Folha de pagamento de câmaras municipais

Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia
PARECER NORMATIVO Nº. 012/06
A doutrina e a jurisprudência vêm
convergindo no sentido de que as
contribuições previdenciárias patronais
das
Câmaras
Municipais
não
se
incorporam às suas folhas de pagamento.
A inserção da contribuição previdenciária patronal das Câmaras Municipais nas
suas folhas de pagamento motivou discussões, delas resultando conclusões
divergentes.
Houve por bem, então, este Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de sua
competência, optar pela alternativa mais ampla e sistêmica para entender que os
encargos sociais deveriam ser incluídos nos gastos com folha de pagamento, referindo-se
esses não apenas à folha em sí mas também as despesas dela decorrentes,
aproximando o conceito de folha de pagamento do de despesa total com pessoal
estabelecido pelo art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Acontece que, com o passar do tempo, “A DOUTRINA E A JURISPRUDÊNCIA VÊM
CONVERGINDO NO SENTIDO DE QUE OS ENCARGOS PATRONAIS E OS
CONTRATOS
DE
TERCEIRIZAÇÃO
QUE
EFETIVAMENTE
SUBSTITUEM
SERVIDORES, ESSES COMPONENTES DO GASTO LABORAL NÃO SE
INCORPORAM À FOLHA CAMARÁRIA DE PAGAMENTO, POIS QUE A ESTA
EXCEDEM”.
É certo que o § 1º do art. 29-A da Constituição da República preceitua que “A
CÂMARA MUNICIPAL NÃO GASTARÁ MAIS DE SETENTA POR CENTO DE SUA
RECEITA COM FOLHA DE PAGAMENTO, INCLUÍDO O GASTO COM O SUBSÍDIO DE
SEUS VEREADORES”.
Por sua vez, o art. 18 da Lei
RESPONSABILIDADE FISCAL – estatui:
Complementar
nº.
101/00
–
LEI
DE
Art. 18 – Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como DESPESA
TOTAL DE PESSOAL: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos,
os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais,
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência”.
Do cotejamento entre os dispositivos transcritos verifica-se, de modo inexorável, que,
diferentemente do que foi feito pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a Emenda
Constitucional nº. 25 NÃO EXPLICITOU AS PARCELAS QUE SE INTEGRAM, OU SE
APARTAM, DA FOLHA DE PAGAMENTO DAS CÂMARAS MUNICIPAIS, o que
permitiu a dualidade de interpretação.
Assim, em consonância com o entendimento predominante, A CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA DO VEREADOR PERMANECE NO LIMITE DE 70% (SETENTA POR
CENTO), MAS O ENCARGO PREVIDENCIÁRIO PATRONAL, OU SEJA, A
CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA EFETIVADA PELA CÂMARA MUNICIPAL ESTÁ
EXCLUIDA DO ALUDIDO LIMITE.
ESTADO
Assinale-se, por pertinente, que a jurisprudência se pacificou quanto a matéria, pelo
que se deverá ressaltar que os conceitos de FOLHA DE PAGAMENTO e de DESPESA
TOTAL COM PESSOAL são distintos mas, mesmo assim, sobrevivem em harmonia
no direito positivo brasileiro, não se justificando, desse modo, que a FOLHA DE
PAGAMENTO seja confundida com a DESPESA TOTAL DE PESSOAL.
É inconteste o fato, e, por isso mesmo, por todos reconhecido, que os encargos
sociais são obrigações que decorrem da folha de pagamento, mas não integram o
seu montante. “Por isso o conceito jurídico de folha de pagamento não é elástico ao
ponto de incluir os encargos sociais que dela somente se utiliza para fins de base
de cálculo”.
A partir dessa certeza, deve-se inferir que os encargos sociais escapam do
conceito constitucional de folha de pagamento. Não fosse assim, o legislador, como
fez com os subsídios do Vereador que fazem parte de uma folha específica, teria
inserido no texto do art. 29-A a expressão: “INCLUSIVE OS ENCARGOS SOCIAIS”.
Por último, merece destacar que, nos dias de hoje, há consenso para que a folha
de pagamento não inclua os encargos patronais, os quais, por força do art. 18 da
LRF, integram-se, aí sim, à despesa de pessoal, daí porque “tal circunstância está a
revelar, também aqui, a temeridade da analogia pela corrente inclusiva, vale dizer, a
que transpõe conceito daquela lei complementar à Emenda nº. 25 de 2000”.
Faz-se mister registrar que as questões tratadas pelo revogado Parecer Normativo
nº. 007/03 que não se relacionem ao preceituado no art. 29-A, § 1º da Constituição da
República, com o escopo de se evitar remissões, serão recepcionadas pelo presente
instrumento.
Isto posto, concernentemente ao referencial a ser adotado pelas Câmaras Municipais
para elaboração de sua proposta orçamentária, face ao prescrito no art. 29-A da
Constituição Federal, acrescido pela Emenda nº. 25/00, entende este Tribunal de
Contas dos Municípios que o mesmo terá de ser o relativo ao exercício
imediatamente anterior, cuja receita constituirá sua base de cálculo, “isso, em
virtude da impossibilidade legal de considerar-se a arrecadação do ano
imediatamente anterior ao qual se refere o orçamento, quando da elaboração desse
instrumento para o exercício seguinte, pela falta de conhecimento dos valores
correspondentes a alguns meses, obrigando-se ao artifício de utilização de projeção
desses meses, com afronta à norma constitucional que se refere, expressamente,
ao somatório da receita tributária e transferências efetivamente realizado no
exercício anterior, que somente poderá ser considerado aquele que precede o
exercício em que está sendo elaborada a lei orçamentária correspondente”.
Na despesa total de pessoal, conforme estatuído no § 1º, art. 18 da Lei nº. 101/00,
incluem-se os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos, os quais serão
contabilizados como “OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL”.
Por óbvio, tratando-se de contratação de profissional para realização de trabalho
específico, a correspondente despesa não poderá ser qualificada como de pessoal, para
os efeitos do limite de 70% (setenta por cento), já que restrito a despesa de pessoal.
Acresça-se, finalmente, que o índice de 70% (setenta por cento) a que alude o § 1º
do art. 29-A da nossa Magna Carta, cabe ser calculado sobre o valor da dotação
orçamentária da Câmara Municipal, acrescido dos créditos adicionais, se existentes,
respeitados, contudo, os limites impostos pelos incisos do mencionado dispositivo
constitucional.
SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO
DA BAHIA, em 26 de abril de 2006
Cons. RAIMUNDO MOREIRA
Presidente
Cons. FRANCISCO DE SOUZA ANDRADE NETTO
Corregedor
Cons. JOSÉ ALFREDO ROCHA DIAS
Cons. FERNANDO VITA
Cons. PAOLO MARCONI
Cons. OTTO ALENCAR
Cons. Subst. EVÂNIO ANTUNES COELHO CARDOSO