos a vista por haveres não-monetários.
Aumento da participação de títulos da dívida pública.
 Além disso, a existência de correção monetária e de investimentos financeiros pós-fixados
embutindo uma expectativa de inflação levaram a uma mudança no comportamento dos poupadores no
sentido do redirecionamento de suas aplicações.
 Política Monetária
 Em 1964 o redesconto passa a ser regulamentado pela CMN e BACEN.
 assim tornou-se possível ao BACEN contar com um instrumento que permitia injetar recursos no
sistema bancário e influenciar a taxa de juros.
 até 1973 a política de redesconto foi flexível.
 Entre 1967-73 a política de redesconto passa a ter como objetivo o controle quantitativo do
crédito.
 além disso, assume grande importância a política de mercado aberto.
 ORTNs: visava substituir a emissão de moeda no financiamento do setor público.
 e assim, regularizar a liquidez da economia.
 Política de Juros e o processo de concentração bancária
 Em 1967, o governo acreditava que os custos financeiros eram muito elevados e que as taxas de
juros eram elemento de custo das empresas e precisavam ser reduzidos.
 A política de juros da nova administração era: i) controle direto das taxas de juros; ii) incentivos
aos bancos comerciais para redução das taxas de juros; iii) eliminação das deficiências do setor bancário e iv)
aproveitamento das escalas (concentração e obstáculos a abertura desordenada de agências).
 governo claramente não permite a formação das taxas de juros pelo livre jogo do mercado.
 taxas de juros para setores prioritários fixadas em valores nominais.
 governo foi fixando tetos mais baixos de juros para segurar uma possível tendência de
crescimento dos juros reais.
 durante todo o período 1967-73 não foi permitida a fixação de taxas de mercado para captação e
aplicação.
 nova administração via com bons olhos a redução do número de bancos e a consolidação do
sistema de bancos comerciais.
 Diretriz do Governo de 1967: listava medidas favoráveis a fusão e incorporações bancárias;
vantagens fiscais para tais processos; benefícios para a formação de conglomerados financeiros.
 Entre 66 e 73, 190 bancos foram absorvidos por outros.
 processo de concentração bancária parece ter decorrido das medidas de política econômica
adotadas, inclusive a política de teto de juros e às restrições a entrada de bancos estrangeiros e outros no
mercado.
 resultado foi uma concentração expressiva da captação e das aplicações em um número reduzido
de conglomerados financeiros.
 As principais fontes de oferta de crédito e a política creditícia do governo
 i) conter as necessidades de financiamento do setor público e ii) assegurar a oferta de crédito
adequada ao setor privado
 oferta de crédito total expandia-se rapidamente após 1967
 empréstimos do sistema monetário cresceram a taxa média de 23,5% ao ano entre 67-73.
 a participação do sistema monetário no fornecimento de crédito foi se reduzindo devido a
importância concedida pelo governo ao crédito consumidor e a área de habitação e a criação dos bancos de
investimento (aumento da participação do sistema não-monetários)
33
 dessa forma, o controle do crédito não podia se limitar via base monetária ou política de
redesconto.
 nova organização do sistema financeiro não alcançou resultados almejados, créditos de longo
prazo permaneceram sendo fornecidos por agências públicas e bancos oficiais.
 crédito de curto e médio prazos supridos por bancos comerciais e o Banco do Brasil
 Entre 67-73 o governo durante alguns anos dosou a taxa de expansão monetária mas garantiu
uma elevada taxa de expansão do crédito total.
 O setor agropecuário mereceu atenção especial do governo via política de juros subsidiados. Este
era um dos componentes do déficit do governo.
 Apesar disso, o crédito rural cresceu a taxas reais inferiores as taxas de expansão do crédito total
do sistema financeiro.
 o crédito se expandiu a taxa muito superior a dos meios de pagamentos e da base monetária.
 Mercado acionário como fonte alternativa de financiamento
 Decreto Lei-157: criou fundos fiscais de investimentos com propósito de financiar capital de giro
de Cias. Abertas, desenvolver o mercado de capitais e educar o investidor individual.
 mecanismo iria canalizar volumosos recursos para a bolsa de valores e seria reforçado pelo
crescimento econômico.
5- Política fiscal, os estados e municípios, a política regional, as estatais e o papel do governo
na economia
 Governo beneficiou-se das reformas tributária e administrativa implementadas pelo governo
anterior e tenta aumentar a eficiência da máquina administrativa.
 Em 1972, governo cria mais um imposto: IOF (Imposto sobre Operações Financeiras).
 No período há uma redução da despesa com pessoal a nível federal: de 32% em 63-64 para 18%
em 71.
 Apesar disto, grande parte da receita do governo era vinculada. Pr exemplo, os Fundos de
Participação de Estados e Municípios.
 A renúncia fiscal (perda de arrecadação) era elevada devido aos incentivos dados pelo governo
para promover o crescimento econômico de regiões e/ou setores.
 Até 1968, o déficit do governo era financiado pelas autoridades monetárias, ou seja, emissão de
moeda. A partir de 1969, passa a ser amplamente coberto pela colocação líquida de títulos da dívida pública
federal (ORTNs e LTNs), o que permitiu realizar uma política monetária mais eficaz.
 A redução do déficit do tesouro e a geração de um superávit do governo em 1973, refletem, sem
dúvida, um saneamento das contas do governo, consolidando os esforços empreendidos de 1964 a 1966.
 Havia existência de poupança em conta-corrente do governo suficiente para financiar o
investimento da administração pública.
 A carga tributária apresentou tendência ascendente no período, sobe de 22,4% do PIB entre 6569 para 24,7% em 1970-73 (carga bruta). Entretanto, há uma forte política de incentivos, os subsídios sobem
de 7,1% nos anos 60 para 8,1% nos 70, resultando uma carga líquida de 16,8% entre 65-69 e uma de 17,2%
entre 70-73.
 Por outro lado, dados do IBGE, mais recentes, mostram uma carga tributária bruta de cerca de
26% do PIB entre70 e 73, com a carga líquida oscilando de 16,8% a 17,2% do PIB no período.
 Entre 70-73, observou-se uma redução das despesas correntes do governo, com queda na
participação de salários e encargos de 8,3% em 1970 para 7,4% em 1973.
 Em resumo, o período 1967-73 pode ser caracterizado como: i) Aumentou a arrecadação líquida
do governo; b) diminuição de importantes contas do lado da despesa e iii) geração de poupança em conta
corrente suficiente para financiar investimentos.
 Finanças Estaduais e Municipais
 Sub-esferas do governo estavam subordinadas a orientação do governo federal.
 Carta de 1967: permite a intervenção da área federal em assuntos financeiros dos estados e
municípios
 Foi delegada ao BACEN a responsabilidade e controle sobre a emissão de papéis estaduais.
 Em 1968, com o AI-5 foi reduzida a parcela do Fundo de Participação dos Estados e Municípios.
 A característica básica do período 67-73 foi a centralização das decisões de alocação de recursos
no governo federal.
 Assim, depois de 1968 observou-se uma redução do desequilíbrio existente nas contas do Estado
e do Distrito Federal.
 O aperfeiçoamento do ICM representou importante fonte de recursos para os estados.
 a política regional do período não foi baseada no livre-jogo do mercado: mas o governo entrava
regulando e consertando as falhas das empresas privadas.
34
 Havia uma política nacional de desenvolvimento integrado executada por órgãos de presença
nacional como o BNDE, DNER, Embratel, SUDEPE e órgãos de presença regional como a SUDENE.
 A ênfase do governo era: i) obras públicas e oferta de recursos para investimentos e ii)
direcionamento dos investimentos privados diretos.
 Um dos objetivos da política regional do governo era o desenvolvimento do Nordeste através de
incentivos fiscais e obras de infra-estrutura. Além disso, planejou-se a abertura da Amazônia que terminou
revelando-se um fracasso.
 Crescimento das Estatais e descentralização
 governo central permitiu a proliferação de empresas estatais federais e estaduais entre 67-73.
 As causas desta proliferação foram:
 i) decreto-lei número 200 de 1967: dava oportunidade para criação de diversas subsidiárias de
empresas estatais existentes.
 ii) criação de holdings setoriais para centralizar a coordenação e administração das empresas.
 iii) administração das empresas teria se tornado mais eficiente, gerando excedentes para a
expansão natural das empresas.
 iv) empresas estatais centraram sua atuação no desenvolvimento de áreas onde a iniciativa
privada não se arriscava ou não tinha condições de operar.
 Apesar deste crescimento do papel do setor público o emprego nele crescia menos do que a
média de crescimento do emprego nacional.
 As fontes de financiamento das empresas públicas eram:
 i) significativos recursos internos, grau de autofinanciamento era de 45%;
 ii) receitas vinculadas do tesouro eram de 12,3%.
 iii) subscrição de ações: 1,8% do total.
 iv) 25,2 % de empréstimos sendo 8,3% do BNDE e 16,9% de fontes externas aproveitando a alta
liquidez internacional.
 Participação do Estado na Economia
 emprega 8,5% da PEA em 1973.
 representa metade (50%) dos investimentos totais.
 intervenção na economia via políticas monetária, fiscal e creditícia.
 estado-empresário: supri insumos e serviços básicos a economia.
 o setor público tem participação de 20% na atividade econômica.
 elevação da carga tributária: melhoria da eficiência administrativa, aproveitou-se das reformas
realizadas no período anterior e beneficiada pelo acelerado crescimento econômico.
 forte centralismo da economia.
 supria crédito e demandava bens: influi ativamente na economia.
6- Setor Externo na Economia
 importantes mudanças no setor externo, associada a medidas de política econômica (cambial e
incentivos as exportações).
 Entre 1967 e 1973 observou-se: a) aumento das exportações, b) diversificação da pauta de
exportação com incremento de manufaturados, c) aumento da importação de bens de capital, d) maior
diversificação de parceiros comerciais.
 Os objetivos da área externa eram: i) aumento da competitividade; ii) maior diversificação da
pauta; iii) ampliação dos mercados externos e iv) manter suprimento adequado de matérias-primas para
garantir crescimento da economia.
 A política de exportações era baseada em: i) medidas fiscais e creditícias diretas; ii) política
cambial mais flexível; iii) medidas indiretas (desburocratização e melhoria de infra-estrutura de
comunicação e transportes)
 há uma política de incentivo para atração de investimentos diretos estrangeiros visando aumento
da capacidade produtiva. Dentre estas pode-se destacar: i) isenção de Imp. Importação e IPI até 1/3 do valor
líquido exportado; ii) não sujeição a lei do similar nacional; iii) possibilidade de transferência de benefícios
fiscais; iv) permissão para transferência de créditos fiscais e v) abatimento do lucro tributável.
 no período as exportações (FOB) crescem 24,6% ao ano.
 A balança comercial apresentou os seguintes resultados: foi positiva entre 1967-70; negativa
entre 71 e 72 e voltou a se equilibrar em 1973.
 mesmo com todas estas medidas, o coeficiente de abertura da economia brasileira continuou
baixo em termos mundiais.
 Endividamento externo e acumulação de reservas
 aumento da dívida externa bruta entre 67-73 a taxa anual de 19,3% ao ano.
 aumento da dívida líquida de 9,6% ao ano => resulta numa expressiva acumulação de reservas.
35
 aumento da participação de empréstimos privados externos em detrimento aos órgãos oficiais.
(atinge cerca de 64% em 1973)
 Aumento dos investimentos estrangeiros
 dirigido basicamente ao setor industrial
 saltam de US$ 57 milhões entre 64-66 para US$ 267 milhões entre 67-73 (na média)
 distribuição do investimento direto estrangeiro: 77% na indústria de transformação; 4,2% nos
serviços industriais; 1,7% no setor mineral; 3,5% em bancos e cia. De investimento e 0,7% na agropecuária.
 mais importante: grande taxa de reinvestimento => aumento da capacidade produtiva e realizar
aquisições.
 os investimentos estrangeiros tem papel relevante na expansão da exportação de manufaturas e
nos desenvolvimento de novas atividades.
 Fatores de relevância para ampliação dos Investimentos Estrangeiros: i) nova política cambial
(governo adota as mini-desvalorizações); ii) política de incentivo às exportações; iii) retomada do
crescimento econômico; iv) programas conhecidos de investimentos públicos e política industrial favorável
e v) maior estabilidade política do país.
7- Política Salarial, distribuição de renda e emprego
 herdou política salarial restritiva do governo anterior.
 redução do campo de negociações salariais.
 redução do poder de barganha dos trabalhadores.
 legislação trabalhista restritiva.
 entre 67-73 há uma estagnação do salário mínimo real apesar do forte crescimento da economia
e da produtividade do trabalho.
 Distribuição da renda e nível do emprego
 Distribuição Setorial da Renda: queda da participação da agropecuária; forte incremento da
indústria.
 concentração da renda nas classes mais altas: 5% dos ricos concentravam 34,1% da renda
nacional, enquanto 50% mais pobres 17,4% da renda.
 entre 60 e 70 há uma grande deterioração da distribuição da renda: GINI salta de 0,497 em 1960
para 0,562 em 1970.
 por outro lado, devido ao crescimento da atividade econômica houve uma crescimento
significativo do pessoal ocupado.
 8- Considerações Finais
 objetivo básico do governo Costa e Silva foi o desenvolvimento econômico e social e a
contenção da inflação.
 o PIB cresceu a uma taxa média de 10,2% ao ano entre 1967 e 1973
 o produto per capita cresceu a taxa média de 7,2% ao ano.
 dados da PNAD de 1968 a 1973 indicam um crescimento das pessoas ocupadas à média de
4,3% ao ano.
 todas as metas estabelecidas pelo governo foram alcançadas.
 a inflação permaneceu boa parte do período contida, mas em 1973 já apresentava sinais de
aceleração.
 Balanço de Pagamentos: ampliação das importações de bens de capital e matérias-primas
industriais de 7 a 9% ao ano.
 as exportações cresceram a taxa elevada mas não impediu o aumento do endividamento bem
além das necessidades reais do país em termos de reservas reais.
 inflação e dívida externa: problemas potencialmente crescentes.
 característica da política econômica: extremamente autoritária. Governo federal reduziu Fundo
de Participação, controlava emissão de títulos estaduais e controlava as relações trabalhistas.
 os trabalhadores não se beneficiaram do crescimento da renda real do país de forma
proporcional a sua evolução.
36
CAPÍTULO 11 - CRISE E ESPERANÇA: 1974-1980
Dionísio Dias Carneiro
(Gustavo de Britto Rocha)
1. Introdução
O ano de 1973 foi um ano de muitos acontecimentos importantes no cenário internacional. A economia
mundial vinha apresentando altas taxas de crescimento (em torno de 7%) e as pressões sobre a demanda, fruto dos
grandes gastos dos EUA com a guerra do Vietnã era acompanhada por pressões por aumentos salariais e à
desvalorização do dólar em 1971. Havia grande disponibilidade de divisas para empréstimos, especialmente
devido ao aumento dos mecanismos financeiros e à formação do Euromarket. Nos países desenvolvidos os efeitos
da instabilidade do dólar e da escalada da inflação se faziam sentir. As economias emergentes, onde a integração
com o comércio internacional havia se acentuado fortemente desde 1966, observava-se em geral altas taxas de
crescimento do produto e da indústria. Em um clima de crescimento generalizado, a inflação crescente era vista
como sendo fruto da defesa das taxas de câmbio fixas e como sendo o preço a pagar pelas altas taxas de
crescimento.
Contudo, os fatos mais marcantes desse ano podem ser considerados o fracasso da reforma do sistema
monetário internacional e o primeiro choque do petróleo, em que, frente ao aumento da demanda, os países da
OPEP quadruplicaram seus preços, causando a transferência de 2% da renda mundial para si.
Na economia brasileira, a crise internacional não parecia causar espanto sobre os formuladores da política
econômica, e a economia crescia a taxas duas vezes maiores a sua média histórica. A crise do petróleo atingiu a
economia brasileira em meio a uma sucessão presidencial, com um novo governo que representava uma corrente
contrária ao governo que saía.
As sérias limitações externas impostas à economia brasileira encerraram o período do milagre, que foi
acompanhado por inquietações sociais contra a ditadura.
2. Condicionantes Externos e Internos da Política Econômica
Os grandes desequilíbrios internos e externos que marcaram o período se refletiram de maneira marcante
na orientação da política econômica do governo Geisel. Frente à sua proposta de distensão (abertura) política, a
dualidade da política econômica já pode ser verificada na composição do novo Ministério. Na fazenda Delfin
Netto deu lugar a Simonsen, que mostrou desde o início, a preocupação de ajustar a economia à crise e combater a
inflação. No Planejamento assumiu João Paulo Velloso, com a preocupação de retomar as taxas de crescimento do
período anterior.
A política econômica adotada sugeria que as autoridades não deram a atenção merecida à crise
internacional, e a economia sofreu uma forte desaceleração em 1974. Contudo não se pode atribuir os rumos da
política apenas aos erros de avaliação da equipe econômica, sendo que os condicionantes dessa podem ser
atribuídos em um maior grau a fatores internos. A distensão política tinha uma fraca base de sustentação militar
nos primeiros anos, e poderia se enfraquecer ainda mais se o desempenho da economia apresentasse um grande
contraste com o governo Médici. Dessa forma a implementação de um plano de ajuste econômico com
características recessivas logo no início do governo não teria apoio do Presidente, mesmo que essa fosse a opinião
da equipe econômica. Dessa forma, o discurso contracionista de Simonsen parece Ter origem muito mais no
descontrole monetário legado pelo governo anterior do que propriamente na constatação da necessidade de uma
desaceleração da economia frente aos desequilíbrios do BP (Balaço de Pagamentos). Essa posição dual imposta
pelas condições internas encontraram apoio no fato de que a abundância de liquidez internacional permitia o
financiamento dos déficits em conta corrente via endividamento. Juntamente com a existência de diversos
mecanismos de indexação, essa facilidade de financiamento provocou uma certa tolerância à inflação, conduzindo
a política econômica ao caminho “menos doloroso”.
3. Opções para o Ajuste de Curto Prazo e as causas do Fracasso
Parece haver consenso em torno da afirmação de que a dimensão do choque do petróleo não foi percebida
de imediato no Brasil, o que implicou em uma desvalorização das exportações brasileiras frente às importações,
de maneira que uma quantidade maior de exportações teria que ser feita para importar a mesma quantidade de
produtos. Diante disso, o governo possuía duas alternativas para fazer frente ao desequilíbrio de preços relativos.
A primeira consistia em uma desvalorização imediata do câmbio, alterando rapidamente os preços relativos,
adotando paralelamente medidas de contenção da demanda, impedindo que o superaquecimento proveniente do
período do milagre se traduzisse em um choque inflacionário. Essa alternativa implicaria inevitavelmente em uma
37
recessão, com o risco dessa se prolongar além do necessário. A Segunda opção seria optar por um ajuste de preços
relativos mais gradual, utilizando a abundância de recursos externos para financiar os déficits. Dessa forma o
governo ganharia tempo para ajustar a oferta ao crescimento mais rápido. Nesse caso, a opção por não incorrer em
recessão implica em se aceitar taxas de inflação mais elevadas. Os erros de avaliação da crise e a visão
“curtoprazista” da economia conduziram à segunda alternativa, causando sérias implicações de médio e longo
prazo sobre a economia brasileira
A política de curto prazo do governo Geisel foi marcada por quatro decisões importantes. A primeira foi
a remoção dos mecanismos artificiais de controle de preços herdados do governo Médici, o que provocou um
descontrole inflacionário. Após um período inicial de “inflação corretiva”, o governo reformulou os mecanismos
de controle de preços agrícolas e industriais. A Segunda medida foi a oficialização de uma fórmula para a
correção monetária, visando proporcionar maior clareza às regras de indexação. A política monetária foi ficou
restrita ao controle de liquidez real, uma vez que o governo descartou o uso dos preços relativos. Com as taxas de
juros sob controle a oferta monetária se torna essencialmente endógena, sendo determinada pelas reservas
internacionais e pelos empréstimos do BACEN. A visão simplista do governo acerca da política monetária fica aí
explicitada, uma vez que esse se restringiu ao controle da liquidez. Esse fato fica ainda mais evidente na terceira
medida tomada pelo governo, que foi a intervenção no banco Halles, o quarto maior banco comercial brasileiro. A
crise bancária desencadeada por essa intervenção fez com que o Banco Central aumentasse o financiamento aos
bancos através do redesconto, com o intuito de minimizar os efeitos da crise. Como resultado, no ano de 1974
houve expansão da base monetária, mesmo com a perda de reservas provocada pelo desequilíbrio na BC (Balança
Comercial). Apesar do governo ter conseguido diminuir a liquidez real da economia há dúvidas a respeito do grau
de aperto da política monetária nesse ano. Para agravar o descontrole inflacionário, soma-se às medidas anteriores
o fato de o governo ter reavaliado a política de reajuste do salário mínimo, pressionado pelas críticas a respeito do
caráter de arrocho da antiga correção, que teria piorado a distribuição de renda. Dessa forma o governo adiciona à
formula anterior de recomposição salarial com base nos 12 meses anteriores um mecanismo de correção caso a
inflação tenha sido subestimada. Na política creditícia o BACEN e o BB (Baco do Brasil) se transformaram em
banco de fomento, expandindo o crédito a vários programas, fato que atuava em direção oposta tentativa de
estabilizar a economia.
Como conseqüência, o ritmo do crescimento caiu, reflexo da queda da atividade econômica. Esse
desaquecimento se somou à crescente crise financeira , o que forçava o governo a tomar uma decisão quanto ao
rumo da política econômica: estabilizar a economia ou priorizar o crescimento. A decisão do governo em direção
ao crescimento veio com o resultado das eleições parlamentares, que teve como resultado a vitória da oposição
(MDB), que intensificou seus protestos contra o governo. A derrota do governo se refletiu imediatamente sobre a
política de contenção da demanda no ano de 1975, que foi relaxada, assim como a monetária, ficando apenas a
política fiscal com características verdadeiramente restritivas.
No ano de 1975, três fatos marcaram a economia. O primeiro consistiu no agravamento da crise
financeira, o que mostrava a incapacidade do governo em reduzir a inflação e o caráter duvidoso da política
monetária, mesmo com a liquidez real em queda. Logo no início do ano, houve uma perda de US$ 500 mi, o que
significava uma contração monetária, que poderia intensificar a recessão. Em contrapartida, o governo adota um
mecanismo compensatório que prevê, em caso dos meios de pagamento caírem a baio do nível previsto, a adoção
de redesconto invertido, com o governo emprestando fundos aos bancos comerciais. Várias instituições
financeiras adotaram mecanismos de especulação com letras de câmbio e certificados de depósitos, vendendo-os
com uma carta de garantia de recompra no futuro. A redução da taxa de correção monetária que se seguiu
provocou a instabilização de várias instituições, forçando o governo a socorrê-las com emissão monetária. Se
havia dúvidas quanto ao contracionismo monetário em 74, havia certeza de expansão em 75. O segundo fato
marcante foi a ocorrência, paralelamente ao desajuste interno, do desequilíbrio nas contas externas forçando o
aumento da dívida externa bruta de US$ 12mi para US$ 21mi nos primeiros dois anos do governo Geisel. O
terceiro fato foi a aprovação do II PND, que consolidou a posição do governo pela tentativa de um ajuste
estrutural com o objetivo de retomada do crescimento, utilizando financiamento externo e com alguma tolerância
às taxas elevadas de inflação, configurando a dominância da SEPLAN sobre o Ministério da Fazenda.
O descontrole observado no ano de 1975 faz com que, já no início de 1976 o governo buscasse de
maneira mais efetiva o controle monetário. Para isso o governo atuou explicitamente no sentido de conter os
empréstimos do BB, o que permitiu uma mudança efetiva na orientação da política monetária. Apesar da
economia ter se recuperado (crescimento de 9,8% em 76 contra 4,6% em 75), a possibilidade de recessão ainda
impedia a adoção de medidas efetivas de controle da demanda.
Em 1977 o governo promove uma política monetária mais restritiva, com desaceleração dos meios de
pagamento e empréstimos, além da instituição de uma taxa de juros real positiva (o que não ocorria desde 71).
Contudo, à medida que se aproximava o final do mandato de Geisel, a oposição interna aumentava, diminuindo o
espaço político da tentativa de redução inflacionária.
Em 1978, se consolida a candidatura do general Figueiredo, e o governo passa a priorizar a acumulação
de reservas e a continuidade da distensão política. Contudo as contas públicas voltam a piorar no final do ano com
quebra da safra, provocada pela forte seca que assolou o centro sul, que obrigou a importação de mais de US$ 1 bi
em alimentos.
38
Em 1979, assume a presidência o general Figueiredo, e Simonsen é deslocado para a SEPLAN,
assumindo Karlos Riscbiter no Ministério da Fazenda. A prioridade da SEPLAN passou a ser o controle fiscal,
através do corte de investimentos públicos, com vistas a melhorar o BP e reduzir o endividamento externo.
Contudo no final do ano os conflitos de política voltaram a se evidenciar, no momento em que Delfin Netto, no
Ministério da Fazenda, consegue aprovar a correção dos preços mínimos para a safra a uma taxa 30% superior à
inflação. A política monetária restritiva dessa forma só dura té agosto. A partir desse mês até 1980, o governo
decide novamente ignorar a crise externa, que se agrava com o segundo choque do petróleo. A política adotada se
baseia no controle dos juros, indexação salarial, desvalorização cambial. Ao mesmo tempo o governo não
consegue convencer os seus credores a financiar essa política heterodoxa, o que faz com que as reservas se
esgotem rapidamente, o que se soma à explosão do consumo na deterioração do BP.
4. A Natureza do Ajuste de Longo Prazo: o Crescimento com Endividamento
Crescimento com Dívida
Entre 74 e 79 a dívida externa aumenta em US$ 20 bi e os juros de US$ 500 mi no governo Geisel, para
4,3 bi no primeiro ano do governo Figueiredo. O crescimento do endividamento se deve essencialmente à natureza
do ajustamento de longo prazo, ou seja, às premissas do II PND. Seus formuladores partiram do pressuposto de
que o país poderia sustentar taxas de crescimento de 10% a.a. entre 74-77. Assim, as bases do programa
consistiam em: (i) dar ênfase às indústrias básicas (bens de K, e eletrônica pesada), substituindo importações; (ii)
reforçar a política de energia, aumentando os investimentos em prospecção de petróleo, e aumento de 60% no
fornecimento de energia elétrica.
Foi feita a opção por não se utilizar a política cambial para redirecionar a demanda, dando preferência à
utilização da política comercial para conter as importações. Essa opção reduziu efetivamente o coeficiente
importado durante o período, reduzindo as importações como proporção do PIB de 12% em 74 para 7,25% em 78.
Na tentativa de promover o crescimento à taxa de 10% o governo só consegue 7%, com as projeções de
endividamento rapidamente extrapoladas, pois o relativo sucesso conseguido da BC não pode fazer frente ao
crescimento rápido do déficit em CC (Conta Corrente).
Na composição do produto, a indústria seguiu como setor líder, com destaque para as indústrias de
transformação e construção.
Política Industrial
A base da política industrial do Governo Geisel foi a substituição de importações de bens de capital e
insumos básicos para a indústria, além da promoção do aumento da produção de petróleo. Para isso o governo fez
uso de vários instrumentos, como subsídios, crédito de IPI e depreciação acelerada de equipamentos nacionais e
política de preços, que foram implementados pelo BNDE, Conselho de Política Aduaneira, CACEX e Conselho
Interministerial de Preços.
A tentativa de retorno à política de substituição de importações recebeu muitas críticas, especialmente no
sentido de que o governo estaria superestimando o mercado interno para tais bens. Contudo a análise da eficácia
dessa estratégia sugere que os objetivos gerais de reestruturação da oferta foram alcançados, mesmo que fora do
cronograma. A substituição logrou êxito em internalizar os gastos as despesas com investimento, reduzindo a
participação das importações de bens de K no total das despesas com máquinas e equipamentos de 25,6% em 72
para 9% em 82. Em parte o sucesso da política de substituição de importações nesse período se deve ao fato de
que paralelamente a ela o governo manteve a política de promoção de exportações, que cresceram durante o
período.
Contudo a manutenção da política de estímulos fiscais, creditício e cambiais teve custos pesados sobre a
deterioração financeira do Estado ao longo da década de 70, resultando na fadiga dos instrumentos de ação do
governo sobre a economia na década de 80.
5. Resultados e Conseqüências
No início do governo Figueiredo houve a tentativa de ajustar os programas de investimento do II PND
com as restrições de refinanciamento da dívida externa, de forma que durante um curto período ocorreu um
esforço positivo na contenção do déficit público. Ao longo do período Simonsen tentou convencer seus colegas de
gabinete e o Presidente da República da ameaça inflacionária representada por esses gastos, contudo a estrutura de
repressão a preços, de incentivos fiscais, utilização das estatais como instrumento de captação de empréstimos
externos, subsídios não seria desmontada de forma fácil.
Nesse quadro os conflitos políticos internos desempenharam um papel fundamental na opção por “dar
prioridade ao crescimento”. A decisão de não utilização da política cambial significou a opção pela intervenção
direta na economia (incentivos fiscais e creditícios) no processo de reorientação da oferta. Essa opção significou a
deterioração mais rápida das receita públicas, sem a contrapartida de um aumento de arrecadação.
39
Nesse período, os erros de avaliação mais graves foram aqueles relacionados ao tempo de mudança de
oferta, comportamento da taxa de juros e do comércio internacional. Ajustes maiores na economia frente a esses
fatores, bem como a menor ênfase em programas desastrosos (como o nuclear) teriam permitido um maior
equilíbrio nas contas públicas para o novo governo que assumiria.
Outro problema no período foi a mudança no perfil da dívida externa, que é progressivamente estatizada,
passando de 45% correspondente ao setor privado em 74, para 22% em 1980, o que implicaria, em meados da
década de 80, na incapacidade de financiamento do setor público. A principal crítica a esse movimento ataca o
fato de não ter ocorrido paralelamente um aumento da renda disponível do setor público. Pelo contrário, entre 73 e
83 a renda disponível cai de 16,8% para 8,67% do PIB.
Fica claro o caráter precário da articulação da política econômica após o primeiro choque do petróleo.
Essa falta de articulação deixou como legado para os anos 80 sérias dificuldades para o setor público, entre elas a
necessidade de promover um aumento na arrecadação tributária que interrompesse o processo inadequado de
financiamento.
40
ÍNDICE CRONOLÓGICO
1974-78
Presidente: General Ernesto Geisel
Ministro do Planejamento: João Paulo Velloso
Ministro da Fazenda: Mário Henrique Simonsen
Casa Civil: General Golbery do Couto e Silva
1973
Preços do petróleo são quadruplicados pelos membros da OPEP
1974
Simonsen assume o Ministério da Fazenda, substituindo Delfin;
Remoção dos controles de preços;
Oficialização de uma fórmula de correção monetária;
Mudança na fórmula de reajuste salarial, reduzindo as perdas em
caso de subestimação da inflação;
MDB vence as eleições parlamentares, aumentando a força da oposição
BACEN intervém no quarto maior banco comercial
1975
- Aprovação do II PND
1976
Aprovação da Resolução 389 que liberou o controle das taxas de juros dos bancos comerciais
1978
O general Figueiredo se consolida como principal candidato à sucessão presidencial
1979-80
Presidente: General João Batista Figueiredo
Ministro do Planejamento: : Mário Henrique Simonsen
Ministério da Fazenda: Karlos Riscbiter
Ministério da Agricultura: Delfin Netto
1979
-
Segundo choque do petróleo e explosão da taxa de juros dos EUA
Governo retoma uma política econômica mais heterodoxa
Política Monetária
1974: Ao contrário do discurso da equipe econômica, foi expansionista devido à expansão dos créditos concedidos
pelo Banco do Brasil
1975: Expansionista devido ao socorro do governo aos bancos comerciais
1976: Contracionista, marcando uma reversão da tendência desde o milagre
1977: Restritiva, com a fixação da taxa de juros básica positiva em termos reais, o que não acontecia desde 71
1978: expansionista, ignorando a crise mundial,
Política Fiscal
1974: Política fiscal ainda expansionista, apesar da tentativa de contenção
1975: Levemente contracionista
1976: Levemente contracionista
1977: Contracionista
1978: expansionista, devido à importação de alimentos decorrente da seca
1979: expansionista, concessão de subsídios e incentivos fiscais
Política Creditícia
1974: expansionista
1975: expansionista
1976: restritiva, devido à resolução 389
1977: restritiva
1978: restritiva
1979: expansionista
1980: expansionista
41
42
CAPÍTULO 12 – AJUSTE EXTERNO E DESEQUILÍBRIO INTERNO: 1980-1984
Dionísio Dias Carneiro e Eduardo Modiano
(Maria Fernanda Diamante Basques)
O Brasil sofreu um ajuste da oferta doméstica, afetada pelo forte aumento dos preços do petróleo e da
elevação das taxas de juros internacionais no final da década de 70. Por isso, foi um processo longo e bastante
custoso, iniciado em meados de 1980, quando também notava-se uma escassez de financiamento externo para
enfrentar os desequilíbrios das contas externas. A comunidade internacional perdia cada vez mais a confiança nas
políticas expansionistas brasileiras adotadas a partir de 1979, com a posse do ministro Delfim Netto, gerando
ainda mais dificuldades na contratação de empréstimos externos. Como resultado, o déficit em CC (conta
corrente) atingiu U$ 2,8 bilhões e as reservas cambiais caíram drasticamente. Assim, entre o final de 1980 e o ano
de 1984, a política macroeconômica foi determinada pela possibilidade de financiamento externo ao país.
Em 1980 cai a margem de manobra da política econômica do governo conseguida no ano anterior. São
anunciados cortes nos gastos públicos. Em contraposição, no entanto, é lançado também o III PND, no qual uma
das prioridades é a continuidade dos incentivos governamentais à substituição das importações de petróleo através
de investimentos e às exportações em geral, além de dar prosseguimento aos programas de alternativas de energia
e substituição de importações em insumos básicos.
As tentativas de combate à inflação adotadas em 1979 se viram fracassadas. A confiança na economia, no
curto prazo, se perde. O governo dá demonstrações de ortodoxia para acabar com a inflação, controlando a
demanda através de política monetária tradicional e queda no crescimento do crédito. No entanto, encontrou a
resistência de uma economia indexada. As preocupações com a dimensão da base monetária e o aumento da taxa
de juros para impedir a tomada de empréstimos externos privados fez com que o financiamento do setor público
atingisse volumosas emissões de títulos. O período caracteriza-se por uma complexa transição no início do
governo Figueiredo e termina com explosão de desequilíbrios internos que coincidiu com o fim do governo
militar.
A política macroeconômica de 1981-82 direcionava-se para a redução da necessidade de divisas
estrangeiras, através do controle da absorção interna. Estimulava-se a queda da demanda de modo que as
exportações tornassem mais atraentes e as importações fossem reduzidas — o que, no entanto, depende do grau de
recessão. Era preciso reorientar as despesas. Não eram possíveis substanciais desvalorizações reais na taxa de
câmbio como estímulo às exportações pois o país ainda valia-se da frustrada experiência de desvalorização de
1979 e enfrentava a limitação da recessão mundial. Assim, a reorientação dependeria dos investimentos do
governo e da disponibilidade de financiamento de agências governamentais, como o BNDE.
A política restritiva de outubro de 1980 se deu através de contenção salarial, controle dos gastos do
governo, aumento da arrecadação, da taxa de juros, contração da liquidez real e um tratamento especial a ser dado
às exportações, energia, agricultura e pequenas empresas. Caem as correções cambial e monetária pré fixadas. As
correções passam a ser pelo diferencial entre taxas de inflação interna e externa (cambial) e pelo INPC do IBGE
(monetária). É modificada a política salarial, com perda maior para as faixas salariais mais altas.
A política fiscal centrou-se no controle das despesas, através da limitação do crescimento nominal do
investimento das estatais em 66%, centralização da administração dos recursos orçamentários e maior controle das
diversas contas governamentais. Aumenta a tributação pela correção do imposto de renda em 55% (abaixo do
nível da inflação), aumento do IOF para operações de câmbio para importações (de 15 para 25%) e criação de IOF
(15%) para importações da Zona Franca de Manaus. Atuando ao contrário, foi restabelecido o incentivo fiscal do
crédito-prêmio para exportação de manufaturados. Houve liberação de taxa de juros para empréstimos dos bancos
comerciais (a exceção de crédito agrícola e para exportação) e implantação de teto de 50% para expansão nominal
de empréstimos ao setor privado e dos meios de pagamento e base monetária. No primeiro trimestre de 1981 os
limites são ainda mais restritivos. A agricultura e as pequenas empresas, no entanto, recebem aumento da oferta de
crédito rural e para financiamento de capital de giro.
Os efeitos dessas políticas restritivas sobre a inflação foi quase nulo. A rigidez inflacionária de 1981
reforçaria a tese inercialista. Os índices de preços aceleraram até o pico de 120% em meados de 1981, caindo para
100% ao final desse ano. Essa queda foi parcialmente devido ao choque agrícola, decorrente de aumento da safra
para produtos de abastecimento internos e queda do preço dos produtos exportáveis.
Em 1981, apesar de uma deterioração nos termos de troca graças a um incremento de 19% no preço do
petróleo, verificou-se uma reversão da BC (balança comercial) para um superávit de U$ 1,2 bilhões. As
exportações aumentaram, enquanto caiu o coeficiente importador. No entanto, a elevação das taxas de juros
internacionais determinou aumento do pagamento de juros da dívida, que atingia 40% da receita com exportações.
A captação externa aumenta e, com isso, crescem as dívidas de médio e longo prazos, mas permite um aumento
nas reservas de U$ 600 milhões.
Em 1981, verifica-se uma queda de 10% no produto industrial e queda real do PIB brasileiro. Questionase a funcionalidade da recessão provocada enquanto o capital estrangeiro torna-se escasso. Foi demonstrado que a
recessão fora iniciada no primeiro semestre daquele ano, portanto, não decorrente do aperto monetário de 1979.
43
Talvez tenha sido devido aos limites à concessão de crédito e às mudanças na política salarial, resultantes em
queda da demanda por bens duráveis. O governo não recorreu ao FMI para ajuda financeira, argumentando temer
às exigências e diminuição da liberdade de se conduzir a política econômica. Porém, a razão pode ter sido a não
demonstração de fraqueza pela ditadura militar, o que acarretou em um alto custo ao governo.
O ano de 1982 apresenta uma queda considerável das exportações e importações brasileiras. A primeira
foi decorrente da forte recessão mundial, enquanto a segunda foi conseguida graças à substituição de importações
de bens intermediários e à queda da demanda por bens de capital, induzida pela recessão. No entanto, sobem os
pagamentos de juros da dívida externa, o que leva à independência do déficit em CC da absorção interna. Esse
fato, juntamente com o pedido de moratória pelo México em agosto, levam a uma restrição ao crescimento
econômico.
Assim, em setembro de 1982, iniciam-se as conversas com o FMI na tentativa de se atrair recursos de
agências multilaterais. A tentativa foi fracassada. Nas eleições desse ano, o governo tentava convencer o país de
que não valia a pena recorrer ao fundo, afinal o déficit em CC atingia U$ 16,3 bilhões. Porém, a incerteza, as
condições internas e o ajustamento frustrado determinaram a derrota governista. O financiamento do balanço de
pagamentos para o fim de 1982 e 1983 foi uma operação de emergência acordada com o FMI e credores
internacionais, evitando suspensão de pagamento por falta de divisas. O “Programa para o Setor Externo em
1983” era um compromisso formal de austeridade de forma a gerar um superávit de U$ 6 bilhões em 1983 e base
para um acordo com o FMI. Em 20 de novembro de 1983, foi anunciada oficialmente a submissão de um
programa ao fundo. O maior desafio dos negociadores dos empréstimos foi a submissão das políticas
macroeconômicas e comerciais. O ano fechou com um crescimento de apenas 1,1% do PIB, queda da produção
agrícola, estagnação do produto industrial. A taxa inflacionária não se alterou.
Em 6 de janeiro de 1983 foi submetida ao FMI a primeira carta de intenções (seriam sete em dois anos).
O Brasil, porém, apresentou muitas dificuldades na adaptação às exigências pois era uma economia em
desenvolvimento, altamente indexada e tinha no setor público o principal investidor ou financiador. Mesmo assim,
as metas eram: déficit em CC até o limite de U$6,9 bilhões, portanto, as exportações deveriam crescer em 12% e
as importações cair em U$2,5 bilhões (saldo de U$6 bilhões). A inflação anual deveria atingir 78%, através da
contração de gastos públicos. Desvalorização do câmbio real de forma gradual e redução drástica nos gastos das
estatais para que as restrições afetassem menos o setor privado.
Os resultados desfavoráveis da BC nos dois primeiros meses de 1983, aliados a dificuldades prática de se
implantar o gradualismo na correção cambial determinaram uma maxidesvalorização de 30% em março. Uma
segunda carta de intenções é levada ao fundo, contento um novo pacote de medidas, como estímulo às exportações
e facilidades para substituição de importações. Houve desindexação salarial parcial como forma de evitar a
neutralização da maxidesvalorização, porém não totalmente aprovada pelo congresso — resultou em perda de
15% no poder de compra dos salários.
Quase todas as metas traçadas para 83, relacionadas com as contas externas, foram alcançadas. Esse
resultado deve-se a um conjunto de fatores: recessão interna; queda do salário real; desvalorização cambial; queda
dos preços do petróleo e da taxa de juros internacional, alem da recuperação dos EUA. A BC, assim como o saldo
em CC, superou as expectativas, mas os pagamentos de juros atrasaram. A entrada de capitais prevista não se
materializou. Contribuiu para o excepcional desempenho comercial a entrada em operação dos projetos iniciados
após 1975, reduzindo definitivamente o coeficiente importado. A queda das importações contaram também com a
baixa produção doméstica e o efeito renda. As negociações com o FMI, no entanto, permaneciam complexas no
tocante a metas internas (controle da inflação), principalmente após os choques desfavoráveis da
maxidesvalorização e elevação dos preços agrícolas — venda de produtos não disponíveis e agravados pelo
impacto da maxidesvalorização sobre os insumos importados e transporte, além do controle das importações,
modificações no crédito rural e quebra de safras. A expansão das culturas de exportação determinaram o
crescimento de 1,7% da agricultura.
A inflação projetada para o ano foi desacreditada. A indexação do serviço da dívida tornava impossível
uma redução das necessidades nominais de financiamento do setor público. O FMI suspende desembolso de
recursos pelo fracasso brasileiro em reduzir os déficits nominais. Iniciaram-se negociações com o fundo na
tentativa de adaptação das medidas ao caso brasileiro, prejudicado pois a variável fiscal utilizada era
extremamente sensível à inflação. A quarta carta ao fundo inclui novo critério de desempenho fiscal, retirando as
parcelas referentes às correções do estoque da dívida das necessidades nominais de financiamento do setor público
— o déficit cai de 6,2% do PIB em 1982 para 3% em 1983. As finanças públicas sofrem cortes significativos e a
taxa de investimento cai dos 20% vigentes até 1982 para 14,3% do PIB em 1983.
As incertezas quanto aos frutos das negociações com o FMI, aliadas ao nível negativo das reservas
cambiais, instauram um aumento da demanda por ativos cotados em dólar. Um severo controle do câmbio e os
títulos indexados à variação cambial impediram uma fuga maciça de capitais. No auge da especulação, em meados
de 1983, as diferenças entre o dólar oficial e paralelo chegava a 100%. A queda desse diferencial ocorre logo em
seguida com a melhoria gradual da BC, menor rigor das regras do fundo e perdas significativas das carteiras em
dólar dos intermediários financeiros domésticos. No primeiro trimestre de 1984, com a confiança na política
cambial e o fim da especulação, o governo socorre o sistema financeiro fragilizado pelos ataques à moeda.
44
O ano de 1983 representou a maior recessão enfrentada pelo setor industrial. O produção industrial caiu
5,2% e atingiu todas as categorias de uso. A queda mais acentuada foi a de bens de capital (queda acumulada de
55% entre 81 e 83), acompanhando a queda na taxa de investimento. O melhor desempenho dos bens
intermediários relativamente à recessão de 1981 deveu-se à expansão de suas exportações. O emprego industrial
contraiu 7,5% e os setores mais atingidos foram aqueles considerados dinâmicos como material elétrico e
comunicações, mecânica e química. Houve uma recuperação moderada ao final do ano graças ao aumento
vigoroso da demanda por exportações. Acompanhando a industria, o PIB cai 2,8% em termos reais e a renda per
capita a preços constantes declina 11% entre o pico de 1980 e 1983. Os segmentos mais conservadores da
sociedade pediam o sucateamento do complexo industrial. O grande impulso da demanda por exportações
determina uma recuperação industrial vigorosa no primeiro semestre de 1984.
Em 1984, pela primeira vez desde 1979, a restrição externa mostrou sinais de relaxamento,
principalmente graças à recuperação dos EUA, elevando as exportações brasileiras em 40% no primeiro semestre.
A exportação de manufaturados responderam bem ao reaquecimento do comércio internacional, que também
estimulou a demanda geral. A atividade industrial apresentou recuperação. A economia brasileira não cumpriu
diversos critérios de desempenho em decorrência da interrupção da entrada de recursos externos por vários
meses, por interrupção do acordo com o fundo, e demora em se obter financiamento externo adicional para 1983.
Assim, foi possível um espaço para negociação de metas domésticas mais flexíveis através da quinta carta de
intenções (que vigorou pelo prazo recorde de seis meses). Porém, essa carta incorporava uma expectativa de
inflação equivalente à metade daquela verificada no ano de 1983, sendo necessária a solicitação de uma sexta
carta, para alteração desses tetos.
Segundo o IBGE, a produção industrial cresceu 7% em 1984. A indústria de transformação cresceu 6,1%,
enquanto a extrativa mineral, 27,3%. Esse alto desempenho da indústria extrativa mineral decorreu, basicamente,
da expansão da produção nacional de petróleo. Essa, aliada à queda nos preços internacionais do produto, permitiu
uma redução nas despesas de importações da ordem de U$4 bilhões no período. A indústria de transformação teve
o seu crescimento proporcionado pela elevação das vendas externas e ao setor agrícola. O incremento da demanda
ocorreu graças à recomposição da renda rural, devido à expansão da agricultura de exportação e a preços relativos
mais favoráveis. A renda rural se propagou para a renda urbana, também impulsionada pelos reajustes salariais
acima das taxas prescritas. O consumo foi, ainda, impulsionado pela exacerbação das expectativas inflacionárias
em função da própria demanda de recomposição salarial; do boom do mercado financeiro; da política monetária
frouxa; dos reajustes das tarifas públicas. O alto consumo ajudou na disseminação da recuperação dos setores
industriais — quase todos os setores exibiram taxas positivas de crescimento em 1984.
Apesar da recuperação econômica, a categoria de bens de consumo duráveis ainda apresentou queda no
ano (7,5%), enquanto os bens de consumo não duráveis observaram um pequeno crescimento, decorrente da
recomposição salarial. Já os bens de capital, representaram a maior alta (14,8%), após três anos de quedas, devido
à demanda agrícola e de produtos para exportação. O PIB, impulsionado pela retomada industrial, cresceu 5,7%
em termos reais, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita observado desde 1981 — com
contribuição da recuperação das lavouras. Porém, o processo inflacionário não se alterou. A insensibilidade das
taxas de inflação ao aumento da oferta agrícola era apenas mais um sintoma da alta indexação da economia.
A inflação em 1984 acumulou 223,8%, refletindo razoável estabilidade em relação ao ano anterior. Os
índices de preços alternativos, altamente divergentes em 1983, apresentaram uma convergência em relação ao
índice oficial. O caráter inercial do processo inflacionário e a relativa invariância ao nível de atividade eram
reforçados pela estabilidade das inflações mensais. Observaram o aparecimento de sugestões de políticas
econômicas visando estabilização. A tese da “Moeda Indexada” de Arida e Resende (1985) pretendia atingir a
desindexação através da indexação plena da economia com a circulação paralela de uma moeda com paridade fixa
com a ORTN. Já a tese do “Choque Heterodoxo” propunha a eliminação imediata e total de todas as formas de
indexação e congelamento temporário de preços, salários e taxa de câmbio — posteriormente incorporou novo
padrão monetário. Em ambos os casos, pressupunham resolvidos os conflitos distributivos através do controle da
inflação e requeriam aceitação pacífica de um padrão distributivo pré-determinado. Vale notar que essas propostas
surgem juntamente com a defesa do ‘pacto social’ por Tancredo Neves, candidato da oposição à presidência da
república.
No último trimestre de 1984, a inflação apresentou uma aceleração devido às expectativas negativas
quanto às safras agrícolas, efeitos sobre custos dos reajustes salariais e a recuperação das margens de lucro,
favorecida pelo aumento da demanda. Assim, o governo viu-se forçado a adiar reajustes de alguns preços-chaves
da economia, provocando uma inflação artificialmente baixa nos dois primeiros meses de 1985. Em março,
primeiro mês da Nova República, a taxa foi por demais sobrecarregada.
No BP, o aumento das exportações e nova queda das importações geraram um superávit de U$13,1
bilhões em 1984, superando, pela primeira vez, em U$3 bilhões a conta líquida de juros acordada com o FMI. O
saldo em CC estava praticamente equilibrado e as reservas foram incrementadas. O crescimento da dívida externa
líquida foi bem mais moderados que nos anos anteriores. Esse bom resultado comprovou algumas teses acerca do
ajustamento externo: (i) importância do comportamento da demanda por exportações para um ajustamento não
recessivo; (ii) os custos envolvidos na reversão do endividamento externo explosivo em condições normais de
comércio internacional: encolhimento da capacidade produtiva e transferência ao exterior de 4% do PIB; (iii)
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estratégia de longo prazo determinou o crescimento substancial do PIB em 1984, com queda do coeficiente de
importação e aumento do de exportação. O país parecia crescer, apesar da crise da dívida. As novas perspectivas
de crescimento da economia brasileira modificaram o padrão de negociações com o FMI. A sétima carta de
intenções buscava uma estratégia de acordo para o reescalonamento das amortizações, como o México.
A partir de 1985 tornam-se mais difíceis os acordos com o FMI. O apoio interno era questionável pois
não eram demandados recursos externos para financiamento do BP. Mas os credores consideravam fundamental o
monitoramento do fundo para reescalonamento da dívida. O ponto vulnerável desse impasse era, evidentemente, a
taxa inflacionária de 250% ao ano. A estabilização esbarrava na necessidade de manter os projetos de
investimentos de longo prazo. Os conflitos distributivos de renda eram continuamente agravados e a transferência
de perdas ao governo levou as finanças públicas a um estado tal de desordem que atingiu até as empresas estatais
de forma profunda.
Ajustamento externo da economia foi bem sucedido no sentido de geração de vultuosos superávits
comerciais e reequilíbrio da CC. Porém, fora muito limitado. O plano trienal do FMI promoveu um ajustamento
recessivo, sem consideração ao papel da recessão internacional na redução das exportações e sem atenção dirigida
ao papel da indexação na economia. Os desequilíbrios internos e a inflação foram tratados com tolerância ou
complacência passiva. Todas essas condições aumentaram ainda mais o custo do processo de ajustamento e as
políticas econômicas adotadas contribuíram para aumentar os conflitos internos e agravar os efeitos inflacionários.
ÍNDICE CRONOLÓGICO
Presidente: João Baptista Figueiredo
Ministro da Fazenda: Ernane Galvêas
Ministro do Planejamento: Antônio Delfim Netto
* 1980 - políticas restritivas. Lançamento do III PND. Política macroeconômica ditadas pela
disponibilidade de financiamento externo. Déficit comercial de U$2.8 bilhões.
* 1981 - primeira queda real do PIB brasileiro no pós-guerra. Política macro orientada para redução das
necessidades de divisas estrangeiras. Inflação de 120% no meio do ano e 100% no final. Superávit de U$1.2
bilhões. Pagamento de juros da dívida comprometeu 40% da receita com exportações. Queda de 10% no produto
industrial.
* 1982 - frustração do ajuste externo e início dos acordos com o FMI. Recessão mundial. Novas
restrições com a moratória do México. Falta de progresso nas condições internas. Derrota do governo nas eleições
gerais. Lançado o “Programa para o Setor Externo em 1983”.
* 1983 - sucesso do ajuste externo. Desequilíbrios internos. Negociações difíceis com o FMI.
Dificuldades de adaptação ao receituário do FMI — era uma economia em desenvolvimento altamente indexada e
com forte participação do governo no setor produtivo. 20/11/83 – anúncio oficial de submissão de programas ao
FMI. Estagnação da economia e da taxa de inflação. Recessão interna, desvalorização cambial, queda do salário
real, queda dos preços do petróleo e das taxas de juros internacionais, recuperação da economia norte americana
levaram ao cumprimento de quase todas as metas externas. Superávit comercial de U$ 6,5 bilhões, déficit em CC
de U$ 6,2 bilhões, mas atrasos de pagamentos de juros por falta de capitais no país. Entrada em operação de vários
projetos iniciados em 1975 e queda permanente do coeficiente importador. Déficit público cai para 3% do PIB.
Tentativas de especulação contra o cruzeiro. Melhora gradual da BC.
* 1984 - relaxamento da restrição externa. Recuperação da economia através da atividade industrial.
Tentativa de definição de metas menos restritivas com o FMI. Recomposição das rendas rural e urbana. Superávit
comercial acumulado em U$ 13,1 bilhões. Saldo em CC equilibrado. Reservas incrementadas. Sugestões de
política monetária: teses da “Moeda Indexada” e “Choque Heterodoxo”. Tancredo Neves e o discurso sobre ‘pacto
social’.
Política Monetária: 1981: elevação das taxas de juros internas e contração da liquidez real. Abolição da
pré-fixação da correção monetária. Correção pelo INPC. Liberação das taxas de juros dos empréstimos dos
bancos. Limitação da expansão dos meios de pagamento e da base monetária em 50%. 1982: compromisso formal
de austeridade para o ano seguinte. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1984: política monetária frouxa.
Política Fiscal: 1981: controle dos gastos do governo. Aumento da arrecadação. Limitação do
investimento das estatais, centralização da administração dos recursos orçamentários, controle maior dos saldos
das contas do governo. Elevação da carga tributária: IR, IOF e IOF para a Zona Franca de Manaus. Restabelecido
o incentivo fiscal do crédito-prêmio. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1983: taxa de inflação prédeterminada, com cortes nos gastos do governo e redução drástica nos gastos das estatais. Impossibilidade de
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redução das necessidades nominais de empréstimos do setor público pela alta indexação. 1984: Reajustes de
tarifas públicas. Não cumprimento de metas das necessidades nominais de financiamento do setor público.
Política Cambial/Comercial: 1981: abolição da pré-fixação da correção cambial. Correção pelo
diferencial inflacionário. Queda do coeficiente de importação. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1983: Teto
de U$ 6,9 bilhões para o déficit em CC, requerendo superávit comercial de U$ 6 bilhões, aumento de 12% nas
exportações e corte de U$ 2,5 bilhões. Desvalorizações graduais, 1% acima da inflação. 21/02/83 –
maxidesvalorização de 30%. Correção cambial até o final do ano não poderia ultrapassar a inflação. Severo
controle do câmbio para impedir prosseguimento da especulação.
Política Creditícia: 1981: manutenção das taxas de juros para o crédito à agricultura e linhas especiais
de crédito para exportações. Restrição do crédito ao consumidor. 1983: novos programas de crédito na carta ao
FMI, na tentativa de se estimular exportações e facilitar substituição de importações.
Políticas diversas: 1981: contenção salarial, com perda maior para as faixas mais altas. Tratamento
especial às atividades de exportação, energia, agricultura e pequenas empresas. 1983: desindexação parcial dos
salários. 1984: reajustes salariais acima das taxas prescritas. Controles de preços.
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CAPÍTULO 13 - “A ÓPERA DOS TRÊS CRUZADOS: 1985-1989”
Eduardo Modiano
(Janete Duarte)
Durante a 2ª metade da década de 80, a política econômica brasileira concentrou-se no combate à
inflação: os planos de estabilização ortodoxa, adotados no período de 1981-84, promoveram o ajustamento
externo da economia, mas não conseguiram evitar a escalada inflacionária. Portanto, fazia-se necessário priorizar
a desindexação da economia, o que produziria uma queda mais rápida da inflação do que a contração da demanda
agregada, com custos menores em termos de recessão e desemprego.
Este capítulo analisa as diversas políticas de combate à inflação adotadas no período 1985-89: estas
variam de acordo com o tema, da ortodoxia à heterodoxia, e segundo o ritmo, do gradualismo ao choque.
A Nova República instalou-se em março de 1985 e o novo governo deu início à gestão da política
econômica com anúncio apenas de medidas de austeridade fiscal e monetária.
Um congelamento de preços foi determinado pelo ministro da Fazenda, Francisco Dorneles, para o mês
de abril3. Além disso, visando amortecer a aceleração da inflação, as fórmulas de cálculo da correção monetária e
das desvalorizações cambiais foram modificadas, estendendo a “memória” do processo inflacionário de um para
três meses.
O mês de junho marcou o início de descompressão dos controles sobre os preços privados e de
descongelamento dos preços públicos.
A recomposição dos preços apenas começava quando a economia sofreu um violento choque de oferta
agrícola, com os preços dos gêneros alimentícios no atacado aumentando, “puxando” para cima a inflação. O
fracasso do pacote antiinflacionário marcou, com a substituição do ministro da fazenda, o final da 1ª fase da
política econômica da Nova República.
O novo ministro, Dílson Funaro, anuncia uma meta antiinflacionária mais modesta: estabilização à taxa
de 10% ao mês e, as correções monetárias e cambial voltariam a ser norteadas pela inflação do próprio mês em
curso. A nova política econômica daria menor ênfase ao controle da base monetária - objeto permanente de
preocupação da equipe anterior -, e assim, a taxa de juros real, que subira vertiginosamente durante o período de
abril a julho de 85, declinaria como resultado de uma política monetária menos restritiva, tornando-se mais
compatível com a recuperação econômica.
A mudança da fórmula de correção e a conseqüente redução da memória inflacionária, sugeriam que a
economia estava caminhando na direção da indexação plena, e neste caminho, preços, taxa de câmbio e ativos
financeiros tornavam-se crescentemente atrelados à variações mensais da ORT. No entanto, não havia uma regra
clara e amplamente aceita para a indexação dos salários.
A inflação reprimida, aliada a um novo choque de oferta agrícola, levou o Índice Geral de Preços (IGPDI) da FGV a registrar elevação de 15% em novembro/85. A desindexação seguiu, então, um caminho alternativo:
o índice que media oficialmente a inflação deixou de ser o IGP-DI da FGV e passou a ser o índice de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE - este último registrava uma taxa de inflação de apenas de 11,1% em
nov./85. A principal vantagem do IPCA sobre os outros índices seria sua menor sensibilidade a choques de oferta
agrícola e cambial, o que ajudaria a amortecer o aumento previsto das taxas de inflação para os meses
subsequentes, ainda em função da estiagem nas lavouras. Este ganho teria que compensar o fato dos preços ao
consumidor serem mais difíceis de controlar do que os preços por atacado, que representavam 60% do IGP-DI.
Não havia dúvidas que, com a indexação generalizada da economia, a taxa de inflação tenderia
rapidamente para o novo patamar de 400% a 500% a.a.. Nestas condições, o governo não seria capaz de manter os
registros salariais na freqüência semestral, o que poderia resultar em outra pressão de custos, colocando a
economia na rota da hiperinflação.
Assim, o fracasso do gradualismo em produzir sequer a estabilidade das taxas mensais de inflação,
encerra a 2ª fase da política econômica da Nova República.
O programa brasileiro de estabilização de 28 de fevereiro de 1986 promoveu uma reforma monetária que
estabeleceu o “Cruzado” (Cz$) como padrão monetário nacional. A taxa de conversão foi fixada em mil cruzeiros
por cruzado.
Os salários foram convertidos em cruzados, tomando como base o poder de compra médio dos últimos 6
meses, mas não foram congelados, ao contrário dos preços ( com exceção das tarifas industriais de energia
elétrica), que foram congelados por tempo indeterminado, sem qualquer compensação pela inflação passada, nem
tampouco pela perda futura.
O Plano Cruzado deslocou a base do IPCA para 28 de fevereiro de 1986. O novo índice, denominado
Índice de Preços ao Consumidor (IPC), manteria as mesmas ponderações do IPCA 4.
3
O governo decidiu, posteriormente, estender a duração do congelamento de preços.
O deslocamento de base se justificava, já que, com preços medidos como médias diárias ou semanais, o IPCA
registraria uma inflação positiva no 1º mês do congelamento (março/86), ainda que os preços permanecessem
estáveis ao longo do mês.
4
48
A taxa de câmbio foi fixada em cruzados no nível vigente em 27 de fevereiro de 1986 : a cômoda posição
externa da economia brasileira e a recente desvalorização do dólar americano, ao qual o cruzeiro estava atrelado,
em relação às moedas européias e ao iene japonês, não sugeriram a necessidade de uma maxidesvalorização
compensatória ou defensiva do cruzado.
O Plano Cruzado não estabeleceu regras ou metas para as políticas monetária ou fiscal. O objetivo
implícito da política monetária durante os primeiros meses do Plano era acomodar o incremento na demanda de
moeda que resultaria de uma mudança de carteira em favor da moeda estável, `a medida em que este movimento
era percebido como não inflacionário.
Com respeito à política fiscal, o governo havia anunciado em dezembro de 1985, um pacote fiscal que
tinha como objetivo eliminar as necessidades de financiamento do setor público. Entretanto, os ganhos projetados
de receita, que dependiam da continuidade do processo inflacionário - “imposto inflacionário”- não se
materializariam com a queda das taxas de inflação.
A análise dos resultados do Plano Cruzado pode ser dividida em 3 períodos: março a junho de 1986, que
é caracterizado por uma queda substancial da inflação e também pelos primeiros indícios da existência de excesso
de demanda na economia; julho a outubro de 1986, identificado pela total imobilidade do governo ante o
agravamento da escassez de produtos e à deterioração das contas externas e, novembro/86 a junho/87, o fracasso
do Plano Cruzado, com o retorno das altas taxas de inflação.
No 1º período de análise, o aumento de poder de compra dos salários, a despoupança voluntária causada
pela ilusão monetária, o declínio do recolhimento do imposto de renda para pessoas físicas, a redução das taxas de
juros nominais, o consumo reprimido durante os anos de recessão e o congelamento de alguns preços em níveis
defasados em relação a seus custos, detonaram conjuntamente uma explosão do consumo. Concomitantemente, o
governo foi tomando consciência da magnitude do desequilíbrio fiscal. Assim, ou decretava-se o fim do
congelamento de preços ou desacelerava o crescimento do produto através de um rápido e severo corte na
demanda agregada. Mas, como tanto a inflação quanto a recessão tinham custos políticos, o governo acaba
optando por um modesto ajuste fiscal: entra em cena o “Cruzadinho”.
O “Cruzadinho” foi anunciado n dia 24 de julho/86: tratava-se de um tímido pacote fiscal para
desaquecer o consumo. Envolvia basicamente a criação de um sistema de empréstimos compulsórios : novos
impostos indiretos na aquisição de gasolina e automóveis que seriam restituídos após 3 anos, e ainda a criação de
impostos não-restituíveis sobre a compra de moedas estrangeiras para viagem e passagens aéreas internacionais.
Como era de se esperar, o “Cruzadinho” teve pouca eficácia na contenção do consumo, ao contrário, a
expectativa do descongelamento deu um novo impulso à demanda.
Uma semana após a vitória maciça do partido do governo (PMDB) nas eleições, o “Cruzado II” - 3º
período de análise - foi anunciado. Tratava-se de um “pacote fiscal” que objetivava aumentar a arrecadação do
governo através de alguns preços públicos5 e do aumento de impostos indiretos6.
O “Cruzado II” determinava que os aumentos de preços dos automóveis, cigarros e bebidas deveriam ser
expurgados do IPC, visando retardar o 1º disparo do “gatilho salarial”. A reação da população, com o apoio de
alguns novos governadores e congressistas, forçou o governo a recuar na proposta de expurgo. O governo apenas
substituiu as ponderações do IPC que eram originadas do IPCA, pelas ponderações do INPC, que atribuía menores
pesos aos preços majorados pelo “Cruzado II”. Na mesma ocasião, foi regulamentada a escala móvel dos salários:
os reajustes acionados pelo “gatilho” ficariam limitados a 20%, com o resíduo inflacionário sendo carregado para
o gatilho seguinte.
A taxa de inflação atingiu 16,8% em janeiro, significando que o 1º reajuste salarial de 20% reporia pouco
mais do que a perda de poder incorrida durante o próprio mês. Contando com a retração da demanda para
amortecer a aceleração inflacionária, o governo cedeu às pressões pela liberalização dos preços, suspendendo
abruptamente quase todos os controles em fevereiro de 1987.
As vendas caíram em conseqüência da queda do salário real, da elevação das taxas de juros e do aumento
da incerteza e, do lado da oferta, foram impostos novos limites às importações de matérias-primas essenciais e
produtos intermediários, devido à escassez de reservas cambiais.
Em abril de 1987, com a taxa de inflação ultrapassando o patamar de 20% ao mês, o ministro Dílson
Funaro deixou o cargo.
O novo ministro, Bresser Pereira, iniciou sua gestão anunciando uma meta para taxa de crescimento do
PIB de 3,5% e demonstrou disposição de voltar a dialogar com o FMI (pois em fevereiro/87 o governo decidiu
suspender por tempo indeterminado os pagamentos da dívida externa).
O Plano Bresser de 12 de junho/87 foi apresentado à população como um programa de estabilização
híbrido, contendo elementos tanto ortodoxos quanto heterodoxos para o combate à inflação. O novo programa não
tinha como meta a “inflação zero”, nem tampouco tencionava eliminar a indexação da economia. Pretendia apenas
promover um choque deflacionário com a supressão da escala móvel salarial e sustentar as taxas de inflação mais
baixas com redução do déficit público.
5
6
Gasolina, energia elétrica, telefone e tarifas postais.
Automóveis, cigarros e bebidas.
49
Os salários foram congelados por um prazo máximo de 3 meses, nos níveis prevalecentes em 12 de junho
de 1987.
O Plano Bresser instituía também uma nova base de indexação salarial para vigorar após o congelamento:
a Unidade de Referência de Preços (URP)7.
Os preços também foram congelados pelo prazo máximo de 3 meses, porém, antes foram anunciados
diversos aumentos para os preços públicos e administrados8 e, a exemplo do Plano Cruzado, a base do IPC foi
deslocada para o início da vigência do congelamento: 15 de junho de 1987.
A taxa de câmbio não foi congelada e, quanto a adoção de políticas monetária e fiscal, o governo
praticaria taxas de juros reais positivas, a curto prazo, com o intuito de inibir a especulação com estoques e, no
que tange à política fiscal, seriam adotadas medidas que visassem reduzir o déficit público em 1987.
A evolução da política econômica, após o lançamento do 2º programa de estabilização, pode ser
subdividida em dois períodos: julho a dezembro/87, inclui as fases de congelamento e flexibilização do Plano
Bresser, configurando o sucesso inicial e o posterior fracasso; e janeiro a dezembro/88, que é caracterizado por um
renascimento da ortodoxia e por uma retomada do gradualismo no combate à inflação.
No 1º período, a perda de poder aquisitivo dos salários e a prática de taxas de juros reais positivas durante
a fase do congelamento tiveram reflexos negativos nas vendas e no ritmo de produção industrial. Assim, em
contraste com o Plano Cruzado, a inflação do congelamento não podia ser atribuída a pressões de demanda e sim
de um conflito distributivo de rendas no setor privado e entre os setores privado e público 9.
As pressões inflacionárias levaram o governo, já em agosto, a reduzir o leque dos preços controlados e a
permitir alguns reajustes de preços. Essas medidas abalaram ainda a credibilidade do programa em duas frentes: o
congelamento e a URP.
Com a inflação oficial no patamar de 14% em dezembro, sob uma onda de rumores de um iminente novo
congelamento, e diante do desgaste provocado pelas resistências a sua proposta de uma reforma tributária
progressista, o ministro Bresser Pereira pediu demissão.
Quanto ao 2º período, também conhecido como a política do “Feijão -com -arroz”, marca a gestão do
novo ministro da Fazenda, Mailson da Nóbrega, que rejeita a alternativa do “choque heterodoxo” e anuncia metas
mais modestas10.
O sucesso da política do “Feijão -com -arroz” consistiu em evitar, a curto prazo, uma explosão
inflacionária, embora se configurasse o retorno da taxa de inflação ao patamar anterior ao lançamento do Plano
Bresser.
Em outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituição Brasileira, que transferiu para o Congresso uma
parcela da responsabilidade pela condução da política econômica.
De acordo com o governo, as dificuldades para a execução de um ajuste fiscal no âmbito de um programa
de estabilização foram agravadas pela Nova Constituição, uma vez que 92% da receita da União estaria
comprometida com as transferências a estados e municípios, pessoal, encargos da dívida e outras vinculações.
Em novembro de 1988 foi assinado um acordo inédito entre governo, empresários e trabalhadores,
estabelecendo uma espécie de redutor, através da pré-fixação dos reajustes de preços: nascia o “pacto social”, cujo
principal mérito consistiu em conter, temporariamente, a ameaça da hiperinflação.
Em janeiro de 1989, o governo lança mão de mais um programa de estabilização: o Plano Verão!
O Plano Verão de 14 de janeiro de 1989 promoveu uma nova reforma monetária, instituindo o Cruzado
Novo (NCz$) - correspondendo a mil cruzados _ como a nova unidade básica do sistema monetário. Foi
anunciado também como um plano híbrido: do lado ortodoxo, o Plano pretendia promover uma contração da
demanda agregada a curto prazo11 e, do lado heterodoxo, extinguir todos os mecanismos de realimentação da
inflação, promovendo inclusive o fim da URP salarial.
Os preços foram congelados por tempo indeterminado; porém, na véspera do anúncio do congelamento,
foram autorizados aumentos para os preços públicos e administrados. Além de recompor eventuais defasagens em
relação aos custos de produção, o alinhamento dos preços, a exemplo do Plano Bresser, deveria gerar uma
margem de folga para suportar o congelamento.
7
De acordo com o novo esquema, a cada 3 meses seriam pré-fixados os percentuais de reajuste para os 3 meses
subsequentes, com base na taxa de inflação média (geométrica) dos 3 meses precedentes. Ampliava-se, porém,
com a pré-fixação dos reajustes a cada 3 meses, a defasagem entre a observação da taxa de inflação e seu
repasse aos salários.
8
É importante frisar que a falta de um realinhamento de preços públicos e administrados na véspera do
congelamento fora apontada como uma das falhas do Plano Cruzado.
9
A flexibilidade do novo congelamento permitiu que os aumentos de preços decretados na véspera do Plano
Bresser fossem repassados aos outros preços da economia, gerando inflação e neutralizando parcialmente a
transferência de renda para o setor público.
10
Estabilização da inflação em 15% ao mês e redução gradual do déficit público.
11
Anunciando a prática de taxas de juros reais elevadas para inibir a especulação com estoques e moeda
estrangeira e também promovendo cortes nas despesas públicas.
50
A cotação do dólar norte-americano foi fixada em NCz$ 1 : acreditava-se que a relação unitária entre o
cruzado novo e o dólar teria um efeito psicológico positivo, na medida em que fosse percebida como um indicador
da disposição efetiva do governo em combater a inflação doméstica e, assim, sustentar a nova paridade a médio
prazo12.
O ajuste fiscal proposto pelo governo junto com o Plano Verão deveria atuar em 4 frentes: redução das
despesas de custeio através de uma ampla reforma administrativa; redução das despesas de pessoal através da
demissão de funcionários públicos; redução do setor produtivo estatal através de um amplo programa de
privatização; rigidez na programação e execução financeira do Tesouro através de limitações à emissão de títulos
da dívida pública.
No que tange à política monetária, seriam utilizados 3 instrumentos básicos: aumento da taxa de juros
real de curto prazo de tal forma a inibir movimentos especulativos; controle do crédito ao setor privado através de
limitações de crédito, alteração do limite dos cheques especiais, redução dos prazos de financiamento e do
pagamento de cartões de crédito; e redução das pressões das operações com moeda estrangeira através da
suspensão dos leilões mensais de conversão da dívida externa em capital de risco.
Como na prática a política fiscal não fora efetivada, o governo se viu obrigado a manter as taxas de juros
excessivamente elevadas por um período mais longo do que previsto, agravando o desequilíbrio fiscal e tendo um
efeito perverso sobre o consumo: os ganhos proporcionados pelas elevadas taxas de juros reais aumentaram a
renda disponível, impulsionando o consumo; assim, a recessão que o Plano Verão admitia provocar, não se
materializou.
Em relação aos salários, após o fracasso das negociações com empresários e trabalhadores, o governo
determinou, em fins de abril, uma reposição salarial que não satisfez a classe trabalhadora, intensificando, dessa
forma, o movimento grevista.
Em fins de abril, o governo deu os primeiros passos na reindexação da economia: criou-se o BTN (Bônus
do Tesouro Nacional) que só poderia ser utilizado em novos contratos, com prazo mínimo de 90 dias, e
estabeleceu as regras do descongelamento, onde após a 1ª revisão dos preços, os reajustes só poderiam ocorrer em
intervalos de 90 dias.
A transposição para o caso brasileiro do fracasso do Plano Primavera argentino, e da conseqüente entrada
da economia argentina numa trajetória hiperinflacionária, alimentou as especulações acerca do fracasso do Plano
Verão e de suas conseqüências econômicas, políticas e sociais. Na tentativa de conter a especulação, o governo
promoveu uma minidesvalorização do Cruzado Novo de 4,5% e definiu novas regras para a correção cambial:
equiparação à variação mensal do IGP-DI da FGV através de até 6 minidesvalorizações mensais sem data
marcada.
Passados apenas 5 meses desde o lançamento do Plano Verão, pode-se afirmar que seu principal mérito
residiu na interrupção de uma rota hiperinflacionária. No entanto, o descongelamento de preços no contexto de
taxas de juros decrescentes, as defasagens apontadas para os preços públicos e administrados, as indefinições
ainda existentes quanto à reindexação da economia, a precariedade do ajuste fiscal e uma expansão monetária nos
últimos 12 meses da ordem de 1000% a.a., traçam cenários inquietantes para a inflação a curto prazo, colocando
em discussão a necessidade de um novo programa de estabilização diante da proximidade das eleições
presidenciais de 15/11/1989.
Conclusão
Os Planos Cruzado, Bresser e Verão não produziram mais do que um represamento temporário da
inflação, uma vez que: i) não foram solucionados quaisquer dos conflitos distributivos de renda ou atacados os
desequilíbrios estruturais da economia, que poderiam ser considerados focos de pressão inflacionária a médio
prazo; ii) o desequilíbrio das contas do governo se agravou; iii) a política monetária foi predominantemente
acomodatícia; iv) o setor empresarial passou a se defender com maior presteza e eficácia de quaisquer defasagens
dos preços em relação aos custos; e v) os trabalhadores manifestaram com veemência crescente sua insatisfação
quanto ao poder de compra dos salários. Assim, restou apenas ao governo promover desindexações e, em seguida,
administrar as inevitáveis acelerações da inflação.
A desaceleração do crescimento na década de 80 foi comandada pela indústria - cujo produto real cresceu
apenas 1,8% a.a. entre 1980 e 1988 -, não abrindo espaço para a retomada da taxa histórica de crescimento, uma
vez que os desequilíbrios tanto externos quanto internos da economia não foram equacionados de forma
definitiva. Por este motivo, a década de 80 poder ser caracterizada como uma “década perdida”.
Um dos principais empecilhos para a retomada de uma taxa de investimento que garantisse um
crescimento auto-sustentado do produto da ordem de 6% a.a. decorre da insuficiência de poupança para seu
financiamento. A poupança externa virtualmente desapareceu a partir de 1984; a poupança nacional também caiu
devido à redução da poupança pública que se tornou negativa a partir de 1982. A carga tributária líquida do
governo caiu de 15% do PIB (década de 70), para 10% (1ª metade da década de 80) e para menos de 10% a partir
12
A taxa de câmbio permaneceria fixa por tempo indeterminado.
51
de 1985. A recuperação do investimento passa assim, necessariamente, por uma recomposição da carga tributária
líquida e, consequentemente, da poupança do governo.
A baixa taxa média de crescimento na economia brasileira no período 1985-89, aliada a termos de trocas
mais favoráveis e por um crescimento mais acentuado do comércio mundial, elevaram os superávits comerciais,
verificando em 1988 uma redução do estoque da dívida externa, o que tende a se repetir nos anos posteriores, sob
hipótese de crescimento moderado do produto. Ironicamente, a falta de uma solução para os desequilíbrios
internos, herdados do início dos anos 80, ao não permitir uma retomada vigorosa do crescimento econômico,
reforçou e prolongou o ajuste recessivo do desequilíbrio externo, que caracterizou a política econômica da 1ª
metade da década.
ÍNDICE CRONOLÓGICO:
 março/85: instala-se a “Nova República” e o ministro da Fazenda, Francisco Dorneles, anuncia o
1º pacote antiinflacionário do governo;
 junho/85: início do processo de descompressão dos controles sobre os preços privados e de
descongelamento dos preços públicos;
 agosto/85 :- violento choque de oferta agrícola, pressionando os preços dos gêneros alimentícios;
-toma posse o novo ministro da Fazenda : Dílson Funaro;
 setembro/85: novo pacote antiinflacionário;
 novembro/85: novo indexador da economia: IPCA (IBGE), em substituição ao IGP-DI (FGV);
 dezembro/85: o governo anuncia um “pacote fiscal”;
 fevereiro/86: no dia 28 de fevereiro de 1986 instala-se o “Plano Cruzado”;
 março a junho/86: período caracterizado por uma queda substancial da inflação e também pelos
primeiros indícios da existência de excesso da demanda na economia;
 julho/86: o governo anuncia, em 24/07/86, o “Cruzadinho”;
 novembro/86: o governo anuncia o “Cruzado II” (que vai até junho/87);
 fevereiro/87: no dia 20/02/87, o governo decreta a moratória;
 abril/87: Dílson Funaro deixa o cargo e Bresser Pereira inicia a sua gestão;
 junho/87: “Plano Bresser” é apresentado à população no dia 12/96/87;
 julho a dezembro/87: fase de congelamento e flexibilidade do Plano Bresser;
 julho/87: o governo anuncia seu “Plano de controle Macroeconômico”;
 dezembro/87: Bresser Pereira pede demissão;
 janeiro/88: -o novo ministro, Mailson da Nóbrega, anuncia a nova política econômica, conhecida
como “Feijão-com-arroz”;
 -suspensão da moratória dos juros da dívida externa;
 outubro/88: promulgada a Nova Constituição Brasileira;
 novembro/88: assinado o “pacto social”;
 janeiro/89: anunciado o Plano Verão, em 14/01/89, que institui o Cruzado Novo como a nova
unidade básica do sistema monetário brasileiro;
 março/89: greve geral;
 abril/89: criado o BTN, sucedâneo da extinta OTN.
POLÍTICAS ECONÔMICAS:
 PLANO CRUZADO: o Plano Cruzado não estabeleceu metas para as políticas monetária e fiscal
para complementar o programa de estabilização: foram políticas inteiramente acomodatícias;
 PLANO BRESSER: políticas monetária e fiscal ativas (ver resumo);
 PLANO VERÃO: no que tange à política fiscal, esta deveria atuar em 4 frentes: redução das
despesas de custeio, redução das despesas de pessoal redução do setor produtivo estatal e rigidez na
programação e execução financeira do Tesouro; e, em relação à política monetária: seriam utilizados 3
instrumentos básicos: aumento da taxa de juros real de CP, controle do crédito ao setor privado e redução das
pressões das operações com moeda estrangeira.
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